תזכיר חוק לתיקון פקודת בריאות העם (תיקון מס'...)(נציב קבילות הציבור למקצועות רפואיים), התשפ"ב- 2022

 

א. שם החוק המוצע

תזכיר חוק לתיקון פקודת בריאות העם (תיקון מס'...)(נציב קבילות הציבור למקצועות רפואיים), התשפ"ב- 2022

 

ב. מטרת החוק המוצע והצורך בו

הצעת החוק לתיקון פקודת בריאות העם 1940 (להלן – הפקודה), מבקשת להסדיר את המעמד, הסמכויות ואת דרכי הבירור של נציב קבילות הציבור למקצועות רפואיים במשרד הבריאות (להלן - הנציב) אודות ידיעות או תלונות שהגיעו אל משרד הבריאות על מעשה או מחדל שיש עמם חשד סביר לפגיעה בזכות של מטופל, לקבלת טיפול רפואי נאות. תכלית בירור התלונות והאירועים החריגים על ידי הנציבות היא שיפור הרפואה במדינת ישראל.

 

במצב הקיים כיום, מעמדו של הנציב, הסמכויות ודרכי הבירור של תלונות ואירועים חריגים על ידי נציבות קבילות הציבור למקצועות רפואיים במשרד הבריאות (להלן – הנציבות) אינן מוסדרות בצורה מספקת. כיום, הטיפול בתלונות הציבור ובאירועים חריגים בנוגע למהלך טיפול רפואי ואיכותו מעוגן בסעיף 29א(3) לפקודה. לפי לשון החוק הקיים, בדיקה נפתחת בידיעה או תלונה שהגיעו לשר הבריאות, ואז רשאי "רופא ממשלתי" שהסמיך לעניין זה על שר הבריאות, לבדוק את הרשומות הרפואיות המתייחסות לאותו חולה, ולקבל מידע לצורך בירור המקרה. בפועל, הסמיך שר הבריאות, בין היתר, את נציב קבילות הציבור למקצועות רפואיים במשרד כ"רופא ממשלתי" לעניין זה, והוא פותח בבירור תלונות, אוסף נתונים ומקבל תגובות מהנילונים, מהמוסדות הרפואיים או מכל גורם אחר, מקבל חוות דעת מיועצים מומחים, מקיים שיחות הבהרה ובירורים.

כמו כן הסמיך מנכ"ל משרד הבריאות את הנציב למנות ועדות בדיקה לפי חוק זכויות החולה, התשנ"ו -1996, ולקבל את ממצאיהן, מסקנותיהן ופרוטוקול דיוניהן. הנציב מכריע ביחס למסקנות הבירור וממליץ בהתאם על המשך הטיפול הנדרש.

 

מטרת התיקון המוצע, היא יצירת אי-תלות של הנציב בגורמים אחרים בתוך משרד הבריאות, כדי לאפשר בדיקה נטולת השפעות חיצוניות לשם שיפור האיכות במערכת הבריאות והעלאת אמון הציבור בה.         
להחלטות נציב הקבילות השפעה רבה על מערכת הבריאות, הן בהיבט תיקון הליקויים והפקת לקחים מקצועיים והן בקביעת סטנדרט התנהלות מקצועית ואתית לגורמים המטפלים. החלטתו ניתנת לערעור בפני ערכאה שיפוטית.

יובהר כי תפקיד הנציב הוא בנוסף לתפקיד נציב קבילות הציבור לפי חוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד-1994 ואין בסמכויות הנציב בכדי לגרוע מתפקידיהם ומסמכויותיהם של גורמי בדיקה אחרים.                                             

 

 

 

ג. עיקרי החוק המוצע

הצעת החוק מבקשת להוסיף פרק לפקודה, המסדיר את סמכויות הנציב וכן לבצע מספר תיקונים עקיפים בסעיף 21 לחוק זכויות החולה, על מנת להשלים את סמכויות הנציב, וסמכויות גורמים מקבילים לבדיקת תלונות, ובסעיף 14(א) לחוק חופש המידע, התשנ"ח – 1998, להוסיף את הנציבות בסייגים לתחולת החוק.

 

עיקר 1 -  חובת מינוי, כשירות ותקופת כהונה (ס' 37 המוצע)

 

ראשית קובעת הצעת החוק חובה למנות נציב שהוא רופא מומחה. יש להציב בתפקיד זה אדם בעל שיעור קומה, יושרה וניקיון כפיים, ברמה מקצועית גבוהה, שדעתו תתקבל על הציבור ועל הגורמים המטפלים, באופן שיביא להעלאת אמון הציבור כולו ובעלי המקצוע בתחומי הבריאות בנציב ובמשרד הבריאות.

ההצעה מבקשת לקצוב את תקופת הכהונה של הנציב ולהגביל אותה לשתי קדנציות של חמש שנים כל אחת, ברציפות. הגבלת הכהונה הרצופה נדרשת היות וכהונת הנציב דורשת מחד מיומנות מקצועית וידע נרחב, הן בתיאוריה והן במעשה, ומאידך צורך בשמירה על היותו בלתי תלוי, על מנת שיוכל לבדוק תלונות המגיעות מהציבור, ללא משוא פנים. תפקיד נציב הקבילות הוא ייחודי באופיו, במעמדו, בסמכות הנתונה לו ובעובדה כי לא קיימת לו מקבילה בשירות הציבורי, בשים לב לאופי המעין-שיפוטי של חלק ממאפייני עבודת הנציבות, ולצורך הפעלת שיקול דעת עצמאי בעת בחינת הקבילות. יחד עם זאת, מדובר במשרה שלה היבט מקצועי משמעותי ויש חשיבות מיוחדת לצבירת ניסיון וידע מקצועי בתפקיד, זאת על מנת שמערכת הבריאות תמשיך להתנהל בצורה מיטבית ויציבה ככל הניתן. שמירת הניסיון והידע שרוכש נציב הקבילות תתרום משמעותית להבטחת רציפות הבקרה על איכות הטיפול הרפואי וביסוס האינטגרציה בין כלל הגורמים העוסקים בכך. מדובר בתפקיד החולש על אחת המערכות הגדולות במדינת ישראל, היא מערכת הבריאות, הן הציבורית והן הפרטית.

 

עיקר 2 - אי תלות הנציבות (ס' 37א המוצע)

 

מוצע במסגרת הסדרת מעמדה של הנציבות בחקיקה, לקבוע באופן מפורש את היותה עצמאית בשיקול דעתה ובקבלת החלטות, תוך הבהרה כי הנציב וכל עובדי הנציבות אינם נתונים למרות גורמי המקצוע והמינהל במשרד וכפופים למנהל הכללי של משרד הבריאות או למשנה למנהל הכללי בלבד ויפעלו לפי שיקול דעת מקצועי ואתי, באופן שיאפשר בדיקה אובייקטיבית, ויביא לשיפור הטיפול הרפואי ולהעלאת אמון הציבור בעבודת הנציב.

 

עיקר 3 – הזכות להגשת תלונה והעברתה (ס' 37ב עד 37ד המוצעים)

 

במצב הקיים כיום כל אדם זכאי להתלונן אולם אין הסדרה חוקית של דרך הגשת התלונה ובירורה. הסדרת המנגנון בחקיקה תנגיש את עבודת הנציבות לציבור ותביא לקיצור וייעול משך הבדיקה. בסעיפים אלה מוצע לקבוע כי כל אדם זכאי להתלונן לנציב על מעשה או מחדל של בעל מקצוע בתחום הבריאות, או של גורם המציע או נותן שירות או טיפול רפואי, בכל עניין הנוגע להתנהגותו של בעל המקצוע או התנהלותו של אותו הגורם, שלדעתו פגעו בזכותו, או בזכותו של אחר, לקבלת טיפול רפואי נאות. התלונה יכול שתהא גם בגין מעשה או מחדל שיש לו זיקה אפשרית להתנהלות המקצועית או האתית של בעל המקצוע או של אותו הגורם ולעניין זה לא בהכרח בנוגע לפגיעה בזכותו של מטופל. בעניין זה מוסדרת הסמכות לברר תלונות על כל הגורמים המציעים או נותנים שירות או טיפול רפואי, לרבות (אך לא רק), מוסדות ציבוריים ופרטיים, בתי חולים, קופות חולים, מרפאות, ארגוני הצלה, גורמים מטפלים טרום בית חולים, גורמים המפעילים מוקדי מענה לקריאות רפואיות ולחצני מצוקה וכיוצא באלה.

בסמכות הנציב לפתוח בבדיקה הן מכוח סעיף 29א לפקודה והן מכח סעיף 37ה לחוק המוצע גם בהיעדר הסכמה או במקרה של משיכת התלונה, אם היה לכך צידוק מקצועי או ציבורי, ומוטל עליו ליידע את המתלונן כי הליך הגשת התלונה כולל בדיקת מידע רפואי.

בהתאם לחוק זכויות החולה וחוקים אחרים הנוגעים לשמירת הפרטיות חייב כל מטפל וכל מוסד רפואי לשמור על סודיות המידע הרפואי הנוגע למטופליו.

מוצע להסמיך את הנציב להעביר תלונה שהגיעה אליו ואינה בתחום סמכותו לבירורו של גורם אחר המוסמך לברר אותה.  

 

 

 

עיקר 4 - סמכויות ודרכי בירור (ס' 37ה המוצע)

 

לפי המוצע החלטות הנציב, שהן החלטות בשאלות מקצועיות הנוגעות לבחינת איכות הטיפול הרפואי, מהוות הכרעה מעין שיפוטית, וביניהן הוא יחליט בדבר חשד לקיומה לכאורה של רשלנות רפואית, ימליץ על תיקון הליקויים ויחליט אם להעביר לדיון ביחידת הדין המשמעתי במשרד הבריאות. לפי המוצע, על החלטתו ניתן יהיה לערער בפני ערכאה שיפוטית.

מוצע כי לאחר שבדק הנציב את מכלול המסמכים והעדויות שהובאו בפניו ומצא שהתלונה מוצדקת, יפעיל את שיקול דעתו לגבי הצורך בקיום הליך משמעתי או פעולה אחרת שתביא לשיפור בתפקוד המטפל ובבריאות הציבור.

מוצע לקבוע במפורש כי לנציב סמכות לברר תלונות וידיעות, בהתאם לשיקול דעתו, במספר דרכים שונות, לרבות (ולא רק) בעצמו, בדרך של הקמת ועדת בדיקה, קבלת יעוצים מקצועיים והיעזרות בחוות דעת. יתכנו מקרים בהם שמיעת המטופל, התרשמות באופן בלתי אמצעי מתלונתו ויישום כלים גישוריים מול הצוות המטפל, יהוו דרך מיטבית להבנת מכלול האינטרסים בבירור המקרה, ויוכלו אף לסייע במציאת פתרון מתאים.

מנכ"ל משרד הבריאות אצל לנציב את סמכותו למנות ועדת בדיקה לפי סעיף 21 לחוק זכויות החולה. מוצע לקבוע באמצעות תיקון עקיף לסעיף 21 לחוק זכויות החולה, כי הסמכות להקים ועדת בדיקה תהיה גם לנציב, במקביל לסמכות המנכ"ל.

מוצע לקבוע כי בהתאם לשיקול דעתו יהא הנציב רשאי להסתייע בכל אדם שסבר כי עשוי הוא לתרום לבירור, לרבות מומחה תוכן, אתיקאי ונציג ציבור, ואף למנותם כחברים בוועדת בדיקה.

עוד מוצע כי כל גורם או אדם שנדרש לכך חייב לספק לנציב כל מידע לבירור התלונה תוך פרק הזמן שיקבע הנציב בהתאם לנסיבות. ככל שיידרש, מוסמך הנציב לעיין ברשומות רפואיות גם של מטופלים אחרים ובלבד שזהותם לא תחשף כלפי גורם אחר. בהתאם לכללי הצדק הטבעי זכאי נילון לשמוע את הטענות המופנות כנגדו ולקבל הזדמנות להשיב להן טרם הכרעה ומוצע לעגן זכות זו בחוק. בנוסף נקבעת חובת הנציב להפנות עותק התלונה למעבידו של הנילון, וזאת על מנת לאפשר גם התייחסות ברמה מוסדית, וקבלת מידע כללי ומערכתי המתייחס לתלונה, כמו גם מידע על הנילון עצמו. העברת התלונה גם למעביד נותנת לו הזדמנות להיוודע לכשל הנטען, ולתקן בעצמו את הטעון תיקון.

על מנת לאפשר לנציב פעילות אפקטיבית תוך שיתוף פעולה עם הגורמים הנבדקים, מוצע להעניק לו סמכויות לדרוש מידע, המצאת מסמכים והופעה בפניו, ולהסמיכו להפעיל סנקציות על סירוב למלא אחר דרישותיו, על מנת לאפשר לו להגיע לחקר האמת. בירור תלונות ואירועים במטרה להגיע לחקר האמת מבוסס על שיתוף פעולה של בעלי המקצועות הרפואיים וכל מי שמציע או נותן שירות או טיפול רפואי, עם הבירור שנערך בנציבות. יובהר כי המונח כל מידע כולל כל דרך בה ניתן לאגור מידע לרבות בע"פ, בכתב, באופן דיגיטלי וכפי שמודגש גם דגימות ביולוגיות רפואיות. מוצע כי סירוב לשתף פעולה יהווה התנהגות שאינה הולמת על פי הוראות הדין של אותו בעל מקצוע רפואי. 

לאור הניסיון שהצטבר בנציבות מבדיקת אירועים חריגים ותלונות, בירורים אשר נעשו במסגרת פנימית של המוסד הרפואי עלולים להסתיים בצעדים ארגוניים בלבד. כך יתכנו מקרים בהם תלונות הובילו להפסקת העסקה במוסד אחד אך לא מנעו העסקתו במוסד אחר. קיים אינטרס ציבורי במיצוי הליכים גם במסגרת הרגולטורית, במקרים המתאימים. מוצע לקבוע חובה של כל גורם העוסק בתחום הבריאות לדווח לנציבות על סיום העסקתו, השעייתו או הרשעתו של בעל מקצוע בתחום הבריאות ואף על מידע שהתקבל לגביו או תלונה כנגד בעל המקצוע בגין חשד לביצוע עבירות מין או הטרדה מינית כלפי כל אדם (ולא רק מטופל), חשד לפגיעה בקטין או חסר ישע או חשד לפגיעה בחיי אדם במסגרת הטיפול שהעניק לו. הסעיף מסדיר גם את החובה של גורם המציע או נותן שירות או טיפול רפואי לדווח לנציבות על בעל מקצוע בתחום הבריאות אשר בהתנהלותו סיכן או עלול לסכן חיי אדם או עובר. כמו כן מוצע כי לנציב תהיה סמכות להעביר את המידע שהובא לידיעתו גם לידיעת מקום העסקתו החדש של בעל המקצוע, ככל שיש בכך חשיבות למניעת נזק מתמשך.

מוצע כי בבירור מקרה, לא יהיו הנציב, מי שבודק מטעמו או ועדת הבדיקה שמונתה על ידו כפופים להוראות שבסדר דין או בדיני הראיות, למעט הדינים בדבר חסינות עדים וראיות חסויות.

מוצע כי בירור התלונה יסתיים בהקדם האפשרי, ולכל המאוחר בתוך שמונה עשר חודשים מיום הגשתה, אלא אם כן, בשל מורכבותה או היקפה, לא ניתן לסיימה במועד האמור מטעמים שיירשמו.

 

עיקר 5 - הפסקת הבירור (ס' 37ו-ז המוצעים)

 

לצורך ייעול עבודת הנציב ועל מנת שלא יידרש לברר תלונות שהן לפי שיקול דעתו, עניינים של מה בכך, או אם נוכח כי הליקוי עליו הוגשה תלונה כבר תוקן, או אם התלונה בוטלה ואין צורך בהמשך בירורה, או מטעמים אחרים שיירשמו – מוצע לקבוע כי הנציב יהיה רשאי לסיים בירור בתלונות כאלה. לאור חשיבות הליך בירור התלונות ולאור המחויבות הציבורית של מוסד הנציב לברר תלונות, על החלטת הנציב להיות מנומקת ולהצביע על הטעם בגינו נסתיים הבירור.  

בהתאם להנחיות פרקליט המדינה, ככלל אין הנציב מברר תלונות המעלות חשד כי נעברה עבירה פלילית או כאלה המצויות בחקירה פלילית, אלא לאחר היוועצות ובאישורו של מנגנון שיופעל באמצעות היועץ המשפטי של משרד הבריאות (או מי שהסמיכו לעניין זה), כפי שקיים היום. סעיף זה מעגן בחקיקה את המצב הקיים והנוהג, כאמור.

גם לאחר שהוחלט על הפסקת בירור מוצע כי יהא זה בסמכות הנציב לחדשו אם מצא שהובאו בפניו ראיות חדשות מספקות. סעיף זה נועד לצורך סופיות הדיון ויעילותו. עם זאת, נוכח משמעות ההחלטה שלא לפתוח כלל בבירור או להפסיק בירור שהחל מוצע לאפשר למתלונן זכות ערעור לבית משפט לעניינים מנהליים.  

 

עיקר 6 - תוצאות הבירור (ס' 37ח המוצע)

 

ככל החלטה מינהלית, חייב הנציב למסור את ממצאיו ומסקנותיו לגורם הנוגע בדבר. בהקשר זה הגורמים הנוגעים בדבר הם המטופל, המטפל ומי שסבר הנציב כי יש בהעברת תוצאות הבירור לידיעתו כדי לתרום לשיפור הרפואה, ולא בהכרח מי שהתלונן או הגורם ממנו הגיע המידע. בהתאם לתכלית הבירור שהיא שיפור רמת הרפואה במדינת ישראל, מוצע כי הנציב יהא רשאי לפי שיקול דעתו להעביר את התלונה למעבידו של הנילון ולדרוש ממנו נקיטת צעדים לתיקון הליקוי שמצא, ולדווח על כך. מסקנות הבירור יכולות להצביע על כשלים ועל ליקויים אישיים משמעותיים של בעל מקצוע בתחום הבריאות. לפיכך, מוסדרת בהצעה זו סמכותו של הנציב להמליץ לגורם המוסמך בדבר נקיטה באמצעים משמעתיים, וזאת ככל שסבור הנציב כי יש בצעדים אלה כדי להביא לשיפור רמתו המקצועית של המטפל ושל הרפואה בכלל. לאור חשיבות הנפקויות המערכתיות, המוסדיות והאישיות העולות מן המקרים הספציפיים הנבדקים, עוד מוצע להקנות לנציב גם סמכויות להמליץ על דרכים לתיקון הליקויים הן ברמה המערכתית והן ברמה האישית. המלצות מערכתיות הן, בין היתר, הוצאת חוזרים, ביצוע בקרות מקצועיות ופעולות פנים מוסדיות. המלצות אישיות מקצועיות כוללות: פעולות להדרכה אישית,  לימוד או הכשרה, ויחולו רק כשהנציב רואה זאת כאפשרות מתאימה. תיקון הליקויים מחייב מתן דיווח לנציב בהתאם.

 

עיקר 7 - זכויות, סעדים וקבילות כראיה (ס' 37ט-י המוצעים)

 

כפי שנקבע במספר הלכות של בית המשפט העליון הנציב וועדות הבדיקה הם גורמים מקצועים ובלתי תלויים, הפועלים לשם לימוד וקידום מערכת הבריאות ושיפורה (הן מבחינה מערכתית והן פרסונלית), וכן לשם מתן מידע למטופל על טיפול שניתן לו. לשם מיקוד פעילות הנציב בקידום מטרות אלה בלבד, מוצע לקבוע כי מסקנותיו וממצאיו של הנציב לא יקנו זכות מעבר לזכויות קיימות, ומנגד – לא ימנעו מיצוי זכויות אחרות, במקביל או במועד אחר, ולא ישפיעו על בירור אחר (למעט בהקשר הפלילי כפי שנכתב לעיל). בהקשר זה, במצב הקיים - ממצאיה ומסקנותיה של בדיקה שנערכה על ידי הנציב או ועדת בדיקה עשויים לשמש ראיה בהליך משפטי ומקבלים לעיתים משקל רב, בדומה לחוות דעת מומחה מטעם בית המשפט או הודאת בעל דין, אף שלא כוונו להיות כאלה. הנציב, יועציו וחברי ועדות הבדיקה חשופים לתביעות אישיות ולאפשרות בה יידרשו להעיד על חוות דעתם שניתנה לתכלית שונה, בהליכים אזרחיים ופליליים. בכך יש לפגוע ביכולת הנציב לבדוק תלונות באורח בלתי תלוי ואובייקטיבי, מכבידה על יכולתו לקבל חוות דעת מומחים, למנות מומחים מתאימים לוועדות הבדיקה ולקבל מידע נכון מנילונים - באופן המסכל את מטרתו העיקרית של הנציב שהיא חקר האמת, לשם שיפור הרפואה בישראל. לפיכך מוצע לקבוע כי ממצאים ומסקנות שקבע הנציב או גורם שמינה, לא ישמשו כראיה בהליך משפטי – למעט הליך שנפתח לפי המלצת הנציב (למשל בהסתמך על ממצאיו ומסקנותיו) או בהליך לאכיפת קיום דרישות הנציב או לצרכי חקירה בשל חשד למעשה פלילי במסגרת מתן הטיפול הרפואי. כלל זה דומה להוראה הקבועה ביחס לדוחות מבקר פנים, ולדוחות, חוות דעת ומסמכים שהוכנו על ידי מבקר המדינה, ומקובל גם בחוקים נוספים העוסקים בגופים המבררים תלונות, כגון חוק נציבות תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות וחוק נציב תלונות הציבור על שופטים.

עוד מוצע לקבוע כי אין לאפשר את זימון הנציב או מי מטעמו להעיד על ממצאי ומסקנות הבדיקה שערכו בהליכים משמעתיים או פליליים. זימונם לעדות ולחקירה נגדית במסגרת הליכים אלה פוגע ביכולתם לבצע בדיקה באופן בלתי תלוי ואובייקטיבי. הכרעותיהם של הנציב או הבודקים מטעמו הינן מעין שיפוטיות, נוסף על תפקידם המקצועי. אופייה המעורב של הנציבות, מעין שיפוטי ומקצועי, נובע בין היתר מתפקידה הכפול: להפיק לקחים לטובת שיפור הרפואה ולהמליץ על נקיטה בצעדים משמעתיים (ככל שיש בצעדים אלה כדי להביא לשיפור רמתו המקצועית של המטפל ושל הרפואה בכלל). ועדות המשמעת הדנות בקובלנות המוגשות נגד בעלי מקצועות רפואיים מורכבות ממומחים באותו המקצוע, ואינם נדרשים לעדות מומחים נוספת. על כן נכון להסתפק בהגשת ממצאי הבירור שנערך בנציבות, מבלי שעורכיו ידרשו לעדות, לצורך ניהול ההליך המשמעתי.

 

עיקר 8 - דין וחשבון שנתי (ס' 37יא המוצע)

 

במצב הקיים כיום, לא קיימת כל הסדרה בדבר החובה ליתן לציבור דין וחשבון תקופתי על עבודת הנציב והתלונות שהוא מברר. בסעיף זה מוצע להסדיר לראשונה את חובתו של הנציב ליתן דין וחשבון מפורט על המקרים שנבחנו על ידו וכן מידע רלוונטי לציבור לרבות: ניתוחים סטטיסטיים, מסקנות מערכתיות, ליקויים משמעותיים והוראות או המלצות שניתנו לתיקונם. לא למותר לציין, כי דוח שנתי כאמור ימנע מחשיפת כל פרט מזהה של המטופל או המתלונן. כן ימנע הדוח מחשיפת פרטים של נילונים ומוסדות רפואיים במקרים בהם נמצאה התלונה בלתי מוצדקת.

 

 

עיקר 9 – סודיות (ס' 37יב המוצע)

 

במצב הקיים כיום החובה לשמירה על סודיות רפואית מעוגנת בין היתר בחוק זכויות החולה ובחוק הגנת הפרטיות, התשמ"א-1981. הצעת החוק מסדירה את החובה לשמירת הסודיות של כל ידיעה שהגיעה לנציב או למי מטעמו. חשיבותו הנוספת של סעיף זה נובעת מהצורך לשמירת אי תלותו של הנציב, ושמירת הפרטיות של כל הפונים אליו בתלונות וכן של מטופלים שפרטים אודותיהם נחשפים בפניו אגב בירור תלונות. על פי בקשתו, יעביר הנציב למנהל הכללי החלטות מנומקות במקרים שבירר, זאת מבלי לפגוע בסמכותו של המנהל הכללי לפי סעיף 21 לחוק זכויות החולה.

 

עיקר 10 - בירור תלונות במוסד רפואי (ס' 37יג המוצע)

 

מוצע לקבוע כי מנהל בית החולים ימנה אחראי לבירור תלונות בתוך בית החולים. כיום חוק זכויות החולה מחייב מינוי אחראי לזכויות המטופל, אולם אין חובה למנות נציב תלונות שמתפקידו לברר תלונות. מוצע כי לאחראי לבירור התלונות במוסד רפואי יהיו סמכויות המקבילות לסמכויות מבקר פנים, וזאת על מנת לשפר את תפקוד בית החולים ומתן טיפול רפואי ושירות טובים יותר. בנוסף, על מנת להגביר את נגישות הציבור לגורם זה מוצע לחייב מוסדות רפואיים לפרסם את דבר קיומם של מנגנונים לבירור תלונותיהם, הן בתוך בית החולים והן פרטי הקשר עם הנציב. במסגרת עידוד בתי החולים והמוסדות הרפואיים לקיים הליכי בדיקת תלונות ותחקיר אירועים לצורך הגברת האמון והשקיפות ומתוך הבנה שבירור מסוג זה הוא פעמים רבות יעיל ומהיר בהיותו הקרוב ביותר ל"רצפת הייצור" של האירוע, מוצע לקבוע כי הנציב יהיה מוסמך להנחות את המוסדות והגורמים האחראיים על הבירור ולקבל את תוצרי בדיקתם, במקרים בהם ישנה חשיבות מערכתית או פרסנולית העולה מן האירוע.

 

עיקר 11 – שמירת דינים וסמכויות (ס' 37יד המוצע)

 

מוצע לקבוע כי סמכויות הנציב לפי פקודת בריאות העם לא יבואו במקום סמכויות גורמים אחרים לבירור תלונות, ובפרט לא סמכויות מנכ"ל משרד הבריאות למנות ועדת בדיקה בעצמו, או סמכויות נציב קבילות הציבור לפי חוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד-1994 (העוסק בסוגיות ביטוחיות שבין מטופלים לבין קופות החולים והמדינה כמבטח), וכמובן אף לא במקום סמכויות נציב תלונות הציבור במשרד מבקר המדינה.

 

עיקר 12 – תיקונים נחוצים בחוק זכויות החולה (ס' 3 להצעת החוק)

בנוסף לתיקונים שהוזכרו לעיל בעיקר 5 (בדבר מתן סמכות לנציב קבילות הציבור למקצועות רפואיים להקים ועדת בדיקה), מבוקש לבצע ארבעה תיקונים ושתי תוספות בחוק זכויות החולה:

א. תיקון סעיף 21(ב) לחוק - כיום קובע חוק זכויות החולה כי ממנה הוועדה, המטופל והמטפל העלול להיפגע ממסקנות הוועדה יקבלו את "הממצאים והמסקנות" של ועדת הבדיקה. בפועל, מוסדות רפואיים מפרשים ניסוח זה כך שאין למסור את המלצות הוועדה והדיון שהוביל למסקנותיה למטופל או המטפל. התיקון המוצע לסעיף 21(ב) בא להבהיר את מחויבות מערכת הבריאות בשקיפות מלאה בבירור התלונות, על ידי קביעה כי "דוח ועדת הבדיקה", לרבות ממצאי הוועדה, הדיון, מסקנות והמלצות הוועדה, יימסר למי שזכאי לקבלו.

עוד מוצע להגדיר רשימה בלעדית של גורמים הזכאים לקבל את דוח הוועדה ולהגביל את מסירתו לתכלית של שיפור הרפואה. מוצע להוסיף את הנציב לרשימה לצורך קבלת הדוח במקרים בהם הוקמה ועדת בדיקה בידי מנהל מוסד רפואי או מנהל קופת חולים (שאז לא הנציב מינה אותה). סמכות זו נועדה לאפשר לנציב לבחון האם נדרשת בדיקה נוספת או מורחבת מטעם משרד הבריאות במקרים שלא הגיעו לכדי מיצוי, מערכתי או פרסונלי.

ב.  תיקון סעיף 21(ג) לחוק- כיום קובע חוק זכויות החולה כי פרוטוקול דיוניה של ועדת בדיקה יימסר רק למי שמינה את הוועדה ולמנהל הכללי. מוצע להקנות סמכות גם לנציב לקבל את פרוטוקול דיוני הוועדה, במקרים בהם מדובר כאמור בועדות בדיקה פנימיות של המוסדות.

ג.  הוספת סעיף 21(ג1) לחוק – כיום מטיל חוק זכויות החולה חיסיון יחסי על פרוטוקול דיוניה של ועדת הבדיקה, אשר פורש בפסיקה (בש"א 6080/05 עיזבון המנוח שמואל רייזמן נ' פרופ' אורצקי ואח') כחל גם על כל מסמך המתייחס לחקירת האירוע ואשר הוצג בפני הוועדה. התיקון המוצע בא להבהיר את הנוסח הקיים כפי שהוא מיושם הלכה למעשה כיום.

ד.  תיקון סעיף 21(ה) לחוק- כיום הסעיף קובע את המקרים בהם רשאי מנכ"ל משרד הבריאות להעביר את פרוטוקול ועדת בדיקה לידי גורם חקירה. אפשר לפרש זאת כי מוגבל המנהל בכך שבסמכותו להעביר חומר רק אם הוא הורה על פתיחת החקירה או הוא עצמו הגיש תלונה למשטרה. מבוקש להבהיר זאת ולאפשר למנהל או למי שהסמיך להעביר את פרוטוקול הוועדה וכל מסמך אשר שימש את הוועדה כמפורט בסעיף 21(ג1) לחוק גם במקרה בו הורה על בדיקה מחדש של האירוע או על השלמת הבדיקה או במקרה בו נפתחה חקירה, ביוזמתו או ביוזמת אחר. התיקון נועד לייעל את הליך הבדיקה ולמנוע מצבים בהם מנוע המנכ"ל מלמסור חומר שהוא סבור שיש למסרו – רק בשל העובדה שהחקירה לא נפתחה ביוזמתו, ובנוסף לאפשר בדיקה יעילה במקרים בהם נדרשת השלמה או בדיקה מחדש של אירוע שכבר הוקמה בגינו ועדת בדיקה.

ה. הוספת סעיף 21(ו) לחוק - מטרת התיקון לעגן בחוק סמכויות שיאפשרו לוועדה ולמי שמינה אותה פעילות אפקטיבית תוך שיתוף פעולה עם הגורמים הנבדקים, להעניק להם סמכויות לדרוש מידע, המצאת מסמכים והופעה בפניהם, ולהסמיכם להפעיל סנקציות על סירוב למלא אחר דרישותיהם, על מנת לאפשר להם להגיע לחקר האמת.

ו. הוספת סעיף 21(ז) לחוק – מוצע לכלול את ההוראה בדבר אי קבילות כראיה של חומרי ותוצרי הבדיקה של הנציב, על כלל דרכי הבדיקה שבאמתחתו, לרבות בדרך של ועדת בדיקה.

במצב הקיים - ממצאיה ומסקנותיה של בדיקה שנערכה על ידי הנציב או ועדת בדיקה עשויים לשמש ראיה בהליך משפטי ומקבלים לעיתים משקל רב, בדומה לחוות דעת מומחה מטעם בית המשפט או הודאת בעל דין, אף שלא כוונו להיות כאלה. הנציב, יועציו וחברי ועדות הבדיקה חשופים לתביעות אישיות ולאפשרות בה יידרשו להעיד על חוות דעתם שניתנה לתכלית שונה, בהליכים אזרחיים ופליליים. יש בכך כדי לפגוע ביכולת הנציב לבדוק תלונות באורח בלתי תלוי ואובייקטיבי, מכבידה על יכולתו לקבל חוות דעת מומחים, למנות מומחים מתאימים לוועדות הבדיקה ולקבל מידע נכון מנילונים - באופן המסכל את מטרתו העיקרית של הנציב שהיא חקר האמת, לשם שיפור הרפואה בישראל. הכרעותיהם של הנציב או הבודקים מטעמו הינן מעין שיפוטיות, נוסף על תפקידם המקצועי. אופייה המעורב של הנציבות, מעין שיפוטי ומקצועי, נובע בין היתר מתפקידה הכפול: להפיק לקחים לטובת שיפור הרפואה ולהמליץ על נקיטה בצעדים משמעתיים (ככל שיש בצעדים אלה כדי להביא לשיפור רמתו המקצועית של המטפל ושל הרפואה בכלל). לפיכך מוצע לקבוע כי ממצאים ומסקנות שנקבעו על ידי הנציב או ועדת הבדיקה, לא ישמשו כראיה בהליך משפטי – למעט הליך שנפתח לפי המלצת הנציב (למשל בהסתמך על ממצאיו ומסקנותיו) או בהליך לאכיפת קיום דרישות הנציב או לצרכי חקירה בשל חשד למעשה פלילי במסגרת מתן הטיפול הרפואי. כלל זה הינו בדומה להוראה הקבועה ביחס לדוחות מבקר פנים, ולדוחות, חוות דעת ומסמכים שהוכנו על ידי מבקר המדינה, ומקובל גם בחוקים נוספים העוסקים בגופים המבררים תלונות, כגון חוק נציבות תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות וחוק נציב תלונות הציבור על שופטים.

עוד מוצע לקבוע, כי חרף קבילות החומרים בהליך משמעתי או בהליך פלילי, אין לאפשר את זימון הנציב או חברי ועדת הבדיקה להעיד על ממצאי ומסקנות הבדיקה שערכו בהליכים משמעתיים או פליליים. זימונם לעדות ולחקירה נגדית במסגרת הליכים אלה פוגע ביכולתם לבצע בדיקה באופן בלתי תלוי ואובייקטיבי. ועדות המשמעת הדנות בקובלנות המוגשות נגד בעלי מקצועות רפואיים מורכבות ממומחים באותו המקצוע, ואינם נדרשים לעדות מומחים נוספת. על כן נכון להסתפק בהגשת ממצאי הבירור שנערך בנציבות, מבלי שעורכיו ידרשו לעדות, לצורך ניהול ההליך המשמעתי.

 

 

עיקר 13 – תיקונים נחוצים בחוק חופש המידע, התשנ"ו – 1996 (ס' 4 להצעת החוק)

מוצע להוסיף את נציבות קבילות הציבור למקצועות רפואיים לרשימת הגופים בסעיף 14(א) לחוק חופש המידע, המוחרגים מתחולת חוק חופש המידע, ולקבוע כי הוראות החוק לא יחולו על הנציבות ועל מידע שנוצר, שנאסף או שמוחזק בידיה.

רשימה זו כוללת, בין היתר, את נציבות תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות ואת נציבות תלונות הציבור על שופטים. כמוהן, תפקידה של נציבות קבילות הציבור למקצועות רפואיים לברר תלונות (נגד בעלי מקצוע רפואי), כאשר הממצאים והמסקנות של בירור זה מועברים למטופל ולנילון ומשמשים בסיס לבחינת הצורך בתיקון ליקויים מערכתיים או לשם נקיטה בצעדים משמעתיים או פליליים.

תכליתה המרכזית של הנציבות היא שיפור האיכות במערכת הבריאות והעלאת אמון הציבור בה. להחלטות הנציב השפעה רבה על מערכת הבריאות, הן בהיבט תיקון הליקויים והפקת לקחים מקצועיים והן בקביעת סטנדרט התנהלות מקצועית ואתית לגורמים המטפלים. לצורך הגשמת תכלית זו נדרשת יכולת לבדוק תלונות באורח אובייקטיבי ובלתי תלוי ולקבל שיתוף פעולה מירבי ומידע נכון מהנילונים והגופים הנבדקים.

גילוי המידע המשמש בסיס לבירור עלול לפגוע בשיתוף הפעולה מצד הגורמים הנבדקים ולמנוע מהנציבות את היכולת לבצע את תפקידה. חלק גדול מן המידע כולל התכתבויות בין הנציבות לגופים הנבדקים וקבלת מסמכים נדרשים לבירור. על כן, נדרשת מסגרת שתאפשר שיח פתוח וחופשי למען גילוי מירב המידע על הטיפול שניתן למטופל והצעדים המתחייבים בעקבות האירוע לצורך לימוד, קידום ושיפור מערכת הבריאות. שמירת המסגרת תאפשר שיקוף מלא ומהימן למטופל, ככל הניתן, על אשר אירע לו באמצעות מסירת תוצאות הבירור, ובמקביל תבטיח את הפקת הלקחים הנדרשים, לצורך מניעת הטעות הבאה.

 

ד. השפעת החוק המוצע על החוק הקיים

תיקון פקודת בריאות העם, ותיקונים עקיפים לחוק זכויות החולה, שמטרתם, כאמור, להסדיר את מעמד וסמכויות נציב קבילות הציבור למקצועות רפואיים לנושאי הטיפול הרפואי במשרד הבריאות.

 

ה. השפעת החוק המוצע על תקציב המדינה

אין השפעה

 

ו. השפעת החוק על תקנים במשרדי הממשלה ועל ההיבט המנהלי

אין השפעה

ז. השפעת הנטל הרגולטורי (RIA)

לאור החלטת ממשלה מספר 2034 מספטמבר 2014, העוסקת במדיניות הממשלה בנושא אופן אספקת שירותים חברתיים,  תזכיר חוק זה פטור מביצוע RIA .

 

ח. להלן נוסח החוק המוצע

 

תזכיר חוק לתיקון פקודת בריאות העם (תיקון מס'...)(נציב קבילות הציבור למקצועות רפואיים), התשע"ז-2017

דברי הסבר

 

הצעת החוק מבקשת להוסיף פרק בפקודת בריאות העם, 1940, (להלן- הפקודה) המסדיר את סמכויות נציב קבילות הציבור למקצועות רפואיים, וכן לבצע תיקונים עקיפים בסעיף 21 לחוק זכויות החולה, התשנ"ו-1996 (להלן- חוק זכויות החולה) על מנת להשלים את סמכויות הנציב ולתת סמכויות גם לגורמים נוספים העוסקים בבדיקת תלונות.

 

סעיף 2

סעיף 37

 

ראשית קובעת הצעת החוק חובה למנות נציב שהוא רופא מומחה. יש להציב בתפקיד זה אדם בעל שיעור קומה, יושרה וניקיון כפיים, ברמה מקצועית גבוהה, שדעתו תתקבל על הציבור ועל הגורמים המטפלים, באופן שיביא להעלאת אמון הציבור כולו ובעלי המקצוע בתחומי הבריאות בנציב ובמשרד הבריאות.

ההצעה מבקשת לקצוב את תקופת הכהונה של הנציב ולהגביל אותה לשתי קדנציות של חמש שנים כל אחת, ברציפות. הגבלת הכהונה הרצופה נדרשת היות וכהונת הנציב דורשת מחד מיומנות מקצועית וידע נרחב, הן בתיאוריה והן במעשה, ומאידך צורך בשמירה על היותו בלתי תלוי, על מנת שיוכל לבדוק תלונות המגיעות מהציבור, ללא משוא פנים. תפקיד נציב הקבילות הוא ייחודי באופיו, במעמדו, בסמכות הנתונה לו ובעובדה כי לא קיימת לו מקבילה בשירות הציבורי, בשים לב לאופי המעין-שיפוטי של חלק ממאפייני עבודת הנציבות, ולצורך הפעלת שיקול דעת עצמאי בעת בחינת הקבילות. יחד עם זאת, מדובר במשרה שלה היבט מקצועי משמעותי ויש חשיבות מיוחדת לצבירת ניסיון וידע מקצועי בתפקיד, זאת על מנת שמערכת הבריאות תמשיך להתנהל בצורה מיטבית ויציבה ככל הניתן. שמירת הניסיון והידע שרוכש נציב הקבילות תתרום משמעותית להבטחת רציפות הבקרה על איכות הטיפול הרפואי וביסוס האינטגרציה בין כלל הגורמים העוסקים בכך. מדובר בתפקיד החולש על אחת המערכות הגדולות במדינת ישראל, היא מערכת הבריאות, הן הציבורית והן הפרטית.

 

 

סעיף 37א

 

מוצע במסגרת הסדרת מעמדה של הנציבות בחקיקה, לקבוע באופן מפורש את היותה עצמאית בשיקול דעתה ובקבלת החלטות, תוך הבהרה כי הנציב וכל עובדי הנציבות אינם נתונים למרות גורמי המקצוע והמינהל במשרד וכפופים למנהל הכללי של משרד הבריאות או למשנה למנהל הכללי בלבד ויפעלו לפי שיקול דעת מקצועי ואתי, באופן שיאפשר בדיקה אובייקטיבית, ויביא לשיפור הטיפול הרפואי ולהעלאת אמון הציבור בעבודת הנציב.

 

סעיף 37ב-37ד

 

מצב הקיים כיום כל אדם זכאי להתלונן אולם אין הסדרה חוקית של דרך הגשת התלונה ובירורה. הסדרת המנגנון בחקיקה תנגיש את עבודת הנציבות לציבור ותביא לקיצור וייעול משך הבדיקה. בסעיפים אלה מוצע לקבוע כי כל אדם זכאי להתלונן לנציב על מעשה או מחדל של בעל מקצוע בתחום הבריאות, או של גורם המציע או נותן שירות או טיפול רפואי, בכל עניין הנוגע להתנהגותו של בעל המקצוע או התנהלותו של אותו הגורם, שלדעתו פגעו בזכותו, או בזכותו של אחר, לקבלת טיפול רפואי נאות. בעניין זה מוסדרת הסמכות לברר תלונות על כל הגורמים המציעים או נותנים שירות או טיפול רפואי, לרבות (אך לא רק), מוסדות ציבוריים ופרטיים, בתי חולים, קופות חולים, מרפאות, ארגוני הצלה, גורמים מטפלים טרום בית חולים, גורמים המפעילים מוקדי מענה לקריאות רפואיות ולחצני מצוקה וכיוצא באלה.

בסמכות הנציב לפתוח בבדיקה הן מכוח סעיף 29א לפקודה והן מכח סעיף 37ה לחוק המוצע גם בהיעדר הסכמה או במקרה של משיכת התלונה, אם היה לכך צידוק מקצועי או ציבורי, ומוטל עליו ליידע את המתלונן כי הליך הגשת התלונה כולל בדיקת מידע רפואי.

בהתאם לחוק זכויות החולה וחוקים אחרים הנוגעים לשמירת הפרטיות חייב כל מטפל וכל מוסד רפואי לשמור על סודיות המידע הרפואי הנוגע למטופליו.

מוצע להסמיך את הנציב להעביר תלונה שהגיעה אליו ואינה בתחום סמכותו לבירורו של גורם אחר המוסמך לברר אותה.  

 

 

 

 

 

סעיף 37ה

 

לפי המוצע החלטות הנציב, שהן החלטות בשאלות מקצועיות הנוגעות לבחינת איכות הטיפול הרפואי, מהוות הכרעה מעין שיפוטית, וביניהן הוא יחליט בדבר חשד לקיומה לכאורה של רשלנות רפואית, ימליץ על תיקון הליקויים ויחליט אם להעביר לדיון ביחידת הדין המשמעתי במשרד הבריאות. לפי המוצע, על החלטתו ניתן יהיה לערער בפני ערכאה שיפוטית.

מוצע כי לאחר שבדק הנציב את מכלול המסמכים והעדויות שהובאו בפניו ומצא שהתלונה מוצדקת, יפעיל את שיקול דעתו לגבי הצורך בקיום הליך משמעתי או פעולה אחרת שתביא לשיפור בתפקוד המטפל ובבריאות הציבור.

מוצע לקבוע במפורש כי לנציב סמכות לברר תלונות וידיעות, בהתאם לשיקול דעתו, במספר דרכים שונות, לרבות (ולא רק) בעצמו, בדרך של הקמת ועדת בדיקה, קבלת יעוצים מקצועיים והיעזרות בחוות דעת. יתכנו מקרים בהם שמיעת המטופל, התרשמות באופן בלתי אמצעי מתלונתו ויישום כלים גישוריים מול הצוות המטפל, יהוו דרך מיטבית להבנת מכלול האינטרסים בבירור המקרה, ויוכלו אף לסייע במציאת פתרון מתאים.

מנכ"ל משרד הבריאות אצל לנציב את סמכותו למנות ועדת בדיקה לפי סעיף 21 לחוק זכויות החולה. מוצע לקבוע באמצעות תיקון עקיף לסעיף 21 לחוק זכויות החולה, כי הסמכות להקים ועדת בדיקה תהיה גם לנציב, במקביל לסמכות המנכ"ל.

מוצע לקבוע כי בהתאם לשיקול דעתו יהא הנציב רשאי להסתייע בכל אדם שסבר כי עשוי הוא לתרום לבירור, לרבות מומחה תוכן, אתיקאי ונציג ציבור, ואף למנותם כחברים בוועדת בדיקה.

עוד מוצע כי כל גורם או אדם שנדרש לכך חייב לספק לנציב כל מידע לבירור התלונה תוך פרק הזמן שיקבע הנציב בהתאם לנסיבות. ככל שיידרש, מוסמך הנציב לעיין ברשומות רפואיות גם של מטופלים אחרים ובלבד שזהותם לא תחשף כלפי גורם אחר.

בהתאם לכללי הצדק הטבעי זכאי נילון לשמוע את הטענות המופנות כנגדו ולקבל הזדמנות להשיב להן טרם הכרעה ומוצע לעגן זכות זו בחוק. בנוסף נקבעת חובת הנציב להפנות עותק התלונה למעבידו של הנילון, וזאת על מנת לאפשר גם התייחסות ברמה מוסדית, וקבלת מידע כללי ומערכתי המתייחס לתלונה, כמו גם מידע על הנילון עצמו. העברת התלונה גם למעביד נותנת לו הזדמנות להיוודע לכשל הנטען, ולתקן בעצמו את הטעון תיקון.

על מנת לאפשר לנציב פעילות אפקטיבית תוך שיתוף פעולה עם הגורמים הנבדקים, מוצע להעניק לו סמכויות לדרוש מידע, המצאת מסמכים והופעה בפניו, ולהסמיכו להפעיל סנקציות על סירוב למלא אחר דרישותיו, על מנת לאפשר לו להגיע לחקר האמת. בירור תלונות ואירועים במטרה להגיע לחקר האמת מבוסס על שיתוף פעולה של בעלי המקצועות הרפואיים וכל מי שמציע או נותן שירות או טיפול רפואי, עם הבירור שנערך בנציבות. יובהר כי המונח כל מידע כולל כל דרך בה ניתן לאגור מידע לרבות בע"פ, בכתב, באופן דיגיטלי וכפי שמודגש גם דגימות ביולוגיות רפואיות.

מוצע כי סירוב לשתף פעולה יהווה התנהגות שאינה הולמת על פי הוראות הדין של אותו בעל מקצוע רפואי. 

לאור הניסיון שהצטבר בנציבות מבדיקת אירועים חריגים ותלונות, בירורים אשר נעשו במסגרת פנימית של המוסד הרפואי עלולים להסתיים בצעדים ארגוניים בלבד. כך יתכנו מקרים בהם תלונות הובילו להפסקת העסקה במוסד אחד אך לא מנעו העסקתו במוסד אחר. קיים אינטרס ציבורי במיצוי הליכים גם במסגרת הרגולטורית, במקרים המתאימים. מוצע לקבוע חובה של כל גורם העוסק בתחום הבריאות לדווח לנציבות על סיום העסקתו, השעייתו או הרשעתו של בעל מקצוע בתחום הבריאות ואף על מידע שהתקבל לגביו או תלונה כנגד בעל המקצוע בגין חשד לביצוע עבירות מין או הטרדה מינית כלפי כל אדם (ולא רק מטופל), חשד לפגיעה בקטין או חסר ישע או חשד לפגיעה בחיי אדם במסגרת הטיפול שהעניק לו. הסעיף מסדיר גם את החובה של גורם המציע או נותן שירות או טיפול רפואי לדווח לנציבות על בעל מקצוע בתחום הבריאות אשר בהתנהלותו סיכן או עלול לסכן חיי אדם או עובר. כמו כן מוצע כי לנציב תהיה סמכות להעביר את המידע שהובא לידיעתו גם לידיעת מקום העסקתו החדש של בעל המקצוע, ככל שיש בכך חשיבות למניעת נזק מתמשך.

מוצע כי בבירור מקרה, לא יהיו הנציב, מי שבודק מטעמו או ועדת הבדיקה שמונתה על ידו כפופים להוראות שבסדר דין או בדיני הראיות, למעט הדינים בדבר חסינות עדים וראיות חסויות

מוצע כי בירור התלונה יסתיים בהקדם האפשרי, ולכל המאוחר בתוך שמונה עשר חודשים מיום הגשתה, אלא אם כן, בשל מורכבותה או היקפה, לא ניתן לסיימה במועד האמור מטעמים שיירשמו.

 

 

סעיף 37ו עד 37ז

 

לצורך ייעול עבודת הנציב ועל מנת שלא יידרש לברר תלונות שהן לפי שיקול דעתו, עניינים של מה בכך, או אם נוכח כי הליקוי עליו הוגשה תלונה כבר תוקן, או אם התלונה בוטלה ואין צורך בהמשך בירורה, או מטעמים אחרים שיירשמו – מוצע לקבוע כי הנציב יהיה רשאי לסיים בירור בתלונות כאלה. לאור חשיבות הליך בירור התלונות ולאור המחויבות הציבורית של מוסד הנציב לברר תלונות, על החלטת הנציב להיות מנומקת ולהצביע על הטעם בגינו נסתיים הבירור.  

בהתאם להנחיות פרקליט המדינה, ככלל אין הנציב מברר תלונות המעלות חשד כי נעברה עבירה פלילית או כאלה המצויות בחקירה פלילית, אלא לאחר היוועצות ובאישורו של מנגנון שיופעל באמצעות היועץ המשפטי של משרד הבריאות (או מי שהסמיכו לעניין זה), כפי שקיים היום. סעיף זה מעגן בחקיקה את המצב הקיים והנוהג, כאמור.

 

גם לאחר שהוחלט על הפסקת בירור מוצע כי יהא זה בסמכות הנציב לחדשו אם מצא שהובאו בפניו ראיות חדשות מספקות. סעיף זה נועד לצורך סופיות הדיון ויעילותו. עם זאת, נוכח משמעות ההחלטה שלא לפתוח כלל בבירור או להפסיק בירור שהחל מוצע לאפשר למתלונן זכות ערעור לבית משפט לעניינים מנהליים.

 

סעיף 37ח

 

ככל החלטה מינהלית, חייב הנציב למסור את ממצאיו ומסקנותיו לגורם הנוגע בדבר. בהקשר זה הגורמים הנוגעים בדבר הם המטופל, המטפל ומי שסבר הנציב כי יש בהעברת תוצאות הבירור לידיעתו כדי לתרום לשיפור הרפואה, ולא בהכרח מי שהתלונן או הגורם ממנו הגיע המידע. בהתאם לתכלית הבירור שהיא שיפור רמת הרפואה במדינת ישראל, מוצע כי הנציב יהא רשאי לפי שיקול דעתו להעביר את התלונה למעבידו של הנילון ולדרוש ממנו נקיטת צעדים לתיקון הליקוי שמצא, ולדווח על כך. מסקנות הבירור יכולות להצביע על כשלים ועל ליקויים אישיים משמעותיים של בעל מקצוע בתחום הבריאות. לפיכך, מוסדרת בהצעה זו סמכותו של הנציב להמליץ לגורם המוסמך בדבר נקיטה באמצעים משמעתיים, וזאת ככל שסבור הנציב כי יש בצעדים אלה כדי להביא לשיפור רמתו המקצועית של המטפל ושל הרפואה בכלל. לאור חשיבות הנפקויות המערכתיות, המוסדיות והאישיות העולות מן המקרים הספציפיים הנבדקים, עוד מוצע להקנות לנציב גם סמכויות להמליץ על דרכים לתיקון הליקויים הן ברמה המערכתית והן ברמה האישית. המלצות מערכתיות הן, בין היתר, הוצאת חוזרים, ביצוע בקרות מקצועיות ופעולות פנים מוסדיות. המלצות אישיות מקצועיות כוללות: פעולות להדרכה אישית,  לימוד או הכשרה, ויחולו רק כשהנציב רואה זאת כאפשרות מתאימה. המלצות אלה כפופות להסכמת הנילון. תיקון הליקויים מחייב מתן דיווח לנציב בהתאם.

סעיף 37ט- 37י

 

כפי שנקבע במספר הלכות של בית המשפט העליון, הנציב וועדות הבדיקה הם גורמים מקצועיים ובלתי תלויים, הפועלים לשם לימוד וקידום מערכת הבריאות ושיפורה (הן מבחינה מערכתית והן פרסונלית), , וכן לשם מתן מידע למטופל על טיפול שניתן לו. לשם מיקוד פעילות הנציב בקידום מטרות אלה בלבד, מוצע לקבוע כי מסקנותיו וממצאיו של הנציב לא יקנו זכות מעבר לזכויות קיימות, ומנגד – לא ימנעו מיצוי זכויות אחרות, במקביל או במועד אחר, ולא ישפיעו על בירור אחר (למעט בהקשר הפלילי כפי שנכתב לעיל). בהקשר זה, במצב הקיים - ממצאיה ומסקנותיה של בדיקה שנערכה על ידי הנציב או ועדת בדיקה עשויים לשמש ראיה בהליך משפטי ומקבלים לעיתים משקל רב, בדומה לחוות דעת מומחה מטעם בית המשפט או הודאת בעל דין, אף שלא כוונו להיות כאלה. הנציב, יועציו וחברי ועדות הבדיקה חשופים לתביעות אישיות ולאפשרות בה יידרשו להעיד על חוות דעתם שניתנה לתכלית שונה, בהליכים אזרחיים ופליליים. בכך יש לפגוע ביכולת הנציב לבדוק תלונות באורח בלתי תלוי ואובייקטיבי, מכבידה על יכולתו לקבל חוות דעת מומחים, למנות מומחים מתאימים לוועדות הבדיקה ולקבל מידע נכון מנילונים - באופן המסכל את מטרתו העיקרית של הנציב שהיא חקר האמת, לשם שיפור הרפואה בישראל. לפיכך מוצע לקבוע כי ממצאים ומסקנות שקבע הנציב או גורם שמונה על ידו, לא ישמשו כראיה בהליך משפטי – למעט הליך שנפתח לפי המלצת הנציב (למשל בהסתמך על ממצאיו ומסקנותיו) או בהליך לאכיפת קיום דרישות הנציב או לצרכי חקירה בשל חשד למעשה פלילי במסגרת מתן הטיפול הרפואי. כלל זה הינו בדומה להוראה הקבועה ביחס לדוחות מבקר פנים, ולדוחות, חוות דעת ומסמכים שהוכנו על ידי מבקר המדינה, ומקובל גם בחוקים נוספים העוסקים בגופים המבררים תלונות, כגון חוק נציבות תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות וחוק נציב תלונות הציבור על שופטים.

עוד מוצע לקבוע כי אין לאפשר את זימון הנציב או מי מטעמו להעיד על ממצאי ומסקנות הבדיקה שערכו בהליכים משמעתיים או פליליים. זימונם לעדות ולחקירה נגדית במסגרת הליכים אלה פוגע ביכולתם לבצע בדיקה באופן בלתי תלוי ואובייקטיבי. הכרעותיהם של הנציב או הבודקים מטעמו הינן מעין שיפוטיות, נוסף על תפקידם המקצועי. אופייה המעורב של הנציבות, מעין שיפוטי ומקצועי, נובע בין היתר מתפקידה הכפול: להפיק לקחים לטובת שיפור הרפואה ולהמליץ על נקיטה בצעדים משמעתיים (ככל שיש בצעדים אלה כדי להביא לשיפור רמתו המקצועית של המטפל ושל הרפואה בכלל). ועדות המשמעת הדנות בקובלנות המוגשות נגד בעלי מקצועות רפואיים מורכבות ממומחים באותו המקצוע, ואינם נדרשים לעדות מומחים נוספת. על כן נכון להסתפק בהגשת ממצאי הבירור שנערך בנציבות, מבלי שעורכיו ידרשו לעדות, לצורך ניהול ההליך המשמעתי.

 

 

סעיף 37יא

 

במצב הקיים כיום, לא קיימת כל הסדרה בדבר החובה ליתן לציבור דין וחשבון תקופתי על עבודת הנציב והתלונות שהוא מברר. בסעיף זה מוצע להסדיר לראשונה את חובתו של הנציב ליתן דין וחשבון מפורט על המקרים שנבחנו על ידו וכן מידע רלוונטי לציבור לרבות: ניתוחים סטטיסטיים, מסקנות מערכתיות, ליקויים משמעותיים והוראות או המלצות שניתנו לתיקונם. לא למותר לציין, כי דוח שנתי כאמור ימנע מחשיפת כל פרט מזהה של המטופל או המתלונן. כן ימנע הדוח מחשיפת פרטים של נילונים ומוסדות רפואיים במקרים בהם נמצאה התלונה בלתי מוצדקת.

 

 

סעיף 37יב

 

במצב הקיים כיום החובה לשמירה על סודיות רפואית מעוגנת בין היתר בחוק זכויות החולה ובחוק הגנת הפרטיות, התשמ"א-1981. הצעת החוק מסדירה את החובה לשמירת הסודיות של כל ידיעה שהגיעה לנציב או למי מטעמו. חשיבותו הנוספת של סעיף זה נובעת מהצורך לשמירת אי תלותו של הנציב, ושמירת הפרטיות של כל הפונים אליו בתלונות וכן של מטופלים שפרטים אודותיהם נחשפים בפניו אגב בירור תלונות. על פי בקשתו, יעביר הנציב למנהל הכללי החלטות מנומקות במקרים שבירר, זאת מבלי לפגוע בסמכותו של המנהל הכללי לפי סעיף 21 לחוק זכויות החולה.

 

סעיף 37יג

 

מוצע לקבוע כי מנהל בית החולים ימנה אחראי לבירור תלונות בתוך בית החולים. כיום חוק זכויות החולה מחייב מינוי אחראי לזכויות המטופל, אולם אין חובה למנות נציב תלונות שמתפקידו לברר תלונות. מוצע כי לאחראי לבירור התלונות במוסד רפואי יהיו סמכויות המקבילות לסמכויות מבקר פנים, וזאת על מנת לשפר את תפקוד בית החולים ומתן טיפול רפואי ושירות טובים יותר. בנוסף, על מנת להגביר את נגישות הציבור לגורם זה מוצע לחייב מוסדות רפואיים לפרסם את דבר קיומם של מנגנונים לבירור תלונותיהם, הן בתוך בית החולים והן פרטי הקשר עם הנציב. במסגרת עידוד בתי החולים והמוסדות הרפואיים לקיים הליכי בדיקת תלונות ותחקיר אירועים לצורך הגברת האמון והשקיפות ומתוך הבנה שבירור מסוג זה הוא פעמים רבות יעיל ומהיר בהיותו הקרוב ביותר ל"רצפת הייצור" של האירוע, מוצע לקבוע כי הנציב יהיה מוסמך להנחות את המוסדות והגורמים האחראיים על הבירור ולקבל את תוצרי בדיקתם, במקרים בהם ישנה חשיבות מערכתית או פרסנולית העולה מן האירוע.

 

סעיף 37יד

 

מוצע לקבוע כי סמכויות הנציב לפי פקודת בריאות העם לא יבואו במקום סמכויות גורמים אחרים לבירור תלונות, ובפרט לא סמכויות מנכ"ל משרד הבריאות למנות ועדת בדיקה בעצמו, או סמכויות נציב קבילות הציבור לפי חוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד-1994 (העוסק בסוגיות ביטוחיות שבין מטופלים לבין קופות החולים והמדינה כמבטח), וכמובן אף לא במקום סמכויות נציב תלונות הציבור במשרד מבקר המדינה.

 

סעיף 3

בנוסף לתיקונים שהוזכרו לעיל מוצע לבצע ארבעה תיקונים ושתי תוספות בחוק זכויות החולה, התשנ"ו-1996(סעיף 3 לחוק זה):

א. תיקון סעיף 21(ב) לחוק - כיום קובע חוק זכויות החולה כי ממנה הוועדה, המטופל והמטפל העלול להיפגע ממסקנות הוועדה יקבלו את "הממצאים והמסקנות" של ועדת הבדיקה. בפועל, מוסדות רפואיים מפרשים ניסוח זה כך שאין למסור את המלצות הוועדה והדיון שהוביל למסקנותיה למטופל או המטפל. התיקון המוצע לסעיף 21(ב) בא להבהיר את מחויבות מערכת הבריאות בשקיפות מלאה בבירור התלונות, על ידי קביעה כי "דוח ועדת הבדיקה" יימסר למי שזכאי לקבלו.

עוד מוצע להגדיר רשימה בלעדית של גורמים הזכאים לקבל את דוח הוועדה ולהגביל את מסירתו לתכלית של שיפור הרפואה. מוצע להוסיף את הנציב לרשימה לצורך קבלת הדוח במקרים בהם הוקמה ועדת בדיקה בידי מנהל מוסד רפואי או מנהל קופת חולים (שאז לא הנציב מינה אותה). סמכות זו נועדה לאפשר לנציב לבחון האם נדרשת בדיקה נוספת או מורחבת מטעם משרד הבריאות במקרים שלא הגיעו לכדי מיצוי, מערכתי או פרסנולי.

  ב.  תיקון סעיף 21(ג) לחוק- כיום קובע חוק זכויות החולה כי פרוטוקול דיוניה של ועדת בדיקה יימסר רק למי שמינה את הוועדה ולמנהל הכללי. מוצע להקנות סמכות גם לנציב לקבל את פרוטוקול דיוני הוועדה, במקרים בהם מדובר כאמור בוועדות בדיקה פנימיות של המוסדות.

  ג.  הוספת סעיף 21(ג1) לחוק – כיום מטיל חוק זכויות החולה חיסיון יחסי על פרוטוקול דיוניה של ועדת הבדיקה, אשר פורש בפסיקה (בש"א 6080/05 עיזבון המנוח שמואל רייזמן נ' פרופ' אורצקי ואח') כחל גם על כל מסמך המתייחס לחקירת האירוע ואשר הוצג בפני הוועדה. התיקון המוצע בא להבהיר את הנוסח הקיים כפי שהוא מיושם הלכה למעשה כיום.

  ד.  תיקון סעיף 21(ה) לחוק- כיום הסעיף קובע את המקרים בהם רשאי מנכ"ל משרד הבריאות להעביר את פרוטוקול ועדת בדיקה לידי גורם חקירה. אפשר לפרש זאת כי מוגבל המנהל בכך שבסמכותו להעביר חומר רק אם הוא הורה על פתיחת החקירה או הוא עצמו הגיש תלונה למשטרה. מבוקש להבהיר זאת ולאפשר למנהל או למי שהסמיך להעביר את פרוטוקול הוועדה וכל מסמך אשר שימש את הוועדה כמפורט בסעיף 21(ג1) לחוק גם במקרה בו הורה על בדיקה מחדש של האירוע או על השלמת הבדיקה או במקרה בו נפתחה חקירה, ביוזמתו או ביוזמת אחר. התיקון נועד לייעל את הליך הבדיקה ולמנוע מצבים בהם מנוע המנכ"ל מלמסור חומר שהוא סבור שיש למסרו – רק בשל העובדה שהחקירה לא נפתחה ביוזמתו, ובנוסף לאפשר בדיקה יעילה במקרים בהם נדרשת השלמה או בדיקה מחדש של אירוע שכבר הוקמה בגינו ועדת בדיקה.

ה.  הוספת סעיף 21(ו) לחוק - מטרת התיקון לעגן בחוק סמכויות שיאפשרו לוועדה ולמי שמינה אותה פעילות אפקטיבית תוך שיתוף פעולה עם הגורמים הנבדקים, להעניק להם סמכויות לדרוש מידע, המצאת מסמכים והופעה בפניהם, ולהסמיכם להפעיל סנקציות על סירוב למלא אחר דרישותיהם, על מנת לאפשר להם להגיע לחקר האמת.

  ו.  הוספת סעיף 21(ז) לחוק – מוצע לכלול את ההוראה בדבר אי קבילות כראיה של חומרי ותוצרי הבדיקה של הנציב, על כלל דרכי הבדיקה שבאמתחתו, לרבות בדרך של ועדת בדיקה.

במצב הקיים - ממצאיה ומסקנותיה של בדיקה שנערכה על ידי הנציב או ועדת בדיקה עשויים לשמש ראיה בהליך משפטי ומקבלים לעיתים משקל רב, בדומה לחוות דעת מומחה מטעם בית המשפט או הודאת בעל דין, אף שלא כוונו להיות כאלה. הנציב, יועציו וחברי ועדות הבדיקה חשופים לתביעות אישיות ולאפשרות בה יידרשו להעיד על חוות דעתם שניתנה לתכלית שונה, בהליכים אזרחיים ופליליים. יש בכך כדי לפגוע ביכולת הנציב לבדוק תלונות באורח בלתי תלוי ואובייקטיבי, מכבידה על יכולתו לקבל חוות דעת מומחים, למנות מומחים מתאימים לוועדות הבדיקה ולקבל מידע נכון מנילונים - באופן המסכל את מטרתו העיקרית של הנציב שהיא חקר האמת, לשם שיפור הרפואה בישראל. הכרעותיהם של הנציב או הבודקים מטעמו הינן מעין שיפוטיות, נוסף על תפקידם המקצועי. אופייה המעורב של הנציבות, מעין שיפוטי ומקצועי, נובע בין היתר מתפקידה הכפול: להפיק לקחים לטובת שיפור הרפואה ולהמליץ על נקיטה בצעדים משמעתיים (ככל שיש בצעדים אלה כדי להביא לשיפור רמתו המקצועית של המטפל ושל הרפואה בכלל). לפיכך מוצע לקבוע כי ממצאים ומסקנות שנקבעו על ידי הנציב או ועדת הבדיקה, לא ישמשו כראיה בהליך משפטי – למעט הליך שנפתח לפי המלצת הנציב (למשל בהסתמך על ממצאיו ומסקנותיו) או בהליך לאכיפת קיום דרישות הנציב או לצרכי חקירה בשל חשד למעשה פלילי במסגרת מתן הטיפול הרפואי. כלל זה הינו בדומה להוראה הקבועה ביחס לדוחות מבקר פנים, ולדוחות, חוות דעת ומסמכים שהוכנו על ידי מבקר המדינה, ומקובל גם בחוקים נוספים העוסקים בגופים המבררים תלונות, כגון חוק נציבות תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות וחוק נציב תלונות הציבור על שופטים.

עוד מוצע לקבוע, כי חרף קבילות החומרים בהליך משמעתי או בהליך פלילי, אין לאפשר את זימון הנציב או חברי ועדת הבדיקה להעיד על ממצאי ומסקנות הבדיקה שערכו בהליכים משמעתיים או פליליים. זימונם לעדות ולחקירה נגדית במסגרת הליכים אלה פוגע ביכולתם לבצע בדיקה באופן בלתי תלוי ואובייקטיבי. ועדות המשמעת הדנות בקובלנות המוגשות נגד בעלי מקצועות רפואיים מורכבות ממומחים באותו המקצוע, ואינם נדרשים לעדות מומחים נוספת. על כן נכון להסתפק בהגשת ממצאי הבירור שנערך בנציבות, מבלי שעורכיו ידרשו לעדות, לצורך ניהול ההליך המשמעתי.

 

 

סעיף 4

מוצע להוסיף את נציבות קבילות הציבור למקצועות רפואיים לרשימת הגופים בסעיף 14(א) לחוק חופש המידע, המוחרגים מתחולת חוק חופש המידע, ולקבוע כי הוראות החוק לא יחולו על הנציבות ועל מידע שנוצר, שנאסף או שמוחזק בידיה.

רשימה זו כוללת, בין היתר, את נציבות תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות ואת נציבות תלונות הציבור על שופטים. כמוהן, תפקידה של נציבות קבילות הציבור למקצועות רפואיים לברר תלונות (נגד בעלי מקצוע רפואי), כאשר הממצאים והמסקנות של בירור זה מועברים למטופל ולנילון ומשמשים בסיס לבחינת הצורך בתיקון ליקויים מערכתיים או לשם נקיטה בצעדים משמעתיים או פליליים.

תכליתה המרכזית של הנציבות היא שיפור האיכות במערכת הבריאות והעלאת אמון הציבור בה. להחלטות הנציב השפעה רבה על מערכת הבריאות, הן בהיבט תיקון הליקויים והפקת לקחים מקצועיים והן בקביעת סטנדרט התנהלות מקצועית ואתית לגורמים המטפלים. לצורך הגשמת תכלית זו נדרשת יכולת לבדוק תלונות באורח אובייקטיבי ובלתי תלוי ולקבל שיתוף פעולה מירבי ומידע נכון מהנילונים והגופים הנבדקים.

גילוי המידע המשמש בסיס לבירור עלול לפגוע בשיתוף הפעולה מצד הגורמים הנבדקים ולמנוע מהנציבות את היכולת לבצע את תפקידה. חלק גדול מן המידע כולל התכתבויות בין הנציבות לגופים הנבדקים וקבלת מסמכים נדרשים לבירור. על כן, נדרשת מסגרת שתאפשר שיח פתוח וחופשי למען גילוי מירב המידע על הטיפול שניתן למטופל והצעדים המתחייבים בעקבות האירוע לצורך לימוד, קידום ושיפור מערכת הבריאות. שמירת המסגרת תאפשר שיקוף מלא ומהימן למטופל, ככל הניתן, על אשר אירע לו באמצעות מסירת תוצאות הבירור, ובמקביל תבטיח את הפקת הלקחים הנדרשים, לצורך מניעת הטעות הבאה.

 

סעיף 5

מאחר והצעת החוק דורשת התארגנות של נציבות קבילות הציבור למקצועות רפואיים במשרד הבריאות מוצע לקבוע כי החוק יכנס לתוקפו 90 ימים מיום שיפורסם.