תזכיר חוק

 

א. שם החוק המוצע

הצעת חוק מוכנות ותגובה לתקריות של זיהום הים והסביבה החופית בשמן, התשפ"ב- 2022

 

ב. מטרת החוק המוצע והצורך בו

בהחלטת הממשלה מס' 3542 מיום 5.6.08 אימצה הממשלה את עקרונות התכנית הלאומית למוכנות ותגובה לאירועי זיהום ים בשמן (להלן – התוכנית הלאומית או התלמ"ת), וקבעה, בין היתר, כי השר להגנת הסביבה יזום הליך חקיקה לעיגון התלמ"ת, בהתאם לדרישות האמנה בדבר מוכנות, תגובה ושיתוף פעולה מפני זיהום משנת 1990 International Convention on Oil Pollution Preparedness, Response and Cooperation) (להלן - "האמנה" או "אמנת ה-OPRC"), שישראל אשררה ביוני 1999. האמנה נחתמה בלונדון בעקבות התרחשותם של מספר אסונות ימיים גדולים שבמהלכם נשפכו עשרות אלפי טונות של שמן לים ושבעטיים נגרמו נזקים סביבתיים עצומים לסביבה הימית. בעקבות אירועים אלו התגבשה ההבנה כי הטיפול בנזקים הנגרמים משפיכת שמן לים אינו מספק וכי יש הכרח למנוע את התפשטות הזיהום ואת הנזק הסביבתי הנובע ממנו. האמנה נועדה להביא את המדינות החופיות למוכנות לתקריות של זיהום ים בשמן על סוגיו, לרבות באמצעות הכנת תכניות חירום, הקמת מערכות וציוד מתאים לתגובה מהירה לטיפול בזיהומים חמורים של הים בשמן, והקמת מנגנון לשיתוף פעולה בין-לאומי.

בהקשר להיערכות והמוכנות לזיהום ים בשמן, יש להזכיר גם את החלטת הממשלה מס' 2381 מיום 28.12.2014 ואת החלטה מס' 2400 מיום 8.1.2015 אשר תיקנה אותה, בה נקבע בין היתר, כי יש צורך חיוני להשלים את ההיערכות האסטרטגית של המשרד להגנת הסביבה לטיפול ולניהול תקריות זיהום ים בשמן לשם הגנה על הים והסביבה החופית ולהבטחת קיומו של ציוד מתאים, לרבות כלי שיט מצוידים כראוי, וכח אדם מקצועי.

אירוע זיהום חופי ישראל בזפת בפברואר 2021  חידד את החשיבות הרבה בקיומו של חוק שיסדיר את המוכנות והתגובה לאירועי זיהום ים בשמן. בעקבות האירוע הורתה הממשלה בהחלטתה מס' 832 מיום 23/2/21 לשרה להגנת הסביבה להפיץ תזכיר חוק בנושא זה.

החוק המוצע נועד למלא אחר מחויבות זו.

מטרת החוק המוצע היא ליישם את האמנה במישור הישראלי-המקומי, על ידי כך שכל הגופים שבתחומם או באחריותם יש רצועת חוף או הפועלים בים - רשויות מקומיות, הרשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים (להלן - רשות הטבע והגנים), נמלים, מפעלים ומיתקנים ביטחוניים, ובעלי מתקנים לחיפוש ולהפקה של נפט וגז טבעי, ייערכו לתקריות. במסגרת זאת, הגופים האחראים יכינו תכניות להתמודדות עם תקריות של זיהום הים והסביבה החופית בשמן וייערכו לפיהן, ויפעלו על פיהן באם יתרחשו. כמו כן, מוצע להסדיר את הטיפול בתקריות כאלה ובתוצאותיהן. דרכי ההתמודדות הן בשלושה מישורים: מוכנות - הכנת תכניות חירום, הצטיידות ותרגול; תגובה לתקרית - צמצום הנזקים בכלל והסביבתיים בפרט; ניקוי ושיקום - ניקוי מה שזוהם, החזרת המצב לקדמותו, ופינוי הפסולת שנוצרה.

 

ג. עיקרי החוק המוצע

עיקר 1 – הגדרות

הגדרת "תקרית" - מוצע להתייחס בהגדרה זו לאירוע או סדרת אירועים אשר גרמו או שיש חשש כי יגרמו לזיהום הים או הסביבה החופית בשמן, המחייבים פעולת חירום או תגובה מיידית אחרת, זאת להבדיל מכל אירוע אחר של זיהום ים או סביבה חופית אשר אינם מחייבים הפעלת תכנית מקומית או מפעלית לפי החוק המוצע.

הגדרות "תקרית ברמה א", "תקרית ברמה ב" ו- "תקרית ברמה ג" - על-פי התכנית הלאומית וכנהוג ברוב העולם המודרני, מוצע לסווג את התקריות שלגביהן יחול החוק לשלוש רמות, לפי היקפן ומידת חומרתן: רמה א' תכלול תקריות שבעל תכנית אחד יכול לטפל בהן ובתוצאותיהן, רמה ב' תכלול תקריות הטעונות טיפול על ידי שני בעלי תכניות או יותר, ורמה ג' תכלול תקריות חמורות אשר יש הכרח כי הממונה (מי שהשר להגנת הסביבה הסמיך לעניין חוק זה), הוא שינהל את הטיפול בהן. תקריות ברמה ג' עשויות לחייב שימוש במשאבי המדינה הן בכח אדם והן בציוד לצורך הטיפול בתקרית. במקרים מסוימים עשוי להידרש גם סיוע בינלאומי.

עיקר 2 – הכנת תכניות

התכנית הלאומית תשמש כמסמך מנחה כלפי כל רשות מרשויות המדינה וכל גורם אחר שמוטלים עליהם תפקידים או חובות לפי הוראות חוק זה. הממונה יוסמך לעדכן את התכנית הלאומית לשם התאמתה לשינויים, כגון שינויים טכנולוגים בשיטות ובאמצעים לצמצום נזקי זיהום ים בשמן, ובהתאם ללקחים שיילמדו במהלך ביצוע החוק, עריכת תרגילים והפעלת התכניות בעת שיתרחשו תקריות.

מוצע לחייב כל רשות מקומית, מפעל ומיתקן ביטחוני כהגדרתם בחוק המוצע, וכן את רשות הטבע והגנים, להכין תכנית מוכנות ותגובה לתקרית אשר עלולה להתרחש בתחומם. התכניות תכלולנה פרטים באשר לאופן ההיערכות לטיפול בתקרית לרבות הכנת אמצעים וציוד, פעולות הדרכה, הכשרה ותרגול, הקצאת אתרים לטיפול במרכיבי הסביבה החופית שזוהמו בשמן, דרכי הטיפול בתקרית וניתוח האמצעים הנדרשים לטיפול בהתחשב בנפח פסולת הזיהום. 

תכנית של מפעל תכלול בנוסף גם תיאור של מתקני המפעל וכמויות השמן בהם, גורמי  זיהום פוטנציאליים ודרכי התגובה לתקרית. כמו רשות מקומית, גם מפעל נדרש לפרט פעולות להיערכות מקדימה, לרבות הכנת נהלים, אמצעים וציוד, ולהקצות אתר מתאים לאחסנה זמנית של פסולת מזוהמת בשמן. לגבי מיתקן ביטחוני, אם בתחומו נמצא מקור העלול לגרום לזיהום, כגון מכלי אחסון של דלק או כלי שיט, יחולו עליו ההוראות שנקבעו לגבי תכנית של מפעל, ואם אין בתחומו מקור זיהום, יחולו עליו ההוראות שנקבעו לגבי תכנית של רשות מקומית.

הממונה יוסמך לפטור רשות מקומית, מפעל, מתקן ביטחוני ואת רשות הטבע והגנים  מהכנת תכנית או מהכללת תחום או פעילות בתכנית, אם תחומו של מבקש הפטור או אותו חלק ממנו או אותה פעילות כלולים בתכנית של אחר. לדוגמא, אם שמורת טבע תהיה מכוסה בתכנית של רשות מקומית, תהיה הרשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים פטורה מהכנת תכנית לגבי אותה שמורת טבע. אם מתחם בנמל מכוסה בתכנית של חברת נמל או של חברת הפיתוח והנכסים או של תאגיד המורשה לפעול בנמל, יהיו האחרים פטורים מכיסוי אותו מתחם בתכניותיהם.

התכניות נועדו לא רק לטפל בתקרית שבתחום בעל התכנית, אלא גם לסייע בטיפול בתקריות שבתחומיהם של בעלי תכניות סמוכים, והעזרה ההדדית היא מרכיב חשוב במתן המענה לתקריות ברמה ב' ו-ג'. כדי לאפשר את שיתוף הפעולה והסיוע, מוצע לחייב בעלי תכניות שתחומיהם סמוכים, למסור זה לזה העתקים מתכניותיהם ופרטי קשר. יצוין כי הם יוכלו גם לכרות ביניהם חוזים לסיוע הדדי, ולכלול בהם הוראות בדבר התשלום שישולם למי שנתן סיוע בעד האמצעים שסיפק למבקש הסיוע, מחירי שירות ופרטי הציוד שהעמיד לרשות מקבל הסיוע ועוד, אולם החוק לא יחייב זאת.

עיקר 3 – אישור תכנית ועדכונה

תכנית מוכנות ותגובה לתקרית תהיה טעונה אישור של הממונה במשרד להגנת הסביבה. התכניות יעודכנו אחת לחמש שנים וכן בהתאם לשינויים אשר יכולה להיות להם השפעה על פוטנציאל הזיהום ועל ההיערכות הנדרשת לטיפול בתקרית, ובהתאם ללקחים שנלמדו מתקרית, אם התרחשה. הממונה יוסמך להורות על עדכון תכנית במועד שונה אם יהיה לו יסוד סביר להניח כי התכנית הקיימת אינה נותנת מענה מספיק לתקרית,

הממונה יוסמך להורות למי שחייב בתכנית אך טרם אושרה לו תכנית, לרכוש ציוד וחמרים ולקיים פעולות הדרכה, הכשרה ותרגול, לאחר שנתן לגורם הנוגע בדבר ההזדמנות להביע עמדתו.

עיקר 4 – מוכנות

בעל תכנית יידרש לבצע את פעולות ההיערכות שבתכניתו בזמנים הקבועים בה, ולהבטיח את תקינותם וזמינותם של הציוד והאמצעים ללא עיכובים בעת התקרית. כמו כן עליו להודיע לממונה מראש על פעולות הדרכה, הכשרה ותרגול מתוכננות, ולאפשר לו לצפות בהם לשם בקרה והפקת לקחים. הממונה יוסמך להורות על עריכת תרגילים בהשתתפות מספר בעלי תכניות. בעל תכנית ידווח לממונה אחת לשנה על הציוד וכח האדם העומדים לרשותו לצורך טיפול בתקרית, ועל פעילות ההדרכה, ההכשרה והתרגול שביצע בשנה הקודמת.

למען הסדר הטוב נציין כי היערכותה של רשות מקומית כוללת רכישה ואחזקה  של ציוד חירום כגון מגרפות ואתים לגריפת החול המזוהם בשמן, דליים, מריצות, יריעות פלסטיק לאיטום, חליפות בגדים חד-פעמיות, כפפות הגנה, מסיכות נשימה, שירותים ניידים, אמצעים לסגירת שטחים (גדרות, סרטי סימון וכיוצ"ב), ציוד שטיפה בלחץ והתקשרויות עם ספקי שירותים למצבי חירום, כגון ציוד מכני כבד, טרקטורים ומכולות אשפה.

להערכת המשרד, עלות רכש ציוד ייעודי כאמור לרשות מקומית ממוצעת היא בסדר גודל של עשרות אלפי ש"ח עד מאות אחדות של אלפי ש"ח. בשנים 2013 ו- 2015 פרסם המשרד להגנת הסביבה קולות קוראים לשם הענקת תמיכה לרשויות המקומיות וסיוע ברכש הציוד. כמו כן בעקבות ארוע הזפת בתחילת 2021, פרסם המשרד להגנת הסביבה קול קורא להשלמת כל הציוד הנדרש בכל הרשויות המקומיות החופיות.

היערכותה של רשות הטבע והגנים כוללת ציוד והתקשרויות כאמור לעיל לגבי רשות מקומית, אולם בשל האורך הכולל של החופים שבאחריותה, כמות הציוד הנדרשת תהיה גדולה מזו הנדרשת מרשות מקומית ממוצעת, וכמו כן, בשל הרגישות של שמורות טבע מסוימות, יהיה עליה להצטייד בכמה פרטי ציוד נוספים.

עיקר 5 – הודעה על תקרית, קביעת רמתה ואחריות הטיפול בה

תיקבע חובת יידוע הדדי בין הממונה לבין מנהל רשות הספנות והנמלים (להלן – מנהל רשות הספנות), ובין הממונה לבין הרשויות והגורמים הפועלים לאורך החופים, במקרה שנודע על זיהום ים העלול לגרום לתקרית או על התרחשות תקרית, זאת כדי שיתאפשר להגיב ולטפל בזיהום מוקדם ככל האפשר ובטרם יתפשט ויגרום נזקים נוספים. משנודע על תקרית, יש לבחון מה היקפה ומיקומה וכיצד ניתן לטפל בה. הבחינה תיעשה על ידי הממונה בהתייעצות עם מנהל רשות הספנות, וכל עוד נשקפת סכנה לכלי שיט או למיתקן לחיפוש או להפקה של שמן או גז טבעי, לנוסעיו או לאנשי צוותם, העדיפות תהיה לטיפול בסכנה זו וניהול התקרית יהיה על ידי מנהל רשות הספנות בתיאום עם הממונה. נמצא כי התקרית היא ברמה ג, היינו - מחייבת ניהול הטיפול על ידי הממונה, על הממונה להודיע על כך לבעלי התכניות הנוגעים בדבר.

עם התרחשות תקרית, על בעלי התכניות הנוגעים בדבר לפעול מיד לטיפול בה בהתאם לתוכניותיהם, ולא נדרשות הוראות מאת הממונה לשם כך. במקרה של תקרית ברמה ב', היינו תקרית שלצורך הטיפול בה נדרשת פעולה של יותר מבעל תכנית אחת, הרי אם מקור הזיהום הוא בתחומו או באחריותו של אחד מהם, ניהול הטיפול יהיה באחריותו של בעל תכנית, ובמקרה אחר – כפי שיוסכם ביניהם. במחלוקות בעניינים אלה יכריע הממונה. בדומה לתקרית ברמה ג' יוכל הממונה גם בתקרית ברמה ב' להחליט שהוא מנהלה.

במקרה של תקרית ברמה ג הממונה הוא האחראי לניהול הטיפול בה, והוא זה שיקבע את סדרי העדיפויות בטיפול, ויורה על אופן הפעלת התכניות של בעלי התכניות השונים ועל אופן השתלבותם בפעילות האזורית או הארצית. לשם ניהול הטיפול בתקרית, יכנס הממונה מטה חירום אשר יפעל ברציפות במהלך הטיפול בתקרית עד לסיומה, ותפקידו יהיה ללוות את הממונה ולייעץ לו בהפעלת סמכויותיו לפי חוק זה וחבריו ישמשו אנשי קשר מתאמים עם הגופים שהם מייצגים. במטה החירום יהיו נוכחים גם נציגי שירותי החירום - הרשות הארצית לכבאות וההצלה ומשטרת ישראל.

הממונה יוסמך להורות על העמדת ציוד ואמצעים הנדרשים לטיפול באירוע לרשותו או לרשות שירותי החירום. מקבל הוראה יהיה רשאי לבקש מבית המשפט לבטלה.

תקרית חמורה יכולה להיכנס לגדר ההגדרה של "אירוע חירום אזרחי" שבפרק השישי לפקודת המשטרה. במקרה שיוכרז על תקרית כעל אירוע חירום אזרחי ויופעלו הסמכויות לפי הפרק האמור, ישמש הממונה יועץ מקצועי למשטרה ולגופי ההצלה שיטפלו באירוע, ופעולותיהם יתואמו עימו, הואיל והוא בעל המומחיות המקצועית הנדרשת ומכיר את התכניות והאמצעים שניתן להפעיל לצורך הטיפול בתקרית.

הואיל ולעיתים הגישה לחופים המזוהמים כתוצאה מתקרית, בעייתית ואף מוגבלת, וקיים הכרח להעביר לחופים אלה ציוד, אמצעים וכח אדם, מוצע לחייב בעלים ומחזיקים בנכסים הסמוכים לאפשר מעבר דרך שטחם אם הדבר נחוץ לשם טיפול יעיל ומהיר בתקרית. כן יוסמך הממונה להורות לבעל תכנית שיעמיד לרשותו או לרשות מי שמטפל בתקרית באופן זמני, את האתר שהוקצה על ידו לטיפול בחול מזוהם בשמן במסגרת תכניתו לצורך הטיפול או האחסון של פסולת שנוצרה, אף אם מקורה אינו בתחום בעל התכנית. מקבל הוראות כאמור יהיה רשאי לבקש מבית המשפט לבטלן.

עיקר 6 – צמצום הנזק והחזרת המצב לקדמותו

חובתו של בעל תכנית היא לפעול למניעת תקרית הנובעת מפעילותו או ממקור זיהום בתחומו, ובעת תקרית - לפעול להפסקת הזיהום, למניעת התפשטותו ולצמצומו, וכן להעניק סיוע ככל שיתבקש לבעלי תכניות אחרות.

הטיפול בתקרית ובתוצאותיה כולל גם ניקוי הזיהום שנגרם והחזרת המצב לקדמותו, וכן פינוי הפסולת שנוצרה. עם סיום הטיפול יימסר לממונה דוח על הפעולות שננקטו, ואם הממונה ימצא שהסביבה לא נוקתה או לא שוקמה כדבעי ולכן נדרשות פעולות נוספות, הוא יוסמך לתת הוראות לבצען.

הממונה יוסמך לתת צווים, הן לבעל תכנית והן לגורם המזהם, להפסקת זיהום, למניעת התפשטותו, לצמצומו ולטיפול בו ובתוצאותיו. במקרה של אי ציות לצו, יוכל המשרד לבצע את הנדרש ולחייב את מקבל הצו לשלם כפל הוצאות. מקבל הצו יהיה רשאי לבקש מבית המשפט לבטלו.

צווים למיתקנים לקידוח והפקה של נפט וגז טבעי וכן למפעלים חיוניים יינתנו על ידי הממונה בהתייעצות עם מטה החירום, וצווים לכלי שיט יינתנו בתיאום עם רשות הספנות והנמלים.

יובהר כי הוראות החוק המוצע אשר מטילות על בעלי תכניות חובת טיפול בתקרית שאירעה בתחומם אינן גורעות מתוקפו של עקרון היסוד בדיני הגנת הסביבה שלפיו מי שגרם לזיהום אחראי לטפל בזיהום, לנקות את שזוהם ולשקם את הסביבה שנפגעה, ומחובתו של מי שהתקרית ארעה עקב פעילותו, במישרין או בעקיפין, על פי כל דין, לעשות כן.

עיקר 7 – יצירת מקורות מימון בקרן למניעת זיהום ים

בקרן שהוקמה לפי פרק ג לפקודת מניעת זיהום מי-ים בשמן [נוסח חדש], התש"ם-1980, שמטרתה לרכז את האמצעים הכספיים ללחימה בזיהום מי-ים, למניעת זיהום מי-ים וחופים, לניקוים ולפיקוח עליהם (להלן - הקרן), יובטח סכום זמין למימון פעולותיה השוטפות, לרבות מימון הוצאות ניקוי בגין אירועי זיהום ים בכלל וטיפול בתקריות לפי החוק המוצע בפרט.

כמו כן, כדי להבטיח אפשרות שיפוי של בעלי תכניות שאינם הגורם המזהם ושטיפלו בתקרית ובתוצאותיה וכתוצאה מכך נגרמו להם הוצאות, מוצע לשמור בקרן סכום קבוע בסך 15 מיליון ₪ לפחות, או סכום אחר שתקבע הנהלת הקרן מתוך הכנסותיה השוטפות. הסכום האמור ישמש לשיפוי במקרים שבהם זהות המזהם אינה ידועה, או שאחריות המזהם הוגבלה, או שלא ניתן לגבות פיצוי מאת המזהם בשל חדלות פירעון.

עיקר 8 – זכות לשיפוי מאת הקרן

במקרים כאמור לעיל הקרן תשפה את בעל התכנית על הוצאות הטיפול בתקרית שבו ישא בעל התכנית.  

הבקשה לקבל שיפוי תוגש לקרן, בצירוף ראיות על כך שהתקיימו התנאים המזכים בשיפוי ובצירוף תיעוד מפורט של ההוצאות שבעל התכנית הוציא בטיפול בתקרית. אם יתברר כי הסכומים שבקרן לא יספיקו למתן השיפוי המגיע לבעלי התכניות שטיפלו בתקרית, תימסר על כך הודעה לשר להגנת הסביבה ולשר האוצר, על מנת שהסכום הנדרש יתוקצב על ידי אוצר המדינה ויועבר לקרן.

להבנת הצורך בשיפוי שיורי כאמור מכספי המדינה יובהר כי ישנם חוקים שלפיהם עשוי המזהם להיות פטור מאחריות או שאחריותו תוגבל. אלה הם חוק האחריות לפיצוי נזקי זיהום בשמן, התשס"ד-2004 (להלן- חוק האחריות לפיצוי), וחוק הספנות (הגבלת  אחריותם של בעלי כלי שיט), התשכ"ה-1965 (להלן- חוק הגבלת האחריות).

עקרונות הפטור או ההגבלה של האחריות לפי חוק האחריות לפיצוי הם כלהלן:

חוק זה עוסק בנזקי זיהום ותקריות שגרמו לזיהום, שבהם הייתה מעורבת מכלית ימית הנושאת בקרבה שמן עמיד כמטען.

החוק מאפשר לבעל מכלית ולמבטחו להגביל חבותו לנזק זיהום לו גרם ובתנאי שהנזק נגרם שלא במכוון ושלא בקלות דעת, באישור בית המשפט, עד לסכום המחושב לפי סעיף 10 לחוק, בהתאם לתפוסת כלי השיט. הגבלת החבות אפשרית רק אם בעל המכלית המובילה למעלה מ-2000 טון שמן ביטח את המכלית ובכך צמצם את הסיכון להיווצרות נזקי זיהום, אשר הגורם להם לא יכול לעמוד בנטל הכספי הכרוך בשיפוי הניזוקים. 

מעבר לסכום ההגבלה כאמור של בעל המכלית, יש לניזוקים אפשרות לקבל שיפוי גם מן הקרן הבין-לאומית, שהוקמה לפי האמנה הבין-לאומית בדבר הקמת קרן בין-לאומית לפיצוי נזקי זיהום בשמן משנת 1992 (להלן- אמנת הקרן), במצבים המפורטים לעיל. הפיצוי שיינתן ע"י הקרן הבין-לאומית מוגבל לסכום המחושב בהתאם לאמור בתוספת השלישית לחוק האחריות לפיצוי, ונאמד כיום בסדר גודל של מאות מיליוני דולרים.

הן הקרן הבין-לאומית והן בעל המכלית פטורים מאחריות לפיצוי בגין נזק זיהום שנגרם למשל כתוצאה מפעולה מלחמתית או בשל תופעת טבע חריגה (סעיף 9 לחוק האחריות לפיצוי).

השיפוי מאוצר המדינה יוגבל להפרש שבין סכום ההגבלה לבין ההוצאות הישירות שבהן נשא התובע, והוא יהיה זכאי לשיפוי רק אם מימש את זכותו לפי חוק האחריות על ידי הגשת תביעה בתוך תקופת ההתיישנות הקבועה בו.

חשוב להדגיש, כי מרבית התקריות שמקורן במכליות הנושאות שמן עמיד כמטען, תהיינה מכוסות מבחינת המימון על ידי הקרן הבין-לאומית על-פי חוק האחריות לפיצוי. רק במקרים חריגים , שבהם הן המזהם והן הקרן הבין-לאומית פטורים מאחריות לפיצוי לפי חוק האחריות לפיצוי, או שהשמן הנישא אינו עמיד, או שהשמן המזהם מקורו באוניה שאינה מכלית, יהיה צורך בתוספת מימון מהקרן ומתקציב תוספתי מיוחד מהאוצר לפי חוק זה. סעיף 32(א)(2)(א) לחוק המוצע נועד למקרים החריגים הללו.

חוק הגבלת האחריות חל על כל סוגי כלי השיט, ומאפשר לכל כלי שיט ישראלי רשום ולכלי שיט זר הרשום במדינת חוץ ולמבטחיהם, להגביל את חבותם לנזק זיהום, באישור בית המשפט, לסכום המחושב בהתאם לתפוסת כלי השיט ולסוגי הנזק שנגרמו כתוצאה מן הזיהום.

עיקר 9 – פיקוח, עיצומים כספיים ועונשין

כמקובל בחקיקה הסביבתית מן השנים האחרונות, מוצע לקבוע אמצעי אכיפה מנהליים ופליליים המותאמים לנושאים המוסדרים בחוק המוצע.

מוצע לתת סמכויות ביקורת, פיקוח וחקירה למפקחי המשרד, וזאת באמצעות תיקון עקיף לתוספת לחוק הגנת הסביבה (סמכויות פיקוח ואכיפה), התשע"א-2011.

עוד מוצע כי יושתו עיצומים כספיים על מגוון ההפרות שקובע החוק המוצע, כאשר גובה העיצום המוצע לגבי ביצוע הפרות של הוראות החוק יהיה מדורג לפי שלוש דרגות חומרה וינוע בין 25,000 ש"ח ל- 50,000 ש"ח ליחיד ובין 200,000 ש"ח ל-400,000 ש"ח לתאגיד.

במקביל, מוצע לשמור את הוראות האחריות הפלילית לגבי חלק מן ההפרות האלה, שבהן קיימת חומרה מיוחדת. סעיף העונשין המוצע קובע שתי רמות חומרה של עבירות פליליות מכוח החוק – ברמה הנמוכה יותר מוצע לקבוע עבירות שעניינן אי הגשת תכנית מעודכנת או מתוקנת, אי ביצוע פעולות הדרכה, הדרכה ותרגול, רכישת ציוד וחומרים ושמירתם כראוי, ואי מסירת הודעה על תקרית. ברמה זו מוצע לקבוע עונש של חצי שנת מאסר או קנס כאמור בסעיף 61(א)(3) לחוק העונשין, התשל"ז-1977 (להלן – חוק העונשין), בסך של כ- 75,000 ש"ח, וכפל קנס לתאגיד.

ברמת החומרה הגבוהה יותר מוצע לקבוע עבירות הנוגעות לאי הגשת תכנית לאישור הממונה, אי פעולה בהתאם לתכנית בעת תקרית, אי מילוי הוראות של הממונה בעת תקרית, אי פעולה להפסקת זיהום, למניעת התפשטותו או לצמצום נזקיו, אי מילוי הוראות בדבר ניקוי והחזרת המצב לקדמותו, ואי קיום צו להפסקה, לצמצום ולטיפול בזיהום. בעבירות אלה קיים יסוד נפשי מיוחד של מודעות, ולפיכך ראוי להחמיר עם מי שביצען. משום כך, מוצע לקבוע כי עונשו של מי שביצע עבירה כזו יהיה מאסר שנה או קנס כאמור בסעיף 61(א)(4) לחוק העונשין, בסך של כ- 226,000 ש"ח וכפל קנס לתאגיד.

עוד מוצע לקבוע סעיפים להעברת נטל ההוכחה על נקיטת אמצעים לנושא משרה בתאגיד.

עיקר 10 - הוראות מעבר

כבר כיום נדרשים מפעלים הפועלים בסביבה החופית להכין תכניות מוכנות ותגובה לתקרית, זאת מכוח תנאים ברישיון העסק שניתן להם או מכח היתרים סביבתיים שונים המסדירים פעילותם כגון היתר הזרמה לים מכח החוק למניעת זיהום הים ממקורות יבשתיים, התשמ"ח- 1988 (להלן - החוק למניעת זיהום הים ממקורות יבשתיים). בעל מפעל שהכין תכנית כאמור יגיש אותה לאישור הממונה בתוך 30 ימים מיום תחילתו של החוק המוצע, ויהיה רשאי להגיש לאישור הממונה תכנית מפעלית לפי החוק המוצע בתוך 90 ימים מיום התחילה. גם חלק מן הרשויות המקומיות והמיתקנים הביטחוניים הפועלים בסביבה החופית כבר הכינו תכניות מקומיות. אלה יגישו את התכניות האלה לאישור הממונה בתוך 30 ימים מיום התחילה, ואילו רשות מקומית שטרם הכינה תכנית כאמור תגיש תכנית לפי החוק בתוך 90 ימים מתחילתו.

 

ד. השפעת תזכיר החוק המוצע על התקציב ועל התקן המנהלי של המשרד היוזם, משרדים אחרים ורשויות אחרות.

לעניין התקציב - בהתאם לתקנות שפיכתם של שמנים לתוך מי הים (הקמת קרן למניעת זיהום הים), תש"ם-1979 לקרן מספר מקורות הכנסה:

· קנסות ועיצומים כספיים שהוטלו מכוח דיני הגנת הסביבה הימית;

· אגרות להגנת איכות הסביבה הימית המוטלות לפי תקנות למניעת זיהום מי הים בשמן (אגרה להגנת איכות הסביבה הימית), התשמ"ג- 1983 על בעלי כלי שיט ומסופים לפריקת שמן;

· החזר הוצאות ניקוי שפסק ביהמ"ש או שנגבו בדרך אחרת;

· היטל למניעת זיהום הים המוטל על בעלי היתרי הזרמה לים בהתאם לתקנות למניעת זיהום ים ממקורות יבשתיים (היטל למניעת זיהום הים), התשע"א- 2011;

· כספים שיוקצבו מתקציב המדינה וכספים והקצבות מכל אדם לקידום מטרותיה.

בהתאם לסעיף 14 בפקודת מניעת זיהום מי הים בשמן, התש"מ- 1980 כספי הקרן מיועדים לריכוז האמצעים הכספיים ללחימה בזיהום מי-ים, למניעת זיהום מי-ים וחופים, לניקוים ולפיקוח עליהם.

כספי הקרן משמשים כיום לשורה ארוכה של פעולות, הכוללות את כל תחומי הגנת הסביבה במרחב הימי והחופי.

הקרן מממנת פעילות שוטפת ושגרתית שהיא בלב העיסוק של המשרד להגנת הסביבה. פעילות זו כוללת בין היתר, תכניות לאומיות לניטור הים התיכון וים סוף, דיגום ומעבדות, ייעוץ הנדסי, תכנוני ואקולוגי, פעולות הנחיה מקצועית ופעולות פיקוח ואכיפה על מתקני תשתית בים ובסביבה החופית כגון: תחנות כח ונמלי הפחם,  נמלי הים, מעגנות, מתקני התפלה, מסופי ומיקשרי נפט ודלק, מסופי כימיקלים, אסדות קידוח גז ונפט, אסדות הפקת גז וחקלאות ימית. כמו כן הקרן מממנת את כל הפעילות מול מקורות יבשתיים המזרימים שפכים/קולחים לים וכן ביקורות פיקוח ואכיפה על אוניות וכלי שיט אחרים. משנת 2006 מממנת הקרן גם את פעילות המשרד בשמירת הסביבה החופית כהגדרתה בחוק שמירת הסביבה החופית. פעילות זו כוללת גם היבטי תכנון, הנדסה חופית, פיקוח ואכיפה.

בנוסף לכל האמור מממנת הקרן למניעת זיהום הים את הרכישה והאחזקה של כל הציוד הייעודי והאמצעים למוכנות הלאומית לתגובה וטיפול  בזיהום ים בשמן לרבות: ספינות ללחימה בזיהום בשמן, ספינות פיקוח, חוסמי ים וחוף, משאבות, ציוד מכני הנדסי, נגררים, סופגים וסופחי שמן ותחנות לתגובה מהירה לטיפול בזיהום הים - בנייתן ותחזוקתן (באילת-תחנה קיימת; באשקלון- קיים מחסן זמני ולקראת הקמת מבנה חדש; בחיפה- קיים מחסן זמני וקיימת טיוטת הסכם שימוש במקום). כן מממנת הקרן באופן מלא את שכרם של 20 עובדים ביחידה הארצית להגנת הסביבה הימית לרבות הוצאות רכב לעובדים אלה.

 התקציב לשנת 2022 שאושר בהנהלת הקרן בתאריך 27 בדצמבר 2021 עומד על סך 108 מיליון ₪ ומורכב מהסכומים הבאים-

·  מיתרה של 73 מיליון ₪;

·  עודפים מחוייבים מהשנה הקודמת בסך 22 מיליון ₪;

·  הכנסות צפויות בסך 13 מיליון ₪.

מתוך סכום זה נדרשת הקרן לממן:

·  כ - 8 מיליון ₪ המיועדים לפעילות השוטפת כמפורט לעיל;

·  כ - 45.5 מליון ₪ המיועדים  ליישום חלק מתכנית הרכש האסטרטגית;

·  כ - 29 מליון המיועדים לפעולות הניקוי אחרי ארוע "זפת בסערה" (בעקבות החלטת הממשלה 832 מיום 23/2/2021 הוחלט להקצות מתקציבה של הקרן עד 45 מליון ₪. בפועל נגרעו מהקרן 38 מליון ₪ המורכבים מ- 29 מיליון כאמור ו- 9 מילין נוספים שכבר שולמו ב- 2021, ואשר רק חלקם יוחזר לקרן לאחר הגשת תביעת פיצויים להחזר מהקרן הבינלאומית (FUND 1992));

·  כ - 10 מיליון ₪ המשמשים למימון שכר עובדים ורכבי הפיקוח;

·  כ- 15 מיליון ₪ מיועדים כרזרבה קבועה למימון פעולות חירום עתידיות, כגון מימון פעולות הניקוי והשיקום של החופים בעקבות אירוע הזפת.

 לעניין זה יובהר כי הנהלת הקרן אישרה מסגרת תכנון תקציבי  כולל של כ- 110 מיליון ₪ למימוש והשלמת הרכש האסטרטגי להיערכות הלאומית הנדרשת ליישום מיידי של התכנית הלאומית והחוק הנוכחי. התכנית כוללת, מימון רכישת ציוד ימי ייעודי ללחימה בזיהום ים וכלי שיט והקמת שתי תחנות למניעת זיהום הים בחיפה ובאשקלון וגיוס כח אדם מתאים לטיפול באופן שוטף במערך המוכנות של היחידה לרבות תחזוקה שוטפת של הציוד וכלי השיט וכמובן מתן מענה וטיפול באירועי זיהום הים.

לאור פירוט המצב הכספי הנוכחי בחשבון הקרן, לא ניתן במצב הקיים לממש את מסגרת התכנון התקציבי ועל כן, כדי לעמוד בדרישות חוק זה, יש הכרח להשלים תקצוב הקרן בסך של 98 מיליון ₪ כלהלן:

·  64 מיליון ₪ תוספת תקציב ייעודי באופן מיידי;

·  34 מיליון ₪ להשלמת תכנית ההיערכות הלאומית בפריסה לחמש השנים הקרובות.

יש להדגיש כי בגלל עומס המשימות שהוטל על הקרן ברבות השנים והיותה מקור תקציבי יחיד לפעילות המשרד להגנת הסביבה בסביבה הימית והחופית, הכנסות הקרן השוטפות העומדות בממוצע על כ- 13 מליון ₪ בשנה, אינן מכסות את ההוצאה השוטפת הקבועה בקרן העומדת בממוצע על כ- 20 מליון ₪ בשנה. משמעות הדבר, שהקרן גרעונית וצוברת הפסד קבוע של כ 7 מלש"ח בכל שנה. לכן, ללא תוספת תקציב קבוע ממקור חיצוני כמו תקציב המדינה, היא צפויה להפסיק את מימון הפעילות תוך שנים ספורות. על כן, לטובת  מימון הפעילות השוטפת של המשרד להגנת הסביבה באמצעות הקרן למניעת זיהום ים, בין השאר ליישום חוק זה, יש להעביר לקרן  בנוסף לאמור לעיל, גם תקציב קבוע בהיקף של לפחות 7.5 מיליון ₪ בשנה וכן לתקצב סך של 6.5 מיליון ₪ עבור תקצוב כח האדם (20 תקני עובדים), שנכון להיום הקרן מממנת. כלומר, בסך הכל – דרושה תוספת תקציבית של  14 מלש"ח לשנה באופן קבוע, מתקציב האוצר.

ללא הוספת התקציבית האמורה החד פעמית בסך 98 מיליון ₪ והשוטפת בסך 14 מיליון ₪ כל שנה, לא תוכל הקרן לממן את כל הפעולות הנדרשות ממנה בהתאם לתפקידה על-פי דין, וכפועל יוצא וישיר מכך, לא יוכל המשרד להגנת הסביבה לבצע תפקידו כנדרש בהתאם לחוק זה. מסיבה זו בין היתר, החליטה הממשלה בהחלטתה מס' 832 כאמור להורות למשרד האוצר ולמשרד להגנת הסביבה לבוא בדברים כדי להבטיח העברת תקציב בגובה 25 מיליון ₪ מהאוצר לקרן מיד עם אישור תקציב המדינה. בנוסף לכך, יש להחזיר לקרן את מלוא התקציב שנגרע ממנה בעקבות ארוע "זפת בסערה" בסך 29 מליון ש"ח.

נוסף על האמור, ובכדי להבטיח אפשרות שיפוי של בעלי תכניות שאינם הגורם המזהם שטיפלו בתקרית ובתוצאותיה ושעקב כך נגרמו להם הוצאות, מוצע להמשיך ולנהל תקנה  נפרדת בחשבון הקרן, שתכיל בכל רגע נתון לכל הפחות 15 מליון ₪ או  סכום אחר עליו תחליט הנהלת הקרן על פי  הכנסותיה השוטפות של הקרן. חשבון זה ישמש אך ורק לשיפוי במקרים המפורטים בסעיף 32 לחוק המוצע.

 

לעניין התקנים - בהתאם להחלטת הממשלה מס' 3542 מיום 5/6/2008 בנושא התלמ"ת, המשרד להגנת הסביבה אמור היה להקצות 10 תקנים ייעודיים לטיפול בנושא זה בכפוף לדיוני תקציב עם משרד האוצר במהלך 2009. אף תקן תוספתי לא הוקצה למשרד בסופו של דבר.

בהתאם להחלטת הממשלה מס' 2381 מיום 28.12.2014 ולהחלטת הממשלה המתוקנת מס' 2400 מיום 8.1.2015 משרד האוצר היה אמור לדון עם המשרד בשנת 2015, בתיאום עם משרד ראש הממשלה, בדרכים להשלמת ההיערכות האסטרטגית לרבות משאבים וכח אדם לצורך השלמת ההיערכות האסטרטגית של המשרד להגנת הסביבה לטפול ולניהול תקריות זיהום ים וחופים בשמן ולהבטיח קיומו של ציוד מתאים, כלי שיט מצויידים כראוי וכח אדם מקצועי.

למרות שעל פי סיכום עם אגף התקציבים במשרד האוצר היו אמורים להתווסף 9 תקנים,  הוקצו ליחידה הארצית להגנת הסביבה הימית 2 תקנים בלבד לטובת העניין.

גם בהחלטת הממשלה האחרונה מס' 832 נתנה הממשלה דעתה לחוסר המשמעותי בכח אדם והורתה על הקמת וועדה שתדון בדרכי ההתמודדות עם תרחישי אסון ימיים ותמליץ על תוספת תקני כח אדם ותקציבים ייעודיים לצורך השלמת ההיערכות של היחידה הארצית להגנת הסביבה הימית במשרד להגנת הסביבה לאירועים חמורים של זיהום ים בשמן בהתחשב בין היתר בהגברת פעילות הובלת הנפט באזורנו בין בים התיכון ובין בים סוף.

לעניין הגברת פעילות הובלת הנפט יש להזכיר את הגברת הפעילות המשמעותית במסוף קצא"א באילת בהיקף ההובלה, הטעינה והפריקה של נפט תוך סיכון הסביבה הימית במפרץ אילת ובים התיכון.

יצויין כי המרחב הימי של ישראל כפול בגודלו משטחה של מדינת ישראל ומכיל פעילות נרחבת של קידוחים להפקת גז ונפט ומתקנים המצויים בלב ים. פעילות זו אשר החלה באופן מוגבר רק בעשור האחרון חידדה את הדרישה לתוספת אנשי מקצוע בתחומים רבים לטובת הגנת הסביבה הימית.

לאור כל האמור, ועל מנת ליישם את החוק המוצע נדרשים למשרד עבור היחידה הארצית להגנת הסביבה הימית- 20  תקני כח אדם תוספתי על חשבון תקציב המדינה ולא על חשבון הקרן.

 

 

ה. להלן נוסח תזכיר החוק המוצע ודברי הסבר

 

תזכיר חוק מטעם המשרד להגנת הסביבה:

הצעת חוק מוכנות ותגובה לתקריות של זיהום הים והסביבה החופית בשמן, התשפ"ב-2022

 

 

דברי הסבר

כללי         

מאות תאונות ימיות שאירעו במהלך השנים ברחבי העולם הסתיימו בזיהום חמור של ים ושל חופים. למרות אמצעי הזהירות והמניעה הננקטים בהפעלת כלי שייט, לרבות על פי אמנות בין-לאומיות למניעת זיהום מאניות, לא ניתן למנוע באופן מוחלט תאונות וזיהומים. לכן יש חשיבות רבה למוכנות ולהיערכות מתאימים, בהתחשב במימד הזמן והפריסה המרחבית. ככל ששפך השמן יטופל קרוב יותר למקור התקרית ובסמוך למועד התרחשותו, באמצעים בלתי הרסניים במידת האפשר, כן יקטנו הנזקים הסביבתיים והכלכליים הנגרמים בעטיו.

האמנה הבין-לאומית בדבר מוכנות, תגובה ושיתוף פעולה בפני זיהום בשמן מ-1990 (International Convention on Oil Pollution Preparedness, Response and Cooperation) (להלן –"האמנה" או "אמנת ה-OPRC"), נחתמה בלונדון לאחר התרחשותם של מספר אסונות ימיים גדולים שבמהלכם נשפכו אלפי טונות של שמן לים ונגרמו נזקים סביבתיים בלתי הפיכים לסביבה הימית. האמנה התקבלה מתוך הבנה כי הטיפול בנזקים הנגרמים משפיכת שמן לים אינו מספק, ויש גם למנוע את התפשטות הזיהום ואת הנזק הסביבתי. האמנה נועדה להביא למוכנות לתקריות של זיהום ים בשמן על סוגיו, לרבות באמצעות הכנת תכניות חירום, הקמת מערכת לתגובה מהירה לטיפול בזיהומים חמורים של הים בשמן, והקמת מנגנון לשיתוף פעולה בין-לאומי.

האמנה שמה דגש על היערכות מוקדמת ונקיטת אמצעי זהירות מראש לפני התרחשות  תקרית הזיהום, ועל פעולה בשיתוף פעולה בין גופים ומדינות. הוראות האמנה משקפות את הרעיון שאין די בהטלת חיוב לערוך ביטוח או לבצע פעולות ניקוי של השטח שזוהם לאחר אירוע או תקרית, אלא יש למנוע בפועל את הנזק הסביבתי ואת התפשטותו. זאת, בין היתר, על ידי הכנה יעילה של תכנית מוכנות ותגובה, הכשרת כוח אדם והצטיידות לשם התמודדות יעילה בעת התרחשות תקרית זיהום בשמן.

בהחלטת ממשלה מס' 3662 מיום 16.4.1998 הוטל על המשרד להגנת הסביבה בשיתוף עם וועדה בין-משרדית שהוקמה לעניין זה, להכין תכנית לאומית למוכנות ותגובה לתקריות של זיהום ים בשמן. אמנת ה- OPRC אושררה בישראל ב-14 ביוני 1999.

המשרד להגנת הסביבה, בעבודת מטה בינמשרדית, הכין את התכנית הלאומית, אשר מהווה מסגרת ארגונית וניהולית לכל הגורמים המחויבים לפעול בתגובה לתקרית זיהום ים וסביבה חופית  בשמן, והיא מפרטת מערך פעילות בשלוש רמות של זיהום ים: זיהום ים קטן או מקומי; בינוני או בין-מקומי; וגדול או אזורי/לאומי. בהחלטת הממשלה מס' 3542 מיום 5.6.08 אומצו עקרונות התכנית שהוצעה על ידי השר להגנת הסביבה (להלן – התכנית הלאומית), והוחלט להיערך ליישומה, בין היתר באמצעות קידום תכניות חירום מקומיות לטיפול בתקרית זיהום.  

בשנת 2012 הופץ תזכיר חוק לראשונה שלא אושר בסופו של דבר על ידי הממשלה בגלל התנגדות של חלק מהמשרדים.

בעקבות אירוע הזפת שזיהם את חופי ישראל בחודש פברואר 2021 הורתה הממשלה בהחלטתה מס' 832 לשרה להגנת הסביבה להפיץ תזכיר חוק מחדש בנושא זה.

 

לפרק א' המוצע

סעיף 1             מטרת החוק היא ליישם את האמנה במישור הישראלי-המקומי, היינו, להביא לכך שכל הגופים הללו – רשויות מקומיות, הרשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים (להלן – רשות הטבע והגנים), נמלים, מפעלים ומיתקנים ביטחוניים, וכן מפעלים ומיתקנים ביטחוניים הפועלים בים, יכינו תכניות וייערכו לפיהן להתמודדות עם תקריות של זיהום הים והסביבה החופית בשמן, אם יתרחשו, ולהסדיר את הטיפול בתקריות כאלה ובתוצאותיהן. דרכי ההתמודדות הן בשלושה מישורים: מוכנות – הכנת תכניות חירום, הצטיידות ותרגול; תגובה לתקרית – צמצום הנזקים בכלל והסביבתיים בפרט לרבות נזקים כלכליים; שיקום – החזרת המצב לקדמותו בזמן הקצר ביותר ושיקום הסביבה החופית והים שנפגעו. יש לתת עדיפות לטיפול בשמן בעודו בים מתוך הבנה שזה יצמצם את כמות השמן המגיעה לחופים.

סעיף 2             ההגדרה "טיפול" מבהירה כי מדובר לא רק בעצירת התפשטותו של זיהום בשמן וטיפול מיידי בו בעת התרחשות התקרית, אלא גם בפעילות הבאה אחרי כן ומטרתה סילוק כל התוצאות המזיקות של התקרית, היינו, ניקוי מה שזוהם – מי הים, החול וכל דבר שהזדהם בסביבה החופית, החזרת המצב לקדמותו וכן פינוי של הפסולת שנוצרה אם על ידי פינוייה לאתר פסולת מורשה, אם על ידי טיפול ביולוגי ואם בכל דרך אחרת המותרת לפי כל דין.

ההגדרה "סביבה חופית" מפנה להגדרה שבחוק שמירת הסביבה החופית, התשס"ד-2004, אך ממעטת את ים כנרת ממנה. וזו לשון הגדרה בחוק האמור:

""סביבה חופית" - תחום של 300 מטר שיימדד מקו החוף של הים התיכון מקו החוף של ים סוף או מקו החוף של ים כנרת, לפי העניין, לכיוון היבשה וכן התחום שיימדד מקו החוף של הים התיכון או מקו החוף של ים סוף, לפי העניין, לכיוון הים עד סוף מימי החופין ולעניין ים כנרת - כל תחום ים כנרת, והכל, לרבות, ביבשה - פני הקרקע ותת הקרקע, בים - קרקעית הים ותת הקרקעית, וכן משאבי הטבע והנוף, וערכי הטבע והמורשת, ועתיקות כהגדרתן בחוק העתיקות, שבהם ומעליהם;"

המונח "מימי חופין" המשמש בהגדרה זו מוגדר בחוק הפרשנות, התשמ"א-1981, כך:

""מימי חופין" - רצועת ים פתוח לאורך חופי המדינה, ברוחב שנים עשר מילים מנקודת שפל המים שבחוף;".

ההגדרה "ים" כוללת גם את מימי החופין של ישראל וגם את האזור הכלכלי הבלעדי (המים הכלכליים של ישראל) בו מצויים מרבית מתקני החיפוש וההפקה של גז ונפט. הואיל וטרם נחקק חוק האזורים הימיים בו יוגדר האזור הכלכלי הבלעדי, יש מקום להגדיר אזור זה בחוק הנוכחי.

ההגדרה "המזהם", משמשת בחוק בהקשרים הבאים לממש את עיקרון "המזהם – משלם", שלפיו מי שהוא או פעילותו גרמו לזיהום הסביבה ישא בעלויות הטיפול בזיהום ובתוצאותיו. המזהם בתקרית כהגדרתה בחוק זה יכול להיות בעל תכנית שבתחומו יש מפעל, מתקן או כלי שיט שהזיהום נבע ממנו או מפעילותו, ויכול להיות מי שאינו בעל תכנית לפי החוק.  

ההגדרה "מפעל" מונה שלושה סוגי מיתקנים שיש בהם פונטיצאל לזיהום ים או סביבה חופית בשמן: האחד, מיתקן תשתית שיש בו אמצעי  אחסון או שינוע של נפט ומוצריו, כגון חוות מכלי דלק ותחנות כוח המופעלות באמצעות סולר; השני, מיתקנים של גופים הפועלים בנמלי הים; והשלישי, מיתקנים לחיפוש ולהפקה של נפט וגז טבעי; כל אלה – אם הם פועלים בסביבה החופית או בים.

בהגדרה "תקרית" מוצע להתייחס לאירוע או סדרת אירועים אשר גרמו או שיש חשש כי יגרמו לזיהום ים או סביבה חופית המחיבים פעולת חירום או תגובה מיידית אחרת, זאת להבדיל מכל אירוע אחר של זיהום ים או סביבה חופית אשר אינם מחייבים הפעלת תכנית מקומית או מפעלית לפי חוק זה. התכנית הלאומית קובעת את התשתית המקצועית לקביעת סף הטיפול בתקרית ורמות התקרית השונות.

על-פי התכנית הלאומית וכנהוג ברוב העולם המודרני, מוצע לסווג את התקריות שלגביהן יחול החוק לשלוש רמות, לפי היקפן ומידת חומרתן: רמה א תכלול תקריות שבעל תכנית אחד יכול לטפל בהן לבדו, רמה ב תכלול תקריות הטעונות טיפול  על ידי שני בעלי תכניות או יותר, ורמה ג תכלול תקריות חמורות אשר יש הכרח כי יטופלו על ידי הממונה (מי שהשר להגנת הסביבה הסמיך לעניין חוק זה). לא למותר לציין כי תקריות ברמה ג עשויות לחייב שימוש במשאבי המדינה הן בכח אדם והן בציוד לצורך הטיפול בתקרית. במקרים מסויימים עשוי להידרש גם סיוע בינלאומי.

לפרק ב' המוצע

סעיף 3             התכנית הלאומית תשמש כמסמך מנחה כלפי כל רשות מרשויות המדינה וכל גורם אחר שמוטלים עליהם תפקידים או חובות לפי הוראות חוק זה. הממונה יוסמך לעדכן את התכנית הלאומית לשם התאמתה לשינויים, כגון שינויים טכנולוגים בשיטות ובאמצעים לצמצום נזקי זיהום ים בשמן, ובהתאם ללקחים שיילמדו במהלך ביצוע החוק, עריכת תרגילים והפעלת התכניות בעת שיתרחשו תקריות, והוראותיה יחולו לגבי רשויות וגורמים אחרים כאמור בעניינים שלגביהם אין הוראה בחוק או לפיו.

מוצע להסמיך את הממונה לעדכן את התכנית הלאומית תוך שנה מיום פרסום החוק, הואיל וחלפו כשש שנים מאז עדכונה האחרון, וכן כל חמש שנים בהתחשב בהמלצותיה של וועדה מקצועית מייעצת, ובשים לב ללקחים שיילמדו במהלך ביצוע החוק, עריכת תרגילים והפעלת התכניות בעת שיתרחשו תקריות. עדכון התכנית משפיע על המוכנות וההיערכות של המדינה לאירועי זיהום ים לרבות על ההצטיידות הנדרשת ממנה. כדי להבטיח עמידה בהוראות התוכנית במלואן יידרשו למדינה אמצעים ובכלל זה, ציוד וכח אדם מתאימים. העדכון ייעשה לאחר התייעצות עם משרדי הממשלה הנוגעים בדבר, לפי עניינו של העדכון.  בתכנית הלאומית על עדכוניה ניתן יהיה לעיין באתר האינטרנט של המשרד להגנת הסביבה.

סעיף 4             מוצע להקים וועדה מקצועית מייעצת שיהיו חברים בה שורה של נציגים מקרב משרדי הממשלה הרלוונטים שתגבש המלצות בנוגע לעדכון התוכנית הלאומית. הואיל וכל החברים בוועדה המייעצת הינם עובדי מדינה, לא נדרשות הוראות מיוחדות לגבי תקופת הכהונה, ניגוד עניינים וכו'.

סעיף 5      הסעיף המוצע נועד להבטיח את תקינות עבודת הוועדה המייעצת, בהיבט החברים המכהנים בה. כך מוצע לקבוע כי המניין החוקי המזערי שבו יכולה הוועדה המייעצת לפעול ולקבל החלטות הוא רוב חבריה.

סעיף 6                   מוצע לחייב כל רשות מקומית כהגדרתה בחוק המוצע, להכין תכנית מוכנות ותגובה לתקרית אשר עלולה להתרחש בתחומה. למען הסר ספק ולאור מסקנותיה של ועדת החקירה לשינוי גבולות להכללת חלק משטחי הים בתחום המוניציפאלי של רשויות החוף, התוכנית המקומית שרשות מקומית נדרשת להכין הינה רק ביחס לחלק היבשתי שבתחום הרשות. הרשות המקומית אינה נדרשת לבצע פעולות כלשהן בתווך הימי. כן מוצע לקבוע כי התוכנית שתוכן תתבסס על טכניקה עדכנית מיטבית כמשמעותה בסעיף זה, זאת מכיוון שאין מנגנון המאשר BAT , ולכן הסטנדרט המקובל בעולם נקבע במדריכים מקצועיים העכשווים והעדכניים ביותר (state of the art).

תכנית כאמור תכלול פרטים באשר לאופן היערכות הרשות, לרבות לעניין דרכי טיפולה בתקרית ובתוצאותיה וניתוח האמצעים הנדרשים לטיפול בהתחשב בנפח פסולת הזיהום. יצוין כי רשות מקומית אינה נדרשת לטפל בזיהום הים, אלא בזיהום שנוצר כתוצאה מתקרית בשטח היבשתי שבתחומה – החוף ומתקנים שבו, וכן מעגנות ושוברי גלים, וכי בתכניות המקומיות נדרשת יכולת להתמודד עם נפח פסולת הנגזר ממכפלה של שטח החוף כולו בעומק של כ-5 סנטימטרים. כן מוצע לחייב רשות מקומית לפרט בתכניתה את פעולות ההדרכה, ההכשרה והתרגול שבדעתה לבצע, ולהקצות אתרים זמניים לטיפול ביולוגי במרכיבי הסביבה החופית שזוהמו בשמן עקב תקרית ולפינוי פסולת מזוהמת.

עוד מוצע כי הוראות נוספות שיחליט הממונה לתת לרשות מקומית יינתנו לאחר שתינתן לה הזדמנות להשמיע עמדתה.

סעיף 7      מוצע לחייב את רשות הטבע והגנים להכין תכניות מוכנות ותגובה לתקרית אשר עלולה להתרחש בשטחים שהוכרזו כשמורות טבע וגנים לאומיים שתחומם כולל סביבה חופית. ככלל תוכן תכנית נפרדת לכל שטח מוכרז כאמור, אך אפשר שתכנית אחת תחול על שני שטחים מוכרזים כאמור או יותר, אם הם קרובים זה לזה. התכנית תייחס לטיפול בזיהום שארע בחלק היבשתי של השטח המוכרז, לרבות החוף ואיים שמולו, אך לא על זיהום הים הנכלל בשטח המוכרז.

על תכנית כאמור יחולו הוראות דומות לאלה החלות על תכנית של רשות מקומית, בשינויים המחויבים.

סעיף 8             מוצע לחייב כל מפעל כהגדרתו בחוק המוצע להכין תכנית מוכנות ותגובה לתקרית אשר עלולה להתרחש בתחומו, בין אם מקור הזיהום הוא במפעל עצמו, ובין אם לאו. בדומה לתוכניות החירום של הרשויות המקומיות, מוצע כי גם המפעלים יכינו תוכניותיהם על בסיס טכניקה עדכנית מיטבית כמשמעותה בחוק זה.

תכנית של מפעל תכלול תיאור מתקני המפעל וכמויות השמן בהם, פעולות להיערכות מקדימה לרבות הכנת אמצעים וציוד ואמצעי חישה מרחוק לצורך זיהוי מוקדם של תקרית או אמצעי גילוי מוקדם אחר אם אישר זאת הממונה, מעקב אחר התקרית וניהולה. מפעל יידרש להקצות אתרים זמניים לאחסנה זמנית של פסולת מזוהמת בשמן ושל שמן שאוב. כן יידרש מפעל לתאם את פעולות הניקוי עם הרשות המקומית בתחומה הוא ממוקם, עם הרשויות הסמוכות אליו, עם שירותי החירום ועם כל גורם אחר  שפעולות הניקוי משפיעות עליו, כגון בעלי רישיונות הולכה בהתאם לחוק משק הגז הטבעי, או בעלי מתקנים לחיפוש או להפקה של שמן או גז טבעי שמפעילים בעל רישיון או בעל חזקה לפי חוק הנפט, שלפעולות הניקוי עשויה להיות השלכה עליהם.

סעיף 9             מוצע לקבוע כי כל מיתקן ביטחוני כהגדרתו בחוק המוצע יכין תכנית מוכנות ותגובה לתקרית שבה יפרט, בין היתר, את היערכותו לתקרית ואת דרכי טיפולו בה, הן כשהתקרית בתחומו ובאחריותו והן כאשר פעילות המיתקן נועדה לסייע לאחר. אם בתחומו נמצא מקור העלול לגרום לזיהום, כגון מכלי אחסון של דלק או כלי שיט, יחולו עליו ההוראות שנקבעו לגבי תכנית של מפעל, ואם אין בתחומו מקור זיהום יחולו עליו ההוראות שנקבעו לגבי תכנית של רשות מקומית.  הוראות הממונה בכל עניין אחר וכן אישור ועדכון של תוכניות חירום של מיתקנים בטחוניים יהיו טעונות התייעצות עם משרד הביטחון או משרד ראש הממשלה או המשרד לביטחון הפנים, לפי העניין.

סעיף 10           מוצע להסמיך את הממונה לפטור רשות מקומית, מפעל, מתקן ביטחוני או את רשות הטבע והגנים מהכנת תכנית או מהכללת תחום או פעילות בתכנית, אם תחומו של מבקש הפטור או אותו חלק ממנו או אותה פעילות כלולים בתכנית של אחר. לדוגמא, אם שמורת טבע תהיה מכוסה בתכנית של רשות מקומית, תהיה הרשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים פטורה מהכנת תכנית לגבי אותה שמורת טבע, ואם מתחם בנמל מכוסה בתכנית של חברת נמל או של חברת הפיתוח והנכסים או של תאגיד מורשה, כמשמעותם בחוק רשות הספנות והנמלים, התשס"ד-2004, יהיו האחרים פטורים מכיסוי אותו מתחם בתכניותיהם. דוגמא נוספת מתחום הנמלים היא שאם ניקוי כלי שייט יהיה מכוסה על ידי אחד מאלה גם לגבי האחרים, כגון על פי הסכם ביניהם, יהיו האחרים פטורים מהכללת פעילות זו בתכניותיהם.

סעיף 11    תכנית מוכנות ותגובה לתקרית תהיה טעונה אישור של הממונה במשרד להגנת הסביבה. הממונה יהיה רשאי לאשר את התכנית כפי שהוגשה לו, וכן להורות על תיקונה או לדחותה – לאחר שנתן למגיש התכנית הזדמנות לטעון טענותיו. 

יצוין כי חלק מן ההיערכות שתיכלל בתכנית מאושרת יכול להיות התקשרות עם קבלנים וספקים או ארגונים המתמחים בתחום, לשם קבלת חומרים, ציוד וכוח אדם מיומן לטיפול בעת תקרית. עם אישורה של תכנית יהיה בעל התכנית חייב לפעול לפיה.

סעיף 12    ההוראות המוצעות בסעיף זה נועדו להבטיח את בדיקת התכנית ועדכונה אחת לחמש שנים וכן בהתאם לשינויים שחלו ואשר יכולה להיות להם השפעה על פוטנציאל הזיהום ועל ההיערכות הנדרשת לטיפול בתקרית ובתוצאותיה, ובהתאם ללקחים שנלמדו מתקרית, אם התרחשה.

עוד מוצע לקבוע כי בעל תכנית יהיה חייב לעדכן את תכניתו במועד שונה מהמועדים הקבועים בסעיף זה אם לממונה יש יסוד סביר להניח, לאור המידע שבידו, כי התכנית הקיימת אינה נותנת מענה מספיק לתקרית והוא הורה על כך לאחר שנתן לבעל התכנית הזדמנות לטעון טענותיו..

מוצע למסור העתק מהתכנית המעודכנת למנהל רשות הספנות ולממונה כהגדרתו בחוק הנפט.

סעיף 13    התכניות השונות נועדו לא רק לטפל בתקרית שבתחום בעל התכנית, אלא גם לסייע בטיפול בתקריות שבתחומיהם של בעלי תכניות סמוכים, והעזרה ההדדית היא מרכיב חשוב במתן המענה לתקריות ברמה ב' ו-ג'.

כדי להגביר את השקיפות ואת מודעות הציבור לקיומן של תוכניות חירום מפעליות ומקומיות, ובפרט לאור העובדה שהציבור עשוי להיות שותף בפעולות לניקוי נזקי תקרית, מוצע שבעלי התוכניות יפרסמו באתר האינטרנט שלהם העתק מהתוכנית המאושרת או המעודכנת ובלבד שאם השתכנע הממונה כי התוכנית כוללת מידע שיש בו סוד מסחרי או סוד מקצועי שפרסומו עלול לפגוע באינטרס של בעל התוכנית, הוא רשאי לאשר השמטת המידע מהפרסום. גם למיתקן ביטחוני רשאי הממונה לאשר השמטת מידע ממסמכים שימסור או יפרסם אם יש במידע כדי לפגוע בביטחון המדינה או בביטחון הציבור. כמו כן, כדי לאפשר שיתוף פעולה וסיוע בין בעלי תכניות במקרה של תקרית, מוצע אף לחייבם למסור העתקים מתכניותיהם לבעלי תכניות שתחומיהם סמוכים, בהשמטת מידע שיש בו סוד מסחרי או עסקי, או שגילויו עלול לפגוע בבטחון המדינה, וכן פרטי קשר.

במאמר מוסגר יצוין כי בעלי תכניות רשאים לערוך ביניהם חוזים לסיוע הדדי בעת תקרית, אשר יכולים לכלול, בין היתר, הוראות בדבר התשלום שישולם למי שנתן סיוע בעד החמרים שסיפק, מחירי שירות ופרטי הציוד שהעמיד לרשות מקבל הסיוע ועוד, אך הצעת החוק אינה מתערבת בכך ואינה מחייבת זאת.

סעיף 14    מוצע להבהיר כי על בעל תכנית להבטיח את תקינותם וזמינותם של הציוד והחומרים ללא עיכובים בעת התקרית.

סעיף 15    מוצע להבהיר כי על בעל תכנית לבצע את פעולות ההיערכות שבתכניתו בזמנים הקבועים בה, לחייבו למסור לממונה הודעה מראש על פעולות הדרכה, הכשרה ותרגול מתוכננות, ולאפשר לממונה לצפות בהן לשם בקרה והפקת לקחים.

סעיף 16     כחלק מן ההיערכות לטיפול באירוע יוסמך הממונה להורות על עריכת תרגילים בהשתתפות מספר בעלי תכניות. במקרה שהתרגיל מצריך סגירת שטח או הכוונת תנועה – הדברים יתואמו מראש עם המשטרה וגורמים רלוונטיים אחרים, כגון חברות הנמל וגופי הביטחון הנוגעים בדבר. מוצע להסמיך את הממונה לפטור מיתקן ביטחוני מהשתתפות בתרגיל אם הדבר נדרש מטעמים ביטחוניים או מבצעיים.

סעיף 17    למקרה שבו חל עיכוב בהכנה או באישור של תכנית, מוצע להסמיך את הממונה להורות למי שחייב בתכנית אך טרם אושרה לו תכנית, לרבות תכנית לאתר מסוים, לרכוש ציוד וחמרים ולקיים פעולות הדרכה, הכשרה ותרגול, זאת לאחר שנתן לגורם הנוגע בדבר הזדמנות להביע עמדתו.

סעיף 18    מוצע לקבוע כי בעל תכנית ידווח לממונה אחת לשנה על הציוד וכח האדם העומדים לרשותו לצורך טיפול בתקרית, ועל פעילות ההדרכה, ההכשרה והתרגול שביצע בשנה הקודמת לצורך המוכנות לטיפול בתקרית.

לפרק ג' המוצע

סעיף 19    בטיפול בתקרית יש חשיבות רבה לגילויה מוקדם ככל האפשר באופן שיאפשר להגיב ולטפל בזיהום בטרם יתפשט ויגרום נזקים נוספים וכן באופן שיאפשר לנקוט בכל האמצעים הנדרשים למניעת התפשטותו של הזיהום ולצמצום הנזקים כתוצאה ממנו. מוצע לקבוע חובת יידוע הדדי בין הממונה לבין מנהל רשות הספנות והנמלים (להלן – מנהל רשות הספנות), ובין הממונה לבין הרשויות והגורמים הפועלים לאורך החופים, במקרה שנודע על זיהום ים העלול לגרום לתקרית. לעניין זה חשוב לחדד כי בהתאם להגדרות שבסעיף 2 לחוק זה, תקרית הינה כל אירוע בו נשפך שמן או עלול להישפך שמן ואשר מחייב נקיטה בפעולה מידית לצמצום או מניעת הזיהום. לפיכך, חובת היידוע ההדדית בין הממונה לבין מנהל רשות הספנות והנמלים ובין הממונה לבעלי התוכניות השונים רחבה מאוד. כך ניתן להבטיח שכל הגורמים הנדרשים לפעול מכח חוק זה בעת תקרית יהיו מודעים לקיומה ויוכלו להפעיל תוכניתם כנדרש בהתאם להוראות חוק זה.   

סעיף 20    משנודע על תקרית, יש לבחון מה מיקומה והיקפה וכיצד ניתן לטפל בה. הבחינה תיעשה על ידי הממונה בהתייעצות עם מנהל רשות הספנות, וכל עוד נשקפת סכנה לחיי אדם לרבות נוסעים ואנשי צוות של כלי שיט, ולכלי השיט עצמו או למיתקן לחיפוש או להפקה של שמן או גז טבעי שמפעיל בעל רישיון או בעל חזקה לפי חוק הנפט, העדיפות תהיה לטיפול בסכנה זו. ניהול התקרית במקרה כזה יעשה על ידי מנהל רשות הספנות בתיאום עם הממונה. הטיפול על ידי רשות הספנות יהיה על-פי כל דין ובהתאם להוראות למוכנות להצלת חיים שנתנה רשות הספנות לבעלי התכניות הנוגעים בדבר. נמצא כי התקרית מחייבת ניהול הטיפול על ידי הממונה, על הממונה להודיע על כך לבעלי התכניות הנוגעים בדבר, וההוראות בדבר הסמכויות הנתונות לממונה בעת תקרית ברמה ג יחולו.

סעיף 21    עם התרחשות תקרית, על בעלי התכניות הנוגעים בדבר לפעול מיד לטיפול בה בהתאם לתוכניותיהם. מובהר כי מילוי חובה זו הוא באחריותם באופן עצמאי ולא נדרשות הודעה או הוראות מאת הממונה לשם כך. אם בעל תכנית סבור כי אירוע בתחומו, אשר גרם או עלול לגרום לזיהום בשמן של ים או של סביבה חופית, אינו מחייב פעולה מיידית כדי למנוע, להפסיק או לצמצם את הזיהום, עליו לפנות אל הממונה באופן מידי לקבלת אישורו לאי הפעלת תכנית. הפנייה לממונה באופן מידי לקבלת אישורו לאי הפעלת תכנית נועדה למנוע מצבים בהם בעל תכנית יחליט על דעת עצמו כי אין צורך בהפעלת תכנית ומתוך הבנה שחשובה פעולה מידית מצד כל בעלי התכניות לצמצום נזקי תקרית.

בעל תכנית שלא קיבל את אישור הממונה כאמור, יחויב לפעול מיד בהתאם לתכניתו.

סעיף 22    במקרה של תקרית שלצורך הטיפול בה נדרשת פעולה של יותר מבעל תכנית אחת, חשוב שניהול האירוע יהיה בידי גורם אחד. מוצע לקבוע שאם מקור הזיהום הוא בתחומו או באחריותו של אחד מהם, ניהול הטיפול בתקרית יהיה באחריותו של בעל התכנית שמקור הזיהום בתחומו או באחריותו, ובמקרה אחר – כפי שיוסכם ביניהם. במחלוקות בעניינים אלה יכריע הממונה.

מוצע לקבוע כי גם ביחס לתקרית ברמה ב' יכול הממונה להחליט כי היקפה מחייב שהוא ינהלה. החליט הממונה לנהל את התקרית יעמדו לרשותו הסמכויות הנדרשות בדומה לתקרית ברמה ג'. עם זאת, באשר לכינוס מטה החירום, רשאי הממונה לכנסו בשינויים כפי שימצא לנכון בנסיבות העניין.

סעיף 23    אירעה תקרית ובעל התכנית הניזוק ממנה מתקשה להתמודד עמה לבדו, עליו לפנות בבקשת סיוע לבעלי תכניות גובלים. פניה כאמור באחריות מי שבתחומו נגרם או עלול להיגרם זיהום, ואין צורך בהוראות או בהכרזה של הממונה. אולם מי שביקש וקיבל סיוע, ישפה את נותן הסיוע על הוצאותיו. סכום השיפוי יכול שייקבע בהסכמה ביניהם, בין בחוזה סיוע שנחתם בין הצדדים או בהסכמה אד-הוק בעת התרחשות התקרית, ובהיעדר אלה – בהתאם לתעריפים ומחירים מקובלים וסבירים. מטרתה של הוראה זו למנוע ניצול לרעה של מצוקה על ידי דרישת תעריפים מוגזמים ובלתי מוצדקים.

סעיף 24    במקרה של תקרית שהממונה הוא האחראי לניהול הטיפול בה, הוא יקבע את סדרי העדיפויות בטיפול, ויורה על אופן הפעלת התכניות של בעלי התכניות השונים ועל אופן השתלבותם בפעילות האזורית או הארצית. יצוין כי בנספחי התכנית הלאומית, המוצגים באתר האינטרנט של המשרד להגנת הסביבה, מובא ניתוח רגישות לטיפול בשמן בחופי ישראל, לפי אזורים ולפי מתקני תשתית כגון תחנות כוח, וסדרי העדיפות בטיפול בתקרית ייקבעו לפי אלה.

בעת תקרית כאמור יכונס מטה חירום ובו נציגים של כל הגופים הרלוונטיים, אשר ישמש גורם מייעץ לממונה בהפעלת סמכויותיו וחבריו יהיו אנשי קשר לתיאום עם הגורמים שהם מייצגים.

סעיף 25    בעת תקרית ברמה ג, אם מצא הממונה כי קיים צורך חיוני ודחוף בכך לטיפול בתקרית, יוכל להורות על העמדת ציוד וחומרים הנדרשים לטיפול באירוע לרשותו או לרשות שירותי החירום כהגדרתם בסעיף.  

מוצע לשלם דמי שימוש ראויים לבעל הציוד או החומר בשל העמדתם לרשות הממונה או שירותי החירום וכן פיצויים על נזק שנגרם לו או לציוד כאמור ולעניין זה יחולו הוראות סעיפים 90ה ו- 90ו לפקודת המשטרה [נוסח חדש], התשל"א-1971 (להלן – פקודת המשטרה).

כמו כן יהיה הממונה רשאי לתת הוראות סבירות לכל אדם הנמצא באזור התקרית, כגון יציאה מאזור התקרית, הפסקת פעילות בו או פינויו, הכל בכדי לאפשר ביצוע הפעולות הנדרשות לטיפול בתקרית.

מוצע לקבוע כי מילוי בתום לב של הוראות הממונה יקנה חסינות דיונית בפני תובענה על נזק שנגרם בשל כך. הוראה דומה מצויה בסעיף 90י(א) לפקודת המשטרה.

סעיף 26    בעת תקרית עשוי להתעורר הצורך בשינוע של חומרים, ציוד וכוח אדם לשם מניעת התפשטות הזיהום ולשם טיפול בפסולת בכלל ובפסולת שמנית בפרט. הואיל ולעתים הגישה לחופים המזוהמים כתוצאה מתקרית בעייתית ואף מוגבלת, מוצע להסמיך את הממונה להורות לבעלים ומחזיקים בנכסים הסמוכים לחופים המזוהמים, בין שהם בעלי תכנית ובין שאינם כאלה,  לאפשר מעבר דרך שטחם, אם הדבר נחוץ לשם טיפול יעיל ומהיר בתקרית, לאחר בחינת חלופות סבירות ותוך מתן הוראות לצמצום נזק שעלול להיגרם כתוצאה ממתן הוראה זו. כן מוצע כי הממונה יתן לבעלים או למחזיקים של נכס גובל הזדמנות לטעון טענותיהם לפניו לא יאוחר מ- 48 שעות ממועד מתן ההוראה. כך יובטח האיזון שבין הצורך בפעולה דחופה לטיפול בתקרית לבין זכות הקניין של בעלי נכסים אלה. עוד מוצע להגביל את תוקף ההוראה לפרק זמן שאינו עולה על ארבעה עשר ימים כאשר הממונה יהיה רשאי להאריך פרק הזמן האמור מעת לעת עד להשלמת הטיפול בתקרית. בסעיף 35 המוצע ניתנה הדעת לשיפוי בשל נזק שעלול להיגרם עקב המעבר.

כאשר הנכס הגובל דרכו רוצים להעביר ציוד וכח אדם הינו מתקן בו מתקיימת פעילות שהמבקש להיכנס אינו רשאי להיחשף לה מטעמים של בטחון המדינה, יחסי החוץ של המדינה או שמירה על שלום הציבור וביטחונו, או כאשר כניסת המבקש לנכס האמור עלולה לשבש פעילות מבצעית או מודיעינית וכיוצ"ב, מוצע לאפשר לקצין בכיר או קצין מוסמך כהגדרתם בסעיף 10 לחוק הגנת הסביבה (סמכויות פיקוח ואכיפה), לעכב הכניסה לנכס. עוכבה הכניסה, יודיע הקצין המעכב על כך לממונה ויקבע מועד חדש לכניסה.  

סעיף 27    הניסיון מאירועי זיהום ים בעולם מלמד, כי יש הכרח להקצות קרקע לאחסון ולטיפול של פסולת בכלל ופסולת שמנית בפרט וכי אי הקצאת קרקע כאמור עלולה לעכב פעולות לטיפול בתקרית.

לפיכך מוצע להסמיך את הממונה להורות לבעל תכנית שיעמיד לרשותו או לרשות מי שמטפל בתקרית באופן זמני, את האתר שהוקצה על ידו לטיפול בכל מה שזוהם בשמן או לאחסון זמני של פסולת שנוצרה או שמן שאוב, אף אם מקורם אינו בתחום בעל התכנית. בסעיף 35 המוצע ניתנה הדעת לתשלום דמי שימוש במקרה כזה.

כדי שלא לפגוע באינטרסים ביטחוניים או בערכי טבע ומורשת, מוצע כי הוראות כאמור לא יינתנו למיתקן ביטחוני אלא בהסכמתו ולא יינתנו לרשות שמורות הטבע והגנים אלא לאחר התייעצות עמה.

מוצע לקבוע כי לא תוגש תובענה המקימה אחראיות בנזיקין נגד בעל תוכנית שפעל בעניין זה בהתאם להוראות הממונה.

סעיף 28    תקרית חמורה יכולה להיכנס לגדר ההגדרה של "אירוע חירום אזרחי" שבפרק הששי לפקודת המשטרה. הואיל והממונה הוא בעל המומחיות המקצועית הנדרשת במקרה שכזה, והוא המכיר את התכניות והאמצעים שניתן להפעיל לצורך הטיפול בתקרית, מוצע לקבוע כי במקרה שיוכרז על תקרית כעל אירוע חירום אזרחי ויופעלו הסמכויות לפי הפרק האמור, ישמש הממונה יועץ מקצועי למשטרה ולגופי ההצלה שיטפלו באירוע, ופעולותיהם יתואמו עימו.

סעיף 29    מוצע להבהיר כי חובתו של בעל תכנית היא לפעול למניעת תקרית שנובעת מפעילותו או ממקור זיהום שבתחומו או באחריותו, וכי אם ארעה תקרית כאמור עליו לפעול להפסקת הזיהום, למניעת התפשטותו ולצמצומו, בד בבד עם הפעולה לטיפול בתקרית על פי תכניתו.

סעיף 30    הטיפול בתקרית ובתוצאותיה כולל גם ניקוי הזיהום שנגרם, החזרת המצב לקדמותו, ופינוי הפסולת שנוצרה. מוצע לקבוע כי עם סיום הטיפול יימסר לממונה דוח על הפעולות שננקטו, וכי אם הממונה ימצא שהסביבה לא נוקתה או לא שוקמה כדבעי, הוא יוסמך לתת הוראות לבצע פעולות נוספות עד להחזרת המצב לקדמותו ככל הניתן.

סעיף 31    מוצע להסמיך את הממונה לתת צווים, הן לבעל תכנית והן לגורם המזהם, להפסקת זיהום, למניעתו, לצמצומו ולטיפול בו. במקרה של אי ציות לצו, יוכל המשרד לבצע את הנדרש ולחייב את מקבל הצו לשלם כפל הוצאות. מקבל הצו יהיה רשאי לבקש מבית המשפט לבטלו. הוראות דומות מצויות בחוקים אחרים להגנת הסביבה, כגון סעיפים 8א ו-8ב לחוק מניעת זיהום הים ממקורות יבשתיים, התשמ"ח-1988.

מוצע כי צו שיש בו כדי להפסיק או לצמצם פעילות של מפעל חיוני או מיתקן לחיפוש או להפקה של שמן או גז טבעי שמפעיל בעל רישיון או בעל חזקה לפי חוק הנפט, לא יינתן אלא בהתייעצות עם מטה החירום. מוצע להפנות לעניין זה להגדרה של "מפעל חיוני" שבחוק שירות עבודה בשעת-חירום, התשכ"ז-1967 , שזה לשונה:

"מפעל חיוני" - כל מפעל או חלק ממנו, הפועל או שאפשר להפעילו לצרכי הגנת המדינה או בטחון הציבור או לקיום הספקה או שירותים חיוניים, ושאושר לענין זה בצו על-ידי השר בהתייעצות עם שר הבטחון, ובשעת לחימה - על-ידי שר הבטחון בהתייעצות עם השר; וכן כל מפעל או חלק ממנו שאפשר להפעילו לצרכי קיום המשק ושפעולתו חיונית לקיום הספקה או שירותים הדרושים לציבור או ליצוא, והשר אישר אותו בצו לענין זה; השר רשאי למנות ועדה לייעץ לו בענין מפעלים חיוניים;

פרק ב' בפקודת מניעת זיהום מי-ים בשמן [נוסח חדש], תש"ם-1980 (להלן – הפקודה), מסמיך את שר התחבורה או מי שהוא מינה לעניין הנדון לדרוש מבעלי כלי שיט לנקוט באמצעים כדי למנוע, להפסיק או לצמצם שפיכה של שמן לים. כדי להימנע ממצב שבו ניתנות באותו עניין הוראות שונות לפי חוקים שונים, מוצע שכאשר מדובר בכלי שיט, יודיע הממונה למנהל רשות הספנות על כוונתו לתת צו לפי סעיף זה, ולא יעשה כן אלא אם מצא כי הוצאת הצו הכרחית לשם הפסקת הזיהום, מניעתו או צמצומו ובלבד שלא יהיה בכך כדי לשבש או להפריע למילוי ההוראות שניתנו או שעתידות להינתן על ידי מנהל רשות הספנות או שר התחבורה ולאחר קבלת הסכמת מנהל רשות הספנות למתן הצו.

סעיף 32    מוצע להבהיר כי החובות של בעל תכנית והסמכויות של הממונה לפי סעיפים 29 עד 31 ימשיכו לחול כל עוד לא ניתן אישור של הממונה או מי שהוא הסמיך, על כך שהטיפול בתקרית ובתוצאותיה הסתיים. 

 סעיף 33   עקרון יסוד בדיני הגנת הסביבה הוא כי "המזהם משלם", היינו – מי שגרם לזיהום, במעשה או במחדל, ומי שהזיהום נגרם עקב פעילותו, אחראי לטפל בזיהום, לנקות את שזוהם ולשקם את הסביבה שנפגעה. זאת בין אם המזהם הוא בעל תכנית, ובין אם אינו בעל תכנית.

מוצע להבהיר כי הוראות החוק המוצע אשר מטילות על בעלי התכניות – רשויות מקומיות, רשות  הטבע והגנים, מפעלים ומיתקנים ביטחוניים – חובת טיפול בתקרית שאירעה בתחומם ובתוצאותיה, אינן גורעות מתוקפו של העקרון האמור ומחובתו של מי שהתקרית ארעה עקב פעילותו, במישרין או בעקיפין, על פי כל דין. עם זאת יוכל הגורם המזהם לבקש לפעול בעצמו בשטחו של בעל תכנית כדי לצמצם את הזיהום ולמנוע את התפשטותו, או כדי לטפל בתקרית ובתוצאותיה, ואזי יעשה זאת בתיאום עם בעל התכנית ולפי הנחיותיו.

סעיף 34    לפי פרק ג לפקודה התקין השר להגנת הסביבה תקנות בדבר כינון קרן שמטרתה לרכז את האמצעים הכספיים ללחימה בזיהום מי-ים, למניעת זיהום מי-ים וחופים, לניקוים ולפיקוח עליהם, היא הקרן למניעת זיהום מי-ים (להלן – הקרן).

בהתאם לחוק המוצע, מימון הוצאות הטיפול בתקרית יושת על המזהם. לעניין זה יובהר, כי המזהם הוא כל בעל תוכנית שהזיהום נגרם ממתקניו אף אם הוא לא זה שגרם לתקרית (למשל במצב בו התקרית נגרמה כתוצאה מצד שלישי שמעשיו גרמו לדליפת הזיהום ממתקני המפעל). בהתאם לחוק זה, מדובר במזהם שהוא אינו זכאי לשיפוי. אין בכך כדי למנוע מבעל התוכנית שהזיהום מקורו במתקניו, אך לא היה אחראי לקרות הזיהום מלתבוע את מי שגרם לתקרית מכח דינים אחרים. עם זאת, יש מקרים, המפורטים בסעיף קטן (א), שבהם לא ניתן לגבות מן המזהם את הוצאות הטיפול בזיהום שיצר, או את חלקן, כגון כאשר זהות המזהם אינה ידועה או שאחריות המזהם ומבטחו הוגבלה או כאשר הם פטורים מאחריות, או שלא ניתן לגבות פיצוי בשל חדלות פרעון. מוצע לקבוע כי במקרים אלה יינתן לבעל התכנית שיפוי שיורי מאוצר המדינה, באמצעות הקרן, על הוצאות הטיפול בתקרית שאותן לא יכול היה לתבוע ולגבות כלהלן: בתקריות ברמה ב' ו-ג' שיפוי מלא על ההוצאות הישירות בטיפול בתקרית ובתוצאותיה ובתקרית ברמה א' – שיפוי על ההוצאות הישירות בטיפול בתקרית ובתוצאותיה שהן מעבר לסכום של 15,000 שקלים חדשים.

 הבסיס לחיוב בעל תוכנית בהוצאות שנגרמו לו בגין טיפול בתקרית ברמה א' בסכום של עד 15,000 ₪ נובע מאחריותם הכללית של בעלי התכניות על השטח או המתקנים שבבעלותם או בחזקתם. על הרשויות המקומיות השוכנות לאורך החופים,  מוטלת החובה לשמור על משאב החופים שבתחום שיפוטן נקי וזמין לשימוש הציבור, בדומה לתפקידן בניקוי החופים מפסולת ולפינוי זפת והסדרת חופים לרחצה. לצד חובה זו ועלויותיה, נהנית הרשות המקומית בדרך כלל מהכנסות מן הפעילות בחופים, כגון ממסים מקומיים שמשלמים בעלי עסקים הפועלים בחופים, ובהם מסעדות, שירותי נופש, תיירות, ספורט ימי וכדומה. מדובר בעלויות נמוכות מאוד. בהתאם לתחשיב שנעשה הן כוללות בין היתר- 3,500 ₪ עבור 5 שעות ניקוי על ידי צוות של כ -10 אנשים; 10,000 ₪ עבור פינוי חבית חומר החשוד כמסוכן; 5,000 ₪  עבור השימוש בכלי הנדסי (מחפרון או שופל) באירוע מקומי קטן. בנוסף יש להביא בחשבון כי למרבית רשויות החוף יש הסכם מוקדם עם קבלנים להפעלת צוות ניקוי חופים ויכולת הפעלת ציוד הנדסי. לפיכך, על הרשויות לשאת בתשלום בגין אירועי זיהום קטנים נקודתיים שעלות הטיפול בהם אינה עולה על הסכום האמור. גם לגבי המפעלים יש להחיל עיקרון דומה בשל ההרשאה שניתנה להם לקיים בתחום הסביבה החופית והימית פעילות שיש בה פוטנציאל לפגיעה בסביבה.  הרשאה זו כוללת בחובה גם אחריות על שמירת הניקיון בסביבת המפעל. כמו כן למפעלים אלו יש אפשרות לבטח עצמם מפני נזקים הנגרמים להם כתוצאה מאירוע זיהום פתאומי שבשלו אינם יכולים לקבל שיפוי מן הגורם המזהם.

החוקים שלפיהם מוגבלת אחריות המזהם הם אלה:

1.              חוק האחריות לפיצוי נזקי זיהום בשמן, התשס"ד-2004 (להלן – חוק האחריות לפיצוי) – חוק זה נחקק ליישום האמנה הבין-לאומית בדבר אחריות לנזקי זיהום בשמן והאמנה הבין-לאומית בדבר הקמת קרן בין-לאומית לפיצוי נזקי זיהום בשמן, שתיהן משנת 1992, כפי שתוקנו בשנת 2000. החוק עוסק בנזקי זיהום ותקריות שגרמו לזיהום, שבהם היתה מעורבת מכלית הנושאת בקרבה שמן עמיד כמטען, והוא מאפשר למזהם ולמבטחו להגביל את סכום חבותם באישור בית המשפט, וכן קובע נסיבות בהן המזהם פטור מאחריות לנזק הזיהום. כן קובע חוק האחריות לפיצוי נסיבות בהן הקרן הבין לאומית כהגדרתה בו פטורה מחובתה לשלם פיצויים או שסכום הפיצויים שעליה לשלם הוגבל;

2. חוק הספנות (הגבלת אחריותם של בעלי כלי שיט), התשכ"ה-1965 – חוק זה חל על כל סוגי כלי השיט, ומאמץ את האמנה הבין-לאומית בדבר הגבלת אחריותם של בעלי כלי שיט המפליגים בים, שנערכה בבריסל ביום 10 באוקטובר 1957. החוק מאפשר לכל כלי שיט ישראלי הרשום במרשם לרישום כלי שיט בהתאם לחוק הספנות (כלי שיט), התש"ך-1960, לכלי שיט זר הרשום במדינת חוץ, ולמבטחיהם, להגביל את חבותם לנזק זיהום, באישור בית המשפט, לסכום המחושב לפי סעיף 3 לאמנה האמורה, בהתאם לתפוסת כלי השיט ולסוגי הנזק שנגרמו כתוצאה מן הזיהום.

במקרים אלה, וכן במקרים שבהם בשל חדלות פרעון של הגורם המזהם או המבטח שלו, לא ניתן יהיה לגבות מהם פיצוי על הנזק שנגרם וההוצאות שהוצאו בטיפול בתקרית, אין זה מוצדק  לדרוש מבעלי התכניות לשאת בנזקים ובעלויות באופן מלא, במיוחד אם מדובר בתקרית חמורה ובהוצאות כבדות. לפיכך יידרש סיוע של המדינה.

חוק האחריות לפיצוי מאפשר לבעל מכלית הנושאת בקרבה שמן עמיד כמטען להגביל את חבותו לנזק זיהום, לכל תקרית שאירעה, ושבה היה כלי השיט מעורב, שיחושב ביחס לתפוסת כלי השיט כמפורט בתוספת הראשונה לחוק (להלן – סכום הגבלת החבות), בתנאי שיקבל אישור של בית המשפט להקים קרן להגבלת חבותו (קרן הגבלה) וזאת בתנאים הקבועים בחוק.

החוק האמור מטיל על בעל המכלית חובה להחזיק פוליסת ביטוח בתוקף או בטוחה כספית בסכום שלא יפחת מסכום הגבלת החבות. המבטח רשאי להקים קרן הגבלה, וזאת גם אם הדבר לא אושר לבעל המכלית.

נפסקו פיצויים מתוך כספי קרן ההגבלה, יוקצו הכספים שבקרן ההגבלה לפי יחס הסכומים שנפסקו לתובעים. מי שנזק זיהום מקנה לו עילת תביעה לפי חוק האחריות לפיצוי, נשללת עילת תביעה שלו לפיצויים לפי כל חוק אחר כנגד הנתבעים שנמנו לעיל. 

בהתאם להוראות האמנה הבין-לאומית בדבר הקמת קרן בין-לאומית לפיצוי נזקי זיהום בשמן משנת 1992, הוקמה קרן בין-לאומית שאותה רשאי בית המשפט לחייב בתשלום פיצויים אם יקבע אחת מאלה: (1) על פי הוראות האמנה לא קמה אחריות לנזק; (2) בעל כלי השיט האחראי לנזק אינו יכול לעמוד בנטל הכספי הכרוך בביצוע פסק הדין; (3) פוליסת ביטוח או בטוחה כספית, שניתנה לפי האמנה, אינה מגעת כדי סכום הפיצויים שפסק בית המשפט לפי סעיף 24(1) לחוק, שעניינו הקצאת כספי קרן ההגבלה, והסכום, כולו או חלקו, לא שולם לתובע לאחר שנקט אמצעים כדין למימוש הפוליסה או הבטוחה; (4) כלל סכום הפיצויים שפסק בית המשפט גבוה מחבות המבטח, כפי שזו הוגבלה על ידי בעל כלי השיט. שילמה הקרן הבין-לאומית פיצויים לתובע – עוברת זכותו בשיעור הפיצויים ששולמו לקרן.

השיפוי מאוצר המדינה יוגבל להפרש שבין סכום ההגבלה לבין ההוצאות הישירות שבהן נשא התובע, והוא יהיה זכאי לשיפוי רק אם מימש את זכותו לפי חוק האחריות על ידי הגשת תביעה בתוך תקופת ההתיישנות הקבועה בו.

יודגש כי מרבית התקריות שמקורן במכליות הנושאות שמן עמיד כמטען, יהיו מכוסות מבחינת המימון על ידי הקרן הבין-לאומית על-פי חוק האחריות. רק במקרים חריגים ביותר, אם בכלל, שבהם עלויות הזיהום תהיינה גבוהות מסכום השיפוי המשולם על ידי הקרן הבין-לאומית, יהיה צורך בתוספת מימון מהקרן לפי חוק זה. בגין המקרים החריגים הללו הוסף סעיף 32 (א) (2) (א)-(ה) לחוק.

יש לציין כי סכום ההגבלה לפי חוק הספנות (הגבלת אחריותם של בעלי כלי שיט) נמוך באופן משמעותי ביחס לסכום ההגבלה לפי חוק האחריות לפיצוי. עם זאת, הדין הישראלי אינו מונע כיום ממכלית הנושאת שמן עמיד וגרמה לתקרית, להקים קרן הגבלה מכוח חוק הספנות (הגבלת אחריותם של בעלי כלי שיט) ולא מכוח חוק האחריות לפיצוי. הטעם לכך הוא שחוק הספנות (הגבלת אחריותם של בעלי כלי שיט) חל על כל סוגי כלי השיט הרשומים, ובכללם מיכליות, ואילו חוק האחריות לפיצוי שנחקק מאוחר יותר, לא יצר סייג מפורש לתחולת חוק הספנות (הגבלת אחריותם של בעלי כלי שיט).

משרד התחבורה מטפל בהצטרפות של ישראל לאמנה בדבר אחריות אזרחית לנזקי זיהום מדלק היסק משנת 2001, אשר קובעת חובת ביטוח לנזקי זיהום מדלק היסק לכלי שיט, היינו מדלק המשמש להפעלת כלי השיט ואינו בגדר מטען. הסדר זה צפוי להקטין את הסיכון מפני זיהום בשמן שמקורו בכלי שיט שאינו מבוטח ואינו יכול לעמוד בנטל הכספי הכרוך בשיפוי הניזוקים.

סעיף 35    מוצע לקבוע כי הבקשה לקבל שיפוי תוגש לקרן, בצירוף ראיות על כך שהתקיימו התנאים המזכים בשיפוי ועל ההוצאות שבעל התכנית הוציא בטיפול בתקרית.

סעיף 36    המקורות הכספיים של הקרן למניעת זיהום מי-ים הם קנסות המוטלים מכוח הפקודה, אגרות להגנת איכות הסביבה הימית המוטלות לפי תקנות מכוח הפקודה על בעלי כלי שיט ומתקנים, כספי החזר הוצאות ניקוי שפסק ביהמ"ש או שנגבו בדרך אחרת. כן יכולה הקרן לקבל כספים מתקציב המדינה, וכספים והקצבות מכל אדם. כמו כן נקבעו בחוקים נוספים הוראות אשר מורות כי אגרות וקנסות, וכן, בחלק מהמקרים, החזרי הוצאות, עיצומים כספיים והיטלים, שייגבו לפי אותם חוקים, ישולמו לקרן למניעת זיהום הים. כך למשל בסעיפים 5א(ב) ו-10 לחוק מניעת זיהום הים (הטלת פסולת), התשמ"ג-1983, ובסעיפים 8א(ב), 5י, 9א ו-19 לחוק למניעת זיהום מי ים ממקורות  יבשתיים, התשמ"ח-1988. 

כיום עומדות הכנסות הקרן בממוצע על  כ- 13 מיליון ₪ בשנה. עם זאת הוצאותיה השוטפות והקבועות של הקרן, הכוללות שכר ורכב לעובדי היחידה הארצית להגנת הסביבה הימית  במשרד להגנת הסביבה, עומדות על 20 מיליון ₪.  

מכאן שהקרן נמצאת בגרעון קבוע (כל שנה גדל הגרעון בממוצע ב- 7 מיליון ₪ נוספים). מכאן שבפועל, ולשם מימון פעולותיה השוטפות של הקרן ומימוש הרכש האסטרטגי לטיפול בתקריות זיהום ים בשמן, מנצלת הקרן את העודף התקציבי שנצבר בחשבונה לשם כך.

הקרן מממנת פעילות שוטפת ושגרתית שהיא בלב העיסוק של המשרד. פעילות זו כוללת בין היתר, תכניות ניטור קבוע בים התיכון ובים סוף, דיגום ומעבדות, ייעוץ הנדסי, תכנוני ואקולוגי, פעולות הנחיה מקצועית ופעולות פיקוח ואכיפה על מתקני תשתית בים ובסביבה החופית כגון: תחנות כח ונמלי הפחם,  נמלי הים, מעגנות, מתקני התפלה, מסופי דלק, מסופי כימיקלים, אסדות קידוח גז ונפט, אסדות הפקת גז וחקלאות ימית. כמו כן הקרן מממנת פעילות על מקורות יבשתיים המזרימים שפכים/קולחים לים וביקורות פיקוח ואכיפה על אוניות וכלי שיט אחרים. משנת 2006 מממנת הקרן גם את פעילות המשרד בשמירת הסביבה החופית כהגדרתה בחוק שמירת הסביבה החופית. פעילות זו כוללת  גם היבטי תכנון, הנדסה חופית, פיקוח ואכיפה.

בנוסף לכל האמור מממנת הקרן למניעת זיהום הים גם רכישת כל הציוד הייעודי ללחימה בזיהום ים בשמן לרבות: ספינות ללחימה בזיהום בשמן, ספינות פיקוח, חוסמי ים וחוף, משאבות, ציוד מכני הנדסי, נגררים, סופגים וסופחי שמן ותחנות למניעת זיהום הים - בנייתן ותחזוקתן (אילת-קיימת, אשקלון-מחסן ולקראת מכרז הקמה, חיפה-מחסן וטרום הסכם). כן מממנת הקרן שכרם של 20 עובדים ביחידה הארצית להגנת הסביבה הימית לרבות הוצאות רכבי היחידה הימית.

לפיכך מוצע כי יובטח סכום זמין קבוע בקרן למימון פעולותיה השוטפות של הקרן, לרבות מימון הוצאות ניקוי בגין אירועי זיהום ים בכלל וטיפול בתקריות לפי חוק זה בפרט. כמו כן, כדי להבטיח אפשרות שיפוי של בעלי תכניות שאינם הגורם המזהם, שבעת תקרית הפעילו את תכניתם וטיפלו בתקרית ובתוצאותיה, וכתוצאה מכך נגרמו להם הוצאות, מוצע לנהל חשבון נפרד בקרן אליו יוקצה מדי שנה תקציב אשר עליו החליטה הנהלת הקרן בתקציבה השנתי. חשבון זה ישמש אך ורק לשיפוי במקרים המפורטים בסעיף 34 המוצע.

אם יתברר כי הסכומים שבקרן לא יספיקו למתן השיפוי המגיע לבעלי התכניות שטיפלו בתקרית, תימסר על כך הודעה לשר להגנת הסביבה ולשר האוצר, על מנת שהסכום הנדרש יתוקצב ויועבר לחשבון האמור בקרן.

סעיף 37 מוצע כי ההוראות בנוגע לשיפוי לפי סימן ד' יחולו גם על ניקוי כלי שיט, תיקון נזקים שנגרמו בעקבות מעבר בנכס בהתאם לסעיף 26 לחוק זה ודמי שימוש בעד הקצאת אתר לפי סעיף 27 לחוק וניקויו.

לפרק ד' המוצע

כללי

בשנים האחרונות, גובר השימוש במנגנוני אכיפה מינהליים, ובראשם הטלת עיצום כספי, ככלים חלופיים למשפט הפלילי. במשך שנים ארוכות נעשה שימוש באכיפה הפלילית גם להפרות של הוראות חוק רגולטוריות, שכן ההפרות הוגדרו כעבירות פליליות (המסווגות בעולם דיני העונשין כעבירות שהן mala prohibita, קרי: עבירות הסדר). עם השנים גברה התפיסה כי מנגנון של אכיפה מינהלית, קרי, הטלת סנקציות בידי רשות מינהלית ולא בידי בית משפט, מתאים יותר לטיפול בהפרות של הוראות חוק רגולטוריות. 

יתרונה של האכיפה המינהלית, לעומת האכיפה הפלילית, טמון ביעילות הפעלתה,  המאפשרת תגובה מהירה להפרה ומסייעת בכך להחזיר את המפוקח למשטר ציות. לכן, ההפרות שבשלהן מופעלת אכיפה מינהלית הן רק הפרות שקל, פשוט וברור להיווכח בקיומן נוכח מקצועיותו של הממונה, שהוא המאסדר של התחום והיכרותו את ההוראות המחייבות את הפועלים בתחום שעליו הוא אמון. הפרות אלה אינן מחייבות בירור עובדתי מורכב, ויתר על כן -  אינן דורשות בירור של יסוד נפשי שאינו רלבנטי בהקשר של הוכחת  הפרת ההוראות הרגולטוריות.

בנוסף, הטלת הסנקציה המינהלית – העיצום הכספי, שונה מהטלת הסנקציה הפלילית. הסנקציה המינהלית היא סנקציה כספית בעוד שהסנקציה הפלילית יכולה להטיל גם מגבלות על החירות (דוגמת עונש מאסר). הסנקציה המינהלית אינה מלווה בקלון החברתי המלווה הרשעה בפלילים ואינה גוררת אחריה רישום פלילי.

לכן, מוצע לקבוע כי הפרה של חלק מהוראות החוק תגרור הטלה של עיצום כספי.

סעיף 38    תכליתה של הסנקציה המינהלית היא תכלית הרתעתית-מניעתית. היא מניחה כי ביצוע הפרות של עבירות הסדר נעשה מתוך שיקולים תועלתניים של המפר, שסבור, למשל, שאי קיום ההוראה עשוי לחסוך לו הוצאות. מסיבה זו גובה הסכום של העיצום הכספי נועד למנוע את התמריץ הכלכלי להפר את החוק, קרי לנטרל את קיומה של "ההפרה היעילה". עם זאת, גובה הסכום של העיצום הכספי צריך להיות מידתי ולא לסכן את המשך פעילותו הכלכלית של המפר, שכן מטרת הסנקציה המינהלית היא החזרת המפוקח למשטר ציות ולא לגרום, בפועל להפסקת פעילותו.

הפרה של אחת מהחובות המנויות בסעיף 38 המוצע תוביל להטלת עיצום כספי בשיעורים מדורגים לפי חומרת ההפרות, ובשיעור כפול למפר שהוא תאגיד לעומת השיעור למפר שהוא יחיד. במדרג הנמוך נכללות הפרות כגון אי הגשת דוח שנתי, אי דיווח לממונה על פעילויות הדרכה, הכשרה ותרגול או אי השתתפות בתרגיל. במדרג הבינוני תיכללנה הפרות חמורות יותר כגון אי הגשת תכנית חירום מתוקנת, אי רכישת ציוד או חומרים כנדרש בתכנית או אי ביצוע פעולת הדרכה, הכשרה או תרגול. הפרות אלה חמורות יותר משום שמשמעותן הינה שבעלי תכניות החירום אינם נערכים כנדרש והדבר עלול להשפיע על מידת המוכנות שלהם לאירוע זיהום. במדרג החמור ביותר נכללות הפרות חמורות כגון אי הגשת תכנית לממונה, אי הפעלת תכנית בעת תקרית, אי מילוי הוראות הממונה ואי קיום צו. הפרות אלה למעשה מונעות יישום הוראות החוקועל כן יש להתייחס אליהן בחומרה המירבית.   

סעיפים  39 עד 41   בסעיפים אלו מוצע לקבוע את אופן הפעלת הסמכות להטיל עיצום כספי. ההוראות המוצעות הן ההוראות המקובלות בהסדרי החקיקה הכוללים כבר היום סמכות זו. הוראות מפורטות אלו נועדו להבטיח זכויות בסיסיות של מפר במסגרת הליך מינהלי ראוי, הפעלה שיוויונית של הסמכות ביחס למפרים ושקיפות של פעולת הרשות.

סעיף 39           השלב הראשון בהפעלת הסמכות כלפי מפוקח שיש לגביו תשתית ראייתית המעידה על יסוד סביר להניח כי בוצעה על ידו הפרה של הוראות החוק הוא משלוח הודעה על כוונה להטיל עיצום כספי (להלן – הודעה על כוונת חיוב). הודעה זו מבהירה למפר כי לממונה יש תשתית ראייתית מבוססת המעידה על ביצוע הפרה על ידו. עוד מבהירה ההודעה מהו סכום העיצום הכספי הצפוי להיות מוטל על המפר בגין ביצוע ההפרה האמורה, כפי שמשתקפת מהתשתית הראייתית שבפני הממונה.       

סעיף 40           בסעיף זה מעוגנת זכות הטיעון של המפר בפני הרשות, כמקובל בהליך מינהלי. מוצע כי מפר יוכל לטעון את טענותיו בפני הממונה בתוך 30 ימים מיום שנמסרה לו הודעה על כוונת חיוב, והממונה רשאי להאריך את התקופה האמורה בתקופה נוספת שלא תעלה על 30 ימים. למפר זכות לטעון את טענותיו בכתב אולם לממונה שמורה הזכות להיענות לבקשת מפר לטעון את טענותיו בעל פה בפני הממונה.

סעיף 41           מוצע לקבוע כי רק לאחר ששקל הממונה את טענות המפר יחליט האם יש להטיל עיצום כספי ומה גובהו. ככל שהממונה יחליט כי לא נתגלו עובדות חדשות הסותרות או משנות את התשתית הראשונית שעליה נסמך כי אכן בוצעה הפרה, יטיל על המפר עיצום כספי. סכום העיצום הכספי יהיה כפי שצוין בהודעה על כוונת חיוב, או בסכום מופחת, ככל שהמפר הביא בפני הממונה עדות לקיום נסיבות שבשלהן יכול הממונה להפעיל את סמכותו להפחית את סכום העיצום הכספי.

ככל שהמפר בחר שלא לטעון את טענותיו, תהפוך ההודעה הראשונית על כוונת החיוב לסופית (קרי: ל"דרישת תשלום"), בחלוף 30 ימים מהמסירה למפר ויהיה על המפר לשלם את סכום העיצום הכספי המצוין בה. 

סעיף 42           חלק מההפרות הרגולטוריות הן הפרות נמשכות לפי טבען. מוצע לקבוע כי על ההפרה הנמשכת יווסף על העיצום הכספי החלק החמישים שלו לכל יום שבו נמשכת ההפרה. בהפרה חוזרת, מוצע לקבוע כי יוטל על המפר כפל העיצום הכספי. ההפרה החוזרת מבטאת את הסלמת האמצעי הננקט ביחס למפר רצידיביסט.

סעיף 43           מאחר שההסדר המוצע מסמיך את הממונה להטיל עיצום כספי בסכום קבוע, נדרשת הסמכה של הממונה להטיל עיצום כספי בסכום נמוך מזה הקבוע בחוק. הסמכה כזו קבועה בצורה מפורשת בסעיף זה. מוצע לקבוע סמכות לשר, בהסכמת שר המשפטים, לקבוע בתקנות מקרים, נסיבות ושיקולים שבהתקיימם יפחית הממונה את העיצום הכספי בשיעורים הקבועים לצידם (להלן- תקנות ההפחתה).

בתקנות ההפחתה רשאי השר להביא בחשבון, מקרים, נסיבות ושיקולים המעידים על כך שמדובר במפוקח המציית בדרך כלל להוראות החוק או במפוקח המשתף פעולה עם הממונה אשר נכון לנקוט לגביו אמצעים למניעת הישנות ההפרה או לתקן את הנזקים שנגרמו בשלה. כמו כן, במסגרת תקנות ההפחתה ראוי אף להתחשב במחזור עסקאותיו של המפר ולהפחית את סכום העיצום הכספי במקרים שבהם קיים חשש להמשך פעילותו הכלכלית של המפוקח. זאת, מאחר שמטרת העיצום הכספי, כאמור להלן, היא להשיב את המפוקח למשטר ציות ולא לסכן את פעילותו הכלכלית. 

סעיפים 44 עד 46

סעיף 44 סעיף קטן (א)             מוצע לקבוע הוראות עדכון בנוגע לסכומי העיצום הכספי הקבועים בסעיף 38 שיבהירו מהו הסכום שיש לשלם בשל פער זמנים בין ההודעה על כוונת חיוב ובין דרישת התשלום, או במקרה של עתירה לבית המשפט לעניינים מינהליים. העיצום הכספי יהיה לפי הסכום המעודכן במועד מסירת דרישת התשלום, ולגבי מפר שבחר שלא לטעון את טענותיו לפני הממונה – הסכום המעודכן ביום מסירת ההודעה על כוונת החיוב. כמו כן, במקרים בהם הוגשה עתירה לבית המשפט, ובית המשפט הורה על עיכוב תשלומו של העיצום הכספי, יהיה סכום העיצום הכספי הסכום המעודכן ביום ההחלטה בעתירה.

לסעיף קטן (ב)             מוצע לקבוע מנגנון אוטומטי לעדכון סכומי העיצום הכספי בהתאם לשיעור עליית מדד המחירים לצרכן שמפרסמת הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה.

לסעיף קטן (ג)             מוצע לקבוע כי הממונה יפרסם ברשומות הודעה על סכומי העיצום הכספי המעודכנים.

סעיף 45    מוצע לקבוע כי מפר שהפר הוראה המנויה בסעיף 38 המוצע, יחויב בתשלום העיצום הכספי בתוך 30 ימים מיום מסירת דרישת התשלום כאמור בסעיף 41 המוצע. ויובהר לעניין זה כי בהתאם להוראות סעיף 41(ג) המוצע, אם מפר לא טען את טענותיו לאחר שנמסרה לו הודעה על כוונת חיוב, בתוך 30 ימים, יראו את ההודעה על כוונת חיוב כדרישת חיוב שנמסרה במועד האמור.

סעיף 46           מוצע לקבוע כי על תקופת פיגור בתשלום העיצום הכספי ייווספו הפרשי הצמדה וריבית כהגדרתם בחוק פסיקת ריבית והצמדה, התשכ"א-1961 (להלן – הפרשי הצמדה וריבית).

סעיף 47    מוצע לקבוע כי על כל החלטה סופית של הממונה ניתן יהיה להגיש עתירה לבית המשפט לעניינים מנהליים. עוד מוצע להבהיר כי עיכוב החלטה של הממונה במקרה של הגשת עתירה, נתונה לשיקול דעתו של הממונה או של בית המשפט אליו הוגשה העתירה. עוד מוצע לקבוע כי אם התקבלה העתירה, סכום הכסף שיוחזר למפר יהיה בתוספת הפרשי הצמדה וריבית, כדי למנוע פגיעה כלכלית במפר שטענותיו נמצאו מוצדקות.

סעיף 48    מוצע לקבוע כי הגשת עתירה כאמור בסעיף 47 המוצע אינה מהווה עילה לעיכוב תשלום העיצום הכספי, אלא אם כן הסכים לכך הממונה או שבית המשפט הורה על כך. ואולם אם התקבלה העתירה כאמור לאחר ששולם העיצום הכספי, יוחזר העיצום הכספי בתוספת הפרשי הצמדה וריבית מיום תשלומו עד יום החזרתו.

סעיף 49    מוצע לחייב את הממונה לפרסם את החלטותיו בדבר הטלת עיצום כספי. תכלית חובת הפרסום היא הבטחת שקיפות ביחס להפעלת שיקול דעתו של הממונה, אשר בידיו מסורה סמכות רבת עוצמה. באמצעות הפרסום מובטחת בקרה ציבורית על כך שהשימוש בסמכות להטיל עיצום כספי הוא שוויוני וענייני. החובה לפרסם חלה על ההחלטות בדבר הטלת העיצומים הכספיים, סכומי העיצומים הכספיים שהוטלו והמקרים והשיעורים שבהם הם הופחתו. מידע זה יאפשר בחינה רוחבית מושכלת של הטלת העיצומים הכספיים ויאפשר למפר לדעת כי העיצום הכספי המוטל במקרה שלו תואם את המדיניות הכללית הנוגעת להפעלת הסמכות האמורה.

ככל שמדובר במפוקחים שהם יחידים, לא יפורסמו שמותיהם. פרסום השם מהווה פגיעה בפרטיות, וככל שניתן להשיג את הפרסום בלא פגיעה בפרטיות – ראוי שכך ייעשה. יחד עם זאת, ככל שנדרש להזהיר את הציבור מפני התנהלות של מפר מסוים, על אף שמדובר ביחיד, ניתן יהיה לפרסם את שמו ובלבד שניתנה לו הזדמנות להשמיע את טענותיו קודם לכן.

מוצע להבהיר כי חובת הפרסום כפופה למגבלות המנויות בסעיף 9(א) לחוק חופש המידע. עוד מוצע להבהיר כי הממונה רשאי שלא לפרסם פרטים שהם בגדר מידע שרשות ציבורית אינה חייבת למסור לפי סעיף 9(ב) לחוק חופש המידע, כדוגמת מידע שהוא סוד מסחרי.

סעיף 50    לעיתים מעשה אחד של המפר יכול להוות הפרה של מספר הוראות בחוקים מאסדרים שונים שגם בשל הפרתם ניתן להטיל עיצום כספי. לכן, מוצע לקבוע כי על מעשה אחד שמהווה הפרה הן לפי הוראות חוק זה והן לפי הוראות חוק אחר, ניתן להטיל רק עיצום כספי אחד. הוראה זו מגלמת את המחויבות של הרשות המינהלית שלא להטיל סנקציות במידה העולה על הנדרש. כך, במידה שהמפר קיבל מהממונה הודעה על כוונת חיוב לגבי מעשה שבשלו שילם כבר עיצום כספי, יוכל לטעון במסגרת זכות הטיעון כי אין להטיל עליו עיצום כספי נוסף מכוח הוראה זו.

סעיף 51           מוצע לקבוע כי תשלום העיצום הכספי לא יגרעו מאחריותו הפלילית של אדם, במידה שהפרת ההוראה בחוק מהווה גם עבירה פלילית לפי כל דין. אולם, מוצע להבהיר כי לא ניתן לנקוט במקביל באכיפה מינהלית ואכיפה פלילית, כך שעל הממונה להחליט באיזה מסלול הוא בוחר. על כן, אם הוגש נגד המפוקח כתב אישום בשל מעשה המהווה גם הפרה, לא ינקוט נגדו הממונה בהליכי אכיפה מינהלית. באופן דומה, אם החל הליך מנהלי כנגד המפוקח, לא יוגש נגדו כתב אישום אלא אם כן התגלו עובדות חדשות המצדיקות זאת. מוצע להבהיר, כי אם המפר שילם עיצום כספי יוחזר לו הסכום ששילם כעיצום כספי, בתוספת הפרשי הצמדה וריבית מיום תשלומו עד יום החזרתו.

לפרק ה' המוצע

סעיף 52

כללי          הסעיף המוצע קובע הוראות עונשיות.

לסעיף קטן (א)             העבירות המנויות בסעיף קטן (א) המוצע, שעונשן יהיה קנס כאמור בסעיף 61(א)(3) לחוק העונשין, התשל"ז-1977 (להלן – חוק העונשין), שהוא 75,300 שקלים חדשים, וכפל הקנס האמור לתאגיד, הן כמפורט להלן: אי מסירת תכנית מתוקנת או מעודכנת, כשהדבר נדרש לפי סעיפים 11(ב) או 12; אי רכישת ציוד וחומרים, והחזקתם שלא בהתאם להוראות סעיף 14 (ב); אי ביצוע פעולות הדרכה, הכשרה ותרגול לפי תכנית, בהתאם להוראות סעיף 15(א); אי רכישת ציוד וחמרים או ביצוע פעולות הדרכה, הכשרה או תרגול בהתאם להוראות שנתן הממונה לפי סעיף 17 למי שטרם אושרה לו תכנית; אי דיווח על תקרית לפי סעיף 19(ב).

לסעיף קטן (ב)             העבירות המנויות בסעיף קטן (ב) המוצע, שעונשן יהיה קנס כאמור בסעיף 61(א)(4) לחוק העונשין, שהוא 226,000 שקלים חדשים, וכפל הקנס האמור לתאגיד, הן כמפורט להלן: אי הגשת תכנית על ידי רשות מקומית, רשות הטבע והגנים, בעל מפעל, או מפעיל של מיתקן ביטחוני, לפי העניין, לפי סעיפים 6,  7, 8, 9 או 64; אי פעולה לפי התכנית בעת תקרית, לפי סעיף 21; אי מילוי אחר הוראות הממונה לפי סעיף 24 בקשר להפעלת תכניות בעת תקרית ברמה ג, בקשר להעמדת ציוד או חומרים לרשות הממונה או שירות חירום לפי סעיף 25(א)(2), בקשר למניעת פגיעה באדם לפי סעיף 25(א)(3), בקשר למתן זכות מעבר כאמור בסעיף 26 ובקשר להעמדת אתר באופן זמני לרשות הממונה או גורם אחר לטיפול במרכיבי הסביבה החופית שזוהמו ובפסולת מתקרית כאמור בסעיף 27; אי פעולה להפסקת זיהום, למניעת התפשטותו או לצמצום נזקיו לפי סעיף 29; אי קיום צו להפסקת זיהום, למניעת התפשטותו ולצמצומו, ולנקיטת אמצעים למניעת סיכונים, לניקוי ולהחזרת המצב לקדמותו, לפי סעיף 31.

לסעיף קטן (ג) מוצע להחמיר את העונש אם העבירה נעברה באופן או בנסיבות שגרמו או היו עלולים לגרום לפגיעה ממשית לציבור או לסביבה.

לסעיפים קטנים (ד) ו-(ה)       מוצע לקבוע הוראות לגבי ביצוע עבירה נמשכת, וכן לגבי סמכות בית משפט להטיל, נוסף על כל עונש אחר, קנס בשיעור טובת ההנאה או הרווח שהשיג מי שעבר עבירות לפי סעיפים 52(א) ו-(ב) המוצעים, וזאת כמקובל בחקיקה הסביבתית (למשל סעיף 54(ה) ו-(ו) לחוק למניעת מפגעי אסבסט ואבק מזיק, התשע"א–2011 (להלן – חוק למניעת מפגעי אסבסט)). 

סעיף 53    מוצע לקבוע חובה על נושא משרה בתאגיד, לפקח ולעשות כל שניתן למניעת עבירות לפי סעיף 52 המוצע בידי התאגיד או בידי עובדי התאגיד, וכי הפרה של חובה זו דינה קנס כאמור בסעיף 61(א)(4) לחוק העונשין, שהוא 226,000 שקלים חדשים.

עוד מוצע כי ביצוע עבירה לפי סעיף 52 המוצע יהווה חזקה כי נושא המשרה בתאגיד הפר את חובת הפיקוח שלו. יחד עם זאת, ניתן לסתור חזקה זו אם יוכיח נושא המשרה כי עשה כל שביכולתו כדי למנוע את ביצוע העבירה. הוראה דומה קיימת גם בחקיקה סביבתית אחרת, למשל בסעיף 15 לחוק שמירת הנקיון, התשמ"ד–1984 (להלן – חוק שמירת הנקיון); בסעיף 16ב לחוק החומרים המסוכנים, התשנ"ג- 1973, ובסעיף 11ג לחוק למניעת מפגעים, התשכ"א-1961.

סעיף 54    הסעיף המוצע מקנה לבית המשפט סמכויות למתן צווים במסגרת הליכי ביניים ובמסגרת פסק הדין, לשם מניעת עבירות ולשם תיקון נזקים סביבתיים שנגרמו. סעיף זה מבטא את חשיבותה של מערכת הענישה הפלילית לא רק בהענשת העבריינים, אלא גם בשמירה על איכות הסביבה למעשה. נוסח הסעיף המוצע מבוסס על סעיפים דומים בחקיקה סביבתית קיימת, כגון סעיף 14א לחוק שמירת הניקיון וסעיף 57 לחוק למניעת מפגעי אסבסט.

לפרק ו' המוצע

סעיף 55    מוצע לקבוע כי מי שקיבל הוראה לפי סעיף 25 המוצע, כגון הוראה להעמיד ציוד לרשות הממונה או שירותי החירום בעת תקרית ארצית, ובעל תכנית שקיבל הוראות מהממונה בדבר מתן זכות מעבר לפי סעיף 26 המוצע, העמדת אתר זמני לפי סעיף 27 המוצע, בדבר ביצוע פעולות נוספות לטיפול בתקרית ובתוצאותיה לפי סעיף 30(ג) המוצע, או בדבר הפסקת זיהום, מניעת התפשטותו וטיפול בזיהום לפי סעיף 31(א) המוצע, ורואה עצמו נפגע מהם, רשאי להגיש, לבית המשפט המוסמך לדון בעבירה לפי החוק, בקשה לביטולו.

סעיף 56    מוצע לקבוע כי יראו כל רישיון שנדרש למפעל לפי חוק רישוי עסקים, התשכ"ח-1968, כמותנה בקיומן של הוראות החוק המוצע. הוראה דומה מצויה בסעיף 10 לחוק מניעת זיהום הים ממקורות יבשתיים, התשמ"ח-1988. עם זאת במקרה שבו הוגשה לממונה תכנית הרי כל עוד היא נמצאת בבדיקה וטרם אושרה לא יראו את היעדרה של תכנית מאושרת כהפרת תנאי הרישיון.

סעיף 57    מוצע לקבוע כי קנסות, עיצומים כספיים, היטלים והוצאות שיוטלו לפי החוק המוצע ישולמו לקרן למניעת זיהום מי ים.

סעיף 58    מוצע לקבוע כי על גבייה של קנס או עיצום כספי לפי החוק המוצע יחול חוק חוק המרכז לגביית קנסות, אגרות והוצאות, התשנ"ה-1995.

סעיף 59    מוצע להבהיר כי הוראות החוק המוצע באות להוסיף על כל דין אחר ולא לגרוע ממנו, וכי כל גוף מוסמך, כגון הרשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים ורשות הספנות והנמלים, יכול לקבוע הוראות נוספות מכוח סמכויותיו לפי כל דין. הוראה דומה נקבעה בסעיף 127 לחוק הרשות הארצית לכבאות והצלה, התשע"ב-2012.

סעיף 60    מוצע לקבוע כי הוראות החוק המוצע יחולו על המדינה, ולקבוע הוראות מיוחדות בעניין מסירת מידע מסווג ופרסום מידע העלול לפגוע בביטחון המדינה.

סעיף 61  מוצע לתקן את פקודת מניעת זיהום מי הים בשמן כך שהנהלת הקרן תהא רשאית להחליט על מתן סיוע לרשויות המקומיות לצורך עמידתן בדרישות חוק זה. מדובר במנגנון של תמיכה שיינתן לפי הצורך ובהתאם להחלטות הנהלת הקרן (הוראה דומה קיימת בחוק שמירת הניקיון, התשמ"ד -1984 בסעיף 11ג'(ג)).

סעיף 62    מוצע כי על החלטות הממונה לפי הוראות מסוימות של החוק המוצע ניתן יהיה לעתור לבית המשפט לעניינים מינהליים. כמו כן, נדרש תיקון של חוק בתי המשפט המנהליים כך שגם על החלטת ממונה לפי פרק ד' בחוק זה ניתן יהיה לעתור לבית המשפט לעניינים מנהליים.

סעיף 63    ביום א' באב התשע"א (1 באוגוסט 2011) נכנס לתוקפו חוק הגנת הסביבה (סמכויות פיקוח ואכיפה), התשע"א-2011 (להלן – חוק סמכויות פיקוח), אשר עיגן והרחיב את סמכויות האכיפה של עובדי המשרד להגנת הסביבה. בתוספת הראשונה לחוק סמכויות פיקוח מנויים 27 חוקים בתחום הגנת הסביבה שהחוק הסמיך את השר למנות מפקחים לגביהם וקבע את סמכויותיהם, ותיקונים עקיפים לחוקים אלה הוסיפו הפניות לחוק סמכויות פיקוח ויצרו אחידות בהוראות הנוגעות לסמכויות הפיקוח והאכיפה בדברי החקיקה השונים. נוסף לכך כולל חוק סמכויות פיקוח פרק אשר מסדיר את הפיקוח והאכיפה של דיני הסביבה כלפי מערכת הביטחון, באופן שיאזן בין השמירה על איכות הסביבה והגנתה לבין צרכי ביטחון המדינה.

הוספת החוק המוצע לתוספת הראשונה לחוק סמכויות פיקוח תחיל את הוראותיו של חוק סמכויות פיקוח על החוק המוצע.

סעיף 64    מוצע להסמיך את השר להתקין תקנות בכל הנוגע לביצועו של החוק המוצע. במקרה שבו נדרשת התייעצות עם גורם כלשהו לגבי תקנות או כללים לפי החוק, מוצע לקבוע, בדומה להוראת סעיף 128(ב) לחוק הרשות הארצית לכבאות והצלה, התשע"ב-2012, שאם הגורם שעמו יש להתייעץ אינו מגיב בתוך 21 ימים יראו את חובת ההתייעצות כמקויימת. זאת כדי שחוסר מעש של גורם כאמור לא יביא לעיכוב בתקנת התקנות והכללים.

סעיף 65    מוצע להסמיך את השר לקבוע אגרות בעד הגשת תכנית לאישור, בעד אישור תכנית או תכנית מעודכנת ובעד השתתפות בתרגילים אזוריים או ארציים לפי חוק זה. כן מוצע להסמיך את השר לקבוע היטל שיוטל על בעלי מפעלים ומפעילי מתקנים בטחוניים שבתחומם קיים מקור זיהום, שפעילותם עלולה לזהם את הסביבה החופית ואת הים.

לעניין זה נזכיר את התקנות למניעת זיהום מי הים בשמן (אגרה להגנת איכות הסביבה הימית), התשמ"ג-1983 אשר מחייבות כלי שיט, מכליות ובעלי מסופים לשלם אגרה להגנת הסביבה הימית.

תקנות אלה נותנות מענה חלקי ביותר לנושא ההגנה על הסביבה החופית והים הן משום שסכום האגרה נסמך על אגרת המגדלור כמשמעותה בתקנות הנמלים משנת 1971 (אגרה שסכומה נקבע לפני יותר מחמישים שנים), ועל כן אינה משקפת נכונה את הסכנות הנשקפות לסביבה החופית ולים משמן, והן משום שאינן חלות על כל המפעלים כהגדרתם בחוק זה (כך למשל לא חלות תקנות אלה על מיתקנים לחיפוש או להפקה של שמן או גז טבעי).

לפיכך, מוצע לחייב כל מפעל וכל מתקן בטחוני שבתחומו קיים מקור זיהום בתשלום היטל להגנה על הסביבה החופית והים.

הואיל וחלק מבעלי המפעלים משלמים כיום אגרה להגנת הסביבה הימית בהתאם לתקנות האמורות, ובכדי למנוע כפילות בתשלום, מוצע כי מי שמחויב בתשלום היטל בהתאם לחוק זה יהיה פטור מתשלום אגרה להגנת הסביבה הימית בהתאם לתקנות האמורות.

סעיף 66    מוצע לחייב את הממונה לדווח לוועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת אחת לחמש שנים על הפעולות שבוצעו לצורך ההיערכות והמוכנות של ישראל לאירועי זיהום הים בשמן. כפי שהוסבר בהרחבה בתזכיר, הערכות המדינה לטיפול בתקריות מצריכה תקציבים ואמצעים רבים ובמצבה הנוכחי של הקרן למניעת זיהום הים, בין היתר, בשל ריבוי המשימות המוטלות עליה, לא תוכל הקרן לממן בעתיד את כל הפעולות הנדרשות ממנה בהתאם לתפקידה וכפועל יוצא מכך, לא יוכל המשרד לבצע תפקידו בהתאם לחוק זה, מבלי שיועבר תקציב שנתי לצורך כך. לפיכך, חשוב לדווח לוועדת הפנים והגנת הסביבה בכנסת על מצב ההיערכות והפעולות המבוצעות בהתאם לתקציב הקיים.

לעניין תדירות הדיווח, הואיל והשינויים המבוצעים לצורך ההיערכות אינם גדולים וממילא נמשכים פרקי זמן ארוכים יחסית (כך למשל- לעניין ביצוע הליכי רכש, תרגילים וכיוצ"ב), די בדיווח לכנסת אחת לחמש שנים.

 סעיף 67   כבר כיום נדרשים מפעלים הפועלים בסביבה החופית להכין תכניות מוכנות ותגובה לתקרית, זאת מכוח תנאים ברישיון העסק שניתן להם. מוצע לקבוע כי בעל מפעל שהכין תכנית כאמור יגיש אותה לאישור הממונה בתוך 30 ימים מיום תחילתו של החוק המוצע, וכי יהיה רשאי להגיש לאישור הממונה תכנית מפעלית לפי החוק המוצע בתוך 90 ימים מיום התחילה.

חלק מן הרשויות המקומיות והמיתקנים הביטחוניים הפועלים בסביבה החופית כבר הכינו תכניות מקומיות בעקבות החלטת הממשלה מיוני 2008 בדבר התכנית הלאומית. מוצע לקבוע כי רשויות אלה יגישו את התכניות האלה לאישור הממונה בתוך 30 ימים מיום התחילה. לגבי רשות מקומית שטרם הכינה תכנית כאמור מוצע לקבוע כי היא תגיש תכנית לפי החוק בתוך 90 ימים מתחילתו.