טיוטת תקנות

 

א. שם התקנות המוצעות

טיוטת תקנות חדלות פירעון ושיקום כלכלי (הוראות לעניין דרך חישוב דמי מחיה בהליכי חדלות פירעון לגבי חייב שהוא יחיד), התשפ"ב-2022

 

ב. מטרת התקנות המוצעות והצורך בהן

חוק חדלות פירעון ושיקום כלכלי, התשע"ח-2018 (להלן גם: החוק), מונה שלוש מטרות: להביא ככל האפשר לשיקומו הכלכלי של החייב, להשיא את שיעור החוב שייפרע לנושים ולקדם את שילובו מחדש של חייב שהוא יחיד במרקם החיים הכלכליים. 

מטרות אלו באות לביטוי גם בהוראות שקבע המחוקק בעניין נכסי היחיד שיעמדו לפירעון חובותיו. נכסים אלו כוללים נכסים שנמצאים בבעלותו של היחיד בעת מתן הצו לפתיחת הליכים ונכסים המוקנים לו במהלך ההליכים, וכן תשלומים מתוך הכנסתו השוטפת של היחיד במהלך ההליכים.

המחוקק הסמיך את שר המשפטים לקבוע, באישור ועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת, הוראות לעניין דרך החישוב של דמי המחיה של היחיד. סמכות זו נקבעה כחלק מדיני חדלות הפירעון, ויש להבינה על רקע תכליות החוק שפורטו לעיל – כך שעל גובה דמי המחיה ליצור איזון בין צרכיו של היחיד ושל מי שפרנסתו עליו בהוצאות מחיתו  והשאיפה לשילובו מחדש של היחיד במרקם החיים הכלכליים, ובין זכותם של הנושים להיפרע את חובם והתכלית של השאת שיעור פירעונו. דמי המחיה מביאים לביטוי שיקולים ייחודיים נוספים שמקורם בתכליות דיני חדלות הפירעון, כגון ציפייה מהיחיד להקדיש חלק מהכנסתו לצורך פירעון חובותיו, חלוקת אחריות בין הנושים לבין היחיד בסיכון האשראי שהתממש, עיצוב מערך התמריצים של היחיד במהלך הליכי חדלות הפירעון וכן שיקולים שעוסקים בהצדקה הכלכלית של ניהול ההליכים בהתחשב במטרותיהם, כפי שיפורט בהמשך. 

החוק מורה כי בית המשפט יטיל על היחיד חובת תשלומים לקופת הנשייה, וכי גובה התשלומים יושפע בין היתר מגובה דמי המחיה של היחיד. הצורך בקביעת כללים ברורים לחישוב דמי המחיה נועד אפוא לקבוע תשלום המתאים ליכולותיו של היחיד וכן להגדיל את השוויון בין היחידים חדלי הפירעון על ידי קביעת תשלומים דומים ליחידים בעלי מאפיינים אובייקטיביים דומים. קביעת כללים ברורים תסייע גם להפחית את העומס המוטל על המערכת ועל היחיד הנובע מריבוי התדיינויות משפטיות בהקשר לסכומים אלה.

המנגנון המוצע בתקנות לחישוב דמי המחיה של היחיד, שעל בסיסם נקבע התשלום חודשי, מבוסס על גובה הכנסתו של התא המשפחתי של היחיד. מודל המבוסס על הכנסה הוא בעל יתרונות רבים והוא מתאים מבחינה מושגית ופרקטית להליכי חדלות פירעון. קביעת תשלום חודשי הנגזר מהיקף ההכנסה של היחיד ושל בני משפחתו מבוסס על כך שהיחיד אינו נדרש לשנות באופן דרסטי את אורחות חייו. הליך חדלות פירעון הוא הליך מוגבל מבחינת זמן, ובסופו יינתן ליחיד הפטר מחובותיו כדי שיוכל לחזור ולהשתלב במרקם החיים הכלכליים. הליכי חדלות הפירעון נותנים משקל משמעותי למצבו של היחיד בטרם נכנס להליך. כך, למשל, במקרים שבהם מורה בית המשפט על מכירת זכות במקרקעין, יש חובה לספק ליחיד ולבני משפחתו הגרים עמו מקום מגורים סביר באזור מגוריהם התואם את צורכיהם.

המודל המוצע קובע שגובה דמי המחיה שיוותרו בידי היחיד מתוך הכנסתו יחושב באופן מדורג כתלות בהיקף ההכנסה. מדרגת ההכנסה הראשונה במודל נקבעה בגובה הקצבה להבטחת הכנסה, הנקבעת בהתאם לגילו, הכנסתו והרכב התא המשפחתי של היחיד. מובן שהרציונל שעומד בבסיס הבטחת ההכנסה שונה לחלוטין והיא בעלת אופי אחר ותכליות אחרות, אולם מוצע לעשות בה שימוש במסגרת מודל זה כנקודת ייחוס בלבד. יודגש כי אין ללמוד מנקודת ייחוס זו דבר לעניין הסדרים מתחום מדיניות הרווחה ומתן הקצבאות הסוציאליות, שהרי ברור כי לא הרי קצבה סוציאלית מטעם המדינה שנועדה להבטיח קיום בכבוד כהרי דמי מחיה של חייב במסגרת "פוליסת הסיכונים" של הליך חדלות הפירעון על האיזונים והרציונלים הייחודיים לה. המודל המוצע קובע אפוא כי הסכום הבסיסי שיוותר בידי התא המשפחתי בגין מדרגת הכנסה זו הוא בשיעור 100% מההכנסה שכן קצבת הבטחת הכנסה היא קצבה שנועדה להבטיח קיום בסיסי של הזכאי לה ולא נמצא מקום להפחית ממנה סכום כלשהו. ככל שהיקף ההכנסה של התא המשפחתי הולך ועולה, כך הולך וקטן הסכום שיוותר בידי התא המשפחתי מתוך כל מדרגת הכנסה נוספת, עד לשיעור מינימאלי של 25% מתוך מדרגת ההכנסה העליונה בטבלה שבתקנות. קביעת השיעור המינימאלי במדרגה העליונה נועדה להבטיח כי ליחיד יוותר, בכל רמת הכנסה, תמריץ כלשהו להגדיל את הכנסתו.

 

ג. להלן נוסח טיוטת התקנות המוצעות:

 

טיוטת תקנות מטעם משרד המשפטים:

טיוטת תקנות חדלות פירעון ושיקום כלכלי (הוראות לעניין דרך חישוב דמי מחיה בהליכי חדלות פירעון לגבי חייב שהוא יחיד), התשפ"ב-2022

 

 

 

___ ב________ התש_______ (___ ב________ ____20)

 (חמ _____-3)

 

__________________

גדעון סער

 שר המשפטים

 

 

דברי הסבר

 

חוק חדלות פירעון ושיקום כלכלי, התשע"ח-2018 (להלן גם: החוק), מונה שלוש מטרות: להביא ככל האפשר לשיקומו הכלכלי של החייב, להשיא את שיעור החוב שייפרע לנושים, לקדם את שילובו מחדש של חייב שהוא יחיד במרקם החיים הכלכליים. מטרות אלו באות לביטוי גם בהוראות שקבע המחוקק בעניין נכסי היחיד שיעמדו לפירעון חובותיו. נכסים אלו כוללים נכסים שנמצאים בבעלותו של היחיד בעת מתן הצו לפתיחת הליכים ונכסים המוקנים לו במהלך ההליכים, וכן תשלומים מתוך הכנסתו השוטפת של היחיד במהלך ההליכים.

המחוקק הסמיך את שר המשפטים לקבוע, באישור ועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת, הוראות לעניין דרך החישוב של דמי המחיה של היחיד. סמכות זו נקבעה כחלק מדיני חדלות הפירעון, ויש להבינה על רקע תכליות החוק שפורטו לעיל– כך שעל גובה דמי המחיה ליצור איזון בין צרכיו של היחיד ושל מי שפרנסתו עליו בהוצאות מחיתו והשאיפה לשילובו מחדש של היחיד במרקם החיים הכלכליים, ובין זכותם של הנושים להיפרע את חובם והתכלית של השאת שיעור פירעונו. דמי המחיה מביאים לביטוי שיקולים ייחודיים נוספים שמקורם בתכליות דיני חדלות הפירעון, כגון ציפייה מהיחיד להקדיש חלק מהכנסתו לצורך פירעון חובות, חלוקת אחריות בין הנושים לבין היחיד בסיכון האשראי שהתממש, וכן שיקולים נוספים בעיצוב מערך התמריצים של היחיד במהלך הליכי חדלות פירעון וכן שיקולים שעוסקים בהצדקה הכלכלית של ניהול ההליכים בהתחשב במטרותיהם, כפי שיפורט בהמשך.  

החוק מורה כי בית המשפט יטיל על היחיד חובת תשלומים לקופת הנשייה, וכי גובה התשלומים יושפע בין היתר מגובה דמי המחיה של היחיד. הצורך בקביעת כללים ברורים לחישוב דמי המחיה נועד אפוא לקבוע תשלום המתאים ליכולותיו של היחיד וכן להגדיל את השוויון בין היחידים חדלי הפירעון על ידי קביעת תשלומים דומים ליחידים בעלי מאפיינים אובייקטיביים דומים. קביעת כללים ברורים תסייע גם להפחית את העומס המוטל על המערכת ועל היחיד הנובע מריבוי התדיינויות משפטיות בהקשר לסכומים אלה.

המנגנון המוצע בתקנות לחישוב דמי המחיה של היחיד, שעל בסיסם נקבע התשלום חודשי, מבוסס על גובה הכנסתו של התא המשפחתי של היחיד. מודל המבוסס על הכנסה הוא בעל יתרונות רבים והוא מתאים מבחינה מושגית ופרקטית לחדלות פירעון. קביעת תשלום חודשי הנגזר מהיקף הכנסה של היחיד ושל בני משפחתו מבוסס על כך שהיחיד אינו נדרש לשנות באופן דרסטי את אורחות חייו. הליך חדלות פירעון הוא הליך מוגבל מבחינת זמן ובסופו יינתן ליחיד הפטר מחובותיו כדי שיוכל לחזור ולהשתלב במרקם החיים הכלכליים. הליכי חדלות הפירעון נותנים משקל משמעותי למצבו של היחיד בטרם נכנס להליך.  כך, למשל, במקרים שבהם מורה בית המשפט על מכירת זכות במקרקעין, יש חובה לספק ליחיד ולבני משפחתו הגרים עמו מקום מגורים סביר באזור מגוריהם התואם את צורכיהם.

מודל הקובע את חישוב דמי המחיה הבסיסיים של תא משפחתי בהתבסס על היקף ההכנסה בפועל של התא המשפחתי מוצדק גם מבחינת אמפירית. ההוצאה של תא משפחתי מותאמת, ככלל, להיקף ההכנסה של התא המשפחתי.

קביעת התשלום החודשי שיושת על היחיד כנגזרת מהיקף ההכנסה של היחיד מוצדקת, אם כן, כנקודת מוצא. לצד זאת, יחיד המצוי בהליכי חדלות פירעון נדרש לצמצם את היקף הוצאותיו. מסיבה זו, המחוקק קבע בהגדרת "דמי מחיה" שמדובר ב"הוצאות מחיה בסיסיות". 

המודל המוצע קובע שגובה דמי המחיה שיוותרו בידי היחיד מתוך הכנסתו יחושב באופן מדורג כתלות בהיקף ההכנסה החודשית של התא המשפחתי (הכולל את היחיד, בן זוגו, ומי שפרנסתו עליו). מדרגת ההכנסה הראשונה במודל נקבעה בגובה הקצבה להבטחת הכנסה, הנקבעת בהתאם לגילו, הכנסתו והרכבו של התא המשפחתי של היחיד. מובן שהרציונל שעומד בבסיס הבטחת ההכנסה שונה לחלוטין והיא בעלת אופי אחר ותכליות אחרות, אולם מוצע לעשות בה שימוש במסגרת מודל זה כנקודת ייחוס בלבד. יודגש כי אין ללמוד מנקודת ייחוס זו דבר לעניין הסדרים מתחום מדיניות הרווחה ומתן הקצבאות הסוציאליות, שהרי ברור כי לא הרי קצבה סוציאלית מטעם המדינה שנועדה להבטיח קיום בכבוד כהרי דמי מחיה של חייב במסגרת "פוליסת הסיכונים" של הליך חדלות הפירעון על האיזונים והרציונלים הייחודיים לה. המודל המוצע קובע אפוא כי הסכום הבסיסי שיוותר בידי התא המשפחתי בגין מדרגת הכנסה זו הוא בשיעור 100% מההכנסה שכן קצבת הבטחת הכנסה היא קצבה שנועדה להבטיח קיום בסיסי של הזכאי לה ולא נמצא מקום להפחית ממנה סכום כלשהו. ככל שהיקף ההכנסה של התא המשפחתי הולך ועולה, כך הולך וקטן הסכום שיוותר בידי התא המשפחתי מתוך מדרגת ההכנסה הבאה, עד לשיעור מינימאלי של 25% מתוך מדרגת ההכנסה העליונה בטבלה שבתקנות. קביעת השיעור המינימאלי נועדה להבטיח כי ליחיד יוותר, בכל רמת הכנסה, תמריץ כלשהו להגדיל את הכנסתו.

מוצע להגדיר כי "הסכום הבסיסי" יחושב כמכפלה של  הכנסתו החודשית של התא המשפחתי הקבועה בטור א' לתוספת, בשיעור המכפלה הקבוע לצידה בטור ב' לתוספת, ובצירוף קצבת ילדים לפי פרק ד' לחוק הביטוח הלאומי. מוצע כי חישוב דמי המחיה של היחיד ייעשה בדרך של מכפלה של "הסכום הבסיסי" האמור בשיעור חלקו של היחיד בסך הכנסות התא המשפחתי. כן מוצע לקבוע כי לכל מדרגת הכנסה החל מהמדרגה השלישית שבתוספת, יתווספו לשיעור המכפלה הקבוע בטור ב' 5% בגין הילד השלישי, 5% נוספים בגין הילד הרביעי בתא המשפחתי, ו-3% נוספים בגין כל ילד נוסף מעבר לילד הרביעי, ובלבד ששיעור המכפלה הקבוע בטור ב' לגבי אותן מדרגות לא יעלה על 95%.

מדובר, אם כן, במודל פרוגרסיבי המבוסס על התועלת השולית הפוחתת של הכנסתו של תא משפחתי. עבור משפחה בעלת הכנסה נמוכה התועלת השולית של כל סכום נוסף שתידרש לשלם לנכסי קופת הנשייה גבוהה יותר מאשר עבור משפחה בעלת הכנסה גבוהה יותר. על פי המודל המוצע, ככל ההכנסה של התא המשפחתי גבוהה יותר כך דמי המחיה הבסיסיים שייקבעו ליחיד יהיו גבוהים יותר, ועל פי הוראות החוק דמי מחיה גבוהים יותר משמעותם תשלום חודשי בהיקף נמוך יותר לקופת הנשייה. מודל פרוגרסיבי מבטיח שוויון מהותי בקביעת התשלום החודשי כך שהשוני בנטל הכלכלי שיוטל על חייבים בעלי הכנסה שונה יהיה שוויוני יותר והוגן יותר.

המודל המוצע קובע כי בחישוב הכנסות התא המשפחתי לא יובאו בחשבון קצבאות וגמלות של התלויים ביחיד, שנועדו להחליף מתן שירותים בעין, זאת ככל שגובה הקצבאות גבוה מהוצאות המחיה של התלוי.

לבסוף קובע המודל המוצע כי במידה והתשלום החודשי המחושב בהתאם לכללים אלה, לפי סעיפים 156 ו-162 לחוק, נמוך מ-150 ₪, לא תוטל על היחיד חובת תשלומים, הן בשלב תקופת הביניים כמשמעותה בחוק, והן במסגרת תקופת התשלומים לפי הצו לשיקום כלכלי. רכיב זה במודל מביא לידי ביטוי את העובדה שניהול הליכי חדלות פירעון כרוך בעלויות לא מבוטלות הנובעות מניהול הליך משפטי (זמן שיפוטי) והשקעת זמן ומשאבים מצד הנושים, הממונה על הליכי חדלות פירעון ושיקום כלכלי (להלן: הממונה) והנאמן ושאין הצדקה לנהל הליך זה כאשר היקף הכספים שעתיד להצטבר בקופת הנשייה עתיד להסתכם באלפי שקלים בודדים, סכום שלא יהיה בו אף לכסות את שכרו של הנאמן ואשר אינו מצדיק ניהול הליך חדלות פירעון שעלויותיו גבוהות. זאת, בהתחשב במטרות החוק בעניין שיקום כלכלי של היחיד והשאת פירעון החוב לנושים.

קביעת מנגנון אחיד לדרך חישוב דמי המחיה מקדמת את עיקרון השוויון במובן נוסף - קביעת מנגנון אחיד ופשוט ליישום מגבירה אחידות ושוויון בין החייבים ומאפשרת ליחיד שנכנס להליך חדלות פירעון לכלכל את צעדיו ולדעת, ברמה גבוהה של וודאות, את גובה התשלום החודשי שיושת עליו בעת כניסתו להליך. בדברי ההסבר להצעת החוק הודגשה החשיבות של קביעתם של כללים ברורים לחישוב דמי המחיה. קביעת כללים ברורים, כך נאמר, "תגדיל את השוויון בין היחידים ותפחית את העומס המוטל על המערכת המקדישה משאבים רבים לנושא".[3]

לצד ההוראות לעניין דרך חישוב דמי המחיה שקובע שר המשפטים באישור ועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת בהתאם לסמכותו לפי סעיף 162(ב)(1) לחוק – הממונה, רשם ההוצאה לפועל ובית המשפט נדרשים, בהתאם להגדרת המונח "דמי המחיה של היחיד" בסעיף 160 לחוק, להתאים את הסכומים "לנסיבותיו האישיות של היחיד". מכאן שההוראות לעניין חישוב דמי המחיה שבתקנות אלה נועדו לשמש אמת מידה לקביעת דמי המחיה של היחיד ובצד זאת נקבע כי הממונה, רשם ההוצאה לפועל או בית המשפט, לפי העניין, נדרשים להפעיל שיקול דעת בכל מקרה ומקרה על מנת להתאים את דמי המחיה לנסיבותיו האישיות של היחיד. בהתאם להוראת סעיף 162 לחוק, דמי המחיה שייקבעו בכל מקרה ומקרה ישליכו בתורם על קביעת התשלום החודשי שהיחיד יידרש לשלם בתקופת התשלומים בהליך. נוסף על הכללים לקביעת הסכום הבסיסי, התקנות המוצעות מתייחסות גם למשתנים נוספים אותם יש להביא בחשבון בהתאמת הסכומים לנסיבותיו האישיות של החייב ובהם, בין היתר, הוצאות חריגות שנדרש היחיד להוציא לצרכי בריאות, חינוך, דיור, מזון ועוד.