תזכיר חוק

א. שם החוק המוצע

חוק-יסוד: הממשלה (תיקון מס׳ ...)(תיקונים שונים)

ב. מטרת החוק המוצע, הצורך בו, עיקרי הוראותיו והשפעתו על הדין הקיים

בשנת תש"ף יצרה הכנסת מוסד חדש במשטר הישראלי הוא ממשלת חילופים, קרי ממשלה שבה מכהנים לסירוגין ראש ממשלה וראש ממשלה חלופי. ראו תיקון מס׳ 8 לחוק-יסוד: הממשלה. הממשלה ה-35 והממשלה ה-36 הוקמו שתיהן כממשלת חילופים. לאור הניסיון שהצטבר עד כה וכדי לשפר את ההסדרים הנוגעים לאופן פעולתה של ממשלת חילופים מוצעים עתה תיקונים אחדים בחוק היסוד.

יתוקן חוק-יסוד: הממשלה כך שיתוקנו סעיפים 13א ו-25, יתווסף סעיף 43א1 ויוחלף סעיף 43ח.

ג. השפעת תזכיר החוק המוצע על התקציב ועל התקן המנהלי של המשרד היוזם, משרדים אחרים ורשויות אחרות.

הצעת החוק כוללת תיקון שיתיר מינוי של שני סגני שרים במשרד ראש הממשלה, בשונה מהדין הקיים המתיר מינוי של סגן שר אחד בלבד, כמו במשרדי ממשלה אחרים.

בהתאם תתכן תוספת עלות תקציבית הכרוכה בכהונתו של סגן שר. יצוין כי עלות העסקה כוללת של סגן שר, לרבות לשכה ועוזרים, היא כ-3.3 מליון ₪ לשנה.

ד. להלן נוסח תזכיר החוק המוצע ודברי הסבר

תזכיר חוק-יסוד: הממשלה (תיקון מס׳...((תיקונים שונים(

בחוק-יסוד: הממשלה^[1] (להלן - חוק היסוד), בסעיף 13א(ד)(2) המילים "רישה לעניין מספר השרים" - יימחקו.

בסעיף 25(א) לחוק-היסוד, אחרי "סגן שר אחד" יבוא "ואולם ראש הממשלה רשאי למנות כאמור שני סגני שרים".

אחרי סעיף 43א לחוק-היסוד יבוא:

43א1 בלי לגרוע מהוראות סעיפים 13א ו-43א, חילופים בין ראש הממשלה וראש הממשלה החלופי ייערכו, בהתאם להוראות סעיף 13א(ז) ו-(ח), גם בכל אחד מהמועדים כמפורט להלן:

(1)  יום לאחר שנתקבל בכנסת, בקריאה השלישית, חוק על התפזרות הכנסת לפני גמר תקופת כהונתה, לפי סעיף 34 לחוק-יסוד: הכנסת^[2], ובלבד שבקריאה השלישית הצביעו בעד החוק האמור שני חברי הכנסת לפחות שהיו מהסיעות ששריהן היו מזוהים כבעלי זיקה לראש הממשלה במועד השבעת הממשלה; לעניין זה, לא יובא במניין חברי הכנסת האמורים חבר הכנסת שבמועד השבעת הממשלה לא הביע בה אמון;

(2)  ביום הקובע כמשמעותו בסעיף 36א לחוק- יסוד: הכנסת, אם לא נתקבל חוק התקציב עד היום שקדם לו."

בסעיף 43ה(א) לחוק היסוד, אחרי "סגן שר אחד" יבוא "ובמשרד ראש הממשלה - שני סגני שרים".

במקום סעיף 43ח לחוק-היסוד יבוא:

הפסיקה ממשלת חילופים לכהן לפני תום תקופתה כהונתה, לרבות בדרך של הבעת אי אמון לפי סעיף 28, לא יהיו רשאים ראש הממשלה וראש הממשלה החלופי בממשלת חילופים לעמוד בראשות ממשלה אחרת שזכתה לאמון אותה הכנסת, או להיות חברים בה.".

 

דברי הסבר

סעיף 1

לפי סעיף 13א(ג) לחוק-יסוד: הממשלה (להלן - חוק היסוד), מאפיין מרכזי של ממשלת חילופים הוא שכל שר וסגן שר בה מזוהה כבעל זיקה לראש הממשלה או לראש הממשלה החלופי. מאפיין מרכזי נוסף הוא שוויון הכוח בין שני ה"גושים" הפוליטיים שנוצרים עקב זיהוי זה. על כן מורה סעיף 13א(ד)(1) לחוק היסוד, ברישה שבו, כי מספר השרים המזוהים כבעלי זיקה לראש הממשלה יהיה שווה למספר השרים המזוהים כבעלי זיקה לראש הממשלה החלופי. עם זאת, חוק היסוד מתייחס גם למצב שבו שוויון מספרי כזה לא יהיה קיים, מכל טעם שהוא, בין בשלב כינון הממשלה ובין מאוחר יותר במהלך כהונתה. סעיף 13א(ד)(1) לחוק היסוד קובע, בסיפה שבו, כלל משלים שלפיו במצב כזה של אי שוויון מספרי "תקבע הממשלה מנגנון הצבעה שלפיו כוח ההצבעה של כלל השרים בעלי הזיקה לראש הממשלה בממשלה יהיה שווה לכוח ההצבעה של כלל השרים בעלי הזיקה לראש הממשלה החלופי, או כללים לעניין אופן קבלת ההחלטות שיבטיחו יחס כאמור". אלא שלפי סעיף 13א(ד)(2) לחוק היסוד כלל משלים זה חל רק ביחס למליאת הממשלה ואילו ביחס לוועדות השרים (בסייגים מסוימים) חל רק הכלל הבסיסי המחייב שוויון מספרי. כדי לאפשר לממשלת חילופים גמישות נוספת באופן פעילותה באמצעות ועדות שרים, מוצע, מצד אחד, לבטל את החובה המחייבת שוויון מספרי כאמור בין חברי אותן ועדות מקרב כל אחד מה"גושים", ומצד שני, להחיל גם על ועדות אלו את הכלל המשלים הקבוע בסעיף 13א(ד)(1) לעניין הצורך בקביעת מנגנון הצבעה או כללים לעניין אופן קבלת ההחלטות. כך, יינתן ביטוי מעשי לחלוקת הכוחות השוויונית בין שתי קבוצות השרים, גם במצבים שבהם מטעמים שונים לא ניתן או יש קושי לקיים שוויון מספרי בהרכב ועדות השרים, תוך שיובטח שוויון בכוח ההצבעה של שני "הגושים". יובהר כי לפי סעיף 13א(ד)(2) לחוק היסוד ההוראה הקבועה בו, בתיקונים המוצעים לעיל, לא תחול לגבי ועדות שרים שזהות חבריהן נקבעה בחוק, אם החוק האמור אינו מאפשר לממשלה למנות להן חברים נוספים.

סעיפים 2 ו-4

לפי סעיף 25(א) לחוק היסוד רשאי כל שר הממונה על משרד למנות לאותו משרד, בהליך מסוים הנקוב באותו סעיף, סגן שר אחד. מוצע לקבוע כי ראש הממשלה יהיה רשאי למנות שני סגני שרים. זאת, כדי להעמיד לרשות ראש הממשלה יד מסייעת נוספת לצורך מילוי תפקידיו השונים, והכל במסגרת העניינים
שימצא ראש הממשלה לנכון למסור לסגן או לסגני השרים שימונו.

סעיף 43ה לחוק היסוד קובע כי מינוי סגני השרים בממשלת החילופים תעשה בהתאם לזיקת השר הממונה ובאישור ממשלת החילופים. מוצע להבהיר כי האמור בסעיף 43ה יחול גם על מינוי שני סגני שרים במשרד ראש הממשלה.

סעיף 3

ממשלת חלופים, לפי הגדרתה בסעיף 13א לחוק היסוד, היא ממשלה שבה מכהנים לסירוגין חבר הכנסת שהרכיב אותה וחבר הכנסת נוסף. ביצוע החילופין הוא יסוד משמעותי בממשלה כזאת, מבחינה ציבורית ופוליטית. שני חברי הכנסת האמורים מושבעים מראש לתפקידיהם ומועד החילופים אף הוא נקבע ומוצהר מראש בעת השבעת הממשלה, וזאת כדי להבטיח שההחלפה תעשה ללא צורך בקבלת אמון הכנסת וללא תלות ברצונו של ראש הממשלה המכהן ראשון לקיים את ההסכמה להחלפה. כדי להבטיח כי ביצוע החילופים לא יסוכל בדרך של תמיכת חברי הכנסת, שהם חברי סיעות ששריהן היו מזוהים עם ראש הממשלה שכיהן ראשון, בהצעת חוק להתפזרות הכנסת, מוצע לקבוע מנגנון המבטיח כי במקרה כזה יתבצעו חילופים בין ראשי הממשלה. כמו כן, מוצע לקבוע כי חילופים יתקיימו גם אם לא נתקבל חוק תקציב עד המועד הקובע לפי סעיף 36 לחוק-יסוד: הכנסת. זאת כדי לתת מענה לחשש דומה, שמא אי קבלת חוק התקציב השנתי תשמש ככלי לסיכול ביצוע החילופים.

סעיף 5

סעיף 43ח לחוק היסוד, שעניינו אי אמון בממשלת חילופים קובע לאמור:

"43ח. החליטה הכנסת להביע אי-אמון בממשלת חילופים ולהביע אמון בממשלה אחרת, לפי סעיף 28, לא יהיו ראש הממשלה וראש הממשלה החלופי בממשלת החילופים שבה הובע אי-האמון רשאים לעמוד בראשות הממשלה האחרת".

הסעיף האמור משתלב במערך הכולל של ההסדרים הנוגעים לממשלת חילופים אשר מטרתם להבטיח יציבות ולצמצם את החשש מפני סיכול ההסכמה על החילופים בדרכים פרלמנטריות עוקפות. הסעיף מקטין את התועלת האישית והפוליטית שתצמח לראש הממשלה או לראש הממשלה החלופי מפירוק ממשלת החילופים והקמת ממשלה חדשה בראשותו, תוך עקיפת המחויבות שהתחייב בעת הרכבת ממשלת החילופים. ואולם סעיף 43ח בנוסחו היום מתייחס רק למצב שבו הממשלה החדשה תקום בדרך של הבעת אי אמון לפי סעיף 28 לחוק היסוד. מוצע להחליף את הוראת הסעיף האמור כך שיתייחס לכל המצבים שבהם תיכון ממשלה חדשה בתקופת כהונתה של אותה הכנסת שבה הוקמה ממשלת החילופים.

עוד מוצע לקבוע כי מי שכיהן כראש הממשלה או כראש הממשלה החלופי בממשלת החילופים לא יוכל לכהן כשר בממשלה החדשה כאמור, ולא רק כראש הממשלה בה.