ביום 4 בנובמבר 2021 התקבל בכנסת חוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב לשנות התקציב 2021 ו-2022), התשפ"ב-2021 (להלן – חוק ההתייעלות הכלכלית). פרק ג' לחוק ההתייעלות הכלכלית, שעניינו הבטחת היציבות בתשואות קרנות הפנסיה, מתקן את הוראות חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (קופות גמל), התשס"ה-2005 (להלן – חוק קופות גמל), וקובע כי מנגנון איגרות החוב המיועדות לקרנות הפנסיה החדשות ולקרנות הפנסיה הוותיקות יוחלף במנגנון חדש של הבטחה להשלמת תשואה (להלן – מנגנון השלמת תשואה). במסגרת הפרק האמור נקבע כי 30% מנכסי קרנות הפנסיה, אשר עד לחקיקת חוק ההתייעלות הכלכלית הושקעו באיגרות חוב מיועדות, יושקעו בהתאם למדיניות ההשקעה של מסלול השקעה בקרן בהתאם למנגנון שנקבע בחוק, וייהנו מזכאות להבטחת תשואה שנתית בשיעור של 5.15% (צמודה למדד).
לצורך יישום חוק ההתייעלות הכלכלית נדרשים תיקונים לתקנות הפיקוח על שירותים פיננסיים (קופות גמל) (כללי השקעה החלים על גופים מוסדיים), התשע"ב-2012, על מנת להתאימן למנגנון החדש.
טיוטת תקנות מטעם משרד האוצר:
בתוקף סמכותי לפי סעיפים 26, 34ג(ג)(4), 34ג(ד) ו- 60 לחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (קופות גמל), התשס"ה-2005[1] (להלן – חוק קופות גמל), ובאישור ועדת הכספים של הכנסת, אני מתקין תקנות אלה:
|
תיקון תקנות כללי השקעה |
1. |
בתקנות הפיקוח על שירותים פיננסיים (קופות גמל) (כללי השקעה החלים על גופים מוסדיים), תשע"ב-2012[2] (להלן – התקנות העיקריות) - |
|||||
|
|
|
|
(א) בתקנה 1 לתקנות העיקריות, אחרי ההגדרה "איגרת חוב של מדינת ישראל" יבוא: |
||||
|
|
|
|
|
""אפיק השקעה מובטח תשואה", – כהגדרתו בסעיף 34ב לחוק קופות גמל;" |
|||
|
|
|
|
(ב) בתקנה 2 לתקנות העיקריות – |
||||
|
|
|
|
|
(1) בתקנת משנה (א) - |
|||
|
|
|
|
|
|
(א) בפסקה (2), במקום הסיפא החל במילים "אם סך כל שוויין" יבוא "שהונפקו לפני המועד הקובע כהגדרתו בסעיף 34ב לחוק קופות גמל". |
||
|
|
|
|
|
|
(ב) אחרי פסקה (2) יבוא: |
||
|
|
|
|
|
|
|
"(2א) בקרן ותיקה מסלולית כהגדרתה בסעיף 34ב לחוק קופות גמל, גם באפיק השקעה מובטח תשואה כך שהשיעור הכולל של הנכסים המושקעים באפיק השקעה מובטח תשואה לפי פסקה זו, יחד עם אגרות החוב לפי פסקאות (1) ו-(2), ככל שישנן, יהיה 30 אחוזים מהשווי המשוערך של נכסי הקרן;". |
|
|
|
|
|
|
|
(ג) במקום פסקה (3) יבוא: |
||
|
|
|
|
|
|
|
"(3) לפי הוראות פרק ג', בסכום שלא יעלה על שיעור של 50 אחוזים משוויים המשוערך של נכסי הקרן, שלא הושקעו לפי תקנות משנה (1) ו-(2), או שיעור של 31.43 אחוזים משוויים המשוערך של נכסי הקרן לרבות סכום הסיוע הממשלתי, שלא הושקעו לפי תקנות משנה (1) ו-(2), לפי הגבוה מביניהם;". |
|
|
|
|
|
|
(2) תקנת משנה (ג) תימחק. |
|||
|
|
|
|
(ג) במקום תקנה 3 לתקנות העיקריות יבוא: |
||||
|
|
|
"השקעות קרן חדשה |
3. |
חברה מנהלת של קרן חדשה מקיפה תשקיע את נכסי הקרן כמפורט להלן: |
|||
|
|
|
|
|
|
|
|
(1) באיגרות חוב מסוג "ערד" שהונפקו לפני המועד הקובע כהגדרתו בסעיף 34ב לחוק קופות גמל; |
|
|
|
|
|
|
|
|
(2) באפיק השקעה מובטח תשואה כך שהשיעור הכולל של הנכסים המושקעים באפיק השקעה מובטח תשואה לפי פסקה זו, יחד עם איגרות החוב לפי פסקה (1), ככל שישנן, יהיה 30 אחוזים מהשווי המשוערך של נכסי הקרן; |
|
|
|
|
|
|
|
|
(3) על אף האמור בפסקה (2), השיעור הכולל של נכסי הקרן לעניין זכאים קיימים המושקעים באפיק השקעה מובטח תשואה, יחד עם איגרות החוב לפי פסקה (1), יהיה כנגד 70 אחוזים מהתחייבויות הקרן לזכאים קיימים; |
|
|
|
|
|
|
|
|
(4) שאר הנכסים של קרן חדשה מקיפה יושקעו לפי הוראות פרק ג', אך הכללים והמגבלות המפורטים בו יחולו ביחס לכלל נכסי הקרן."; |
|
|
|
|
|
|
|
בתקנה זו, "זכאים קיימים" ו-"נכסי הקרן לעניין זכאים קיימים" – כהגדרתם בסעיף 34ב לחוק קופות גמל;" |
|
|
|
|
|
(ד) בתקנה 4, אחרי "של קרן" יבוא "חדשה", והסיפא, החל מהמילים "בתקנה זו" – תימחק. |
||||
|
|
|
|
(ה) בתקנה 6 לתקנות העיקריות - |
||||
|
|
|
|
|
(1) בתקנת משנה (ג), בסופה יבוא "כאשר לצורך חישוב מגבלות השקעה המחושבות מתוך סך נכסי המשקיע המוסדי (בתקנה זו – מגבלות מסלוליות), לא יובאו בחשבון נכסים הנכללים במסגרת אפיק השקעה מובטח תשואה, בסך הנכסים המותר להחזקה מתוך סך נכסי המשקיע המוסדי, בהתאם למגבלות האמורות". |
|||
|
|
|
|
|
(2) אחרי תקנת משנה (ג) יבוא: |
|||
|
|
|
|
|
|
"(ד) מבלי לגרוע מהוראות תקנת משנה (ג), על אפיק השקעה מובטח תשואה יחולו המגבלות המסלוליות שנקבעו למשקיע מוסדי בתקנות אלה כאילו היה מסלול השקעה נפרד, ואולם משקיע מוסדי יהא רשאי לחרוג מהמגבלות האמורות לצורך עמידה בהוראות סעיף 34ג(ג) לחוק קופות גמל לעניין השקעת כספים במסלול הקובע. |
||
|
|
|
|
|
|
(ה) הוראות תקנות משנה (ג) ו-(ד), יחולו גם על קרן ותיקה שבהסדר וקרן ותיקה שאינה בהסדר שאינה קרן ותיקה מסלולית, כהגדרתן בסעיף 34ב לחוק קופות גמל, בשינויים המחויבים.". |
||
|
תחילה |
2. |
(א) תחילתן של תקנות אלה במועד הקובע כהגדרתו בסעיף 34ב לחוק קופות גמל. |
|||||
|
|
|
(ב) על אף האמור בתקנת משנה (א), תחילתה של תקנה 1(ב)(2), במועד פרסומן של תקנות אלה. |
|||||
___ ב________ התשפ"ב (___ ב________ 2022)
(חמ _____-3)
__________________
אביגדור ליברמן
שר האוצר
דברי הסבר
ביום 4 בנובמבר 2021 התקבל בכנסת חוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב לשנות התקציב 2021 ו-2022), התשפ"ב-2021 (להלן – חוק ההתייעלות הכלכלית). פרק ג' לחוק ההתייעלות הכלכלית, שעניינו הבטחת היציבות בתשואות קרנות הפנסיה, מתקן את הוראות חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (קופות גמל), התשס"ה-2005 (להלן – חוק קופות גמל), וקובע כי מנגנון איגרות החוב המיועדות לקרנות הפנסיה החדשות ולקרנות הפנסיה הוותיקות יוחלף במנגנון חדש של הבטחה להשלמת תשואה (להלן – מנגנון השלמת תשואה). במסגרת הפרק האמור נקבע כי 30% מנכסי קרנות הפנסיה, אשר עד לחקיקת חוק ההתייעלות הכלכלית הושקעו באיגרות חוב מיועדות, יושקעו בהתאם למדיניות ההשקעה של מסלול השקעה בקרן בהתאם למנגנון שנקבע בחוק, וייהנו מזכאות להבטחת תשואה שנתית בשיעור של 5.15% (צמודה למדד).
לצורך יישום חוק ההתייעלות הכלכלית נדרשים תיקונים לתקנות הפיקוח על שירותים פיננסיים (קופות גמל) (כללי השקעה החלים על גופים מוסדיים), תשע"ב-2012 (להלן – תקנות כללי השקעה), על מנת להתאימן למנגנון החדש.
תקנה 1
תיקון תקנה 1 לתקנות כללי השקעה – לשם התאמת התקנות למנגנון החדש שנקבע בחוק ההתייעלות הכלכלית, מוצע להוסיף הגדרה "אפיק השקעה מובטח תשואה" כפי שזו הוגדרה בסעיף 34ב לחוק קופות גמל.
תיקון תקנה 2(א)(2) לתקנות כללי השקעה - מוצע לבטל את ההוראה המחייבת חברה מנהלת של קרן ותיקה להשקיע 30% מנכסיה באגרות חוב מיועדות מסוג "ערד", לצורך יישום מנגנון השלמת תשואה כקבוע בפרק ג' לחוק ההתייעלות הכלכלית. כמו כן, מוצע להוסיף לתקנה 2(א) את פסקה (2א) שעניינה הוספה של חובתה של קרן ותיקה מסלולית להשקיע באפיק השקעה מובטח תשואה, שמעגן את זכות החוסכים להבטחת תשואה שנתית של 5.15% (צמודה למדד), כך שביחד עם סך ההשקעה באג"ח מיועדות, שיעור ההשקעה הכולל בנכסים אלו יהיה 30 אחוזים מנכסי הקרן.
לתקנה 2(א)(3) - מוצע לתקן את שיעור הנכסים שחברה מנהלת של קרן ותיקה יכולה להשקיע לפי הוראות פרק ג' לתקנות כללי השקעה, לצורך התאמה למנגנון השלמת תשואה כקבוע בפרק ג' לחוק ההתייעלות הכלכלית. יובהר למען הסר ספק כי נכסי הקרן הוותיקה כוללים לעניין זה גם את הנכסים שבאפיק השקעה מובטח תשואה.
מחיקת תקנה 2(ג) לתקנות כללי השקעה – כחלק מהמאמץ לסגירת הגירעונות האקטואריים של קרנות הפנסיה הוותיקות שנסגרו להצטרפות בשנת 1995, התאפשר לאותן קרנות להעביר נכסים מידי צדדים קשורים לשם סיוע בהקטנת הגרעון האקטוארי שנוצר בהן. באותה עת, קרנות הפנסיה הוותיקות נדרשו להשקיע 93% מסך הנכסים המנוהלים בהן באגרות חוב מיועדות. בשל כך, נדרשה קרן שקיבלה נכסים מצדדים קשורים לממש באופן מיידי את כל הנכסים שהועברו אליה כאמור על מנת לעמוד בכללי ההשקעה שחלו. בנוסף, החזקת הנכסים האמורים לא עמדה בקנה אחד עם מגבלות ההשקעה שחלו באותה עת על קרנות הפנסיה. במטרה למנוע פגיעה בעמיתים עקב הצורך במימוש מיידי של אותם נכסים, באופן שאינו עולה בקנה אחד עם חובת הנאמנות של הקרן לעמיתיה, תוקנו בשנת 2002 תקנות מס הכנסה (כללים לאישור ולניהול קופות גמל), התשכ"ד- 1964, ונקבעה בהן תקנה חדשה לפיה ההשקעה בנכסים המועברים תבוא במקום ההשקעה באגרות החוב המיועדות, ובלבד שהקרן תבצע מימוש מדורג של אותם הנכסים בהתאם למתווה שיאושר לה על ידי הממונה על שוק ההון, ביטוח וחיסכון. עם התקנתן של תקנות כללי השקעה במקומן של תקנות מס הכנסה האמורות נקבעה תקנה זו במסגרת תקנה 2(ג) לתקנות כללי השקעה.
בחלוף השנים ממועד התקנת התקנה האמורה, פחת שיעור אגרות החוב המיועדות שבו נדרשות קרנות הפנסיה הוותיקות להשקיע את נכסיהן עד שהגיע לשיעור של 30 אחוזים מסך נכסי הקרן (בהתאם לחוק ההתייעלות הכלכלית צפוי השיעור לרדת החל מהמועד הקובע כהגדרתו בסעיף 34ב לחוק קופות גמל, ובמקומו יוחל מנגנון השלמת תשואה, כאמור מעלה). שינוי זה, בשילוב עם התקנה האמורה, הביא לכך שכל עוד שיעור הנכסים שהועברו לקרן מידי צדדים קשורים עולה על 30 אחוזים, אותה קרן אינה זכאית לרכוש איגרות חוב מיועדות או לפעול במסגרת מנגנון השלמת התשואה לטובת עמיתיה, וזאת גם אם בהתאם להוראה אחרת בתקנות מתאפשרת לה השקעה בנכסים מהסוג שהועבר אליה בשיעור מסוים.
בהתאם לכך, ובשים לב לכך שקרן הפנסיה של עובדי הסוכנות היהודית לארץ ישראל, שהיא הקרן היחידה שפעלה להיכנס לתחולת התקנה, הפחיתה את שיעורי ההחזקה בנכסים האמורים באופן שעולה בקנה אחד עם המגבלות הקבועות בתקנות כללי השקעה, ובמטרה לאפשר לאותה קרן להבטיח את טובת עמיתיה, מוצע למחוק את תקנה 2(ג), כך שקרן ותיקה כאמור שהועברו אליה נכסים כאמור, תהיה זכאית לאג"ח מיועדות או למנגנון השלמת תשואה בהתאם לכללים הקבועים בתקנות אלו בדומה לכלל קרנות הפנסיה הוותיקות.
תיקון תקנה 3 לתקנות כללי השקעה - מוצע לבטל את ההוראה המחייבת חברה מנהלת של קרן חדשה להשקיע 30% מנכסיה באגרות חוב מיועדות מסוג "ערד", לצורך יישום מנגנון השלמת תשואה כקבוע בפרק ג' לחוק ההתייעלות הכלכלית. כמו כן, מוצע להבהיר כי כלל נכסיה של קרן חדשה, למעט נכסיה אשר מושקעים באיגרות חוב מסוג "ערד" שהונפקו לפני המועד הקובע כהגדרתו בסעיף 34ב לחוק קופות גמל, יושקעו לפי הוראות פרק ג' לתקנות כללי השקעה. לעניין זה יובהר למען הסר ספק כי נכסי הקרן כוללים גם את הנכסים שבאפיק השקעה מובטח תשואה. כמו כן מוצע למחוק את ההגדרה של "קרן חדשה", לאור ההגדרה שנוספה במסגרת פרק ג' לחוק ההתייעלות הכלכלית.
תיקון תקנה 4 לתקנות כללי השקעה - מוצע להוסיף תיקון נוסח המבהיר כי תקנה זו חלה על קרן חדשה כללית. עוד מוצע למחוק את ההגדרה של "קרן חדשה כללית", לאור ההגדרה שנוספה במסגרת פרק ג' לחוק ההתייעלות הכלכלית.
תיקון תקנה 6(ג) לתקנות כללי השקעה - מאחר והחוסכים אינם חשופים לסיכוני התשואה הנובעים מהרכב נכסי אפיק השקעה מובטח תשואה, ועל מנת לשמר את מידת החשיפה לסיכונים ומידת הגמישות שהייתה למשקיע המוסדי ערב כניסת התיקון לתוקף, מוצע לקבוע שלצורך עמידה במגבלות שמחושבות כשיעור מתוך שווי נכסי המשקיע המוסדי (המגבלות המסלוליות), לא יובאו בחשבון הנכסים שמושקעים במסגרת אפיק מובטח התשואה בחישוב סך הנכסים שהושקעו בפועל ("המונה"), מתוך סך כל נכסי המשקיע המוסדי אשר יכללו נכסים שמושקעים במסגרת אפיק מובטח תשואה ("המכנה").
לדוגמא, ביחס למגבלה הקבועה בתקנה 10 בדבר השקעה בתאגיד מסוים:
במידה שבמסלול נתון של קרן פנסיה מנוהלים 100 מיליוני ש"ח שכוללים את כספי האפיק מובטח התשואה בסך של 30 מיליוני ש"ח, הרי שמתוך השקעות המסלול שאינם באפיק מובטח התשואה, ניתן יהיה להשקיע 5 מיליוני ש"ח בתאגיד מסוים, וזאת גם אם באפיק מובטח התשואה הושקעו כספים נוספים באותו תאגיד מסוים. כלומר מגבלת שיעור ההשקעה בתאגיד מסוים תחושב מסך הכולל של נכסי המסלול, לרבות כספי האפיק מובטח התשואה, אך לא תבוצע "השקפה" לנכסי האפיק. שינוי מוצע זה משמר את מצבם של החוסכים כפי שהיה לפני כניסת חוק ההתייעלות הכלכלית לתוקף. למען הסר ספק, יובהר כי המגבלות שחלות על קבוצת משקיעים, ושעניינן מגבלה על שיעור החזקה מתוך נכס מסוים, ולא מתוך סך נכסי המשקיע המוסדי (כדוגמת תקנות 12 ו -14), יביאו בחשבון גם את נכסי אפיק מובטח התשואה (הן ב"מונה" והן ב"מכנה"). כלומר תבוצע "השקפה" לנכסי אפיק מובטח התשואה ביחס לכל המגבלות שחלות על קבוצת משקיעים.
לתקנה 6(ד) לתקנות כללי השקעה – על מנת להגשים את תכלית החקיקה של החוק להתייעלות כלכלית, ולוודא ניהול מיטבי יותר של נכסי האפיק מובטח התשואה, מוצע לקבוע שיראו את האפיק מובטח התשואה כמסלול, זאת לצורך עמידה במגבלות שחלות כשיעור משווי נכסי המשקיע המוסדי. יחד עם זאת, ניתן יהיה לחרוג ממגבלות אלה לצורך המטרות שנקבעו בחוק להתייעלות כלכלית.
לתקנה 6(ה) לתקנות כללי השקעה – מוצע לקבוע כי ההוראות הקבועות בתקנות משנה (ג) ו-(ד) יחולו גם על קרן ותיקה שבהסדר וקרן ותיקה שאינה בהסדר שאינה קרן ותיקה מסלולית, כהגדרתן בסעיף 34ב לחוק קופות גמל. זאת מכיוון שקרנות אלה הינן קרנות חד מסלוליות וחלות עליהן הוראות שונות בחוק קופות גמל לעניין אפיק השקעה מובטח תשואה. לפיכך מוצע להבהיר שההוראות האמורות חלות גם בעניינן של קרנות אלה.
תקנה 2 – תחילה
בסעיף 34ב לחוק קופות גמל נקבע כי המועד הקובע לתחילת יישום פרק ג' לחוק ההתייעלות הכלכלית הוא 1 ביולי 2022, או מועד מאוחר יותר שייקבע שר האוצר, ובלבד שדחייה זו לא תעלה על ארבעה חודשים. מוצע לקבוע כי תחילתן של תקנות אלה במועד הקובע כהגדרתו בסעיף 34ב לחוק קופות גמל, קרי המועד שבו יחל יישומו של מנגנון השלמת תשואה, למעט תקנה 1(ב)(2) המורה על מחיקת תקנה 2(ג) לתקנות כללי השקעה, שמועד תחילתה יהיה במועד פרסום תקנות אלו, וזאת מאחר שאינה תלויה במנגנון השלמת תשואה.