טיוטת תקנות

 

א. שם התקנות המוצעות

תקנות רישוי שירותי התעופה (טיסות שכר), התשפ"א-2021.

 

 

ב. מטרת התקנות המוצעות והצורך בהן

התקנות המוצעות נועדו להחליף את תקנות רישוי שירותי התעופה (טיסות שכר), התשמ"ב-1982 (להלן - התקנות הקיימות), שהפכו ברבות השנים לארכאיות, לא מתאימות ובחלקים לא מבוטלים מהן - לא ישימות.

התקנות המוצעות משקפות אסדרה עדכנית לנושא של הפעלות טיסות שכר לסוגיהן, תוך הקטנה של הנטל המינהלי הכרוך באישורן, וכינון הסדרים יישומיים ותכליתיים.

בד-בבד מבוקש לתקן את תקנות הטיס (אגרות רישום, רישוי  ותיעוד), התש"ע-2009, כך שההפניות בהן לתקנות הקיימות יעודכנו בהלימה לתקנות המוצעות.

מצ"ב קישור לפרסום באתר רשות התעופה האזרחית במירשתת ובו, גם דוח הערכת השפעות האסדרה (RIA) שנערך לטובת העניין.

 

 

ג. להלן נוסח טיוטת התקנות המוצעות:

 

טיוטת תקנות מטעם משרד התחבורה והבטיחות בדרכים - רשות התעופה האזרחית

טיוטת תקנות רישוי שירותי התעופה (טיסות שכר), התשפ"א-2021

 

 

___ ב________ התשפ"א (___ ב________ 2021)

 (חמ _____-3)

 

__________________

 

שרת התחבורה והבטיחות בדרכים

 

 

דברי הסבר

חלק א' - כללי

הבסיס הראשוני להסדרים הנוגעים לאסדרה של ענף התעופה האזרחית הבין-לאומית מעוגן באמות מידה בין-לאומיות אחידות, אשר הגוף האחראי על קביעתן הוא הארגון הבין-לאומי לתעופה אזרחית (להלן - ICAO), אשר הוקם לפי אמנת התעופה האזרחית הבין-לאומית שנחתמה בשיקגו ביום 7 בדצמבר 1944 (להלן -ה"אמנה") ושישראל צד לה.  

סעיפים מסוימים באמנה מסדירים נושאים בסיסיים ומהותיים הנוגעים להחלפת זכויות טיס בין מדינות בכל הקשור לאסדרה של תובלה אווירית בינלאומית. סעיף 1 לאמנה קובע כי לכל מדינה יש ריבונות מוחלטת ובלעדית על המרחב האווירי שמעל שטחה. כפועל יוצא מכך, על מנת שכלי טיס של מדינה אחת יוכל להיכנס אל שטחה של מדינה אחרת, עליו לקבל סוג של היתר, פרטני או גורף, מהאחרונה.

סעיפים 5 ו- 6 לאמנה עורכים אבחנה ראשונית בין טיסות "סדירות" לבין טיסות "לא סדירות", אבחנה שבמידה רבה יצרה בידול בין שני סוגים עיקריים של תובלה אווירית בינלאומית ובעיקר, הביאה להבדל מהותי באופן האסדרה של שני הסוגים הנ"ל^[4].

מנגנון האסדרה של שירותי תעופה סדירים בתובלה אווירית בינלאומית:

סעיף 6 לאמנה שכותרתו, "שירותי תעופה סדירים" ("Scheduled air services"), קובע כי לא ניתן לקיים שירותי תעופה סדירים מעל שטחה של מדינה המהווה צד לאמנה מבלי שאותה מדינה העניקה את אישורה לכך. משמעותו של סעיף זה היא שעל-מנת לקיים שירותי תעופה סדירים ממדינה א' למדינה ב' על מדינה ב' להעניק למדינה א' מה שמכונה: "זכויות טיס" לשטחה. זכויות טיס אלו ידועות גם בשם "חופשים אוויריים" (Freedoms of the air).

כיום נהוג להבחין בין תשעה סוגים של חופשים אוויריים, המנויים להלן:

1. החופש הראשון: הזכות לטוס מעל שטחה של מדינה זרה ללא נחיתה בו.

2. החופש השני: הזכות לנחות במדינה זרה שלא למטרת תובלה אווירית (תדלוק, תחזוקה וכד').

3. החופש השלישי: הזכות להוביל תנועה אווירית (נוסעים ומטען) ממדינת האם למדינה זרה (לדוגמה: אל על מטיסה נוסעים ומטען מתל-אביב ללונדון).

4. החופש הרביעי: הזכות להוביל תנועה אווירית (נוסעים ומטען) ממדינה זרה למדינת האם (לדוגמה: אל על מטיסה נוסעים ומטען מלונדון לתל אביב).

5. החופש החמישי: הזכות להובלה אווירית של נוסעים ומטען בין שתי מדינות, על ידי מוביל אווירי ממדינה שלישית, בטיסה שיעדה או מוצאה במדינה השלישית (לדוגמה: אל על מטיסה נוסעים בקו לוס אנג'לס—טורונטו במסגרת טיסה שיצאה מישראל).

6. החופש השישי: הובלה אווירית בין שתי מדינות על ידי מוביל ממדינה שלישית דרך יעד במדינה השלישית (לדוגמה: הטסת נוסעים ומטען בין ישראל לארה"ב על ידי חברה אוסטרית דרך וינה)

7. החופש השביעי: הובלה אווירית בין שתי מדינות, על ידי מוביל ממדינה שלישית (לדוגמה: אל על מטיסה נוסעים בקו לוס אנג'לס—טורונטו, כאשר הטיסה יצאה במקור מלוס אנג'לס ולא מישראל).

8. החופש השמיני: הזכות להובלה אווירית פנים ארצית של נוסעים ומטען בין שני יעדים באותה מדינה, על ידי מוביל אווירי ממדינה זרה, בטיסה שיעדה או מוצאה המדינה הזרה. (לדוגמה: אל על מטיסה נוסעים בקו לוס אנג'לס—ניו יורק במסגרת טיסה שיצאה מישראל).

9. החופש התשיעי: הזכות להובלה אווירית פנים ארצית של נוסעים ומטען בין שני יעדים באותה מדינה, על ידי מוביל אווירי ממדינה זרה (לדוגמה: אל על מטיסה נוסעים בקו לוס אנג'לס—ניו יורק כאשר הטיסה יצאה במקור מלוס אנג'לס ולא מישראל).

החופשים האלה מכונים זכויות טיס (Traffic Rights) ובכל הקשור לשירותי תעופה סדירים הם מוסדרים באמצעות הסכמי תעופה מולטילטראליים או בילטראליים כמפורט להלן.

לגבי ההיבטים התפעוליים של שירותי תעופה סדירים, הרי שבצמוד לכינונה של אמנת שיקאגו נערכה אמנה רב מדינתית נוספת, במסגרתה המדינות החתומות העניקו זכויות טיס מוגבלות שיאפשרו טיסה מעל שטחה של מדינה, עם או בלי נחיתה בה, שלא למטרה מסחרית של הסעת נוסעים או הובלת מטען או דואר, אל תחום אותה מדינה (הענקה רב-צדדית של החופשים הראשון והשני). אמנה זו ידועה בשם "אמנת הטרנזיט", ונכון לשנת 2021 חתמו עליה כ-130 מדינות ובכללן מדינת ישראל.

הסכמים "דו-צדדיים" (בילטראליים):

שירותי תעופה סדירים בתובלה אווירית בינלאומית מוסדרים לרוב באמצעות הסכמי תעופה דו-צדדיים ("בילטרליים" - הסכמים הנחתמים בין זוגות של מדינות).

הטעם לכך הוא שסעיפים 1 ו-6 לאמנת שיקאגו קובעים, כאמור, את ריבונותה של כל מדינה על השטח האווירי שלה, ואת הצורך בקבלת אישור מראש מכל מדינה לקיים שירותי תובלה אווירית בינלאומית סדירים לשטחה. לאור התפיסה של זכויות טיס כמשאב לאומי, והרצון להגן על חברות תעופה לאומיות (שבאותה תקופה היו לרוב ממשלתיות) מפני תחרות בלתי מבוקרת מצד חברות תעופה זרות, נכשלו המאמצים לכונן אמנה בינלאומית רב-צדדית, אשר תעניק לכל המדינות החתומות עליה זכויות טיס הדדיות.

כתוצאה מכך, התפתח המשטר של הסכמי תעופה דו-צדדים, במסגרתם מעניקות שתי מדינות, האחת לרעותה, זכויות טיס הדדיות וכן מאסדרות נושאים קשורים נוספים (דוגמת דרכי אסדרת תעריפים, קיבולת, גישה לשוק, בטיחות וביטחון, היבטי מיסוי ונושאים נוספים).

למרות שבמרוצת השנים התפתחו גם משטרים רב-צדדיים ("מולטילטראליים") להחלפת זכויות טיס, המשטר הדו-צדדי נותר עד היום כאמצעי העיקרי לאסדרת התובלה האווירית הבינלאומית בכל הנוגע להיבטים המסחריים של שירותי תעופה סדירים.

זכויות הטיס המוענקות במסגרת הסכמי תעופה כוללות לרוב זכויות חופש שלישי ורביעי ולעיתים גם זכויות חופש חמישי, להסעת נוסעים והובלת מטען, כאשר בחלק מהסכמי "השמיים הפתוחים" מוענקות גם זכויות חופש שביעי להובלת מטען. ההסכמים אינם מעניקים בדרך כלל זכויות "קבוטאז'" (הפעלת קווים פנים ארציים על-ידי מוביל זר) וזכויות חופש שביעי להסעת נוסעים.

הגבלות נוספות, אשר לפחות חלק מהן קיים במרבית ההסכמים ה"קלאסיים", הן ההגבלות המפורטות להלן:

1.  הגבלות על מספר החברות הרשאיות להפעיל טיסות סדירות בקווים המוסכמים ("מוביל נקוב");

2.  הגבלות על הקיבולת המוצעת במסגרת מכסת תדירות/קיבולת מושבים בקווים המוסכמים או דרישה לאישור מראש של לוח הטיסות העונתי באותם קווים;

3.  הגבלות על הקווים המאושרים להפעלה - הקווים שניתן להפעיל הם ליעדים הספציפיים המצוינים במסגרת נספח הנתיבים של ההסכם;

4.  הגבלות על סוג השרות המוצע - חלק מההסכמים אינם כוללים הרשאה להפעלת שרות באמצעות מטוסי מטען;

5.  הזכות למנוע פעילות מחברה שאינה נשלטת על-ידי המדינה שמינתה אותה או על-ידי אזרחי אותה מדינה.

הגבלה נוספת היא חקיקה הקיימת במדינות רבות המגבילה את שיעור הבעלות הזרה על חברת תעופה ומונעת מצב שבו תועבר השליטה על חברת תעופה מקומית לגורמים ממדינה זרה או שתוקם חברה מקומית בשליטה זרה.

מנגנון האסדרה של שירותי תעופה לא סדירים בתובלה אווירית בינלאומית:

סעיף 5 לאמנת שיקאגו, שכותרתו "זכות לטיסות לא סדירות" ("Right of non-scheduled flight"), קובע כי המדינות החברות מסכימות ביניהן כי לכל מדינה חברה תהיה הזכות שכלי טיס הרשום אצלה, העוסק בשירותי תעופה לא סדירים, ייכנס לתחומי מדינה חברה אחרת ללא צורך בקבלת אישור מראש ובמידה וכלי הטיס אינו עוסק בהסעת נוסעים או הובלת מטען. במידה וכלי הטיס המדובר מסיע נוסעים או מוביל מטען תמורת תשלום, תהיה לו הזכות להעלות או להוריד נוסעים במדינת היעד, וזאת בכפוף לזכותה של מדינת היעד לאסדר את התחום בכל אמצעי חוקי שתראה לנכון.

בכך, למעשה, נשמרת זכותה של כל מדינה להטיל מגבלות או תנאים על הזכות להסיע נוסעים או להוביל מטען בתמורה בטיסות לא סדירות.

הסעיפים שהוצגו לעיל גרמו לכך שבחלק הארי של המקרים, טיסות לא סדירות (אשר טיסות שכר כלולות בהן), אינן מוסדרות באמצעות הסכמי תעופה בילטראליים^[5]. למדינות יש את הזכות (ולא את החובה) לקבוע אסדרה לאומית בהתאם לסעיף 5 לאמנת שיקאגו. זהו, למעשה, הבסיס האסדרתי הבינלאומי^[6] המאפשר למדינת ישראל לקבוע תקנות לעניין טיסות שכר, ולאסדר באמצעותן טיסות אלו.

האישור הניתן להפעלת טיסות שכר ניתן, ברוב המקרים, על בסיס הסכמות נקודתיות בין רשויות התעופה האזרחיות של שתי המדינות, ולעיתים אף כמענה של רשות התעופה האזרחית הרלוונטית לפנייה ישירה של חברת התעופה אשר מעוניינת בהפעלת הטיסות. משום כך, יש צורך בקיומה של תקינה ברורה ומסודרת בכל האמור לטיסות שכר, אשר תקבע אמות מידה מקצועיות אחידות להליך ותנאי האישור הניתן לטיסה המסחרית הלא סדירה בהתאם לעיקרון שנקבע בסעיף 5 לאמנת שיקאגו.

הליך הליברליזציה העולמי בענף התעופה האזרחית:

הנטייה ההולכת וגוברת בעולם היא לעבור למדיניות של הסכמי תעופה ליברליים נטולי מגבלות קיבולת, תדירות ומספר מובילים, אשר אינם מספקים הגנה למובילים הלאומיים של כל מדינה, ומאפשרים בכך תחרות פתוחה על בסיס שיקולים מסחריים בין חברות התעופה.

האיחוד האירופי, ארה"ב ומספר מדינות נוספות יזמו בעשורים האחרונים תהליכי ליברליזציה של הסכמי התעופה. מדינות האיחוד האירופי חתמו ביניהן על הסכם רב-צדדי ויצרו תשתית חוקית אשר יוצרת מרחב תעופה אירופי משותף המבטל את ההסכמים הדו-צדדיים בין מדינות האיחוד, ומאפשר (מתחילת שנת 1993) לחברות תעופה מהאיחוד ליישם את כל זכויות הטיס, בכל הקווים, בין נקודות באיחוד האירופי, ובכלל זה זכויות להפעלת טיסות פנים ארציות וזכויות חופש שביעי.

בנוסף, בוטל המינוח של "מוביל לאומי" של כל מדינה באיחוד האירופי, והתקבע השימוש במינוח "מוביל אירופי". דהיינו: למוביל הרשום בשבדיה יהיו זכויות זהות לפעולה באיטליה כזכויותיו של מוביל איטלקי. לאחר השלמת התהליך בתוך האיחוד האירופי, התקבלה החלטה בנציבות האיחוד האירופי לקיים הליכי משא-ומתן עם גורמי חוץ, מתוך מטרה להגיע להסכמי תעופה ליברליים עם מדינות מחוץ לאיחוד.

הסכמים אלה, שנחתמו על-ידי האיחוד, מעניקים זכויות חופש שלישי ורביעי בלתי מוגבלות להסעת נוסעים והובלת מטען, ובנוסף זכויות חופש חמישי מוגבלות בחלק מההסכמים (חלק מההסכמים מעניקים גם זכויות חופש שביעי מוגבלות). ההסכמים אינם מעניקים זכויות להפעלת קווים פנים ארציים.

מאז שנת 1992, ארה"ב חתמה על הסכם תעופה מסוג "שמיים פתוחים" עם כ- 100 מדינות (הסכם שמים פתוחים בין ישראל לארה"ב נחתם בדצמבר 2010, אם כי משטר שמים פתוחים שרר בפועל בין המדינות גם לפני כן). ההסכם מעניק זכויות בלתי מוגבלות של חופש שלישי, רביעי וחמישי וכולל הסרת הסדרה על מספר המובילים, הקיבולת המוצעת, התעריפים והסרת הגבלות על הפעלת קווים בין המדינות שהן צד להסכם.

בשל הוראות אמנת שיקאגו, המאפיינים הנקודתיים של טיסות השכר, והמגבלות המוטלות על הטיסות הללו ביחס לשיווק ומכירה, לרוב קיים בעולם יחס ליברלי יותר בנוגע לפלח שוק טיסות השכר והדבר מתבטא באסדרה מקלה יותר (מבחינת אישורי טיסה וזכויות טיס) בהשוואה לטיסות סדירות.

משכך, הליברליזציה בהסכמי תעופה בין מדינות בכל הנוגע לטיסות סדירות לוותה לרוב גם בליברליזציה בטיסות השכר ברמת האישורים שנתנה כל מדינה בודדת.

בעולם בוצעו במהלך השנים מחקרים רבים אשר הצביעו על תועלות כלכליות ממשיות כתוצאה מיישום מדיניות תעופה ליבראלית. מחקר שבוצע עבור IATA על-ידי חברת InterVISTAS בשנת 2006 סקר את התוצאות בפועל של הנהגת מדיניות תעופה ליבראלית במקומות שונים בעולם^[7]. המחקר העלה, כי הנהגת שמים פתוחים בתוך מדינות האיחוד האירופי הגדילה את מספר צמדי הערים שביניהן יש קשר תעופתי ישיר ב-74% בין השנים [8]1992 ו-2000. מספר הקווים בהם יש יותר משני מובילים פעילים בקווים בינלאומיים בתוככי האיחוד האירופי עלה ב-256% בשנים הנ"ל. תעריפי הטיסות צנחו ב-34% (במונחים ריאליים) בין השנים 1992 ל-2000. ושיעור הגידול השנתי בהיקף הנוסעים גדל ל-9% בשנה בין השנים 1998 ו-2002 לעומת 4.8% לשנה בין השנים 1990 ו-1994.

השינוי במדיניות התעופה בישראל והשלכותיו על הצורך בתיקון תקנות השכר:

חוק רישוי שירותי התעופה, תשכ"ג-1963 (להלן - חוק הרישוי) הוא החוק המסדיר בחקיקה ראשית את הנושאים הכלכליים הקשורים בענף התעופה האזרחית בישראל. סעיפים 4, 6, ו-23 (א) מסמיכים את שר התחבורה, השר הממונה על ביצוע החוק, לקבוע תקנות בנושאים שונים.

מכוח חוק זה, הותקנו בשנת 1982 תקנות רישוי שירותי התעופה (טיסות שכר), תשמ"ב - 1982 (להלן - התקנות הקיימות). הצורך העיקרי שדחף להתקנת התקנות היה ההכרח לתת מענה לכוונת שתי חברות תעופה ישראליות (ארקיע ומעוף) להפעיל טיסות שכר.

באותה העת, חברת אל על, אשר הייתה חברה ממשלתית, הייתה המוביל האווירי היחיד שהותר לו לקיים טיסות סדירות מישראל ואליה, וזאת מכוח הסכמי התעופה הדו-צדדיים שנחתמו בין מדינת ישראל לבין מדינות העולם, והאופן שבו יישמה אותם ממשלת ישראל.

בשל מדיניות התעופה שהייתה קיימת אז במדינת ישראל נקבעו התקנות הקיימות, הקובעות שורה של מגבלות על מפעילי טיסות שכר, שנועדו להגן על ה"מוביל הלאומי", או כפי שנאמר באותה עת, המטרה הייתה: "מניעת תחרות פרועה והרסנית בין חברות השכר לבין החברות הסדירות ובין חברות השכר לבין עצמן" [בג"צ 508/83 מעוף נתיבי אויר בע"מ נ' שר התחבורה, פ"ד לח (3) 533, עמוד 538].

כאמור לעיל, המגמה ההולכת ומתגברת בשנים האחרונות הינה פתיחת שוק התעופה לתחרות. מגמה זו אומצה על-ידי ממשלת ישראל, אשר נקטה בשנים האחרונות בשורה של צעדים לשם הגברת התחרות בתחום התעופה האזרחית.

בין צעדים אלה ניתן למנות את הצעדים הבאים:

1.  החלטת ממשלה מספר 4093 מיום 9.8.2005 בנושא "עידוד התחרות בתחום התעופה האזרחית לישראל וממנה". ההחלטה הורתה על תיקון לחוק הרישוי, שבו נקבע כי במידה ושר התחבורה מבקש לסרב לבקשת חברת תעופה לתיקון תנאי רישיונה, תובא לפניו קודם להחלטה עמדת וועדה מקצועית;

2.  החלטת ממשלה מספר 441 מיום 12.9.2006 בנושא "עידוד התחרות בתחום התעופה האזרחית לישראל וממנה". ההחלטה כללה הנחיה לפתיחת מו"מ עם האיחוד האירופי וחתימה על הסכם שמים פתוחים;

3.  החלת חוק ההגבלים העסקיים, התשמ"ח-1988, על ענף התעופה האזרחית הבינלאומית בהליך שהחל בהחלטת ממשלה מספר 441 הנזכרת לעיל. ההליך הושלם עם החלת החוק האמור בפועל על ענף התעופה, בסוף שנת 2008;

4.  החלטת ממשלה מספר 4026 מיום 25.12.2011 בנושא "השתתפות בהוצאות הביטחון של חברות התעופה הישראליות". בהחלטה זו הוגדל בהדרגה אחוז ההשתתפות של מדינת ישראל בהוצאות הביטחון עד לרמה של 80%, בין היתר, כפועל יוצא של חתימה על הסכם שמים פתוחים עם האיחוד האירופי ועליה ברמת התחרות כתוצאה ממנה;

5.  החלטת ממשלה מספר 4165 מיום 26.1.2012 בנושא "עידוד התחרות בתחום התעופה לישראל וממנה", שנועדה לאפשר יישום מיידי של תיקון הסכמי תעופה להם השפעה חיובית על התחרות.

6.  החלטת ממשלה מספר 59 מיום 21.4.2013 בנושא "אישור הסכם התעופה האירופי-ים תיכוני בין ממשלת מדינת ישראל לבין האיחוד האירופי והמדינות החברות בו ("שמיים פתוחים") במסגרתה אושר הסכם השמים הפתוחים עם האיחוד האירופי אשר נועד להביא לליברליזציה בקווי התעופה בין ישראל למדינות האיחוד האירופי שתאפשר את הוזלת מחירי הטיסה בין ישראל ואירופה ופתיחת יעדי טיסה חדשים בכל רחבי מדינות האיחוד האירופי ללא הגבלה;

7.  החלטת ממשלה מספר 82 מיום 28.4.2013. בהחלטה זו הוגדל בהדרגה אחוז ההשתתפות של מדינת ישראל בהוצאות הביטחון עד לרמה של 97.5%, בין היתר, כפועל יוצא של חתימה על הסכם שמים פתוחים עם האיחוד האירופי ועליה ברמת התחרות כתוצאה ממנה;

8.  עדכון הסכמי תעופה בילטרליים החל משנת 2007 בהם סוכם על הגדלת מספר החברות שתוכלנה לפעול בקווים לישראל ועל הגדלת מכסת התדירויות עם מרבית מדינות העולם.

לאור כל האמור לעיל, נוצר מצב בו המשטר המאסדר את הטיסות הסדירות עבר תהליך משמעותי של ליברליזציה, באמצעות תיקון הסכמי התעופה הדו-צדדיים והרב-צדדיים של מדינת ישראל, בעוד אסדרת טיסות השכר נותרה "קפואה בזמן", ולא עברה תיקונים שנועדו להתאימן לתמורות שחלו בענף התעופה האזרחית עם השנים ולשינוי המהותי במדיניות התעופה של ישראל.

משכך, קיים צורך לתקן את התקנות הקיימות, שלא עברו שינוי מהותי מיום אישורן בתחילת שנות השמונים, ולהתאימן לעידן המודרני ולמדיניות התעופה המעודכנת של מדינת ישראל.

פלח טיסות השכר הבינלאומיות למדינת ישראל וממנה:

במהלך שנת 2019 הופעלו בנתב"ג כ-11 אלף טיסות שכר לנוסעים לישראל וממנה בהם טסו כ- 1.7 מיליון נוסעים; כמו כן, הופעלו במהלך שנה זו כמה מאות של טיסות שכר לישראל וממנה במטוסי מטען.

כ- 7% מסה"כ טיסות הנוסעים המסחריות לישראל וממנה בנתב"ג הופעלו במתכונת של טיסות שכר וכ- 7% מסה"כ הנוסעים בטיסות הנוסעים המסחריות לישראל וממנה בנתב"ג טס בטיסות אלה. הקווים העיקריים בהם הופעלו טיסות שכר לנוסעים במהלך שנת 2019 הם הקווים בין נתב"ג לאנטליה, יעדים באיי יוון, יעדים בבולגריה, יעדים בפולין, יעדים באיטליה, יעדים במונטנגרו, יעדים בספרד, בטומי, זנזיבר ויעדים באוקראינה במהלך תקופת חגי תשרי.

 

יש לציין כי מזה קרוב לעשור קיימת מגמה של ירידה בחלק השוק של טיסות שכר לנוסעים. לצורך השוואה, בשנת 2012, ערב חתימת הסכם ה"שמים הפתוחים" עם האיחוד האירופי עמד נתח השוק של טיסות השכר לנוסעים ושל מספר הנוסעים הבינלאומיים בטיסות שכר על סך של 17% ו-16% בהתאמה. אחד הגורמים המסבירים מגמה זו, הוא תהליך הליברליזציה של הסכמי התעופה של ישראל וכפועל יוצא, התגברות משמעותית בפעילות של חברות המפעילות שירות של טיסות סדירות במתכונת של טיסות חסך (Low Cost Carriers), ומציעות שרות תחליפי לטיסות השכר. כמו כן, תהליך הליברליזציה של הסכמי תעופה מאפשר הפעלת שרות של טיסות סדירות ליעדים שהוגבלו בעבר לפעילות של טיסות שכר בלבד כמו לדוגמא קווים בין נתב"ג לאיי יוון.

עקרונות יסוד בתקנות המוצעות:

להלן יפורטו עקרונות היסוד שבבסיס הכוונה לבטל את התקנות הקיימות ולקבוע תחתן את התקנות המוצעות:

1.  הפחתת האסדרה הכלכלית באישור טיסות שכר, תוך שמירה על עקרונות מזעריים הכרחיים. - כאמור לעיל, מדיניות התעופה המעודכנת של מדינת ישראל גורסת כי יש להמעיט במעורבות ממשלתית ובאסדרה ממשלתית כלכלית "חיצונית", שנועדה לעצב תנאי שוק ולספק הגנות מלאכותיות חיצוניות. ככל הניתן, יש לאפשר ל"תנאי השוק" לעשות את שלהם וליצור מציאות המעודדת תחרות בענף התעופה האזרחית עם מעורבות ממשלתית מזערית. כך, לדוגמא, בתקנות הקיימות קיימת חובת אישור מראש של כל תעריף המוצע לציבור בטיסת שכר על-ידי המנהל פרק זמן מסוים מראש. בתקנות החדשות, אין חובת אישור מראש של התעריפים על-ידי המנהל והכלל המנחה הוא שהתעריפים ייקבעו בצורה חופשית על-ידי המפעיל או המארגן, בהתאם לכללי השוק.

2.  התאמה לאופן העבודה בפועל - כאמור לעיל, במשך השנים נוצר פער, שהלך והתרחב, בין המציאות המסחרית המתפתחת בעולם ובישראל לבין התקנות הקיימות, שהפכו בחלקן הגדול לארכאיות ולכאלה שלא ניתן לפעול לפיהן. כתוצאה מכך, מוצע בתקנות החדשות לבטל הוראות בתקנות הקיימות שאינן מיושמות בפועל. דוגמת ביטול אישור התעריפים מראש שהובאה לעיל נכונה גם כאן, משום שלמרות האמור בתקנות הקיימות, בפועל, ברוב המקרים, מזה שנים רבות אגף כלכלה ויחסים בין-לאומיים ברשות התעופה האזרחית לא דורש להגיש תעריפים לאישור מראש כתנאי לקבלת היתר הפעלה לביצוע טיסות שכר.

3.  התאמה לנהוג באסדרה העולמית ולקווים מנחים של ארגון התעופה האזרחית הבינלאומי - ICAO - התקנות החדשות נכתבו בצמידות ובשים לב למסמכי ICAO הרלוונטיים הכוללים קווים מנחים והמלצות מדיניות ביחס לאסדרה הכלכלית של ענף התובלה האווירית הבינלאומית. בפרט, נעשה שימוש במידע ובקווים המנחים הרלוונטיים לאסדרת טיסות לא סדירות, הכלולים במסמכי ICAO - Doc 9587 - Policy & Guidance Material on the Economic Regulation of International Air Transport - Fourth Edition – 2017; וכן Doc 9626 - Manual on the Regulation of International Air Transport, Third Edition – 2018.

4.  התאמת התקנות לחוק רישוי שירותי התעופה המעודכן - במהלך השנים שחלו מאז קביעת התקנות הקיימות, חלו שינויים משמעותיים בחוק הרישוי שמכוחו הן הותקנו. כך, למשל, נוסף סעיף 8ג המחייב חברת תעופה המפעילה כלי טיס בשירותים מסחריים לשם הסעת נוסעים או הובלת טובין (ללא תלות אם מדובר בשירותים סדירים או בשירותים לא סדירים) לקבל היתר הפעלה מאת מנהל רשות התעופה האזרחית. בהיתר ההפעלה ניתן לקבוע תנאים מסוימים ביחס לאופן ההפעלה והוא מונפק על-ידי אגף כלכלה ויחסים בין-לאומיים ברשות התעופה האזרחית. ההיתר מהווה היום אחד מכלי האסדרה המרכזיים של רשות התעופה האזרחית באסדרה הכלכלית של טיסות מסחריות בין-לאומיות לישראל וממנה ואין לו זכר בתקנות הקיימות.

5.  התאמת תקנות לסוגים נוספים של טיסות שכר שאינן מחייבות קבלת היתר הפעלה - למרות האמור לעיל, לא כל טיסות השכר, ובכלל זה טיסות שכר המובילות נוסעים, מחייבות קבלת היתר הפעלה. תקנות רישוי שירותי התעופה (פטור מהיתר הפעלה), התשע"ט-2018, קובעות סוגים מסוימים של הסעת נוסעים או הובלת מטען לגביהם אין חובת קבלת היתר הפעלה, ותקנות אלו כוללות הוראות כלליות גם לטיסות אלה כפי שיפורט בגוף התקנות.

את התקנות המוצעות מבוקש לקבוע לפי סעיפים 8ג(ג)(8) ו- (ה) ו- 23(א) לחוק, הקובעים כך:

"8ג(ג) המנהל רשאי לקבוע בהיתר הפעלה תנאים להפעלה בישראל לגבי כל אלה:

(1) כלי הטיס שבעל ההיתר מורשה להפעיל;

(2) סוגי השירותים המוצעים באמצעות כלי הטיס;

(3) מספר הנוסעים או משקל המטען שבעל ההיתר מורשה להוביל;

(4) קיבולת המושבים או קיבולת המטען בכלי הטיס;

(5) תדירות השירותים שיינתנו ולוח הזמנים לנתינתם;

(6) הפעלת כלי טיס שאינם בבעלות המפעיל;

(7) תנאים שתכליתם שמירה על הדדיות עם מדינה אחרת הנוגעת בדבר;

(8) כל תנאי אחר שקבע השר לעניין זה.

(ד)...

(ה)השר רשאי לקבוע הוראות לעניין הדרכים למתן היתר הפעלה, חידושו, תקופת תוקפו, תנאיו, צורתו, כללי החזקתו וכן הוראות לעניין אגרות שישולמו בעד מתן ההיתר או חידושו."

ו-

"23(א) שר התחבורה ממונה על ביצוע חוק זה והוא רשאי, לפי הצעת רשות התעופה האזרחית או בהתייעצות עמה, להתקין תקנות לביצועו; תקנות לעניין אגרות המוטלות לפי חוק זה טעונות אישור של ועדת הכלכלה של הכנסת."

התקנות המוצעות לא מבקשות להטיל אגרה לפי החוק, ולכן אינן טעונות את אישור ועדת הכלכלה לפי החוק.

כמו-כן, התקנות המוצעות אינן קובעות "עבירות ועונשים" (סעיף 11 לחוק, שעניינו: "עונשין", אוסר הפעלה ללא רישיון או בניגוד לתנאי רישיון, אולם לא עוסק בהפעלה ללא היתר הפעלה), וממילא אינן טעונות את אישור ועדת הכלכלה לפי סעיף 2 לחוק העונשין, התשל"ז-1977.

יצוין כי, בד-בבד עם התקנות המוצעות, מבוקש לתקן את תקנות הטיס (אגרות רישום, רישוי ותיעוד), תש"ע-2009, כך שיתאימו לתקנות המוצעות וזאת בשני עניינים: הגדרת "תקנות טיסות שכר", כך שתפנה לתקנות המוצעות בשמן ה"חדש", וההפניה להוראות לעניין המועדים להגשת בקשה להיתר הפעלה, שקבועות בתקנות הקיימות בתקנה 5 ואילו בתקנות המוצעות ייקבעו בתקנה 4.  

חלק ב' - דברי הסבר מפורטים לסעיפי התקנות המוצעות

לתקנה 1 המוצעת, שעניינה: "הגדרות"

בתקנה 1 לתקנות המוצעות מפורטות ההגדרות בהן נעשה שימוש בתקנות המוצעות, כלהלן:

להגדרה: "בית מלון"

מבוקש להגדיר: "בית מלון" בתור: "לרבות פנסיון, בית מרגוע, בית אירוח וכל מקום כיוצא באלה בו מספקים או מציעים לספק שירותי לינה בתמורה".

הגדרת המונח נדרשת לצורך ההגדרה "חבילת תיור", כפי שתוגדר להלן. הגדרת המונח בחוק רישוי שירותי תיירות, תשל"ו - 1976 הינה כדלקמן: "''בית מלון' - לרבות פנסיון, בית מרגוע, בית אירוח וכל מקום כיוצא באלה שבו מספקים או מציעים לספק, בתמורה, שירותי לינה לתשעה אנשים או יותר בעת ובעונה אחת". מוצע לכן לעשות שימוש בהגדרה הלקוחה מתוך חוק רישוי שירותי תיירות כאמור, תוך השמטת הסיפא שמצמצמת את ההגדרה "בית מלון", לכזה שמארח תשעה אנשים בעת ובעונה אחת, זאת משום שהסיפא יפה לעניין אסדרת שירותי תיירות לפי חוק שירותי תיירות, אולם אינה יפה לעניין התקנות המוצעות בהן מבוקש כי ההגדרה של "חבילת תיור" תהיה רחבה יותר, כנדרש לצורך הגשמת תכלית התקנות.

להגדרה: "הסכם שכר"

מבוקש להגדיר: "הסכם שכר" בתור: "הסכם עם מוביל אווירי לביצוע טיסת שכר".

הגדרת המונח נדרשת משום שאחד המאפיינים המרכזיים המגדיר טיסה בתור "טיסת שכר" הוא מצב דברים של שכירת קיבולת (ראו ההגדרה להלן) על-ידי אדם (שיכול שעושה כן לשימושו העצמי או לשם מכירה לאחרים (ראו גם בהגדרה "מארגן" להלן) ממוביל אווירי (ראו ההגדרה להלן) המבצע את הטיסה.

בהתאם, וכפי שיפורט להלן, הצגת הסכם השכר לשכירת אותה קיבולת, היא אחד התנאים למתן היתר הפעלה לביצוע טיסת שכר.

להגדרה: "חבילת תיור"

מבוקש להגדיר: "חבילת תיור".

הגדרת המונח נדרשת משום שלעתים קרובות טיסות השכר נמכרות במסגרת של "חבילת תיור", כך שקיימות מספר הוראות בנוגע לתנאי כרטיסי טיסה הנמכרים כחלק מחבילת תיור שהתקנות המוצעות מסדירות (ראו בתקנה 6 להלן).

לפיכך, מבוקש להגדיר: "חבילת תיור", בתור שירות הכולל כרטיס טיסה עם שירותים נילווים אחרים, כמפורט בהגדרה, כולם או מקצתם (העברה, שהייה בבית מלון, שכירת כלי רכב או שירותים אחרים).

יצוין כי הוחלט שלא להפנות לעניין זה להגדרות של "חבילת תיור" שקיימות בדברי חקיקה אחרים.

כך, ההגדרה המוצעת היא טיוב של ההגדרות שנקבעו לעניין זה בתקנות הקיימות (ראו בהגדרות "חבילת תיור" ו- "שירותי קרקע" שם) והגדרה פשוטה ומתאימה יותר להקשר של אסדרת טיסות שכר מזו שנקבעה בחוק חוק שירותי תעופה (פיצוי וסיוע בשל ביטול טיסה או שינוי בתנאיה), התשע"ב-2012 (ראו בהגדרות "חבילת תיור" ו- "שירותי סוכנות נסיעות" שם), מה גם שההגדרה המוצעת "עצמאית", ואינה תלויה בשינויים שיכולים לחוק בחקיקה אחרת עליהם מסתמכות ההגדרות כאמור. 

להגדרה: "טיסה סדירה"

מבוקש להגדיר: "טיסה סדירה".

הגדרת המונח "טיסה סדירה" נועדה בעיקר לקיים הבחנה בין "טיסה סדירה", שאינה מוסדרת בהצעת תקנות, אלו לבין "טיסה שאינה סדירה" (ש"טיסת שכר" היא סוג נפוץ שלה), אשר מוסדרת בתקנות המוצעות.

הבחנה זו מקבלת משנה חשיבות לאור העבודה שעם השנים, וההתפתחות המסחרית והאסדרתית של ענף התובלה האווירית הבינלאומית, ההבדלים בין "טיסה סדירה" לבין "טיסת שכר" הלכו והיטשטשו, כפי שיוסבר עוד להלן. משכך, ועל מנת להתאים ולעדכן את האסדרה לפי החוק למאפייני הפעילות הקיימים בפועל ולאסדרה העכשווית הנוהגת בעולם, נעשה שימוש בהגדרה המוצעת.

לפי ההגדרה המוצעת המאפיינים המבדילים "טיסה סדירה" מ"טיסת שכר", שכולם צריכים להתקיים על מנת שהטיסה תוגדר בתור "טיסה סדירה", הם אלה:

יצוין כי מלכתחילה, "טיסה סדירה" היא טיסה בתובלה אווירית מסחרית (להבדיל מהפעלה כללית או מהפעלה מסחרית שאינה תובלה אווירית מסחרית (ראו הגדרה להלן)) בין-לאומית, דהיינו, עוברת בשטחה של יותר ממדינת אחת, שהיא חלק מסדרה של טיסות שמתקיימים בה כל המאפיינים אלה:

(1). בכל טיסה בסדרה מציע מפעיל אווירי למכירה לציבור, בין במישרין ובין בעקיפין (למשל, באמצעות סוכן נסיעות), קיבולת;

(2). היא מבוצעת לשם הסעת נוסעים או הובלת טובין, לרבות מטען, בין אותם שדות תעופה, בהתקיים לפחות אחד מאלה: בהתאם ללוח זמנים שפורסם או שהטיסות בסדרה סדורות או תדירות עד כדי כך שהן מהוות סדרה שיטתית הניתן לזיהוי בבירור;

(3). ניתן לגביה היתר הפעלה לביצוע בתור טיסה סדירה מאת המנהל.

הדרישה לכך שהטיסה תבוצע בין אותם שדות תעופה היא חלק מה"סדרתיות" של הטיסות, כך שאין כאן ביצוע טיסות ב"תפזורת" כי אם לפי שיטה.  

השיקול כיצד להגדיר את הטיסה בהיתר ההפעלה נעשה בהסתמך על מאפיינים 1 ו- 2 וכן על זכויות הטיס המוגדרות בהסכם התעופה הדו-צדדי או הרב-צדדי השייך לעניין.

כמו כן, יכולים להיות מקרים בהן סדרת טיסות, כביכול, יכולה לעמוד בהגדרות 1 ו- 2 ועדיין המפעיל האווירי, משיקוליו המסחריים, מעדיף למכור אותה באמצעות מארגן, כך שסדרת הטיסות תשווק בתור טיסת שכר, ויינתן לה היתר הפעלה בתור טיסת שכר, כך שיחולו עליה הוראות תקנות אלו.

משכך, נוסף גם תנאי מס' 3 להגדרה "טיסה סדירה", לפיו לשם סיווג טיסה בתור "טיסה סדירה" נדרש גם שהיא תהיה כזו שניתן לגביה היתר הפעלה כטיסה סדירה וזאת על מנת לאפשר למוביל האווירי את הגמישות לקבוע, במקרה של טיסות היכולות מבחינת ההגדרה היבשה לעמוד גם בהגדרה של טיסה סדירה וגם בהגדרה של טיסת שכר לפי תנאים 1 ו- 2, האם הוא יבקש לגבי הטיסה היתר הפעלה של טיסה סדירה או טיסת שכר.

ההגדרה המוצעת מתבססת בעיקרה על הגדרות עדכניות המופיעות ב-ICAO^[9], באיחוד האירופי^[10] ובחלק מהסכמי התעופה^[11] העדכניים עליהם חותמת כיום מדינת ישראל.

להגדרה "טיסה שאינה סדירה"

מבוקש להגדיר: "טיסה שאינה סדירה" בתור: "טיסה בתובלה אווירית מסחרית שאינה טיסה סדירה".

ההגדרה המוצעת, הנדרשת לשם הגדרת "טיסת שכר" לצורך התקנות המוצעות (ראו להלן), מוגדרת על דרך השלילה, להבדיל מ"טיסה סדירה", בתור טיסה בהפעלה מסחרית שאינה "טיסה סדירה" (ראו ההגדרה לעיל).

בכך נוצרות שתי קבוצות שלמות המכילות, את כלל הטיסות בתובלה אווירית מסחרית, ומוציאות זו את זו ללא חפיפה ביניהן. מטבע הדברים, ההגדרה המוצעת לעניין זה, כמו ההגדרה המוצעת לעניין "טיסה סדירה", לא כוללת טיסה ב"הפעלה כללית", שאינה מאוסדרת לפי החוק.

להגדרה "טיסת שכר"

מבוקש להגדיר: "טיסת שכר" בתור: "אחת מאלה: טיסת שכר לנוסעים, טיסת שכר למטען או טיסת שכר לשימוש עצמי, לפי העניין", תוך הפנייה להגדרות פרטניות ל"טיסת שכר לנוסעים", טיסת שכר למטען" ו- "טיסת שכר לשימוש עצמי", שיפורטו להלן.

בפועל טיסת שכר, לסוגיה, הינה סוג של טיסה שאינה סדירה, אותו באות התקנות המוצעות לאסדר.

יצוין כי טיסות שכר מהוות את הרוב הגדול של טיסות שאינן סדירות (קרי, טיסות בהפעלה מסחרית לשם הסעת נוסעים או הובלת טובין בתמורה).

להגדרה "טיסת שכר לנוסעים"

מבוקש להגדיר: "טיסת שכר לנוסעים" בתור: "טיסה שאינה סדירה בה שוכר מארגן ממפעיל אווירי של כלי טיס מושבים בכלי הטיס, לשם מכירתם לאחרים להסעת נוסעים, עם מטען או בלעדיו".

טיסת שכר לנוסעים, היא טיסה בה שוכר מארגן ממפעיל אווירי של כלי טיס מושבים בכלי טיס לשם מכירתם לאחרים להסעת נוסעים (עם מטען או בלעדיו), מהווה את תת הסוג העיקרי של "טיסת שכר".

סוג טיסות זה מהווה את חלק הארי, מבחינה כמותית, של טיסות השכר המבוצעות בישראל ובעולם.

לפי ההגדרה המוצעת, המארגן אינו צריך לשכור את כל המושבים בכלי הטיס ומספיק שחלק מהמושבים יישכרו על-ידי המארגן על מנת שהטיסה, בהנחה שהיא לא עונה להגדרה של טיסה סדירה, יכולה להיחשב כטיסת שכר לנוסעים.

בהתאמה, עם ביטול התקנות הקיימות, תבוטל גם תקנה 8(א) לתקנות הקיימות, הקובעת כי: "לא ימכור מוביל אווירי ולא יציע לציבור, בין במישרין ובין בעקיפין, כרטיסי טיסה אינדיוידואליים" וגם תקנה 8(ב) לתקנות הקיימות, הקובעת כי "בטיסת שכר, למעט טיסת שכר לשימוש עצמי, ישכרו מארגן, או מארגנים לפי הסכם שכר משותף, את כל קיבולת כלי הטיס, וחלקו של כל מארגן לא יפחת מעשרים מושבים בכלי הטיס...". זאת שכן תנאים אלה בתקנות הקיימות נועדו בשעתו להגן על חברות תעופה סדירות מתחרות מצד חברות המפעילות טיסות שכר, זאת בשעה שבהתאם למדיניות הממשלתית הנוכחית ולפרקטיקה הנוהגת כיום בעולם, הדבר אינו נחוץ ואינו רצוי.

עוד יצוין כי הגדרה זו כוללת בתוכה את כל סוגי טיסות השכר המובילות נוסעים המנויות בתקנה 4 לתקנות הקיימות, למעט טיסת שכר לשימוש עצמי. השימוש בתתי ההגדרות המופיעות בתקנות הקיימות (טיסת שכר מסוג חבילת תיור; טיסת שכר מסוג מכירה מוקדמת; טיסת שכר מסוג שכר מחוץ לנתיב; טיסת שכר מארה"ב ואליה; טיסת שכר לצליינים; טיסת שכר לסטודנטים; טיסת שכר פנים ארצית), על התנאים והוראות הייחודיים לכל תת קבוצה, אינו שייך עוד לעניין. לאור תהליך הדה-רגולציה העומד בבסיס התקנות המוצעות, כפי שתואר לעיל, אין יותר צורך בקביעת אסדרה לגבי תתי סוגים/הגדרות כאלה, ומוצע כי כולם ייחשבו במסגרת כללית אחת של "טיסת שכר לנוסעים".

להגדרה "טיסת שכר למטען"

מבוקש להגדיר "טיסת שכר למטען" בתור: "טיסה שאינה סדירה בה שוכר מארגן ממפעיל אווירי של כלי טיס קיבולת בכלי הטיס, לשם מכירתה לאחרים להובלת מטען בלבד".

הגדרת טיסת שכר למטען נחוצה ברמה היישומית משום שלפי הצעת התקנות קיימות הקלות מסוימות באשר לשימוש בזכויות טיס בטיסת שכר למטען לעומת טיסת שכר לנוסעים, כפי שיפורט בתקנה 7 המוצעת להלן.

להגדרה "טיסת שכר לשימוש עצמי"

מבוקש להגדיר "טיסת שכר לשימוש עצמי" בתור: "טיסת שאינה סדירה בה שוכר אדם קיבולת, לשימושו העצמי, כאשר עלות שכירת הקיבולת מוטלת במלואה על אותו אדם ולא מועברת, כולה או מקצתה, במישרין או בעקיפין, ובכלל זה באמצעות מכירה או פרסום לציבור הרחב, לאחר".

מוצע להגדירה בתור טיסה בה שוכר אדם מושבים או קיבולת למטען בכלי טיס לשימוש העצמי, כאשר עלות שכירת כלי הטיס מוטלת על אותו אדם, ולא מועברת כולה או מקצתה, במישרין או בעקיפין (לדוג': באמצעות סוכן מכירות או סוכן נסיעות) לאחר (ובכלל זה: באמצעות מכירה או פרסום לציבור הרחב).

טיסת שכר לשימוש עצמי יכולה להיות לצורך הסעת נוסעים או לצורך הובלת מטען, בהתאם לנסיבות העניין.

הגדרת תת סוג זה של "טיסת שכר" נחוצה לצורך קיומה של אסדרה מקלה בנוגע לשימוש בזכויות טיס בטיסות אלה ביחס לטיסות שכר הנמכרות לציבור הרחב, כפי שיפורט בתקנה 7 המוצעת להלן.

לפי המוצע, אין חובה שהאדם ישכור את כל כלי הטיס. לצורך הדוגמא, במקרה תיאורטי בו אדם שוכר מושב אחד בלבד בכלי הטיס ויתר כלי הטיס מוגדר כלא מושכר לאף אחד אחר ונותר פנוי, הטיסה עדיין תיחשב כטיסת שכר לשימוש עצמי ויחולו עליה ההוראות הרלוונטיות לסוג טיסה זה בהצעת התקנות. כדוגמא נוספת, במקרה ואדם שכר לשימושו העצמי מושב בכלי טיס אך יתרת כלי הטיס משווקת לקהל הרחב באמצעות מארגן, הרי שמכיוון שהגדרת "טיסת שכר לנוסעים" אינה מחייבת שכל הקיבולת תוצע לציבור הרחב, הטיסה תיחשב כטיסת שכר לנוסעים ויחולו עליה ההוראות הרלוונטיות לסוג טיסה זה בהצעת התקנות.

כך, מתקיימות הגדרות ממצות של כלל סוגי טיסות השכר המוכרות בהן עוסקות תקנות אלו.

להגדרה "יום עבודה"

מבוקש להגדיר "יום עבודה" בתור: " יום מימי השבוע, למעט יום שישי, יום מנוחה כמשמעותו בסעיף 18א(א) לפקודת סדרי השלטון והמשפט, התש"ח-1948, וערב יום מנוחה כאמור, חול המועד ויום שבתון שנקבע בחיקוק ".

לעניין זה, בכל הנוגע למועדים הקבועים לפי התקנות המוצעות, מבוקש לעשות שימוש בהגדרה של ימים למעט ימי מנוחה, כמשמעותם בפקודת סדרי השלטון והמשפט, התש"ח-1948. ההגדרה נחוצה כאמור לצורך יישום התקנות המוצעות לעניין מועדי הגשת בקשות לקבלת היתר לטיסות שכר כמפורט בתקנה 4 המוצעת להלן.

להגדרה "כרטיס טיסה"

מבוקש להגדיר "כרטיס טיסה" בתור: "אישור, לרבות במסר אלקטרוני, בדבר התחייבות להטיס נוסע שהנפיק מפעיל אווירי או מארגן, אף אם האישור הונפק כחלק מחבילת תיור".

לעניין זה מבוקש לעשות שימוש בהגדרה המבוססת על ההגדרה: "כרטיס טיסה" שבחוק שירותי תעופה (פיצוי וסיוע בשל ביטול טיסה או שינוי בתנאיה), תשע"ב-2012, תוך התאמתה לתקנות המוצעות.

ההגדרה נחוצה לצורך אסדרת חובות מסוימים החלות על מנפיק כרטיסי טיסה כמפורט בגוף התקנות.

להגדרה "מארגן"

מבוקש להגדיר "מארגן" בתור: "אדם השוכר קיבולת, כולה או חלקה, לצורך מכירתה לאחר".

–לעניין זה מבוקש לעשות שימוש בהגדרה המבוססת על ההגדרה: "מארגן" שבחוק שירותי תעופה (פיצוי וסיוע בשל ביטול טיסה או שינוי בתנאיה), התשע"ב-2012.

להגדרות "מוביל אווירי" ו- "מפעיל אווירי"

מבוקש להגדיר "מוביל אווירי" ו"מפעיל אווירי". לאור זאת שההגדרות כרוכות זו בזו, ואחת היא למעשה תת-קבוצה של האחרת, מבוקש לכרוך אותן זו בזו לצורך דברי ההסבר.

כך, מבוקש להגדיר "מפעיל אווירי" בתור: "מפעיל ישראלי בעל רישיון הפעלה אווירית לפי סעיף 17 לחוק הטיס, התשע"א-2011 (להלן - חוק הטיס), להפעלת כלי טיס בתובלה אווירית מסחרית או מפעיל זר בעל רישיון מקביל לרישיון הפעלה אווירית כאמור, שניתן לו מאת הרשות המוסמכת לכך במדינת המפעיל שלו, כהגדרתה בחוק הטיס" (לעניין ההגדרות: "חוק הטיס", "מפעיל אווירי", "מפעיל זר" ו- "מדינת המפעיל" – ראו בחוק).

"מפעיל אווירי" בחוק הטיס מוגדר כאחד מאלה, לפי העניין: בהפעלה מסחרית - מי שבידו רישיון הפעלה אווירית; בהפעלה כללית - בעל כלי הטיס, שוכר של כלי הטיס או מי שהורשה לבצע הפעלה מטעמו של מי מהם.

עם זאת, לצורך התקנות המוצעות ההגדרה השייכת לעניין היא רק זו המתייחסת להפעלה מסחרית, שכן רק זו נתונה למשטר היתרי ההפעלה לפי החוק.

עוד מבוקש להגדיר "מוביל אווירי, וזאת בתור תת קבוצה של "מפעיל אווירי", בתור: "מפעיל אווירי המחויב לפי החוק בקבלת היתר הפעלה לצורך ביצוע הטיסה".

יצוין כי לפי החוק ישנן הפעלות מוגדרות אשר קיבלו פטור מחובת היתר הפעלה כתנאי לקיומן (ראו בתקנות רישוי שירותי התעופה (פטור מהיתר הפעלה), התשע"ט-2018 להלן – תקנות הפטור)). לעניין התקנות המוצעות, קיימות תקנות שישימות רק לגבי טיסות הנדרשות בקבלת היתר הפעלה (למשל, תקנות 2,3,4) וגם כאלה שישימות לטיסות שאינן נדרשות בקבלת היתר הפעלה. לכן בהקשר זה קיימת חשיבות להבחנה בין "מפעיל אווירי", שאינו נדרש בהכרח להיתר הפעלה (זו קבוצת ההתייחסות הגדולה יותר) לבין "מוביל אווירי" שנדרש להיתר הפעלה (זו הקבוצה הקטנה הכלולה בקבוצת ההתייחסות הגדולה כאמור), בכל הנוגע לקביעת הנמען ה"נכון" של כל תקנה ותקנה.   

לעניין "היתר הפעלה" יצוין כי סעיף 8ג לחוק קובע כי מפעיל ישראלי ומפעיל זר של כלי טיס לא יפעילו כלי טיס בהפעלה מסחרית לשם הסעת נוסעים או הובלת טובין בתמורה, מישראל, אליה או בשטחה, אלא אם כן בידם היתר לכך מאת המנהל (היתר הפעלה) ובהתאם לתנאי ההיתר. היתר הפעלה ניתן לתקופה קצובה, לכל יעד שהמפעיל מורשה לטוס אליו. תקנות הפטור, כאמור, קובעות מספר סוגים של הפעלות מסחריות לשם הסעת נוסעים או הובלת טובין בתמורה, שלא נדרש לגביהן היתר הפעלה לפי סעיף 8ג לחוק כך:

(1) טיסות נוסעים המופעלות לפי דרישה שבהן זמן ההמראה, מיקום ההמראה ומיקום הנחיתה נקבעים במשא ומתן עם הנוסע או נציגו ובלא לוח זמנים שפורסם מראש;

(2) טיסות נוסעים המופעלות באמצעות כלי טיס שתצורת מושבי הנוסעים המורשית שלו היא של 9 מושבים או פחות;

(3) טיסות להובלת מטען המופעלות באמצעות מטוס קטן כהגדרתו בתקנות הטיס (הפעלת כלי טיס וכללי טיסה), התשמ"ב-1981, או באמצעות כלי טיס בינוני כהגדרתו בסעיף 231 לאותן תקנות;

(4) הסעת נוסעים לכל מטרה שאינה תובלה בין שתי נקודות גאוגרפיות לפחות.

כאמור, תקנות אלה מסדירות גם טיסות שכר לגביהן נדרש היתר הפעלה וגם סוגי טיסות לגביהן לא נדרש היתר הפעלה.

להגדרה "נתיב"

מבוקש להגדיר "נתיב" בתור: "רצף נקודות המציינות מיקום גיאוגרפי שביניהן מבוצעת טיסה, הכוללות נקודת מוצא, נקודת יעד או נקודת ביניים, בהן כלי הטיס נוחת או מהן הוא ממריא, כאשר לפחות אחת מהן נמצאת בשטח מדינת ישראל".

כפי שיפורט להלן, על מבקש היתר הפעלה לבקש היתר הפעלה לכל "נתיב" שהוא מבקש להפעיל בו טיסות שכר. מכאן, בין היתר, החשיבות שבהגדרה.

להגדרה "קיבולת"

מבוקש להגדיר "קיבולת" בתור: "מושבים להובלת נוסעים או קיבולת להובלת מטען, בכלי טיס".

בסופו של יום, ה"מוצר" אותו שוכר המארגן (בטיסות שכר לנוסעים או למטען) או אדם (בטיסות שכר לשימוש עצמי), הוא הקיבולת המוצעת בכלי הטיס של המפעיל האווירי. מוצע להגדירה כמושבים להסעת נוסעים או כקיבולת להובלת מטען, בהתאם לסוג הטיסה ולנסיבות העניין. 

להגדרה "תובלה אווירית מסחרית"

מבוקש להגדיר "תובלה אווירית מסחרית" בתור: "הפעלה מסחרית שבה מסיעים בכלי טיס נוסעים או מובילים בו טובין, לרבות מטען".

לב התקנות הוא אותן טיסות הטעונות "היתר הפעלה" לפי החוק. אלה, כמוגדר בסעיף 8ג(א) לחוק, הן אותן טיסות: "בהפעלה מסחרית לשם הסעת נוסעים או הובלת טובין בתמורה, מישראל, אליה או בשטחה". זאת בשעה ש"הפעלת מסחרית" מוגדרת בחוק בתור: "הפעלת כלי טיס לצורכי עסק שעיקרו הסעת נוסעים, הובלת טובין או מתן שירות, באמצעות כלי טיס, בתמורה". משמע, היתר הפעלה לא נדרש לגבי אותן טיסות שהן בגדר: "מתן שירות, באמצעות כלי טיס, בתמורה" (המכונות בעגה: "עבודות אוויר"). לשם הנוחות, ועל-מנת לשמור על אחידות ניסוחית בהתאם לקבוע בתקנות לפי חוק הטיס בהקשרים דומים, מבוקש להגדיר את סוג ההפעלות המסחריות שאינן באות בגדר "עבודות אוויר", בתור: "תובלה אווירית מסחרית".  

עוד יצוין כי מהתקנות המוצעות הושמטו כל ההגדרות המופיעות בתקנות טיסות השכר הקיימות שאינן רלוונטיות, ושלא נעשה בהן שימוש בהצעת התקנות הנוכחית (ראו את טבלת ההשוואה לעניין זה בהמשך).

לתקנה 2 המוצעת, שעניינה: "שיקולים במתן היתר הפעלה"

כפי שהוסבר בהרחבה במבוא לדברי ההסבר, בניגוד לטיסות סדירות המוסדרות באמצעות הסכמי תעופה דו-צדדיים או רב-צדדיים, המהווים אמנה בינלאומית עליה חתומה המדינה, טיסות לא סדירות, ברוב המקרים, מוסדרות באמצעות תקינה לאומית, וניתן בה שיקול דעת לגורם המאסדר באשר למדיניות אישור טיסות אלה.

סעיף 5 לחוק קובע כי: "השר, בהתייעצות עם שר התיירות ולאחר קבלת חוות דעתה של הוועדה המקצועית, רשאי לסרב לתת רישיון, אם ראה בין השאר אחת מאלה..." ומפרט בהמשך שורה של שיקולים המצדיקים אי-מתן רישיון הפעלה מסחרית, בין היתר אם ראה השר כי במתן הרישיון יתקיים אחד מאלה: מתן הרישיון עלול לפגוע בהסדר משק התעופה או בתיכנונו; מתן הרישיון עלול לפגוע בביטחון המדינה; מתן הרישיון אינו תואם הסכם בין-לאומי בענייני תעופה אזרחית שבין ישראל לבין מדינת-חוץ או הסכם שבין חברה ישראלית לבין חברת-חוץ שאושר על ידי השר לעניין החוק; מתן הרישיון עשוי לפגוע בביצועם של הסכמים כאמור; אין ברשותו של מבקש הרישיון ציוד וצוות מתאימים ומספיקים; מבקש הרישיון אינו מסוגל לנהל את מבצעיו באופן שיבטיח דרגה גבוהה ביותר של בטיחות, רציפות, סדירות, יעילות או נוחות לציבור; הטיסה עשויה לפגוע בבטיחות הציבור, בבריאותו, או בבטיחות הטיס או שיש בה כדי לסכן את הציבור בדרך אחרת; או שמתן הרישיון עלול להביא לתחרות בלתי הוגנת בענף התעופה האזרחית בשל קביעת מחיר לשירותי תעופה הנמוך מן המחיר ההוגן.

מטבע הדברים, שיקולים אלה מנוסחים בצורה רחבה ומאפשרים לשר שיקול דעת ניכר לעניין מתן רישיון הפעלה מסחרית.

סעיף 8ג(ו) לחוק קובע כי: "הוראות סעיפים 3(א1) עד (ג), 5, 8 ו-8ב החלות לגבי רישיון, יחולו לגבי היתר הפעלה, בשינויים המחויבים", וכן מוסיף וקובע, בסעיף 8ג(ו)(1) לחוק, קובע כי סמכות הנתונה לשר לצורך רישיון הפעלה מסחרית תהיה נתונה למנהל לעניין היתר הפעלה. משמע, על המנהל לשקול בעת מתן היתר הפעלה את אותם שיקולים שעל השר לשקול בעת מתן רישיון הפעלה מסחרית.

ניסיון העבר מראה כי בצד הניסוח הכללי של השיקולים שעל המנהל לשקול בעת מתן היתר הפעלה, יש מקום לפרט לצקת בחלק מההקשרים תכנים מעט יותר מפורטים לשיקולים הכלליים, וזאת על מנת ליצור וודאות ובהירות בעניין. לפיכך מבוקש לציין בתקנות שיקולים מפורטים שונים שינחו את הגורם המנהל בהפעילו את שיקול דעתו במתן היתרי הפעלה לטיסות שכר הטעונות היתר הפעלה מתוקף החוק, בבחינת פירוט של השיקולים הקבועים בסעיף 5 כאמור ומבלי לגרוע מכלליותם.

כך, מוצע כי שיקולים אלו יכללו, בין השאר, את כל אלה:

1) קיומו של הסכם או הסדר בינלאומי בתחום התעופה האזרחית הבינלאומית (בתור פירוט של סעיף 5(א)(3) לחוק) - במקרים מסוימים, גם טיסות שכר מוסדרות בצורה מסוימת בהסכם תעופה דו-צדדי. על מנת לתת מענה למקרים אלו, מוצע כי על המנהל לשקול את קיומו והוראותיו של הסכם כאמור לגבי בקשה להיתר הפעלה להפעלת טיסות שכר. בנוסף, הוראותיו של הסכם התעופה הרלוונטי עשויות להיות שייכות למדיניות אישור טיסת השכר המבוקשת גם אם אינה מוסדרת בהסכם עצמו. כך, לדוגמא, מדינה עימה יש לישראל הסכם ליברלי בכל הקשור לזכויות טיס עשויה להיות התייחסות מסוימת למדיניות אישור טיסות שכר לעומת מדינה עימה יש למדינת ישראל הסכם שמרני ומגביל.

באשר לנוסח התקנה הכולל את המונחים "הסכם" ו"הסדר", הרי שאין חפיפה מלאה בין מונחים אלו. במקרים מסוימים הסכם התעופה הדו-צדדי מסמיך את הרשויות הממונות על יישום ההסכם לכרות ביניהן הסדרי יישום בכל הקשור לאסדרת קיבולת, ובכלל זה טיסות שכר בינלאומיות. זאת נעשה על מנת לאפשר באורח יעיל תיקון מעת לעת של הסדרי הקיבולת, מבלי להידרש להליך הארוך של תיקון הסכם תעופה דו-צדדי, המהווה אמנה בינלאומית בין מדינות, וממילא מחייב אישור/אשרור בהתאם לדיני אמנות. לצורך כך נעשה שימוש בסעיף זה במונח "הסכם או הסדר".

2) מידת הכשירות של המוביל האווירי לעמוד בחקיקה ובתקינה של מדינת ישראל (בתור פירוט של סעיף 5(א)(4) ו- (5) לחוק) - וזאת על מנת להבטיח את רציפות ואיכות ההפעלה לפי היתר ההפעלה המבוקש, וכן את יכולת המוביל האווירי לעמוד בדרישות השונות של הדין הישראלי, הכוללות גם הוראות בתחומים שאינם בהכרח תעופתיים, כגון: הליכי הכניסה והיציאה מישראל, ענייני בריאות, וכדומה.

למרות שתחומים אלו אינם מוסדרים במפורש לפי החוק, עדיין מדובר בתחומים הקשורים להפעלת המטוס ולכניסת נוסעים ומטען לגבולות המדינה, ולכן החיוניות שבבדיקת קיומם.

עם זאת יצוין כי אין כוונה לחייב מפעיל אווירי בכלל דיני מדינת ישראל, שאינם קשורים כלל לדברים הנוגעים להפעלת כלי טיס לפי היתר ההפעלה המבוקש.

3) הבעלות על המוביל, מקום העסקים העיקרי של המוביל והשליטה על המוביל האווירי ובכלל זה זהות הרשות שהעניקה לו רישיון הפעלה אווירית (בתור פירוט של סעיף 5(א)(1) ו- (3) לחוק) - אחד המרכיבים החשובים שיש בקבלת החלטה על מתן היתר הפעלה ועל זכויות טיס לביצוע טיסה מסוימת, תלויה בלאומיות המוביל המבצע את הטיסה כפי שהוסבר לעיל בנוגע לחופשים האוויריים.

4) השפעת מתן ההיתר או הסירוב לתת היתר על יחסי החוץ של מדינת ישראל (בתור פירוט של סעיף 5(א)(1) ו- (3) לחוק) - למתן או אי מתן של היתר הפעלה לחברה ממדינה זרה עשוי להיות השפעה גם על יחסי החוץ של מדינת ישראל עם המדינה הזרה שתחת הרישום שלה נמצא כלי הטיס/שמרשיינת את המוביל האווירי/או שהטיסה מבוקשת לשטחה או משטחה.

לאור האמור לעיל, מוצע כי המנהל ישקול במסגרת שיקוליו את השפעות מתן היתר ההפעלה על יחסי החוץ עם מדינות הנוגעות בדבר.

5) היבטים של ביטחון הנוסעים ובטיחות הטיסה (בתור פירוט של סעיף 5(א)(2), (4) ו- (5) לחוק) - מוצע לקבוע כי ביטחון הנוסעים ובטיחות הטיסה יהיו מרכיב בשיקולים שעל המנהל לשקול בעת מתן היתר הפעלה.

כך, לדוגמא, המנהל יוכל שלא לתת היתר הפעלה משיקולים בטיחותיים במידה ויש חשש מהותי לבטיחות הטיסה או לביטחונה, משיקולים שונים (למשל, עברו הבטיחותי של מבקש היתר ההפעלה או המצב הביטחוני במדינה אליה או מעל שטחה מבוקש לקיים את הטיסה).

6) עמידתו של המוביל האווירי בתנאי היתרי ההפעלה שניתנו לו והציות להוראות תקנות אלה, כולן או מקצתן, לגבי טיסה או טיסות שכר שבוצעו בתקופה של 24 חודשים טרם מועד הגשת הבקשה (בתור פירוט של סעיף 5(א)(1), (5) ו- (6) לחוק) - מוצע לקבוע כי מידת עמידת המוביל האווירי בהוראות תקנות אלה ובכלל זה: תנאי היתר הפעלה שניתן לו בעבר, תהיה שיקול בעת מתן היתר ההפעלה, וכי המנהל יוכל לסרב לתת היתר הפעלה למוביל שהפר בתקופה של השנתיים שקדמו לבקשה את הוראות תקנות אלו, ובכלל זה: תנאים שנקבעו בהיתר הפעלה שניתן לו.

7) מניעת תחרות המתקיימת בתנאים בלתי סבירים או בלתי הוגנים (בתור פירוט של סעיף 5(א)(1) ו- (3) לחוק) - במקרים מסוימים וחריגים עשויים להיות כשלים תחרותיים נקודתיים, שאינם מאפשרים תחרות הוגנת וסבירה בין מפעילים אוויריים או מארגנים.

הסבירות לקיומם של תנאים אלו אינה גבוהה אך עשויה להתרחש, ובפרט לאור מצבה הגיאופוליטי של מדינת ישראל. דוגמא לכך עשויה להיות חוסר יכולת של מפעיל אווירי ישראלי לטוס מעל שטחה של מדינה זרה, מכיוון שמדינה זו לא מרשה לכלי טיס ישראלי לעבור מעליה, אך כן מרשה לכלי טיס זר.

הדבר עשוי, במקרי קיצון, לגרום לעיוותים משמעותיים ובלתי סבירים בתנאי התחרות, ולפיכך מוצע לכלול שיקול זה בין שיקולי המנהל בעת מתן היתר הפעלה לביצוע טיסת שכר. שיקול זה אינו זהה לסעיף 5(א)(6) לחוק העיקרי העוסק במחיר בלבד, ומהווה פירוט של סעיף 5(א)(1) לחוק העיקרי - "מתן הרישיון עלול לפגוע בהסדר במשק התעופה או בתיכנונו" ועל כן מוצע לקבוע שיקול זה מפורשות בתקנות אלו.

לתקנה 3 המוצעת, שעניינה: "שמירה על הדדיות בין-לאומית"

אחד מעקרונות היסוד של התקנות המוצעות הוא מתן שוויון הזדמנויות למובילים אוויריים שונים לבצע טיסות שכר, וזאת במטרה לשכלל את התחרות ולהשיא את רווחת הכלל.

במדינות מסוימות ובמקרים חריגים, קיימים נוהגים המעדיפים לטובה מובילים אוויריים "מקומיים" או מפלות לרעה מובילים אוויריים ממדינות זרות. לרוב מקרים אלה והמענה והתרופות להם, מוסדרים, בכל הקשור לטיסות סדירות, בהסכמי התעופה השונים. עם זאת, לרוב אין מענה ותרופות לגבי טיסות שכר.

בנוסף, לעיתים, שיקולי המדינה למתן אישורים חריגים של זכויות טיס לטיסות שכר מסוימות מותנות בקיומה של הדדיות שניתנת בתמורה על ידי המדינה של המוביל האווירי המבקש. כך, לדוגמא, לפי תקנה 7 להלן המנהל יכול לאשר במקרים חריגים טיסות העושות שימוש בחופש שביעי. לפי המוצע כאן, במידה והייתה הפרה של הדדיות שנלקחה בחשבון בעת או טרם מתן ההיתר, המנהל יוכל לנקוט בצעדים מגבילים במישור ההיתר במידה וההדדיות לא התקיימה.

בהתאם, מוצע לקבוע כי המנהל רשאי שלא להעניק היתר הפעלה לביצוע טיסות שכר, להשעות היתר או לקבוע בו תנאים מגבילים, במידה ולא מתקיימת הדדיות בהיבט של מתן אישורים או הזדמנויות הוגנות על ידי מדינות זרות למובילים אוויריים, בין היתר, בשל שיקולי לאומיות.

לתקנה 4, שעניינה: "בקשה למתן היתר"

מבוקש לקבוע הוראות לעניין אופן הגשת בקשה להיתר הפעלה לביצוע טיסת שכר על ידי מוביל אווירי.

על מנת שניתן יהיה לבחון בקשה להיתר הפעלה לביצוע טיסת שכר בצורה עניינית ומקצועית, בשים לב לכלל השיקולים השייכים לעניין, נדרש לעשות את הדבר בהתאם לעקרונות הבאים:

1. כל נתיב, כהגדרתו בתקנות המוצעות, מצריך בקשה לקבלת היתר הפעלה נפרד;

2. בכל נתיב יש לפרט את מספר הטיסות המבוקשות ומועדן.

זאת שכן סעיף 8ג לחוק קובע כי לכל הפעלה מסחרית לשם הסעת נוסעים או הובלת טובין נדרש היתר הפעלה, וכי היתר ההפעלה יינתן לתקופה קצובה, ולכל יעד שהמפעיל מורשה לטוס אליו.

כמו-כן, על מנת לאפשר לרשות התעופה האזרחית לטפל בבקשות בצורה מסודרת ובהתאם לכוח האדם העומד לרשותה, מוצע לקבוע מועדים מוגדרים להגשת בקשה להיתר הפעלה לטיסה שכר, התלויים בכמות העבודה הנדרשת לצורך הטיפול בבקשה.

כך, מבוקש לקבוע כי לגבי בקשה של מוביל אווירי שלא קיבל היתר הפעלה לביצוע טיסות שכר במהלך השנה שקדמה להגשת הבקשה - יש להגיש את הבקשה לפחות חמישה עשר (15) ימי עבודה (ראו ההגדרה לעיל) לפני המועד המתוכנן להפעלת הטיסה הראשונה. זאת משום שמוביל כזה מוגדר כמוביל "חדש" ונדרשות לגביו בדיקות מרובות, גביית אגרה והגשת מסמכים המעידים על כשירותו הבטיחותית והביטחונית לביצוע הטיסות (כמפורט בנוהל רת"א  AT 1.1.402העוסק במתן היתר הפעלה לביצוע טיסות שכר למדינת ישראל וממנה) (לתקנה 4(ג)(1) המוצעת).

בהתאמה, בקשה של מוביל אווירי שקיבל היתר הפעלה לביצוע טיסות שכר במהלך השנה שקדמה להגשת הבקשה, להפעלה של יותר מעשרים (20) טיסות שכר - יש להגיש את הבקשה לפחות חמישה עשר (15) ימי עבודה לפני המועד המתוכנן להפעלת הטיסה הראשונה. זאת לאור מספר הטיסות הרב המבוקש לפי ההיתר, המחייב זמן ומשאבים לא מבוטלים (לתקנה 4(ג)(2) המוצעת)..

כמו-כן, לגבי בקשה של מוביל אווירי שקיבל היתר הפעלה לביצוע טיסות שכר במהלך השנה שקדמה להגשת הבקשה, להפעלה של עשרים (20) טיסות שכר או פחות - יש להגיש את הבקשה לפחות חמישה (5) ימי עבודה לפני המועד המתוכנן להפעלת הטיסה הראשונה. זאת לאור מספר הטיסות הנמוך המבוקש לפי ההיתר, המחייב פחות זמן ומשאבים (לתקנה 4(ג)(3) המוצעת).

בנוסף מבוקש לקבוע כי בקשה לעדכון היתר הפעלה שניתן תוגש לפני המועד המתוכנן להפעלת הטיסה הראשונה.

כך, בהקשר זה מדובר על בקשה לשינוי פרטי הטיסה המופיעים בהיתר הפעלה שניתן, ובכלל זה: שינוי בסוג כלי הטיס ובהצהרת המטוסים שצורפה לבקשה להיתר, שינוי במספר הטיסה, שינוי בלוח הזמנים לביצוע הטיסה (להבדיל מבקשה לשינוי בנתיב שנקבע בהיתר הפעלה, או בקשה לשינוי סוג ההפעלה שאושר (שאינה נחשבת בתור בקשה לשינוי היתר הפעלה, אלא בתור בקשה להיתר הפעלה חדש)). שינוי פרטים כאלה אינו יורד לשורש היכולת לקיים את הטיסה לפי היתר ההפעלה שהתבקש מלכתחילה, ולכן לעניין זה די ביידוע המנהל בפרטים שהשתנו טרם קיום הטיסה באופן כללי, בלי לנקוב במספר ימים מזערי מראש.

עוד מוצע להגדיר בגוף התקנה בצורה ברורה מהי "בקשה לשינוי פרטי הטיסה" כמפורט לעיל.

יצוין כי בקשה לשינוי בהיתר הפעלה אינה טעונה תשלום אגרה (לתקנה 4(ג)(4) המוצעת).

בהמשך לכך מבוקש לקבוע כי המנהל רשאי שלא לתת היתר הפעלה לפי בקשה שהוגשה שלא לפי המועדים שפורטו לעיל, וזאת על-מנת למנוע בקשות שמוגשות "בדקה ה- 90", באופן שמכביד על הרשות למלא את תפקידה ופוגע בבעלי עניין שונים, ובכללם מבקשי או בעלי היתר הפעלה שעמדו במועדים.

בצד זאת יצוין שתעשיית הטיסות, ובפרט טיסות שכר, היא דינמית, וברור כי במקרים מסוימים נדרש לאפשר למוביל האווירי הגשת בקשות לטיסות בפרקי זמן קצרים יותר מהאמור לעיל. לכן הכוונה אינה לקבוע כי כל אי-עמידה במועדים המוצעים משמעותה דחייה של הבקשה להיתר הפעלה, אלא מתן שיקול דעת למנהל, בשים לב לנסיבות העניין, שלא לתת היתר הפעלה לפי בקשה שהוגשה שלא לפי המועדים כאמור. 

יצוין כי בתקנות הטיס (אגרות רישום, רישוי ותיעוד), התש"ע-2009 קיים מנגנון נוסף למניעת הגשת בקשות "בדקה ה- 90", שמבוסס על שיעור האגרה כתמריץ נוסף לעמידה במועדים המוצעים. תקנות אלה מסדירות את גובה האגרות שמבקשי שירות נדרשים לשלם עבור שירותים שונים לפי החוק, ובכלל זה תקנה 32 לתקנות אלה קובעת תשלום גבוה יותר לטיפול בבקשה לקבלת היתר הפעלה שלא הוגשה במסגרת קבועי הזמן המוצעים לעיל, וזאת בהתאם לטבלה הבא:

     (א) המבקש היתר הפעלה לביצוע טיסת שכר מישראל או אליה או מספר טיסות כאמור כמפורט בטור א' בטבלה שלהלן, ישלם בעת הגשת הבקשה אגרה בשקלים חדשים כמפורט בטור ב', ג' או ד' לצדו, לפי העניין:

1 עד 5                                   1,310                          2,300                          3,440

6 עד 15                                 2,490                          4,360                          6,540

16 עד 30                               3,750                          6,540                          9,830

31 ומעלה                               5,620                          9,830                         14,740

             (ב)   בתקנה זו -

             "טיפול רגיל" - טיפול בבקשה שהגיעה לרשות במועד הקבוע בתקנה 5 לתקנות טיסות שכר, לפי העניין;

"טיפול דחוף" - טיפול בבקשה שהגיעה לרשות אחרי המועד הקבוע בתקנה 5 לתקנות טיסות שכר, אך שלושה ימים לפחות לפני המועד המתוכנן לטיסה הראשונה או לטיסה, לפי העניין;

"טיפול חריג" - טיפול בבקשה שהגיעה לרשות פחות משלושה ימים לפני המועד המתוכנן לטיסה הראשונה בסדרה או לטיסה, לפי העניין.

תוצאת הדבר היא שקיימים תמריצים מספיקים להגשת בקשה להיתר הפעלה במסגרת לוחות הזמנים המוצעים: הן מבחינת האגרה והן מבחינת סמכותו של המנהל שלא לתת היתר הפעלה לפי בקשה שהוגשה שלא לפי המועדים כאמור (לתקנה 4(ד) המוצעת).

עוד מבוקש לקבוע כי לבקשה יצורף העתק של הסכם השכר (ראו ההגדרה לעיל) שבין המוביל האווירי לבין המארגן או השוכר, לפי העניין, המסדיר את תנאי ההתקשרות בין הצדדים, על-מנת שפרטי יהיו בפני המנהל במסגרת שקילתו מתן היתר הפעלה (לתקנה 4(ה) המוצעת).

כן מבוקש לקבוע כי הבקשה תוגש על גבי טופס שקבע המנהל.

יש לציין כי טופס כאמור קיים כיום כחלק מהוראות נוהל רת"א  AT 1.1.402העוסק במתן היתר הפעלה לביצוע טיסות שכר למדינת ישראל וממנה (לתקנה 4(ו) המוצעת).

לתקנה 5, שעניינה: " איסור מכירה או הצעה ישירה לציבור של כרטיסי טיסה בטיסת שכר לנוסעים"

מבוקש לקבוע הוראות לעניין איסור מכירה או הצעה ישירה לציבור של כרטיסים בטיסת שכר לנוסעים.

כך, אחד מהמרכיבים המרכזיים המבחינים בין טיסה סדירה לבין טיסת שכר הוא יכולת המפעיל האווירי, בטיסה סדירה, להציע במישרין לציבור הרחב, שלא באמצעות מארגן, כרטיסי טיסה להסעתם. במרבית מדינות העולם חל איסור לעשות כן בטיסות שכר, והדבר מהווה חדירה לתחום של "טיסה סדירה", המוסדרת באמצעות הסכמי תעופה כפי שפורט בהרחבה במבוא לדברי ההסבר.

ככלל, הטעם לכך הוא שאסדרת טיסות לא סדירות, ובכלל זה טיסות שכר לנוסעים, צריכה להיות מקילה יותר, ובכלל זה לא תלויה בקיומו של הסכם תעופה מקדים בין המדינות כתנאי לביצוען. טעם זה תקף כל עוד אכן מדובר בטיסות שלא נמכרות ישירות בידי המפעיל האווירי לציבור, ושלא נעשה שימוש ב"תחפושת" של טיסות שכר להסוות קיומן של טיסות סדירות בפועל, על מנת לסטות מהוראות הסכם התעופה או מעצם קיומו או אי קיומו של הסכם כאמור.

משכך, מוצע לאסור על מפעיל אווירי, ככלל, להציע לציבור או למכור, בין בעצמו ובין באמצעות אחר שאינו מארגן (למשל, סוכן כזה או אחר שמתווך את הקיבולת של המפעיל האווירי לאחרים במישרין), כרטיס טיסה בטיסת שכר לנוסעים, אלא אם כן אישר לו זאת המנהל מראש ובכתב. זאת שכן ייתכנו מקרים חריגים בהם יבקש או ייאלץ מפעיל אווירי לקיים טיסה מסוימת בתור טיסת שכר לנוסעים כשהוא מציע ומוכר בעצמו את כרטיסי הטיסה (לרוב כתוצאה מאילוצים הנובעים מהסכם התעופה הישים או מ"תקנות טיסות שכר" של מדינה אחרת הנוגעת בדבר). במקרים אלה רשאי המנהל באופן פרטני ובשם לב לנסיבות העניין (ובהן הסכמי התעופה הישימים וכו'), להתיר את הדבר (לתקנה 5(א) המוצעת).

כן מבוקש לאסור על אדם להציע או למכור לציבור כרטיס טיסה בטיסת שכר לנוסעים באמצעות מערכות ההזמנה הממוחשבות (CRS - Computer Reservation Systems), אלא אם אישר לו זאת המנהל מראש, בכתב.

כך, אחד מערוצי ההפצה המקובלים של טיסות סדירות הוא מערכות ההזמנה הממוחשבות (CRS Computer Reservation Systems (GDS - Global Distribution Systems בעגה המקובלת בעבר), בהן מפעיל אווירי יכול להפיץ ישירות את הטיסות שהוא מקיים במגוון של אמצעי שיווק, ובכלל זה סוכנים העושים שימוש במערכות אלה (דוגמא למערכת כאמור הנפוצה בישראל הינה מערכת Amadeus). המערכות כוללות מידע על לוחות הזמנים של הטיסות, המחיר שלהן במגוון רחב של התניות ואפשרויות, וכמות המושבים שנותרה לשיווק בכל טיסה ובמהותן הן אמצעי שיווק לטיסות סדירות. ממילא, שימוש במערכות הזמנה ממוחשבות להצעה או למכירה של כרטיס בטיסת שכר לנוסעים עלול לשמש לרעה לעקיפת הסכמי התעופה והאסדרה הקפדנית של טיסות סדירות ואף להטעות את בעלי העניין השונים.  

אף כאן, במקרים חריגים, לרוב כתוצאה מאילוצים הנובעים מהסכם התעופה הישים או מ"תקנות טיסות שכר" של מדינה אחרת הנוגעת בדבר, יש צורך לאפשר זאת. לפיכך, מבוקש גם כאן להסמיך את המנהל לאשר שימוש במערכות הפצה ממוחשבות גם במקרה של טיסות שכר לנוסעים.

לתקנה 6, שעניינה: "פרטים שיש לכלול בכרטיס טיסה בטיסת שכר לנוסעים"

בניגוד לתחום הטיסות הסדירות, בו קיימות אמות מידה תפעוליות ברורות לגבי איך מונפק כרטיס הטיסה ומה כלול בו, הרי שבתחום טיסות השכר עשויה להיות שונות בכל הקשור לצורת כרטיס הטיסה והפרטים הכלולים בו.

על מנת ליצור שקיפות כלפי הנוסעים בטיסת שכר לנוסעים, מבוקש לקבוע את הפרטים שעל מפעיל אווירי או מארגן המנפיק כרטיסי טיסה בטיסת שכר לנוסעים לכלול בכרטיס הטיסה. הכוונה היא לפרטי "חובה" שצריכים להיכלל בכרטיס הטיסה, ואלה הם:

1. שם המפעיל האווירי של הטיסה ומספרה;

2. שם המארגן;

3. מחיר כרטיס הטיסה, ובמקרה של חבילת תיור - המחיר הכולל תמורתה;

4. תאריך ושעה של ההמראה והנחיתה של הטיסה;

5. נקודות המוצא והיעד;

6. שם הנוסע;

7. תאריך הוצאת כרטיס הטיסה;

8. פרטים בדבר הכבודה המותרת להטסה, ובכלל זה: מספר פריטי הכבודה, מגבלות לעניין מימדיהם ומשקלם המירבי;

9. תנאים לגבי ביטול הטיסה, שינוי מועד הטיסה ותנאי התובלה האווירית.

לתקנה 7, שעניינה: "שימוש בזכויות טיס בטיסות שכר"

מבוקש לקבוע הוראות לגבי זכויות הטיס (ה"חופשים" כפי שפורט בהרחבה במבוא) בהן ניתן לעשות שימוש בהתאם לסוגים השונים של טיסת שכר שניתן לקיים. ככלל, טיסות שכר אמורות לשרת פלח שוק של תנועה ישירה, הלוך וחזור, בין 2 נקודות, מה שמכונה בעגה המקצועית: "חופש שלישי" ו- "חופש רביעי" (ראו הפירוט לעניין זה במבוא לעיל).

לגבי טיסת שכר לנוסעים - טיסות שכר לנוסעים משרתות לרוב תנועה תיירותית עונתית, שלעיתים קרובות גם נמכרת יחד עם שירותי תיירות נוספים, ולא אמורות לתת מענה של קישוריות ליעדי המשך באמצעות "טיסות המשך", המוסדרת באמצעות טיסות סדירות והסכמי תעופה דו-צדדיים.

למדינה יש עניין להסדיר את "טיסות ההמשך" באמצעות הסכמי התעופה הדו-צדדיים, ולא לאפשר מנגנון עוקף הסכמי תעופה, באמצעות טיסות שכר לנוסעים (גם האיסור על מכירת כרטיסי טיסה ישירות באמצעות מערכות הפצה ממוחשבות נועד להגשים עניין זה).

בהתאם, בטיסות שכר לנוסעים, הפתוחות למכירה לקהל הרחב באמצעות מארגנים, מוצע להגביל זכויות הטיס אותן יכול המפעיל האווירי לבצע לטיסות שעושות שימוש בזכויות לפי "חופש ראשון", "חופש שני", חופש שלישי" ו- "חופש רביעי", בלבד. כלומר, ככלל, יוענקו היתרי הפעלה לטיסות שכר לנוסעים ישירות בלבד, ולא תתאפשר תנועת המשך באמצעות כרטיסי הטיסה.

עם זאת, כאשר הסכם או הסדר בין מדינת ישראל ובין המדינה או המדינות הנוגעות בדבר מאפשר זאת, הרי שניתן לעשות שימוש גם בזכויות חופשים אחרים, בהתאם להוראות ההסכם או ההסדר כאמור, וזאת על מנת שלא ליצור סתירה בין התקנות לבין הוראות אפשריות של הסכם תעופה עתידי.

כמו-כן, המנהל יכול לאשר פרטנית שימוש בזכויות חופשים אלה, מאותם שיקולים שהוא שוקל בהחליטו אם לתת היתר הפעלה לפי תקנה 2 אם לאו, תוך הפנייה לשיקולים לאי-מתן רישיון הפעלה מסחרית או היתר הפעלה לפי סעיפים 5 ו- 8ג לחוק (לתקנה 7(א) המוצעת).

לגבי טיסת שכר למטען וטיסת שכר לשימוש עצמי - בטיסות שכר למטען ובטיסות שכר לשימוש עצמי, קיימת מגמה להקל באסדרה ולאפשר גם טיסות העושות שימוש בזכויות "חופש חמישי" ו- "חופש שישי".

במילים אחרות, לגבי חופש חמישי, ככלל, יותר למארגן לשכור קיבולת מטען בכלי טיס ולהציע הטסת מטען בנתיב א' - ב' - ג', כולל הטסת מטען בין נקודות ב' ו- ג', כל עוד הטיסה יצאה במקור מנקודה א'. לגבי חופש שישי, יותר למארגן להציע טיסות המשך למטען דרך נקודת ביניים במסגרת אותו "כרטיס" (מכונה גם "שטר מטען").

באורח דומה, יותר למי למפעיל אווירי שנשכר על ידי אדם לביצוע טיסת שכר לשימוש עצמי להפעיל טיסה המסיעה את אותו אדם בין נקודות ב' ו-ג' כל עוד הטיסה יצאה במקור מנקודה א' בנתיב שתואר לעיל.

אף כאן מבוקש לאפשר שימוש בזכויות לפי החופשים האסורים ברגיל, אם קיים הסכם תעופה או הסדר אחר המאפשר בצורה מפורשת הפעלת זכויות טיס כאמור בטיסות שכר, וזאת על מנת שלא ליצור סתירה בין התקנות לבין הוראות אפשריות של הסכם תעופה עתידי, או אם המנהל אישר זאת לאחר ששוכנע כי הדבר מוצדק מהטעמים המפורטים בתקנה 2 כאמור (לתקנה 7(ב) המוצעת)..

במטרה להקל על הבנת ההסדר מצורפת טבלה אשר מסכמת את הצעת תקנות אלו ביחס לשימוש בזכויות טיס בחלוקה לפי סוגי טיסות השכר השונות:

 

כן מבוקש, לעניין ההגדרות של ה"חופשים" השונים, להפנות להגדרותיהם במסמך (Doc) 9626, שעניינו: "Manual on the regulation of international air transport". במסמך זה, מוגדרות, בין היתר, זכויות הטיסה ("TRAFFIC RIGHTS"), תוך התייחסות לחופשים השונים, ה- "Xth Freedom of the Air", כאשר X נע בין 3 ל- 9. לגבי כל "חופש" כאמור מוגדר בדיוק מה תכולתו מבחינת היכולת לקיים טיסה. כך, למשל, לגבי החופש השלישי, מוגדר שם כי: " The Third Freedom of the Air is the right or privilege, in respect of scheduled international air services, granted by one State to another State to put down, in the territory of the first State, traffic coming from the home State of the carrier (also known as a Third Freedom Right). ".

כך גם מפורט שם לגבי יתר ה"חופשים" (לתקנה 7(ג) המוצעת).    

לתקנה 8, שעניינה: "פרסום טיסה שכר"

מבוקש לקבוע את חובתו של מפעיל אווירי או מארגן המפרסם לציבור, בעצמו או באמצעות אחר, טיסת שכר לפני שניתן היתר הפעלה לביצועה או לפני שהוקצו חלונות זמן לביצועה, לציין בפרסום בצורה בולטת לעין את הנוסח הבא: "הפעלת הטיסה מותנית בקבלת אישור הרשויות השייכות לעניין".

כך הנוהג השגור בהפעלת טיסות שכר הוא לפרסמן לציבור לעיתים אף לפני שהתקבלו כל האישורים הנדרשים מהרשויות הנוגעות בדבר לצורך הפעלת הטיסה, בין אם מדובר בהיתר ההפעלה אם נדרש, או בחלון הזמן (slot) לביצוע הטיסה. הדבר נדרש על מנת לאפשר למכור את הטיסה לציבור מראש, כאשר מסיבות שונות ייתכן והאישורים הסופיים לביצוע הטיסה יתקבלו יחסית בסמוך לה.

בצד הכוונה שלא למנוע את הדבר, מבוקש, על מנת ליצור שקיפות כלפי הנוסע או משלח המטען, לחייב את המפרסם לפרסם, בד-בבד עם פרסום הצעת הטיסה, באותיות בולטות לעין כי: "הפעלת הטיסה מותנית בקבלת אישור הנוגעות בדבר"

חלון הזמן (slot בלעז ובעגה המקצועית המקובלת) הינו הזמן המיועד לנחיתת כלי הטיס בשדה תעופה או להמראת כלי הטיס משדה התעופה, שהקצה מפעיל שדה התעופה למפעיל האווירי (לתקנה 8 המוצעת).

לתקנה 9, שעניינה: "המצאת פרטים"

מבוקש לקבוע את סמכותו של המנהל לדרוש, ואת חובתו של מארגן או מפעיל אווירי להמציא למנהל, שורה של פרטים לגבי כל טיסת שכר שהופעלה על ידו, וזאת בתוך שבעה ימים מיום הדרישה.

על מנת לאפשר לרשות התעופה האזרחית מעקב אחר נתונים תפעוליים של טיסות שכר, לצרכים מדינתיים ולצורכי קביעת מדיניות, מבוקש לקבוע כי מארגן והמפעיל האווירי ימציאו למנהל, לפי דרישתו, פרטים על כל טיסת שכר שהופעלה על ידם בתוך שבעה ימים מיום הדרישה (לתקנה 9(א) המוצעת).

כן מבוקש לקבוע את הפרטים שהמנהל רשאי לדרוש ושעל המארגן או המפעיל האווירי להמציא למנהל, כך:

(1)  שם המפעיל האווירי;

(2)  תאריך הטיסה ומספרה;

(3)  כלי הטיס שהופעל וסימני הלאומיות והרישום שלו;

(4)  רשימת הנוסעים בטיסה; קרי, רשימת האנשים שהוסעו בפועל בטיסה המסוימת;

(5)  מספר המושבים במחלקות הנמכרות בכלי הטיס;

(6)  המועד שתוכנן להגעת כלי הטיס או ליציאתו והמועד שבו הגיע כלי הטיס או יצא בפועל;

(7)  כמות המטען שהובל בטיסה;

(8)  שמות המארגנים המשתתפים בטיסה;

(9)  מספר הנוסעים של כל מארגן;

(10)חלוקת הנוסעים לפי נקודות מוצא ויעד (לתקנה 9(ב) המוצעת).

בנוסף, מבוקש לחייב את המארגן או המפעיל האווירי לשמור פרטים אלה, לגבי כל טיסת שכר, לתקופה של שישה חודשים לפחות מסיומה, לשם המצאתם למנהל לפי דרישתו, וזאת על-מנת לאפשר פיקוח תכליתי מתמשך בנושא. מידע זה עשוי להיות נחוץ למגוון של צרכים ממשלתיים אפשריים דוגמת צורכי ביטחון, צרכים בריאותיים, צרכי קביעת מדיניות תעופתית, צורכי אכיפה על המפעיל האווירי, וכו' (לתקנה 9(ג) המוצעת).

כן מוצע לקבוע כי התקנה האמורה בדבר המצאת הפרטים תחול גם על טיסות שכר למטען וטיסות שכר לשימוש עצמי, בשינויים המחויבים בכל הקשור להשמטת פרטים שאינם שייכים לעניין (לתקנה 9(ד) המוצעת).

לתקנה 10, שעניינה: "תקנות כתנאים בהיתר ההפעלה"

מבוקש לקבוע כי יראו את תקנות 5 עד 9 לתקנות המוצעות כאילו נקבעו בתור תנאי בכל היתר הפעלה שניתן למוביל אווירי.

כך, סעיף 10א לחוק, קובע עיצומים כספיים על הפרות מסוימות של הוראות החוק.

בין היתר, נקבע שם, בסעיף 10ג(2), כי המנהל רשאי להטיל עיצום כספי בגובה הסכום הבסיסי (בין 25,000 ₪ ל-100,000 ₪, כתלות בגודל כלי הטיס וסוג ההפעלה) על: "בעל היתר הפעלה שהפר תנאי מתנאי היתר ההפעלה המפורט בסעיף 8ג(ג)(1) עד (7)", ואילו בסעיף 10א(ד)(3) נקבע כי המנהל רשאי להטיל עיצום כספי בגובה 50 אחוזים מהסכום הבסיסי, על בעל היתר הפעלה ש: "הפר תנאי מתנאי ההיתר שנקבע לפי סעיף 8ג(ג)(8)".

עם זאת, החוק לא קבע עיצום כספי על הפרת תקנות שנקבעו לפיו לעניין זה, אם ככלל ואם לגבי היתר הפעלה בפרט, כך שלמעשה נוצר חלל אכיפתי בו מי שמפר את התקנות לפי החוק שעניינן היתר הפעלה, אינו נתון לאכיפה באמצעות עיצום כספי, בעוד שמי שמפר תנאי שנקבע בהיתר ההפעלה שלו בהחלט נתון לכך. בהשלמה, האמצעי של ביטול היתר הפעלה לפי סעיף 8ג(ו)(1) לחוק עלול להימצא לא מתאים, אם בשל חוסר מידתיות (ביטול היתר בשלמותו או ביטול סדרת היתרים שבכולם התגלעה אותה הפרה) ואם בשל חוסר ישימות (גילוי ההפרה לאחר שהיתר ההפעלה מוצה והטיסות לפיו בוצעו, ואין עוד משמעות לביטולו).

סעיף 8ג(ג) קובע כי:

"המנהל רשאי לקבוע בהיתר הפעלה תנאים להפעלה בישראל לגבי כל אלה:

(1) כלי הטיס שבעל ההיתר מורשה להפעיל;

(2) סוגי השירותים המוצעים באמצעות כלי הטיס;

(3) מספר הנוסעים או משקל המטען שבעל ההיתר מורשה להוביל;

(4) קיבולת המושבים או קיבולת המטען בכלי הטיס;

(5) תדירות השירותים שיינתנו ולוח הזמנים לנתינתם;

(6) הפעלת כלי טיס שאינם בבעלות המפעיל;

(7) תנאים שתכליתם שמירה על הדדיות עם מדינה אחרת הנוגעת בדבר;

(8) כל תנאי אחר שקבע השר לעניין זה."

קרי, המנהל מוסמך לקבוע בהיתרי הפעלה תנאים בשורה של עניינים מפורטים, וכן בעניינים נוספים כפי שיקבע השר לעניין זה. קרי, מדובר בהסמכה רחבה מאוד לקבוע תנאים בהיתר הפעלה, בשים לבל להוראות ולתכליות החוק.

במצב דברים זה, על המנהל למעשה לקבוע את ההוראות שבתקנות 5 עד 9 באופן פרטני בכל אחד ואחד מהיתרי ההפעלה, ובלבד שהן נועדו לקיים את העניינים המפורטים בסעיף 8ג(ג)(2) או (8), לפי העניין וכמפורט בנוסח, הוא מקור סמכותו של המנהל לקבוע תנאים בהיתר הפעלה, כאמור.

קביעת תנאים פרטנית כאמור, אף שהיא אפשרית מבחינה חוקית (ראו, בין היתר, בבג"ץ 2677/16 בילו נ' פקיד הדיג הראשי במשרד החקלאות ופיתוח הכפר (פסק הדין מיום 28/08/2016), עלולה ליצור נטל מינהלי ועיכובים מיותרים.  

לפיכך, על מנת ליצור אמצעי אכיפה יעיל ליישום הוראות תקנות אלו, ולאפשר הטלת עיצומים כספיים במקרה הצורך על הפרות של התקנות ולהימנע מקביעה פרטנית של כל אחת מהתקנות בכל היתר והיתר, באופן פרטני, על הנטל המינהלי הכרוך בכך, ובהינתן הסמכות הרחבה לקבוע תנאים כפי שהיא מפורטת בסעיף 8ג(ג) לחוק, מוצע לקבוע כי הוראות תקנות 5 עד 9 ייראו כאילו נקבעו בתור תנאים בהיתר הפעלה שניתן למוביל אווירי, כאשר סכום העיצום הכספי שיוטל בגין הפרתן ייגזר ממהות התנאי שהן מגלמות, כמפורט בנוסח.

בכך למעשה תושג האפשרות לאכיפה תכליתית, תוך יצירת הסדר כללי ברור ומפורש בהוראות מפורטות לפי החוק, ולא בדרך של אסופת תנאים "זהים" כביכול באין-סוף היתרים פרטניים (לתקנה 10 המוצעת).    

לתקנה 11, שעניינה: " תחולה על טיסות שכר בין ישראל לארה"ב "

מבוקש לקבוע כי לגבי טיסות שכר בין ארצות הברית של אמריקה לבין ישראל יחולו התקנות המוצעות או, לחילופין, החקיקה האמריקאית השייכת לעניין, והכל לפי בחירת המוביל האווירי.

כך, הסכם התעופה הדו-צדדי בין ישראל לבין ארה"ב חריג, בכך שהוא חל גם לגבי טיסות שכר, ונקבע בו במפורש, בסעיף 2(5) להסכם, כדלקמן:

בהתאם, ועל מנת שלא לעמוד בסתירה להוראות ההסכם, מוצע לקבוע הוראה זו בתקנות המוצעות (לתקנה 11 המוצעת).

לתקנה 12, שעניינה: "ביטול"

מבוקש לבטל את תקנות השכר הקיימות, שכן מטרת התקנות המוצעות היא להחליפן בשלמותן (לתקנה 12 המוצעת).

לתקנה 13, שעניינה: "תחילה"

מבוקש לקבוע כי תקנות המוצעות ייכנסו לתוקף 60 ימים מיום פרסומן, זאת על מנת לאפשר זמן היערכות לחברות ולמארגנים הנוגעים בדבר.

ככלל, הכוונה היא כי התקנות יחולו באופן "אקטיבי" על מצב הדברים הקיים, לפי העניין. כך, למשל, ברור שהן יחולו בשלמותן על מי שיבקש היתר הפעלה לאחר תחילתן. בהתאמה, חובות הכללת פרטים בכרטיס טיסה או התנאים לעניין פרסום יחולו לגבי טיסות שיתבצעו לאחר תחילתן, גם אם אלה נעשות לפי היתר הפעלה שניתן לפני תחילתן. 

לאור זאת שהתקנות המוצעות הולמות במידה רבה את מצב הדברים הקיים, הרי שהדבר אינו מעורר קושי משמעותי מבחינת בעלי העניין, מצד אחד, בשעה שערכו לבעלי העניין ה"נהנים" מהתקנות - בעיקר: הנוסעים בטיסות שכר - גדול.

מכאן העניין והערך שיש בתחילה סמוכה יחסית למועד הפרסום והחלה "אקטיבית" של התקנות המוצעות, כאמור (לתקנה 13 המוצעת).

 

חלק ג' - טבלת השוואה בין תקנות רישוי שירותי התעופה (טיסות שכר), תשמ"ב-1982 (להלן: "ישנות") להצעת התקנות (להלן: "חדשות")