תזכיר חוק

 

א. שם החוק המוצע

חוק איסור הלבנת הון (מתן סמכות פיקוח לרשות לאיסור הלבנת הון ומימון טרור על נותני שירותים פיננסיים) (תיקון מס'...), התשפ"ב-2022.

 

ב. מטרת החוק המוצע והצורך בו

סקטור נותני שירותים פיננסיים (להלן - "נש"פים"), אשר כולל את נותני שירותי אשראי, נותני שירותי פיקדון ואשראי, נותני שירות בנכס פיננסי וגורמים נוספים^[1] הוא סקטור פיננסי משמעותי וחשוב, אשר ראוי שיהווה תחרות לסקטור הבנקאי, יאפשר אימוץ וקידום חדשנות טכנולוגית פיננסית, והכלה פיננסית של מגזרים רבים ככל הניתן. לצד זאת, כפי שמשתקף בממצאי סקר סיכונים לאומי של מדינת ישראל בתחום הלבנת הון משנת  2017,[2] וכן תיקוף סקר הסיכונים הלאומי משנת 2021[3] סקטור זה הוא בעל סיכוני הלבנת הון ומימון טרור גבוהים במיוחד בכלכלה הישראלית, עמם יש להתמודד, בין היתר בהתאם לדרישות הבינלאומיות של ארגון ה-FATF (Financial Action Task Force). ארגון זה עמד על סיכונים אלו לעומקם במסגרת דו"ח הביקורת על מדינת ישראל משנת 2018 ודרש הגברת פיקוח משמעותית ומידית, אשר עליה ישראל נדרשת לדווח לארגון במסגרת הליך המעקב מולו.

 

בקצרה נציין כי בשנת 2001 הוטלה חובת רישום במרשם לחלק מנותני השירותים הפיננסיים, והוטלו עליהם חובות מכוח חוק איסור הלבנת הון. אולם אסדרה זו היתה חלקית ביותר, לא הקיפה את כלל נותני השירותים הפיננסיים ולא התייחסה להיבטי רגולציה שאינם קשורים לאיסור הלבנת הון. בשנת 2016 בעקבות המלצות הצוות לבחינת הרגולציה על נותני שירותי המטבע בראשות המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (כלכלי) דאז, עו"ד אבי ליכט, נחקק חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (שירותים פיננסיים מוסדרים), התשע"ו-2016, אשר קבע אסדרה כוללת על נותני שירותים פיננסיים.

 

הפיקוח על נותני שירותים פיננסיים בהיבטי הלבנת הון נתון כיום לממונה כהגדרתו בסעיף 11יג(א)(6) לחוק איסור הלבנת הון, התש"ס-2000 (להלן: "החוק"), קרי למפקח על נותני שירותים פיננסיים שמונה לפי חוק שירותים פיננסיים (שירותים פיננסיים מוסדרים), התשע"ו-2016 (להלן: "חוק שירותים פיננסיים מוסדרים"). אולם, על אף הסיכון הגבוה להלבנת הון בסקטור זה, היקף הביקורות בתחום איסור הלבנת הון ומימון טרור המבוצעות בפועל אינו מספק, כפי שאף עולה מדוח הביקורת של ארגון ה-FATF. מצב דברים זה מקשה על גופים פיננסיים אחרים, כגון תאגידים בנקאיים, בניהול הסיכונים במסגרת פעילותם הפיננסית מול נש"פים.[4]

כדי להבטיח פיקוח הולם על סקטור הנש"פים בהתאם לרמת הסיכון בפעילותם כאמור, מוצע להקנות לרשות לאיסור הלבנת הון ומימון טרור (להלן: "הרשות") סמכות פיקוח מקבילה על נש"פים בהיבטי איסור הלבנת הון ומימון טרור. מתן סמכות פיקוח מקבילה כאמור תאפשר הגברת הפיקוח על נש"פים, תוך ניצול מומחיות הרשות בתחום זה, לצד ההיכרות הרוחבית המעמיקה שלה עם הסקטורים השונים ועם מתכונת ביצוע ביקורות בתחום איסור הלבנת הון. במהלך שנות פעילותה, פיתחה הרשות מומחיות מיוחדת באיתור טיפולוגיות של הלבנת הון ומימון טרור, וסייעה לרגולטורים השונים ביישום מדיניות פיקוח מבוססת סיכון בהתאם להנחיות הבין לאומיות. לפיכך, ומאחר שנדרש תגבור הפיקוח על הסקטור, מוצע כי הרשות תבצע פיקוח זה, תוך נקיטת הצעדים הנדרשים על מנת להבטיח חיץ בין המידע המצוי בידי הרשות כגוף מודיעיני לבין התפקיד שמוצע שהרשות תמלא בפיקוח על הנש"פים, ועל מנת ליצור תאום בין שני הגורמים המפקחים.

 

המשמעות המעשית של מתן סמכות פיקוח מקבילה היא הרחבת הפיקוח על הסקטור כך שהפיקוח יתפרש על גורמים מפוקחים רבים יותר, ולא הכבדה רגולטורית על המפוקחים. מתן סמכות פיקוח מקבילה על אותו הסקטור לשתי רשויות שונות כמוצע, מחייב שיתוף פעולה הדוק ותיאום מלא בין שתי הרשויות, אשר יעוגן בנוהל עבודה ייעודי תוך יישום שיטה מבוססת סיכון ומניעת הכבדת יתר על הסקטור המפוקח. הנוהל יקבע, בין היתר, את העקרונות הבאים: תיאום תכנית ביקורת שנתית תוך מתן זכות ראשונים למפקח על נותני שירותים פיננסיים לקבוע את רשימת נותני השירותים הפיננסיים עליהם יפקח לפי חוק זה באותה שנה; תיאום תכנית ביקורת שנתית באופן שימנע ביצוע ביקורות לפי חוק זה על ידי יותר מממונה אחד באותה שנה על אותו נותן שירותים פיננסיים; ביצוע פיקוח מבוסס סיכון; קביעת מדיניות אחידה בין הממונים בהטלת עיצומים כספיים. נוהל העבודה יפורסם באתרי האינטרנט של הממונים.

 

מאחר שהרשות לאיסור הלבנת הון הוקמה במשרד המשפטים כרשות מודיעינית, שתפקידה לנהל את מאגר המידע, לקבל דיווחים מגופים פיננסיים ובעלי מקצוע החייבים בדיווח לפי החוק, לעבד את המידע המצוי במאגר ולהעביר מידע מתוך המאגר לרשויות אכיפה ומודיעין בהתאם להוראות החוק (ראו סעיף 29 לחוק), נדרש להבטיח כי המידע במאגר הרשות ישמר כמידע מודיעיני ויועבר לגורמים מפקחים רק על פי הוראות החוק. הרחבת תחומי פעילות הרשות גם לפיקוח מחייבת הפרדה בין המערך המודיעיני למערך הפיקוחי. לפיכך, מוצע כי הרשות תבצע הפרדה מבנית בין אגף הפיקוח ובין האגף המודיעיני.

 

יודגש כי המודל המוצע, על פיו רשות מודיעין פיננסי מבצעת גם משימות פיקוח בהקשרי מניעת הלבנת הון ומימון טרור, מקובל במדינות מובילות בעולם בהן פועל בהצלחה מודל של פיקוח על גופים הנתונים למשטר איסור הלבנת הון ומימון טרור על ידי הרשות למודיעין פיננסי (Financial Intelligence Unit), לעתים במקביל לסמכויות פיקוח הנתונות לרגולטורים פיננסיים אחרים. 

 

בהתאם לכל האמור לעיל, מוצע בתזכיר החוק כי ברשות יוקם אגף ביקורת אשר יהיה בעל הסמכויות הנתונות כיום לממונה על פי סעיפים 11יד, 11טו, 12, 13, 14 לחוק. כן מוצע כי אגף הפיקוח ברשות יהיה מופרד באופן מלא (פרסונלית, תפקודית ותפעולית) מהאגף המודיעיני ברשות, ולפיכך הממונה מטעם הרשות ועובדיו לא יהיו בעלי גישה או הרשאה למאגר הרשות. הממונה מטעם הרשות יהיה מוסמך רק לבקש ולקבל אליו מידע בהתאם לסעיף 30(ג2) לחוק. כמו כן מוצע לתקן את הוראות החוק העוסקות בעיצום כספי (פרק ה' לחוק) על מנת לבצע את ההתאמות הנדרשות כתוצאה ממתן סמכות פיקוח לרשות, כך שתהא לממונה מטעם הרשות סמכות לכנס את ועדת העיצומים בראשותו, ובה יהיו חברים נציג של הממונה על שוק ההון, ונציג שמינה שר המשפטים מבין עובדי משרדו. כן מוצע לאפשר העברות מידע בין המפקח על נותני שירותים פיננסיים ובין הממונה ברשות לצורך מילוי תפקידם.

 

 

ג.  עיקרי הוראותיו של החוק המוצע

 

עיקר 1 מוצע להוסיף להגדרת 'ממונה', בסעיף 11יג(א)(6) לעניין נותן שירותים פיננסיים לצד המפקח על נותני שירותים פיננסיים שמונה לפי חוק שירותים פיננסיים מוסדרים, את מי שמונה לעניין זה על-ידי ראש הרשות לאיסור הלבנת הון ומימון טרור. זאת, למעט לגבי הסמכות לתת הוראות הנוגעות לדרכי היישום וההפעלה של החובות החלות לפי חוק זה. סמכות זו נתונה לרגולטור המרכזי שהוא המפקח על נותני שירותים פיננסיים לפי חוק שירותים פיננסיים מוסדרים. כמו כן, מוצע להוסיף את סעיף קטן (ב1) שיקבע כי על שני הממונים לפעול לפי נוהל עבודה אשר יסדיר את שיתוף הפעולה והתיאום ביניהם. הנוהל יקבע, בין היתר, את העקרונות הבאים: תיאום תכנית ביקורת שנתית תוך מתן זכות ראשונים למפקח על נותני שירותים פיננסיים לקבוע את רשימת נותני השירותים הפיננסיים עליהם יפקח לפי חוק זה באותה שנה; תיאום תוכנית ביקורת שנתית באופן שימנע ביצוע ביקורות לפי חוק זה על ידי יותר מממונה אחד באותה שנה על אותו נותן שירותים פיננסיים; ביצוע פיקוח מבוסס סיכון; קביעת מדיניות אחידה בין הממונים בהטלת עיצומים כספיים. נוהל העבודה יפורסם באתרי האינטרנט של הממונים.

 

עיקר 2  מוצע לתקן את סעיף 13(ב) המסדיר את הרכב הוועדה להטלת עיצום כספי. כיום בכל וועדה, הממונה, לפי סעיף 11יג לחוק, מכהן כיושב ראש הוועדה ועמו יושבים כחברים נציג מטעם הממונה ומשפטאי שמינה שר המשפטים, שהוא בדרך כלל נציג הרשות. מוצע כי לעניין וועדת עיצומים על נותן שירותים פיננסיים כאשר הפיקוח נעשה על ידי הממונה ברשות, על מנת למנוע מצב בו כל נציגי הועדה הם בפועל עובדי הרשות, במקום נציג מטעם הממונה ברשות יכהן בוועדה נציג רשות שוק ההון. בכך מוצע לקבוע כי הוועדה תהיה בת שלושה חברים והם: הממונה, והוא יהיה יושב ראש הוועדה, עובד שמינה הממונה על שוק ההון, ביטוח וחיסכון, ומשפטאי שמינה שר המשפטים מבין עובדי משרדו.

 

עיקר 3 מוצע להוסיף את סעיף 29א1(א) ולקבוע כי ראש הרשות המוסמכת ימנה מבין עובדיו ממונה על נותן שירותים פיננסיים. מוצע לקבוע כי הממונה יהיה משפטן או כלכלן בעל ותק של 7 שנות ניסיון או יותר. על מנת להסדיר את ההפרדה המבנית המוחלטת שיש ליישם בין מאגר המידע המודיעיני ברשות לפי סעיף 29, לבין אגף הפיקוח על נותני שירותים פיננסיים ברשות, מוצע לקבוע כי מאגר המידע ברשות יהיה נפרד מכל פעילות ומקורות המידע של הממונה על נותן שירותים פיננסיים וכי לממונה או למי מטעמו לא תהיה כל גישה או הרשאה למאגר הרשות, אלא רק סמכות לבקש ולקבל אליו מידע בהתאם לסעיף 30(ג2) לחוק. עוד מוצע לקבוע כי ראש הרשות לאיסור הלבנת הון ומימון טרור יקבע נוהל באישור היועץ המשפטי לממשלה בעניין יישום ההפרדה המבנית. כמו כן, מוצע לקבוע כי על ראש הרשות למנות ממונה על אכיפת ההפרדה המבנית.

 

עיקר 4 מוצע להוסיף את סעיף 31א(ה) על מנת לאפשר העברת מידע מהממונה ברשות למפקח על נותני שירותים פיננסיים וההיפך. על כן מוצע לקבוע כי על אף חובת הסודיות הקבועה בסעיף קטן (א) הממונה כאמור בסעיף 29א1 והממונה מטעם רשות שוק ההון שמונה לפי חוק שירותים פיננסיים מוסדרים רשאים להעביר ביניהם מידע ומסמכים שהגיעו לידיהם במסגרת סמכות הפיקוח לפי פרק ד'2 לצורך מילוי תפקידם.

 

עיקר 5 מוצע לתקן את סעיף 98(א)(1) לחוק שירותים פיננסיים על מנת לאפשר למפקח על שירותים פיננסיים מוסדרים להעביר מידע לממונה ברשות. לכן מוצע לקבוע כי על אף חובת הסודיות הקבועה בסעיף 96 לחוק יהיה רשאי המפקח לפי חוק שירותים פיננסיים להעביר לממונה מטעם הרשות לאיסור הלבנת הון ומימון טרור לפי סעיף 29א1 לחוק מידע ומסמכים שהגיעו לידיו לצורך מילוי תפקידו.

 

ד. השפעת תזכיר החוק המוצע על החוק הקיים

יתוקנו חוק איסור הלבנת הון וחוק שירותים פיננסיים מוסדרים.

 

ה. השפעת החוק המוצע על תקציב המדינה, על תקנים במשרדי הממשלה ועל ההיבט המינהלי

מוצע להוסיף 30 תקנים חדשים לרשות לאיסור הלבנת הון ותקציב בהיקף של כ- 20 מיליון ₪ בהתאם למתווה בהחלטת ממשלה 549.

 

ו.  להלן נוסח תזכיר החוק המוצע

 

תזכיר חוק מטעם משרד המשפטים:

תזכיר חוק איסור הלבנת הון (מתן סמכות פיקוח לרשות לאיסור הלבנת הון ומימון טרור על נותני שירותים פיננסיים) (תיקון מס'...), התשפ"ב-2022