פברואר 2022

 

מדיניות ניטור ודיגום מזהמי אוויר "על הגדר" או בתוך שטח מקור הפליטה

א. רקע

1.  לפי הוראות חוק אוויר נקי, תשס"ח-2008 (להלן - החוק) ניתנו לממונה סמכויות לדרוש ניטור ודיגום של מזהמי אוויר, הן במקורות הפליטה והן בסביבה, ולהורות על הדרכים והמועדים לביצועם ועל הדיווח עליהם.

2.  הסמכויות העיקריות שניתנו לממונה בהקשרים אלה קבועות בסעיפים 7, 15, 22 ו- 41 לחוק, כפי שיפורט להלן –

א. סעיף 7 לחוק, שכותרתו "מדידה והערכה של איכות האוויר", קובע כי על השר להגנת הסביבה להורות על הקמתו והפעלתו של מערך ארצי לניטור האוויר. עוד הוטל על הממונה בסעיף זה לנהל את המערך הארצי, ובאמצעותו לאסוף, לעבד ולתעד את נתוני איכות האוויר מתחנות ניטור אוויר, לתאם ולרכז את פעולות ניטור האויר ולפרסם נתונים על איכות האוויר.

ב.  השר להגנת הסביבה הורה על הקמת המערך הארצי בשנת 2014. המערך הארצי כולל תחנות ניטור של המשרד, של רשויות מקומיות ושל מפעלים, ובהן תחנות שהוקמו טרם תחילתו של החוק מכוח הוראת המעבר בסעיף 95(ז) לחוק, ותחנות שהוקמו על פי הוראת הממונה מכוח סעיף 7(ד) לחוק.

ג.  לפי סעיף 7(ג) לחוק, השר רשאי להורות לרשות מקומית, בהסכמת שר הפנים, להקים תחנות לניטור האוויר שיהיו חלק מהמערך הארצי. לפי סעיף 7(ד) לחוק, הממונה רשאי להורות על הקמת תחנות לניטור האוויר לבעלי מקורות פליטה הטעונים היתר פליטה או רישיון עסק או מקורות פליטה המנויים בתוספת הרביעית. מדובר כאמור, בתחנות המודדות את מזהמי האוויר בסביבה, והחוק קובע במפורש כי הממונה רשאי להורות על הקמתן לבעלי מקורות הפליטה.

ד.  הרציונל שבבסיס הוראה זו הוא שבעלי מקורות הפליטה, שפעילותם משפיעה על איכות האוויר בסביבה, נושאים באחריות גם לנטר את המזהמים בסביבה כחלק מעיקרון "המזהם – משלם".

ה. בהמשך להוראת השר נתן הממונה הוראות לבעלי מקורות הפליטה לעניין הקמתן והפעלתן של תחנות ניטור, וכן פרסם הנחיות לעניין הפעלת התחנות על מנת להבטיח כי ממצאי התחנות יתנו תמונת מצב מהימנה בדבר איכות האוויר. הנחיות אלה כוללות התייחסות לקביעת מיקום התחנות וכן מסירת הדיווח לממונה על נתוני הניטור באופן רציף.

 

ו. סעיף 15 לחוק, שכותרתו "ניטור ודיגום", קובע כי בעלים של מקורות פליטה יבצעו ניטור ודיגום לשם מדידה של פליטת מזהמים ממקור הפליטה וכן ניטור אוויר סביבתי, בהתאם לתנאים שנקבעו להם בתנאי היתר הפליטה, רישיון העסק, הוראות לפי סעיף 41 לחוק, לפי העניין. עוד נקבע בסעיף קטן (ב) כי הממונה יפרסם לציבור באופן סדיר את נתוני הדיגום והניטור וכי הוא רשאי לערוך את הנתונים.

ז.  סעיפים 22 ו- 41 לחוק חוזרים וקובעים את סמכות הממונה לדרוש ניטור ודיגום, לרבות הדרכים והמועדים לביצועם, ודרכים לאיסוף, לעיבוד, לתיעוד ולהערכה של הנתונים, ביחס למקורות פליטה טעוני היתר והמנויים בתוספת הרביעית, במסגרת תנאי ההיתר או הוראות לפי סעיף 41. 

3.  הסמכויות שניתנו לממונה נועדו, בין היתר, לאפשר לממונה להעריך את תמונת המצב של איכות האוויר בישראל, וזאת ביחס לערכי איכות האוויר. ערכי איכות האוויר כוללים ערכי יעד, ערכי סביבה וערכי התרעה, אשר מוגדרים בסעיף 6 לחוק –

א. ערכי היעד – הם ערכים שחריגה מהם מהווה חשש לסיכון או לפגיעה בחיי אדם, בבריאותם או באיכות חייהם של בני אדם, בנכסים או בסביבה, שיש לשאוף להשיגם כיעד.

ב.  ערכי הסביבה – הם עריכם שחריגה מהם מהווה זיהום אוויר חזק או בלתי סביר, שייקבעו על בסיס ערכי היעד ובהתחשב באפשרות המעשית להשיגם.

ג.  ערכי התרעה – הם ערכים שחריגה מהם, בחשיפה לזמן קצר, גורמת או עלולה לגרום לסיכון או לפגיעה בריאותם של בני אדם ומחייבת נקיטת אמצעים מיידיים.

4.  מצב שבו ריכוז המזהמים באוויר חורג מערך סביבה מהווה זיהום אוויר חזק או בלתי סביר. על פי החוק, האוויר כולל את כל שכבות האטמוספירה העוטפות את כדור הארץ. ביחס לאוויר בתוך שטח מקור הפליטה, נקבע בסעיף 79 לחוק כי הוראות חוק אוויר נקי לא יחולו על חשיפה של עובד לזיהום אוויר במקום עבודתו ובלבד שלעניין זה נקבעו הוראות לפי פקודת הבטיחות בעבודה [נוסח חדש], התש"ל-1970. נציין כי במסגרת האסדרה החלה לגבי חשיפה תעסוקתית של עובדים לחומרים מזהמים, נקבעים ערכים ייעודיים לחשיפה של העובדים בחומר, המתחשבת במיגון, בהדרכה ובניטור הביולוגי של העובדים. סייג זו אינו חל לגבי חשיפה של הציבור הרחב.

5.  דהיינו, לצורך הערכה של השפעת זיהום האוויר על חשיפה של הציבור, על הממונה לקבל תמונת מצב מהימנה של פליטת מזהמים באוויר ושל נוכחות מזהמים באוויר באופן מקיף ככל הניתן. לאחר מכן, על הממונה לעבד את הנתונים ולהעריך את משמעויותיהם לגבי החשיפה של הציבור לצורך הפעלת מכלול הסמכויות שניתנו לו בחוק.

6.  בסקירה משווה שנערכה במשרד, נמצא כי על פי רוב אין זה מקובל לקבוע ערכי סביבה שונים על פי מיקום. יתרה מזאת, ריכוז המזהמים באוויר על גדר מפעל עשוי לשקף במידה רבה את ריכוז המזהמים בסביבה, ומהווה כלי משמעותי להערכת ההשפעה הסביבתית של מקור הפליטה על הסביבה.

ב.  מטרה

מטרת מסמך זה היא להתוות מדיניות עבור הגורמים המקצועיים במשרד על אופן יישום וקביעת דרישות לניטור ודיגום על גדר מקור הפליטה או בתוך מקור הפליטה מכוח סעיפים 7, 15, 22 ו- 41 לחוק. מדיניות זו נועדה להבהיר את אמות המידה המנחות ליישום הסמכויות בהיבט זה ואינה מחליפה את האמור בהנחיות הממונה או בהוראות שניתנו על ידו מכוח החוק לפי הסעיפים האמורים.

ג.  הוראה להקמה והפעלה של תחנת ניטור על גדר מקור הפליטה או בתוך שטח מקור הפליטה מכוח סעיף 7 לחוק

1.  הוראה להקמה והפעלה של תחנת ניטור על ידי בעל מקור פליטה ניתנת כאשר קיים צורך מקצועי להעריך את ההשפעה הסביבתית של פליטת מזהמי האוויר ממקור הפליטה על הסביבה. קביעת המיקום של תחנת הניטור נתונה לשיקול דעתו של הממונה.

ישנם שני סוגים עיקריים של שיקולים לקביעת המיקום. מבחינה מקצועית, נדרש כי המיקום ישקף נתונים מייצגים ככל הניתן בהתחשב במיקום מקור הפליטה ביחס לאוכלוסיה, מודל פיזור והסעת המזהמים ממקור הפליטה לסביבה בהתחשב באופי הפליטות, סוג המזהמים ומיקום טופוגרפי. מבחינה מעשית, מיקום תחנת הניטור נדרש להיות בטיחותי ונגיש, ככל שניתן מבלי להיות חשוף לחבלה או פגיעה.

2.  הערכת המשמעויות של ממצאי ניטור אוויר בסביבה כוללת הערכה טכנית של מידת המהימנות והדיוק של הנתונים, ובנוסף הערכה מקצועית לגבי משמעות הממצא לגבי הערכת עמידתו של מקור הפליטה בהוראות לפי החוק, וכן האם נדרשת נקיטת צעדים נוספים על ידי בעל מקור הפליטה או הממונה.

3.  להלן אמות המידה לעניין הנסיבות בהן מתאים לדרוש הצבה של תחנת ניטור אוויר בצמוד לגדר מקור הפליטה –

3.1 מקור הפליטה מאופיין בפוטנציאל לפליטות לא מוקדיות משמעותיות של מזהמים בעלי סיכון משמעותי לסביבה. הערכת התקיימות נסיבה זו יכולה להיעשות בהתבסס על דוחות LDAR, בדיקות סביבתיות, סקר פליטות של מקור הפליטה, נתוני מפל"ס, מצאי פליטות או ספרות מקצועית.

3.2 כל אחת מנסיבות אלה יכולה להצדיק בפני עצמה את הדרישה:

3.2.1  נתוני ניטור או דיגום בצמוד לגדר מקור הפליטה מצביעים על חריגה מערכי איכות אוויר או על ערכים הגבוהים מערך הסביבה גם אם לא מתקיימת חריגה מהם.

3.2.2  מקור פליטה ממוקם בסמוך לאוכלוסייה בשים לב לפוטנציאל ההשפעה הסביבתית, הסעת המזהמים, סוג המזהמים, והמיקום הגיאוגרפי והטופוגרפי, וקיים חשש לחשיפה של הציבור לריכוז מזהמים גבוהים.

3.2.3  נדרש שיוך מקורות באזור בו מצויים מספר מקורות פליטה בסמיכות זה לזה, הגורמים לחריגות מערכי איכות האוויר.

4 הוראת הממונה מכוח סעיף 7 לחוק תדרוש עמידה בהנחיות הממונה להקמה והפעלה של תחנות ניטור, שהן חלק מהמערך הארצי לניטור אוויר ותקבע תנאים כמקובל לעניין קביעת מיקום מדויק של התחנה, סוג המזהמים. ההוראה תינתן לתקופה שלא תפחת מ- 12 חודשים (קלאנדרי) על מנת שהנתונים יתנו תמונה מייצגת של המצב הסביבתי ופוטנציאל ההשפעה בכל עונות השנה. בחלוף 12 חודשים רשאי הממונה מיוזמתו או על פי בקשה מבעל מקור הפליטה לשקול הפסקת המדידה על גדר מקור הפליטה.

5 דרישה לביצוע דיגום סביבתי מכוח סעיפים 15 ו- 22 או 41 לחוק

5.1 כאשר מתקיימות הנסיבות המנויות בסעיף ג' לעיל, והמזהמים הנפלטים ממקור הפליטה אינם מתאימים באופן מעשי לניטור רציף, ייקבעו מכוח סעיף 15 ויעוגנו בתנאים בהיתר פליטה, ברישיון עסק או בהוראות מכוח סעיף 41 לחוק, דרישות לדיגום סביבתי על הגדר.

5.2 על מנת לתת מידע המייצג בצורה הטובה ביותר את המצב הסביבתי ומאפשר לבצע הערכה מקצועית, יידרש דיגום במספר נקודות מייצגות על פי מיקום שייקבע באישור הממונה, כאשר חלק מהנקודות יכולות להיות מצידה הפנימי של הגדר, בהתחשב במכלול השיקולים והאילוצים המפורטים בהנחיות הממונה. בהוראת הממונה יודגש נושא תדירות הדיגומים המהווה פרמטר חשוב ביחוד שנבדקת פליטות עונתיות או עמידה בערך שנתי. הדיגום הסביבתי על הגדר ייערך בהתאם להנחיות הממונה לדיגום מזהמי אוויר בסביבה.

6  ניתוח ממצאים ונקיטת פעולות

6.1 במקרים שבהם אותרה חריגה מערכי סביבה, בין בתחנות ניטור או בדיקות סביבתיות על גדר מקור הפליטה, ובין בשטח מקור הפליטה או בסמוך אליו, תתבצע הערכה לגבי השפעת מקור הפליטה על הסביבה, בדגש על האוכלוסיה העלולה להיות חשופה לריכוזים גבוהים של מזהמים, ויישקלו האמצעים הנדרשים, לרבות הפעלת סמכויות נוספות על ידי הממונה.

6.2 על פי רוב, יישקלו בשלב ראשון אמצעים מינהליים להסדרה ומניעה בלוח זמנים שייקבע (Action plan). האמצעים ייבחנו גם לאור עמידת מקור הפליטה בתנאים ודרישות המחייבים אותו ממילא מכוח ההיתר, הרישיון או ההוראה שניתנו לו. ככל שבעל מקור הפליטה לא יעמוד בדרישות הנוספות או שהחריגות מתמשכות על אף הצעדים הנוספים, יישקלו אמצעי אכיפה נוספים.

6.3 אין באמור כדי לגרוע מהסמכות לנקוט צעדי אכיפה מיידיים במקרים שבהם נגרם זיהום אוויר חזק או בלתי סביר שניתן לשייכו באופן ברור למקור הפליטה, ובמיוחד במקרים בהם בעל מקור הפליטה לא עמד בתנאים שנקבעו לו לפי החוק או ברישיונות סביבתיים שניתנו לו בהיבט זה.

7 פרסום לעיון הציבור

7.1 נתוני תחנות הניטור ותוצאות הדיגום הסביבתי על גדר מקור הפליטה או בתוך מקור הפליטה, או סמוך לו, חייבים בפרסום לעיון הציבור בהתאם להוראות סעיף 15(ב) לחוק, באתר המשרד להגנת הסביבה. הממונה רשאי לערוך את הנתונים ולפרסמם בדוחות. יצוין כי כלל תוצאות דיגום וניטור של פליטות לאוויר שנאספו או דווחו למשרד להגנת הסביבה ומצויות ברשותו, מהוות "מידע על איכות הסביבה" כהגדרתו בחוק חופש המידע, תשנ"ח- 1998, ולפיכך מחוייבות בפרסום יזום לפי חוק זה ותקנות חופש המידע (העמדת מידע על איכות הסביבה לעיון הציבור), תשס"ט-2009.

7.2 ישנה חשיבות רבה לכך שהמידע המשתקף לציבור בפרסום יהיה מדויק ככל האפשר, במסגרת תהליכי הבקרה המתקיימים במערך הארצי לניטור האוויר, והדברים נכונים ביתר שאת ביחס לניטור ודיגום על הגדר. לפיכך, הוחלט כי נתוני הניטור והדיגום מתחנות ניטור על הגדר יפורסמו שבעה ימים מעת קבלתם בבסיס המידע של מערך ארצי לניטור אוויר. במסגרת הדוחות השנתיים המתפרסמים על ידי המערך יוצגו, בצד נתוני החריגות והממוצעים השנתיים של ריכוזי המזהמים, ערכי אי הוודאות ביחס לניטור על הגדר ובתוך מקור הפליטה יפורסמו בדוח נפרד.

7.3 בנוסף יצוין, כי כיום מפורסמים נתוני תחנות הניטור ותוצאות הדיגום הסביבתי על פי סיווגים שונים, כגון תחנות סביבתיות: כללית, תחבורתית ותעשייתית ועוד. תחנות המוצבות על הגדר או בסמיכות לגדר יסווגו כתחנות תפעוליות.