תזכיר חוק

 

א. שם החוק המוצע

תזכיר חוק האקלים, התשפ"א-2021

 

ב. מטרת החוק המוצע, הצורך בו, עיקרי הוראותיו והשפעתו על הדין הקיים

שינוי האקלים והנזקים הנובעים ממנו הם עובדה שאינה שנויה במחלוקת כיום בין מומחים ומדענים. קיים קונצנזוס מדעי כי שינוי האקלים הניכר בעשורים האחרונים הוא תוצר לוואי של הפעילות האנושית, ובעיקר שריפת דלק פחמני. זאת עולה ממסמכי קבוצות העבודה של הפנל הבינלאומי על שינוי אקלים (IPCC) שהוקם על ידי ארגון האומות המאוחדות.

הסכנות הגלומות משינוי האקלים חולשות על כל תחומי החיים ובאות לידי ביטוי בשורה ארוכה של תופעות גלובליות ואיזוריות. החל מהמסת קרחונים הרריים גדולים המזינים נהרות גדולים בעולם, דרך אסונות טבע כגון בצורות, סופות טייפון והוריקן אשר תדירותם נמצאת בעלייה מאז שנות ה-90, הרחבה דרמטית של תפוצת חרקים והגדלת סכנת ההידבקות במחלות זיהומיות ומגפות, וכלה בעליית מפלס האוקיינוסים, אשר עלולה לגרום להצפת שטחי יבשת והמלחה של נהרות ושכבות קרקע הנושאות מים מתוקים בקרבת החוף, עליהן מתבססים אנשים ברחבי העולם לצורך מי שתייה.

אמנת המסגרת של האו"ם בנושא שינוי אקלים -  United Nations Framework Convention on Climate Change  (להלן: "אמנת האקלים") נכנסה לתוקף בשנת 1994, ואושררה על-ידי ישראל בשנת 1996. האמנה נועדה לקדם שיתוף פעולה בין-לאומי במטרה להגביל את העלייה בטמפרטורה הגלובלית ולמנוע את שינוי האקלים כתוצאה מההתחממות. היעד הסופי שהוגדר בעת החתימה על האמנה הוא להביא את ריכוז גזי החממה באטמוספירה לרמה בה לא נגרמות הפרעות המסכנות את מערכת האקלים. לצורך כך הגדירה האמנה את מסגרת הפעילות העולמית להפחתת פליטות גזי חממה (Mitigation). כמו כן, מהווה האמנה מסגרת לשיתוף פעולה בין-לאומי בנושא הסתגלות לשינוי אקלים (Adaptation).

מכוח אמנת האקלים, התקבלה בשנת 2015 החלטה 1/CP.21 בדבר אימוץ הסכם פריז (Adoption of the Paris Agreement) (להלן: "החלטת הסכם פריז"). הסכם פריז נחתם על ידי ישראל ביום 22.4.2016, ואושרר על ידה ביום 14.11.2016 במסגרת החלטת ממשלה מס. 2041 – אשרור הסכם פריז בדבר התמודדות בינלאומית עם שינויי האקלים. 

מכוח ההחלטה, הסכם פריז מטיל על ישראל ועל יתר המדינות החברות באמנת האקלים, שורה של מחויבויות. ביניהן, החובה להגיש למזכירות אמנת האקלים מדי חמש שנים יעד לאומי להפחתת פליטות גזי חממה, קידום אסטרטגיה לאומית להפחתת פליטות גזי חממה עד לשנת 2050, נקיטה באמצעים לאומיים להיערכות לשינוי אקלים ותמיכה הדדית של המדינות החברות בהשגת יעד גלובלי להיערכות לשינוי אקלים.

בהתאם למחויבויות אלה, ולאור המודעות הגוברת בארץ לחיוניות הטיפול בנושא, לקחה על עצמה ישראל, במספר החלטות ממשלה, לפעול להפחתת פליטות גזי חממה ולקידום ההיערכות לשינוי אקלים. בין היתר, להביא להתייעלות אנרגטית, להרחבת השימוש באנרגיות מתחדשות, להיערכות מפני נזקי שינוי האקלים ולהפחתת פליטות גזי חממה. בשנת 2015, הגישה ישראל למזכירות אמנת האקלים את היעדים הראשונים שקבעה להפחתת פליטות גזי חממה לשנת 2030. יעדים אלה עוגנו בהחלטת ממשלה מס. 542 – הפחתת פליטות גזי חממה וייעול צריכת האנרגיה במשק. בעקבותיה, אישרה הממשלה בשנת 2016, במסגרת החלטת ממשלה מס. 1403 – תכנית לאומית ליישום היעדים להפחתת פליטות גזי חממה ולהתייעלות אנרגטית, ובה פירוט האמצעים להשגת יעדי ההפחתה שנקבעו לשנת 2030.

בשני העשורים האחרונים החלו מדינות בעולם לחוקק חוקי אקלים, אשר מגדירים את דרכי הפעולה של כל מדינה במאבק נגד משבר האקלים. סקירה שנערכה עבור המשרד להגנת הסביבה מצביעה על שונות רבה בין החוקים במדינות השונות, הן בקביעת היעדים הלאומיים והן בהיבטים הארגוניים הקשורים ליישום. יחד עם זאת, קיימים מספר מרכיבים מרכזיים במרבית החוקים, והן קביעת יעדים לאומיים, הקמת ועדות מומחים עצמאיות לליווי הטיפול הממשלתי בנושא, ויצירת מנגנונים לתמחור פחמן ככלי לצמצום פליטות, וכן יצירת מנגנונים לדיווח ובקרה.

מטרת החוק המוצע היא ליצור מסגרת ארגונית מתכללת להתמודדות מדינת ישראל עם משבר האקלים, תוך שימת דגש על שני ההיבטים המרכזיים של ההתמודדות הנדרשת במישור הלאומי. היבטים אלה כוללים, בראש ובראשונה, מניעה וצמצום של פליטות גזי חממה על פי יעדים ותכניות מובנות, בין היתר לצורך יישום מחויבויותיה הבינלאומיות של מדינת ישראל מכוח אמנת האקלים. היבט זה, שתכליתו מניעת החרפה של תהליכי שינוי האקלים, כרוך במעבר הדרגתי לכלכלה "דלת פחמן", וזאת ניתן לבצע עקרונית באמצעות פיתוח המשק באמצעות תחליפים בני-קיימא, המבוססים על אנרגיות מתחדשות, כמו גם יצירת מנגנוני תמחור פחמן.

ההיבט השני הוא קידום ההיערכות להשפעות הנובעות משינוי אקלים ולנזקי משבר האקלים. פעולה במישורים אלה נועדה להגן על הציבור, בריאותו ורווחתו מפני השלכות משבר האקלים, ובפרט על הדורות הבאים אשר יאלצו להתמודד עם ההחרפה הצפויה של שינוי האקלים. כמו כן, החוק המוצע נועד לקדם פיתוח בר קיימא של החברה והסביבה בישראל, לרבות משאבי הטבע, המערכות האקולוגיות והמגוון הביולוגי.

 

עיקר 1 – יעדים להפחתת פליטות גזי חממה (ההגדרות "גזי חממה", "יעדים", "יעדי ביניים", "יעדים לאומיים", סעיף 3 והתוספת הראשונה)

סעיף 3 המוצע קובע את היעדים להפחתת פליטות של גזי חממה. גזי חממה הם חומרים שמצויים בטבע במצב צבירה גזי, אשר ידועים כחומרים הגורמים ל"אפקט חממה". חומרים אלה בולעים או מחזירים קרינה תת-אדומה הנפלטת מכדור הארץ, ובכך גורמים להתחממות של האטמוספירה ועלייה הדרגתית של הטמפרטורה בפני כדור הארץ. ההגדרה המוצעת מפנה לתוספת הראשונה לחוק המוצע, המונה 6 חומרים בעלי השפעה מוכחת על שינוי האקלים, שהוגדרו בפרוטוקול קיוטו (Kyoto Protocol) לאמנת האקלים.

היעדים הלאומיים המוצעים בסעיף 3 לחוק הם יעדים ארוכי טווח, המחולקים ל- 2 תקופות – בין שנת 2030 ל- 2049, ומשנת 2050 ואילך. בנוסף, מוצע בסעיף 4 כי לצורך השגת היעדים הלאומיים, ייקבעו יעדי ביניים במסגרת תכניות לאומיות שיאושרו על ידי הממשלה. מוצע להגדיר את יעדי הביניים והיעדים הלאומיים כ"יעדים" לעניין החוק.

בהתאם לסעיף 24 להחלטת הסכם פריז, נדרשות המדינות החברות באמנת האקלים, אשר הגישו למזכירות אמנת האקלים יעד לאומי להפחתת פליטות גזי חממה לשנת 2030, לעדכן את היעד כך שיציב רף שאפתני יותר לצמצום פליטות גזי חממה. לפיכך, מוצע לקבוע יעד לאומי להפחתת פליטות גזי חממה לשנת 2030 לפיו הכמות השנתית של פליטות גזי חממה תעמוד על 73% בלבד מכמות פליטות גזי החממה שנמדדה בשנת 2015.

בהתאם לסעיף 35 להחלטת הסכם פריז ולסעיף 4(19) להסכם פריז, נדרשות המדינות החברות באמנת האקלים להגיש למזכירות האמנה אסטרטגיה לאומית לצמצום פליטות גזי החממה עד לשנת 2050. בהתאם לכך, מוצע לקבוע יעד לאומי להפחתת פליטות גזי חממה לשנת 2050 לפיו הכמות השנתית של פליטות גזי חממה תעמוד על 15% בלבד מכמות פליטות גזי החממה השנתית שנמדדה בשנת 2015. יצוין כי מדינות אחרות, כגון בריטניה, צרפת, יפן, ניו זילנד וסין, קבעו בחקיקה יעדים שאפתניים אף יותר, עד כדי הפחתה של 100 אחוזים. בישראל, מוצע לקבוע יעדים אלה לקדם את המשק לעבר כלכלה דלת פחמן ולקרב את ישראל ליעדים של שאר המדינות המפותחות. בעשור הקרוב, ככל שתתברר הזמינות של טכנולוגיות לייצור ולאגירה של אנרגיה שאינה כרוכה בפליטות גזי חממה, יהיה מקום לביצוע הערכה מחודשת של יעדי ההפחתה על מנת להביא להפחתה נוספת.

 

עיקר 2 – תכניות לאומיות (סעיפים 4 ו-5)

לצורך השגת היעדים הלאומיים, נדרש תכנון לאומי לטווח ארוך. בסעיף 4, מוצע כי השר להגנת הסביבה יביא לאישור הממשלה תכנית לאומית להפחתת פליטות גזי חממה. התכנית הלאומית אמורה לכלול יעדי ביניים להפחתת פליטות של גזי חממה, יחד עם שורה של אמצעים אופרטיביים שייושמו על ידי משרדי הממשלה הרלוונטיים. אמצעים כאלה עשויים לכלול קביעת סטנדרטים מחייבים להתייעלות אנרגטית וצמצום פליטות במבנים ובתשתיות, מתן תמריצים לייעול השימוש במשאבים ולהפחתת פליטות בתעשייה, הקמת תשתיות לחשמול תחבורה ולמיון ומחזור פסולת, יישום כלי סיוע לפיתוח טכנולוגיות נקיות, ואף יצירת בסיסי ידע ונתונים והנגשתם לקהלים רלוונטיים. על מנת להבטיח את יישום התכנית מוצע כי התכנית תכלול פירוט לעניין תקציב.

לוח הזמנים לגיבוש התכנית הלאומית להפחתת פליטות גזי חממה, הוא אישור התכנית הראשונה עד סוף שנת 2025, ועדכונה מדי חמש שנים. יצוין כי כבר בשנת 2016 אישרה הממשלה "תכנית לאומית ליישום היעדים להפחתת פליטות גזי חממה ולהתייעלות אנרגטית" (המ 1403 מיום 10.4.2016). כמו כן, במקביל לפרסומה של הצעת החוק להערות הציבור, פועל המשרד להגנת הסביבה להביא לאישורה של תכנית לאומית עדכנית, לשם יישום המחויבויות הלאומיות לפי אמנת האקלים.

מוצע לעגן את הצורך באישור התכנית הלאומית להפחתת פליטות גזי חממה ואת ההליכים לאישורה כחלק מהליך מובנה לקבלת החלטות, הממוקד ביישום היעדים הלאומיים. עוד מוצע, כי לצורך גיבוש התכנית הלאומית להפחתת פליטות גזי חממה יתייעץ השר בוועדה המייעצת המוקמת לפי סעיף 8 המוצע, וכן יקבל חוות דעת מאת ועדת מומחים עצמאית המוקמת כאמור בסעיף 16 המוצע. בשל החשיבות שיש בהשפעה נרחבת ככל הניתן להמלצות המדעיות של ועדת המומחים על מתווה התכנית הלאומית, מוצע כי השר יצרף לתכנית הלאומית המוצעת לאישור הממשלה התייחסות לחוות דעת ועדת המומחים.

מוצע כי לשם בקרה על יישום התכנית הלאומית, ידווחו שרי הממשלה הרלוונטיים לממשלה, מדי שנה, ולא יאוחר מ-31 במרס, על הפעולות שננקטו בשנה הקלנדרית שקדמה למועד הדיווח.

במסגרת החלטות הממשלה מספר 474(חמ/1) מיום 25.6.2009 ומס' 1504 מיום 14.3.2010, הורתה הממשלה לוועדת מנכ"לים בראשות המשרד להגנת הסביבה להכין תכנית לאומית להיערכות והסתגלות לשינויי אקלים. בעקבותיהן הוכן מסמך מדיניות בעניין "היערכות ישראל להסתגלות לשינויי אקלים: המלצות לממשלה לאסטרטגיה ותכנית פעולה לאומית". המלצות מסמך המדיניות אומצו על ידי הממשלה בהחלטה מספר 4079 מיום 29.07.2018 שעניינה "היערכות ישראל להסתגלות לשינויי אקלים: יישום ההמלצות לממשלה לאסטרטגיה ותכנית פעולה לאומית".

במסגרת החלטה זו נקבע כי על כל משרד ממשרדי הממשלה לבחון את אופן היישום של תכנית ההיערכות לשינוי אקלים שיציב לעצמו, בהתאם למדריך שפורסם על ידי מינהלת ההיערכות לשינוי אקלים שהוקמה בהחלטת הממשלה. עוד נקבע כי כל משרד רלוונטי יגיש דיווח שנתי לממשלה על התקדמות בביצוע תכנית הפעולה.

סעיף 5 המוצע מציע לעגן את המחויבות של משרדי הממשלה להכנת תכניות היערכות לשינוי אקלים, יישומן והדיווח עליהן. תכניות ההיערכות מתייחסות לכל מגזר במשק, ולא רק לפעילות הישירה של כל משרד ממשלתי, וזאת בהתבסס על תרחישי הייחוס האקלימיים המפורסמים על ידי המשרד להגנת הסביבה. לשם בקרה על יישום תכניות ההיערכות, מוצע להטיל על שרי הממשלה, לדווח לממשלה על ביצוע השלבים ביישומן מדי שנתיים, ולא יאוחר מ-31 במרס.

כן מוצע להסמיך את השר להגנת הסביבה לדרוש מכל רשות ציבורית שהוקמה לפי דין, ובכלל זה רשות מקומית, להכין תכנית היערכות לשינוי אקלים, לפי הנחיות הוועדה המייעצת כאמור בסעיף 10(ב) המוצע, אם נוכח כי תכנית כאמור חיונית למניעת נזקים משמעותיים לציבור ולסביבה והיא בתחומי אחריותה של אותה רשות ציבורית.

 

עיקר 3 – מידע ודיווח לכנסת (סעיף 7)

רכיב מרכזי בחקיקת האקלים בעולם הוא הקמה של מנגנון דיווח ובקרה, במסגרתו מדווחת הממשלה לפרלמנט או לרשות מחוקקת מקבילה על עמידה ביעדי החוק ויישום הוראותיו. דיווח זה מתפרסם לידיעת הציבור, ומעודד שקיפות הן לגבי המידע הרלוונטי לכלל הציבור, והן לעניין קבלת החלטות המדיניות ארוכות הטווח.

לפיכך, מוצע כי השר יגיש בתום כל שנה קלנדרית, לוועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת, דוח בדבר יישום התכנית הלאומית להפחתת פליטות גזי חממה לגבי השנה הקלנדרית הקודמת. דיווח זה יתבסס, בין היתר, על דיווחי משרדי הממשלה שיוגשו עד ליום ה- 31 במרס. עוד מוצע כי הדיווח יציג את שיעור הפחתת פליטות גזי החממה שהושג בשנת הדיווח, וכן תחזית לשיעור הצפוי של פליטות גזי החממה בשנים הבאות.

בסעיף קטן (ב), מוצע לקבוע כי הדוח יפורסם לעיון הציבור באתר האינטרנט של המשרד להגנת הסביבה, וזאת על מנת להנגיש לציבור מידע עדכני בדבר ההתקדמות הלאומית להשגת היעדים.

 

עיקר 4 – ועדה מייעצת לשינוי אקלים (סעיפים 8-15)

על מנת לגבש מדיניות לאומית המבקשת להתמודד כראוי עם משבר האקלים, נדרשת הבנה מעמיקה של מבנה המשק והחברה, כמו גם של האתגרים הפוליטיים, הכלכליים והמבניים בישראל. לפיכך, מוצע בסעיף 8 להקים ועדה מייעצת לשינוי אקלים (להלן: "הוועדה המייעצת") המורכבת מנציגי משרדי הממשלה הרלוונטיים לגיבוש מדיניות האקלים של ישראל וליישומה, וכן נציגי קבוצות בעלות עניין בציבור, כמו נציג התאחדות התעשיינים בישראל, נציג ארגוני הסביבה ונציגי הדור הצעיר.

לצורך מילוי תפקידיה המגוונים של הוועדה, החולשים על תחומי עניין שונים תחת תחום שינוי האקלים - הפחתת פליטות גזי חממה והיערכות לשינוי אקלים - מוצע לקבוע כי הוועדה תהיה רשאית למנות ועדות משנה קבועות או לעניין מסוים, ולאצול להן מתפקידיה וסמכויותיה.

יצוין כי במסגרת החלטת ממשלה 4079, הוקמה מינהלת היערכות לשינויי אקלים במסגרת המשרד להגנת הסביבה, אשר מופקדת בשנים האחרונות על תיאום בין-משרדי ומעקב אחר ביצוע האסטרטגיה הלאומית להסתגלות ואחר יישום תכניות ההיערכות. מוצע, כי פעילות המינהלת תימשך במסגרת ועדת משנה של הוועדה המייעצת שתוקם לפי סעיף זה.

מוצע להטיל על הוועדה המייעצת שלושה תפקידים עיקריים. הראשון שבהם הוא  לייעץ לשר בגיבוש התכנית הלאומית המתעדכנת מדי חמש שנים. במסגרת זו, יהיה על הוועדה להעמיד בפני השר את מכלול השיקולים שעליו לשקול בגיבוש התכנית. 

כמו כן מוצע כי הוועדה המייעצת תפרסם הנחיות להכנת תכניות היערכות לשינוי אקלים לרשויות ציבוריות, בהתאם לתרחישי ייחוס אקלימיים. תפקידה זה של הוועדה ממשיך את פעילותה של מינהלת ההיערכות לשינוי אקלים.

מוצע עוד כי הוועדה המייעצת תעקוב אחר יישום התכניות לפי החוק המוצע, ותיתן ייעוץ בכל סוגיה הקשורה בכך.

 

עיקר 5 – ועדת מומחים עצמאית (סעיף 16)

מערכת האקלים והשינוי המתחולל בה, היא מערכת מורכבת, אשר המחקר אודותיה מתפתח בקצב מהיר בשנים האחרונות. ההתמודדות עם משבר האקלים מחייבת קבלת החלטות וגיבוש מדיניות בתנאי אי-ודאות מדעית. לפיכך, קיימת חשיבות רבה להנגשה מתעדכנת של מידע מדעי בנושא האקלים למקבלי ההחלטות, ובכלל זה לשר ולוועדה המייעצת. כמו כן קיימת חשיבות לביקורת מדעית אובייקטיבית בדבר המדיניות המוכתבת על ידי מקבלי ההחלטות והצורך בעדכונה.

לאור האמור, מוצע להקים באקדמיה הלאומית הישראלית למדעים (להלן: "האקדמיה") הפועלת מכוח החוק האקדמיה הלאומית הישראלית למדעים, תשכ"א-1961, ועדת מומחים לעניין שינוי אקלים. ועדת המומחים תפעל על פי ההסדרים הקבועים בחוק האמור. דהיינו, חברי ועדת המומחים ימונו על ידי האקדמיה, והיא תפעל באופן עצמאי ובלתי תלוי ממקבלי ההחלטות, ובכלל זה, תקבע את סדר יומה ואת הנושאים בהם תדון לשם קידום הידע והמחקר המדעי בנושא שינוי אקלים.

כמו כן, מוצע להטיל על ועדת המומחים להגיש לשר את חוות דעתה לעניין התכנית הלאומית, לרבות על היעדים הקבועים בה, מדי חמש שנים, וכן להטיל עליה להגיש לוועדה המייעצת ולוועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת, בכל שנה, את חוות דעתה על הדוח שהגיש השר בדבר יישום התכנית הלאומית להפחתת פליטות גזי חממה. מטרת תפקידים אלה להבטיח שיח ציבורי פתוח, המבוסס על עובדות מדעיות, בכל הנוגע לסוגיה מורכבת זו.

מדינות רבות, ביניהן, בריטניה, ניו זילנד וקליפורניה, הקימו גופי ידע ובקרה מדעים ועצמאים בדומה לוועדת המומחים. סקירה שנערכה עבור המשרד להגנת הסביבה מלמדת כי לוועדת מומחים בלתי תלויה צפויה תרומה משמעותית בגיבוש מדיניות אקלימית יציבה, שכן היא מספקת בסיס מדעי עם ראייה ארוכת טווח לתהליך קבלת ההחלטות וכן מחזקת את אמינות הציבור במדיניות וביעדים הלאומיים. עוד נמצא כי המלצותיהן של ועדת מומחים זוכות לתהודה תקשורתית, ציבורית ופוליטית ומאפשרות לקדם ביקורת ציבורית ומוסדית עניינית על פעילות הממשלה.

 

עיקר 6 – הסמכות להתקין תקנות, לרבות בדבר תסקיר לשינוי אקלים (סעיף 17)

מוצע כי השר להגנת הסביבה יהיה ממונה על ביצוע הוראות החוק, ויהיה מוסמך להתקין תקנות לצורך יישומו, ובכלל זה בעניין קביעת חובה בדבר הגשת תסקיר שיבחן את ההשפעות הצפויות מתכניות שעניינן תשתיות תחבורה, הקמת מבנים או אנרגיה על פליטות גזי חממה ואת מידת התאמתן לתכניות ההיערכות לשינוי אקלים.

תסקיר מעין זה יאפשר להעמיד בפני מקבלי ההחלטות את המידע הנדרש על מנת לגבש דעה מושכלת ומבוססת לגבי השפעה של תכניות המאושרות על ידי הממשלה על משבר האקלים ועל היכולת של הממשלה ליישם את יעדי הפחתת גזי החממה, ולפיו, להחליט אם לאשר את התכנית, לבטלה, לשנות אותה או להתנותה בתנאים.

 

נציין כי בטיוטות המקוריות של הצעת החוק הוצע לכלול תיקונים עקיפים לחוקים המסדירים מיסוי על דלקים, שכן השימוש בדלקים הוא אחד הגורמים המשפיעים באופן משמעותי ביותר על פליטתם של גזי חממה. הוצע לתקן את חוק הבלו על הדלק, התש"ח-1958 וחוק מס קניה (טובין ושירותים), התשי"ב-1952, באופן שסמכותו של שר האוצר להטיל בלו או לשנות שיעורי מס תקבע בהתחשב בעלויות החיצוניות הנגרמות מפליטת פחמן כתוצאה מן השימוש בדלק. אולם מאחר שמדובר בתיקונים בחקיקה ששר האוצר מופקד עליה, ולא התקבלה הסכמתו, תקנון הממשלה אינו מאפשר בשלב זה להפיץ במסגרת התזכיר תיקוני חקיקה אלה.

 

ג. השפעת החוק המוצע על קבוצות אוכלוסייה מסוימות

החוק המוצע מיועד לתועלת כלל הציבור והדורות הבאים, מתוך ראיה כוללת של ניהול משאבי הטבע והגנה על המערכות האקולוגיות. מטבע הדברים, אוכלוסיות מוחלשות צפויות להיפגע בשיעור גדול יותר מנזקים הקשורים בשינויי האקלים, ועל כן החוק המוצע צפוי להיטיב עימן במיוחד.

 

ד. השפעת תזכיר החוק המוצע על התקציב ועל התקן המנהלי של המשרד היוזם, משרדים אחרים ורשויות אחרות.

על פי הערכה של גורמי המשרד, לצורך יישום החוק תידרש למשרד תוספת של 4 תקני כוח אדם, וכן תוספת תקציב בהיקף של כמליון וחצי ₪ בשנה, ממנו יוקצה מיליון ₪ למימון עבודתה של ועדת המומחים העצמאית. על פי הערכות אלה, לא תידרש תוספת תקנים או תקציב לצורך שאר הפעולות המוצעות בהצעת החוק, למעט עלויות ליישום תכניות היערכות שיאושרו בעתיד.

 

ה. להלן נוסח תזכיר החוק המוצע ודברי הסבר

 

תזכיר חוק מטעם משרד להגנת הסביבה:

תזכיר חוק האקלים, התשפ"א-2020

 

דברי הסבר

 

 

כללי

שינוי האקלים והנזקים הנובעים ממנו הם עובדה שאינה שנויה במחלוקת כיום בין מומחים ומדענים. קיים קונצנזוס מדעי כי שינוי האקלים הניכר בעשורים האחרונים הוא תוצר לוואי של הפעילות האנושית, ובעיקר שריפת דלק פחמני. זאת עולה ממסמכי קבוצות העבודה של הפנל הבינלאומי על שינוי אקלים (IPCC) שהוקם על ידי ארגון האומות המאוחדות.

הסכנות הגלומות משינוי האקלים חולשות על כל תחומי החיים ובאות לידי ביטוי בשורה ארוכה של תופעות גלובליות ואיזוריות. החל מהמסת קרחונים הרריים גדולים המזינים נהרות גדולים בעולם, דרך אסונות טבע כגון בצורות, סופות טייפון והוריקן אשר תדירותם נמצאת בעלייה מאז שנות ה-90, הרחבה דרמטית של תפוצת חרקים והגדלת סכנת ההידבקות במחלות זיהומיות ומגפות, וכלה בעליית מפלס האוקיינוסים, אשר עלולה לגרום להצפת שטחי יבשת והמלחה של נהרות ושכבות קרקע הנושאות מים מתוקים בקרבת החוף, עליהן מתבססים אנשים ברחבי העולם לצורך מי שתייה.

אמנת המסגרת של האו"ם בנושא שינוי אקלים -  United Nations Framework Convention on Climate Change  (להלן: "אמנת האקלים") נכנסה לתוקף בשנת 1994, ואושררה על-ידי ישראל בשנת 1996. האמנה נועדה לקדם שיתוף פעולה בין-לאומי במטרה להגביל את העלייה בטמפרטורה הגלובלית ולמנוע את שינוי האקלים כתוצאה מההתחממות. היעד הסופי שהוגדר בעת החתימה על האמנה הוא להביא את ריכוז גזי החממה באטמוספירה לרמה בה לא נגרמות הפרעות המסכנות את מערכת האקלים. לצורך כך הגדירה האמנה את מסגרת הפעילות העולמית להפחתת פליטות גזי חממה (Mitigation). כמו כן, מהווה האמנה מסגרת לשיתוף פעולה בין-לאומי בנושא הסתגלות לשינוי אקלים (Adaptation).

מכוח אמנת האקלים, התקבלה בשנת 2015 החלטה 1/CP.21 בדבר אימוץ הסכם פריז (Adoption of the Paris Agreement) (להלן: "החלטת הסכם פריז"). הסכם פריז נחתם על ידי ישראל ביום 22.4.2016, ואושרר על ידה ביום 14.11.2016 במסגרת החלטת ממשלה מס. 2041 – אשרור הסכם פריז בדבר התמודדות בינלאומית עם שינויי האקלים. 

מכוח ההחלטה, הסכם פריז מטיל על ישראל ועל יתר המדינות החברות באמנת האקלים, שורה של מחויבויות. ביניהן, החובה להגיש למזכירות אמנת האקלים מדי חמש שנים יעד לאומי להפחתת פליטות גזי חממה, קידום אסטרטגיה לאומית להפחתת פליטות גזי חממה עד לשנת 2050, נקיטה באמצעים לאומיים להיערכות לשינוי אקלים ותמיכה הדדית של המדינות החברות בהשגת יעד גלובלי להיערכות לשינוי אקלים.

בהתאם למחויבויות אלה, ולאור המודעות הגוברת בארץ לחיוניות הטיפול בנושא, לקחה על עצמה ישראל, במספר החלטות ממשלה, לפעול להפחתת פליטות גזי חממה ולקידום ההיערכות לשינוי אקלים. בין היתר, להביא להתייעלות אנרגטית, להרחבת השימוש באנרגיות מתחדשות, להיערכות מפני נזקי שינוי האקלים ולהפחתת פליטות גזי חממה. בשנת 2015, הגישה ישראל למזכירות אמנת האקלים את היעדים הראשונים שקבעה להפחתת פליטות גזי חממה לשנת 2030. יעדים אלה עוגנו בהחלטת ממשלה מס. 542 – הפחתת פליטות גזי חממה וייעול צריכת האנרגיה במשק. בעקבותיה, אישרה הממשלה בשנת 2016, במסגרת החלטת ממשלה מס' 1403 – תכנית לאומית ליישום היעדים להפחתת פליטות גזי חממה ולהתייעלות אנרגטית, ובה פירוט האמצעים להשגת יעדי ההפחתה שנקבעו לשנת 2030.

בשני העשורים האחרונים החלו מדינות בעולם לחוקק חוקי אקלים, אשר מגדירים את דרכי הפעולה של כל מדינה במאבק נגד משבר האקלים. סקירה שנערכה עבור המשרד להגנת הסביבה מצביעה על שונות רבה בין החוקים במדינות השונות, הן בקביעת היעדים הלאומיים והן בהיבטים הארגוניים הקשורים ליישום. יחד עם זאת, קיימים מספר מרכיבים מרכזיים במרבית החוקים, והם קביעת יעדים לאומיים, הקמת ועדות מומחים עצמאיות לליווי הטיפול הממשלתי בנושא, יצירת מנגנונים לתמחור פחמן ככלי לצמצום פליטות, וכן יצירת מנגנונים לדיווח ובקרה.

מטרת החוק המוצע הוא להגדיר לראשונה בחקיקה הישראלית את היעדים לצמצום פליטות של גזי חממה והיערכות לשינוי אקלים, ויצירת מסגרת ארגונית מתכללת להתמודדות מדינת ישראל עם משבר האקלים.

כן יצוין כי צעד משלים והכרחי להשגת היעדים לצמצום פליטות גזי חממה הוא יצירת מנגנונים לתמחור פחמן. מנגנוני תמחור פחמן הקיימים בעולם מיועדים לפתור כשל שוק משמעותי, הנגרם כאשר המזהם אינו משלם עבור הנזק הסביבתי שנגרם מפליטות גזי חממה שפלט. לפי קרן המטבע העולמית (IMF), תמחור הפחמן נחשב להסדרה היעילה והאפקטיבית ביותר לעידוד הפחתת פליטות גזי חממה וליצירת ודאות בשוק. כך גם לפי המלצות ה-OECD, אשר 92% מחברותיו מפעילות מנגנוני תמחור פחמן. אי לכך, רואה המשרד להגנת הסביבה הכרח בהשלמתה של עבודת מטה משותפת עם משרד האוצר לשם יצירת מנגנונים מסוג זה, לרבות  באמצעות תיקונים עקיפים לחוקים המסדירים כיום מיסוי על דלקים בישראל.

 

לסעיף 1

סעיף 1 המוצע קובע את המטרות של החוק המוצע, תוך שימת דגש על שני ההיבטים המרכזיים של ההתמודדות הנדרשת במישור הלאומי עם משבר האקלים. היבטים אלה כוללים, בראש ובראשונה, מניעה וצמצום של פליטות גזי חממה על פי יעדים ותכניות מובנות, בין היתר לצורך יישום מחויבויותיה הבינלאומיות של מדינת ישראל מכוח אמנת האקלים. היבט זה, שתכליתו מניעת החרפה של תהליכי שינוי האקלים, כרוך במעבר הדרגתי לכלכלה "דלת פחמן". כלומר, פיתוח המשק באמצעות תחליפים בני-קיימא, המבוססים על אנרגיות מתחדשות.

ההיבט השני הנכלל במטרות החוק הוא קידום ההיערכות להשפעות הנובעות משינוי אקלים ולנזקי משבר האקלים. פעולה במישורים אלה נועדה להגן על הציבור, בריאותו ורווחתו מפני השלכות משבר האקלים, ובפרט על הדורות הבאים אשר יאלצו להתמודד עם ההחרפה הצפויה של שינוי האקלים. כמו כן, החוק המוצע נועד לקדם פיתוח בר קיימא של החברה והסביבה בישראל, לרבות משאבי הטבע, המערכות האקולוגיות והמגוון הביולוגי.

 

לסעיף 2 והתוספת הראשונה

מוצע להגדיר מונחים שונים שבהם נעשה שימוש בחוק המוצע, ובהם המונחים המוסברים להלן:

להגדרה "גזי חממה" ולתוספת הראשונה – גזי חממה הם חומרים שמצויים בטבע במצב צבירה גזי, אשר ידועים כחומרים הגורמים ל"אפקט חממה". חומרים אלה בולעים או מחזירים קרינה תת-אדומה הנפלטת מכדור הארץ, ובכך גורמים להתחממות של האטמוספירה ועלייה הדרגתית של הטמפרטורה בפני כדור הארץ. ההגדרה המוצעת מפנה לתוספת הראשונה לחוק המוצע, המונה 6 חומרים בעלי השפעה מוכחת על שינוי האקלים, שהוגדרו בפרוטוקול קיוטו (Kyoto Protocol) לאמנת האקלים.

להגדרה "הוועדה המייעצת" – מוצע להגדיר את הוועדה המייעצת המוקמת בסעיף 8 לחוק המוצע, שתפקידיה מפורטים בסעיף 10 המוצע (ר' להלן).

להגדרה "ועדת המומחים" – כמקובל בחוקים רבים בעולם, מוצע להקים ועדת מומחים עצמאית ובלתי תלויה שתרכז את הידע המדעי העדכני בסוגיית שינוי האקלים. בסעיף 16 לחוק המוצע (ר' להלן) מוצע כי ועדת המומחים תפעל במסגרת האקדמיה הלאומית הישראלית למדעים.

להגדרות "יעדים", "יעדי ביניים" ו- "יעדים לאומיים" – על פי אמנת האקלים, על מדינת ישראל לגבש יעדים לאומיים להפחתת פליטות של גזי חממה. היעדים הלאומיים המוצעים בסעיף 3 לחוק הם יעדים ארוכי טווח, המחולקים ל- 2 תקופות – בין שנת 2030 ל- 2049, ומשנת 2050 ואילך. בנוסף, מוצע בסעיף 4 כי לצורך השגת היעדים הלאומיים, ייקבעו יעדי ביניים במסגרת תכניות לאומיות שיאושרו על ידי הממשלה. מוצע להגדיר את יעדי הביניים והיעדים הלאומיים כ"יעדים" לעניין החוק.

להגדרה "שינוי אקלים" – מוצע להגדיר שינוי אקלים על בסיס ההגדרה באמנת האקלים שזה נוסחה:

 "a change of climate which is attributed directly or indirectly to human activity that alters the composition of the global atmosphere and which is in addition to natural climate variability observed over comparable time periods"

אקלים הוא מכלול של תופעות והיבטים ובהם טמפרטורה, משטר משקעים וגובה פני הים. לאקלים תפקיד מרכזי במערכות האקולוגיות הגלובליות והמקומיות גם יחד. שינוי של האקלים גורם לשינויים גלובליים ובא לידי ביטוי בעלייה של גובה פני הים עד כדי הצפה של איזורי יבשת, המסה של קרחונים, ואירועי מזג אוויר קיצוניים ברחבי העולם. כמו כן, שינוי האקלים נכרך גם בשינוי של תפוצת מינים מזיקים ברחבי העולם, ולהפצת מחלות שבעבר היו מוכרות באיזורים מסוימים בלבד.

בשל המורכבות של התופעות האקלימיות, לאורך שנים רבות היו מחלוקות בין מומחים בדבר השפעת הפעילות האנושית על האקלים. יחד עם זאת, כיום קיים קונצנזוס מדעי על כך שלפעילות האנושית קיימת השפעה מובחנת על האקלים, שהיא מעבר לתנודות טבעיות. השפעה זו מיוחסת בעיקר לפליטות של גזי חממה שהצטברותם באטמוספירה גורמת לתופעת ההתחממות הגלובלית, שהיא חלק ממכלול תופעות שינוי האקלים.

 

לסעיף 3

בהתאם למחויבויותיה של ישראל לפי החלטת הסכם פריז, מוצע לקבוע בחוק יעדים לאומיים להפחתת פליטות גזי חממה לשנים 2030 ו-2050.

בהתאם לסעיף 24 להחלטת הסכם פריז, נדרשות המדינות החברות באמנת האקלים, אשר הגישו למזכירות אמנת האקלים יעד לאומי להפחתת פליטות גזי חממה לשנת 2030, לעדכן את היעד כך שיציב רף שאפתני יותר לצמצום פליטות גזי חממה. לפיכך, מוצע לקבוע יעד לאומי להפחתת פליטות גזי חממה לשנת 2030 לפיו הכמות השנתית של פליטות גזי חממה תעמוד על 73% בלבד מכמות פליטות גזי החממה שנמדדה בשנת 2015.

בהתאם לסעיף 35 להחלטת הסכם פריז ולסעיף 4(19) להסכם פריז, נדרשות המדינות החברות באמנת האקלים להגיש למזכירות האמנה אסטרטגיה לאומית לצמצום פליטות גזי החממה עד לשנת 2050. בהתאם לכך, מוצע לקבוע יעד לאומי להפחתת פליטות גזי חממה לשנת 2050 לפיו הכמות השנתית של פליטות גזי חממה תעמוד על 15% בלבד מכמות פליטות גזי החממה השנתית שנמדדה בשנת 2015. יצוין כי מדינות אחרות, כגון בריטניה, צרפת, יפן, ניו זילנד וסין, קבעו בחקיקה יעדים שאפתניים אף יותר, עד כדי הפחתה של 100 אחוזים. בישראל, מוצע לקבוע יעדים אלה לקדם את המשק לעבר כלכלה דלת פחמן ולקרב את ישראל ליעדים של שאר המדינות המפותחות. בעשור הקרוב, ככל שתתברר הזמינות של טכנולוגיות לייצור ולאגירה של אנרגיה שאינה כרוכה בפליטות גזי חממה, יהיה מקום לביצוע הערכה מחודשת של יעדי ההפחתה על מנת להביא להפחתה נוספת.

עוד מוצע להבהיר בסעיף קטן (ב), כי חישוב ההפחתה ייעשה על פי הנחיות מקצועיות שמפרסם הפאנל הבין-ממשלתי לשינוי אקלים של ארגון האו"ם, וזאת ביחס לשנת הבסיס 2015. יצוין כי במסגרת המידע שנאסף על ידי המשרד, כמות הפליטות השנתית של גזי חממה לשנת 2015 היא 79 מיליון טון.   

 

לסעיף 4

לצורך השגת היעדים הלאומיים בסעיף 3 המוצע, נדרש תכנון לאומי לטווח ארוך. בסעיף 4, מוצע כי השר להגנת הסביבה יביא לאישור הממשלה תכנית לאומית להפחתת פליטות גזי חממה. התכנית הלאומית אמורה לכלול יעדי ביניים להפחתת פליטות של גזי חממה, יחד עם שורה של אמצעים אופרטיביים שייושמו על ידי משרדי הממשלה הרלוונטיים. אמצעים כאלה עשויים לכלול קביעת סטנדרטים מחייבים להתייעלות אנרגטית וצמצום פליטות במבנים ובתשתיות, מתן תמריצים לייעול השימוש במשאבים ולהפחתת פליטות בתעשייה, הקמת תשתיות לחשמול תחבורה ולמיון ומחזור פסולת, יישום כלי סיוע לפיתוח טכנולוגיות נקיות, ואף יצירת בסיסי ידע ונתונים והנגשתם לקהלים רלוונטיים. על מנת להבטיח את יישום התכנית מוצע כי התכנית תכלול פירוט לעניין תקציב.

לוח הזמנים לגיבוש התכנית הלאומית המוצע בסעיף קטן (א), הוא אישור התכנית הלאומית הראשונה עד סוף שנת 2025, ועדכון התכנית מדי חמש שנים. יצוין כי כבר בשנת 2016 אישרה הממשלה "תכנית לאומית ליישום היעדים להפחתת פליטות גזי חממה ולהתייעלות אנרגטית" (המ 1403 מיום 10.4.2016). כמו כן, במקביל לפרסומה של הצעת החוק להערות הציבור, פועל המשרד להגנת הסביבה להביא לאישורה של תכנית לאומית עדכנית, לשם יישום המחויבויות הלאומיות לפי אמנת האקלים.

מוצע לעגן את הצורך באישור תכנית לאומית ואת ההליכים לאישורה כחלק מהליך מובנה לקבלת החלטות, הממוקד ביישום היעדים הלאומיים. בסעיף קטן (ב) מוצע עוד, כי לצורך גיבוש התכנית הלאומית יתייעץ השר בוועדה המייעצת המוקמת בסעיף 8 המוצע, וכן יקבל חוות דעת מאת ועדת מומחים עצמאית המוקמת כאמור בסעיף 16 המוצע. בשל החשיבות שיש בהשפעה נרחבת ככל הניתן להמלצות המדעיות של ועדת המומחים על מתווה התכנית הלאומית, מוצע כי השר יצרף לתכנית הלאומית המוצעת לאישור הממשלה התייחסות לחוות דעת ועדת המומחים.

מוצע כי לשם בקרה על יישום התכנית הלאומית, ידווחו שרי הממשלה הרלוונטיים לממשלה, מדי שנה, ולא יאוחר מ-31 במרס, על הפעולות שננקטו בשנה הקלנדרית שקדמה למועד הדיווח.

 

לסעיף 5

במסגרת החלטות הממשלה מספר 474(חמ/1) מיום 25.6.2009 ומס' 1504 מיום 14.3.2010, הורתה הממשלה לוועדת מנכ"לים בראשות המשרד להגנת הסביבה להכין תכנית לאומית להיערכות והסתגלות לשינויי אקלים. בעקבותיהן הוכן מסמך מדיניות בעניין "היערכות ישראל להסתגלות לשינויי אקלים: המלצות לממשלה לאסטרטגיה ותכנית פעולה לאומית". המלצות מסמך המדיניות אומצו על ידי הממשלה בהחלטה מספר 4079 מיום 29.07.2018 שעניינה "היערכות ישראל להסתגלות לשינויי אקלים: יישום ההמלצות לממשלה לאסטרטגיה ותכנית פעולה לאומית".

במסגרת החלטה זו נקבע כי על כל משרד ממשרדי הממשלה לבחון את אופן היישום של תכנית ההיערכות לשינוי אקלים שיציב לעצמו, בהתאם למדריך שפורסם על ידי מינהלת ההיערכות לשינוי אקלים שהוקמה בהחלטת הממשלה. עוד נקבע כי כל משרד רלוונטי יגיש דיווח שנתי לממשלה על התקדמות בביצוע תכנית הפעולה.

סעיף 5 המוצע מציע לעגן את המחויבות של משרדי הממשלה להכנת תכניות היערכות לשינוי אקלים, יישומן והדיווח עליהן. תכניות ההיערכות מתייחסות לכל מגזר במשק, ולא רק לפעילות הישירה של כל משרד ממשלתי, וזאת בהתבסס על תרחישי הייחוס האקלימיים המפורסמים על ידי המשרד להגנת הסביבה. בסעיף קטן (ב) מוצע, לשם בקרה על יישום תכניות אלה, להטיל על שרי הממשלה, לדווח לממשלה על ביצוע השלבים ביישומן מדי שנתיים, ולא יאוחר מ-31 במרס.

בסעיף קטן (ג), מוצע להסמיך את השר להגנת הסביבה לדרוש מכל רשות ציבורית שהוקמה לפי דין, ובכלל זה רשות מקומית, להכין תכנית היערכות לשינוי אקלים, לפי הנחיות הוועדה המייעצת כאמור בסעיף 10(ב) המוצע, אם נוכח כי תכנית כאמור חיונית למניעת נזקים משמעותיים לציבור ולסביבה והיא בתחומי אחריותה של אותה רשות ציבורית.

 

לסעיף 6

לשם השגת מטרות חוק זה, נדרשים מידע ומסמכים לעניין פליטות של גזי חממה, וכן נדרשת תמונת מצב מהימנה אודות מידת המוכנות לתופעות הכרוכות בשינוי אקלים. הכנת תכניות היערכות ותכניות הפחתה נדרשת להתבסס על מידע זה. כמו כן נדרש מידע על מנת לבצע בקרה ומעקב אודות יישום התכניות. לפיכך, מוצע לתת בידי השר או מי שהשר הסמיכו לכך, את הסמכות לדרוש מכל אדם, למסור לו, במועד, במתכונת ובאופן שיורה, כל דיווח, מידע או מסמך. מוצע לחייב כי מי שקיבל דרישה כאמור, ימסור את המידע או המסמכים, לרבות כל מידע, נתון או חישוב, הנדרשים לעריכה או אימות של דיווחים הנדרשים לפי החוק.

 

לסעיף 7

רכיב מרכזי בחקיקת האקלים בעולם הוא הקמה של מנגנון דיווח ובקרה, במסגרתו מדווחת הממשלה לפרלמנט או לרשות מחוקקת מקבילה על עמידה ביעדי החוק ויישום הוראותיו. דיווח זה מתפרסם לידיעת הציבור, ומעודד שקיפות הן לגבי המידע הרלוונטי לכלל הציבור, והן לעניין קבלת החלטות המדיניות ארוכות הטווח.

לפיכך, מוצע כי השר יגיש בתום כל שנה קלנדרית, לוועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת, דוח בדבר יישום התכנית הלאומית להפחתת פליטות גזי חממה לגבי השנה הקלנדרית הקודמת. דיווח זה יתבסס, בין היתר, על דיווחי משרדי הממשלה שיוגשו עד ליום ה- 31 במרס. עוד מוצע כי הדיווח יציג את שיעור הפחתת פליטות גזי החממה שהושג בשנת הדיווח, וכן תחזית לשיעור הצפוי של פליטות גזי החממה בשנים הבאות.

בסעיף קטן (ב), מוצע לקבוע כי הדוח יפורסם לעיון הציבור באתר האינטרנט של המשרד להגנת הסביבה, וזאת על מנת להנגיש לציבור מידע עדכני בדבר ההתקדמות הלאומית להשגת היעדים.

 

לסעיף 8

על מנת לגבש מדיניות לאומית המבקשת להתמודד כראוי עם משבר האקלים, נדרשת הבנה מעמיקה של מבנה המשק והחברה, כמו גם של האתגרים הפוליטיים, הכלכליים והמבניים בישראל. לפיכך, מוצע בסעיף 8 להקים ועדה מייעצת לשינוי אקלים (להלן: "הוועדה המייעצת") המורכבת מנציגי משרדי הממשלה הרלוונטיים לגיבוש מדיניות האקלים של ישראל וליישומה, וכן נציגי קבוצות בעלות עניין בציבור, כמו נציג התאחדות התעשיינים בישראל, נציג ארגוני הסביבה ונציגי הדור הצעיר.

כמקובל במינוי ועדות ציבוריות מעין אלה, מוצע לקבוע בסעיף קטן (ב) כי בתפקיד של חבר הוועדה המייעצת לא יכהן מי שהורשע או שהוגש נגדו כתב אישום בעבירה פלילית או בעבירת משמעת אשר מפאת מהותה, חומרתה או נסיבותיה אין הוא ראוי לכהן בה. תכליתו של הסעיף להבטיח כי בתפקיד זה, שהוא תפקיד ציבורי, בעל חשיבות, יכהן אדם הראוי לכהונה זו.

לצורך מילוי תפקידיה המגוונים של הוועדה, החולשים על תחומי עניין שונים תחת תחום שינוי האקלים - הפחתת פליטות גזי חממה והיערכות לשינוי אקלים - מוצע בסעיף קטן (ג) לקבוע כי הוועדה תהיה רשאית למנות ועדות משנה קבועות או לעניין מסוים, ולאצול להן מתפקידיה וסמכויותיה.

יצוין כי במסגרת החלטת ממשלה 4079, הוקמה מינהלת היערכות לשינויי אקלים במסגרת המשרד להגנת הסביבה, אשר מופקדת בשנים האחרונות על תיאום בין-משרדי ומעקב אחר ביצוע האסטרטגיה הלאומית להסתגלות ואחר יישום תכניות ההיערכות. מוצע, כי פעילות המינהלת תימשך במסגרת ועדת משנה של הוועדה המייעצת שתוקם לפי סעיף זה.

 

לסעיף 9

על מנת להבטיח את תקינות עבודת הוועדה המייעצת, מוצע לקבוע כי המניין החוקי המזערי שבו יכולה הוועדה המייעצת לפעול ולקבל החלטות הוא שליש חבריה, הכולל גם את יושב ראש הוועדה. מאחר שהרכב הוועדה כולל הרכב רחב המייצג את כלל הגורמים העשויים להיות רלוונטיים - 20 נציגים שונים - ישנה חשיבות לרציפות פעולתה, מבלי שתיפגע עקב קשיים טכניים בכינוס מספר נציגים גדול.

בנוסף, ולאור החשיבות הרבה בשקיפות עבודת הוועדה המייעצת לציבור, בגיבוש מדיניות תקדימית ונרחבת בתחום האקלים, מוצע כי במסגרת דיוני הוועדה ינוהל רישום שישקף את מהלך הדיון ויתעד את עיקריו. כן מוצע כי רישום זה יפורסם באתר האינטרנט של המשרד להגנת הסביבה ויהיה פתוח לעיון הציבור במשרדו הראשי.

 

לסעיף 10

מוצע להטיל על הוועדה המייעצת שלושה תפקידים עיקריים. הראשון שבהם הוא  לייעץ לשר בגיבוש התכנית הלאומית לפי סעיף 4 לחוק המוצע, המתעדכנת מדי חמש שנים. במסגרת זו, יהיה על הוועדה להעמיד בפני השר את מכלול השיקולים שעליו לשקול בגיבוש התכנית.  

בפסקה (2) מוצע כי הוועדה המייעצת תפרסם הנחיות להכנת תכניות היערכות לשינוי אקלים לרשויות ציבוריות, בהתאם לתרחישי ייחוס אקלימיים. תפקידה זה של הוועדה ממשיך את פעילותה של מינהלת ההיערכות לשינוי אקלים (ר' לעיל לעניין סעיף 8. בפסקה (3) מוצע עוד כי הוועדה המייעצת תעקוב אחר יישום התכניות לפי החוק המוצע, ותיתן ייעוץ בכל סוגיה הקשורה בכך.

 

לסעיף 11

כמקובל בחקיקה המסדירה את פעילותן של ועדות ציבוריות, מוצע להסדיר את הנסיבות שבהן תסתיים כהונתו של חבר בוועדה המייעצת בטרם הגיע מועד סיומה. סיום כהונה כאמור יעשה מקום שבו חדלו להתקיים בחבר הוועדה המייעצת הנסיבות שבשלהן מונה, וכן אם התפטר באמצעות הגשת כתב התפטרות לשר.

בנוסף, מוצע כי כהונתו של חבר הוועדה המייעצת תובא אל סיומה בדרך של העברתו מהכהונה על ידי השר אם הורשע או הוגש נגדו כתב אישום בעבירה אשר מחמת מהותה, חומרתה או נסיבותיה אין הוא ראוי לשמש עוד כחבר הוועדה המייעצת, או אם נבצר ממנו לשמש בתפקיד דרך קבע.

כן מוצע להסדיר בסעיף קטן (ג) את האפשרות לפיה יכול השר, להעביר את חבר הוועדה המייעצת מכהונתו כאשר הוא נעדר בלא סיבה מוצדקת משלוש ישיבות רצופות של הוועדה המייעצת, וזאת לאחר שהתייעץ ביושב ראש הוועדה המייעצת (ברי כי כאשר יושב ראש הוועדה המייעצת נעדר מישיבות לא תתקיים התייעצות עמו מעבר לזכות הטיעון שתינתן לו). מטרת סעיף קטן זה, לתת בידי השר סמכות להעביר מכהונתו חבר הוועדה המייעצת שאינו ממלא את תפקידו כנדרש, כאשר אינדיקציה אפשרית לכך היא העדר השתתפותו בישיבות הוועדה המייעצת בה הוא חבר.

על מנת לוודא את שלמות הרכב הוועדה המייעצת ושלא להותירה בלא איוש באופן העלול לפגוע בתפקודה, מוצע לקבוע כי עם הפסקת כהונה של חבר הוועדה המייעצת לפי הוראות סעיף 11 מוצע זה, יפעל השר בהקדם האפשרי למנות חבר אחר תחתיו, בהתאם לתנאי סעיף המינוי. 

לסעיף 12

מוצע, כי למען שמירה על רצף תפקודה ותוקף החלטותיה של הוועדה המייעצת, לא תפגע פעילות הוועדה במקרה שבו נתפנה מקומו של מי מחבריה, וזאת כל עוד מכהנים בה רוב חבריה.

 

לסעיף 13

בשל הזמן והמאמץ הנדרשים מחברי הוועדה המייעצת לשם ביצוע תפקידם כיאות, מוצע לקבוע תשלום לחברי הוועדה המייעצת שאינם עובדי המדינה. התשלום אותו יהיו זכאים לקבל חברי הוועדה המייעצת בעבור השתתפות בישיבות הוועדה המייעצת יהיה בהתאם להוראות שקבע החשב הכללי במשרד האוצר לעניין חברי ועדות ציבוריות.

כאמור, הוראה זו אינה חלה על חברי הוועדה המייעצת שהם עובדי מדינה, עובדי גוף מתוקצב או גוף נתמך, נוכח ההבנה ששכר העבודה המשולם להם ממעבידם מגלם גם את התשלום בגין השתתפותם בישיבות הוועדה המייעצת.

 

לסעיף 14

מוצע להחיל על חברי הוועדה המייעצת, שאינם עובדי מדינה, שורה של דינים החלים על עובדי המדינה, ואשר מטרתם היא ככלל שמירה על טוהר המידות בשירות הציבורי ושמירה על העצמאות המקצועית של העוסקים בו.

בהמשך לאמור, מוצע להחיל את הוראות חוק שירות הציבור (מתנות), התש"ם–1979 – לפיהן יחול על חבר הוועדה המייעצת וכן על בן או בת זוגו ומי שסמוך על שולחנו איסור על קבלת מתנה הניתנת לו נוכח חברתו בוועדה המייעצת. זאת על מנת למנוע פגיעה בטוהר המידות ובכלל זאת למנוע תופעות פסולות של הענקת מתנה או גמול לחבר הוועדה המייעצת על מנת להטות את שיקול דעתו ולהשפיע על הליך קבלת ההחלטות.

כן, מוצע להחיל את הוראות חוק העונשין, התשל"ז-1977 הנוגעות לעובדי ציבור – הוראות אלה עוסקות הן בעבירות המיוחדות לעובדי ציבור, ביניהן, עבירות של מרמה והפרת אמונים, גילוי בהפרת חובה ושימוש לרעה בכוח המשרה, והן בהגנה מוגברת לעובדי ציבור, בין השאר, לעניין תקיפה של עובד ציבור, הפרעה לעובד ציבור והעלבת עובד ציבור.

עוד מוצע להחיל את הוראות חוק שירות המדינה (סיוג פעילות מפלגתית ומגבית כספים), תשי"ט-1959 – לפיו יחולו על חברי הוועדה המייעצת החובות והאיסורים החלים מכוח חוק זה על כלל עובדי המדינה – איסור על השתתפות בבחירות (למעט חשאיות) ב"גוף בוחר" (סעיף 3א); איסור לעסוק בפעילות מפלגתית בתחומם של נכסי הציבור (סעיף 3ב); איסור לארגן הפגנה או תהלוכה בעלת אופי מדיני (סעיף 4); איסור להתרים כספים זולת לאוצר המדינה (סעיף 5).

לבסוף, מוצע להחיל את סעיף 56(ב) לחוק הבחירות לכנסת [נוסח משולב], התשכ"ט-1969 – לפיו תופסק חברותו של חבר הוועדה המתמודד בבחירות לכנסת, וזאת מיום הגשת רשימת המועמדים עד יום הבחירות לכנסת, ואם יבחר לכנסת – כל זמן היותו חבר כנסת.

 

לסעיף 15

מוצע כמקובל לקבוע איסור על חברי הוועדה המייעצת להימצא במצב של ניגוד עניינים. האיסור על ניגוד עניינים מתייחס למצב שבו ישנו חשש סביר שחבר הוועדה המייעצת יימצא בניגוד עניינים – הן כאשר מדובר בעניין אישי שלו או של קרובו והן כאשר מדובר בתפקיד אחר אותו הוא ממלא.

בסעיף קטן (א), מוצע לאסור את מינויו של אדם לחבר בוועדה המייעצת אם הוא עלול להימצא באופן תדיר במצב של ניגוד עניינים, וזאת בשים לב להיקף העניינים שבהם עלול להתעורר חשש לניגוד עניינים ובהתייחס למשקל של אותם עניינים ביחס להיקף תפקידו בוועדה המייעצת. בסעיפים קטנים (ב) ו-(ג) מוצע לקבוע את האופן שבו יש לנהוג במקרה של חשש לניגוד עניינים במהלך הכהונה, ובכלל זה, להימנע מכל סוג של מעורבות באותו עניין, ולדווח על כך באופן מיידי.

 

לסעיף 16

מערכת האקלים והשינוי המתחולל בה, היא מערכת מורכבת, אשר המחקר אודותיה מתפתח בקצב מהיר בשנים האחרונות. ההתמודדות עם משבר האקלים מחייבת קבלת החלטות וגיבוש מדיניות בתנאי אי-ודאות מדעית. לפיכך, קיימת חשיבות רבה להנגשה מתעדכנת של מידע מדעי בנושא האקלים למקבלי ההחלטות, ובכלל זה לשר ולוועדה המייעצת לו לפי סעיף 8 המוצע. כמו כן קיימת חשיבות לביקורת מדעית אובייקטיבית בדבר המדיניות המוכתבת על ידי מקבלי ההחלטות והצורך בעדכונה.

לאור האמור, מוצע להקים באקדמיה הלאומית הישראלית למדעים (להלן: "האקדמיה") הפועלת מכוח החוק האקדמיה הלאומית הישראלית למדעים, תשכ"א-1961, ועדת מומחים לעניין שינוי אקלים. ועדת המומחים תפעל על פי ההסדרים הקבועים בחוק האמור. דהיינו, חברי ועדת המומחים ימונו על ידי האקדמיה, והיא תפעל באופן עצמאי ובלתי תלוי ממקבלי ההחלטות, ובכלל זה, תקבע את סדר יומה ואת הנושאים בהם תדון לשם קידום הידע והמחקר המדעי בנושא שינוי אקלים.

כמו כן, מוצע בסעיף קטן (ב)(1) להטיל על ועדת המומחים להגיש לשר את חוות דעתה לעניין התכנית הלאומית כאמור בסעיף 4(א) לרבות על היעדים הקבועים בה, מדי חמש שנים.  עוד מוצע בסעיף קטן (ב)(2) כי ועדת המומחים תגיש לוועדה המייעצת ולוועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת, בכל שנה, את חוות דעתה על הדוח שהגיש השר בדבר יישום התכנית הלאומית להפחתת פליטות גזי חממה לפי סעיף 7(א). מטרת תפקידים אלה להבטיח שיח ציבורי פתוח, המבוסס על עובדות מדעיות, בכל הנוגע לסוגיה מורכבת זו.

מדינות רבות, ביניהן, בריטניה, ניו זילנד וקליפורניה, הקימו גופי ידע ובקרה מדעים ועצמאים בדומה לוועדת המומחים. סקירה שנערכה עבור המשרד להגנת הסביבה מלמדת כי לוועדת מומחים בלתי תלויה צפויה תרומה משמעותית בגיבוש מדיניות אקלימית יציבה, שכן היא מספקת בסיס מדעי עם ראייה ארוכת טווח לתהליך קבלת ההחלטות וכן מחזקת את אמינות הציבור במדיניות וביעדים הלאומיים. עוד נמצא כי המלצותיהן של ועדת מומחים זוכות לתהודה תקשורתית, ציבורית ופוליטית ומאפשרות לקדם ביקורת ציבורית ומוסדית עניינית על פעילות הממשלה.

 

לסעיף 17

מוצע כי השר להגנת הסביבה יהיה ממונה על ביצוע הוראות החוק, ויהיה מוסמך להתקין תקנות לצורך יישומו, ובכלל זה בעניין קביעת חובה בדבר הגשת תסקיר שיבחן את ההשפעות הצפויות מתכניות שעניינן תשתיות תחבורה, הקמת מבנים או אנרגיה על פליטות גזי חממה ואת מידת התאמתן לתכניות ההיערכות לשינוי אקלים.

תסקיר מעין זה יאפשר להעמיד בפני מקבלי ההחלטות את המידע הנדרש על מנת לגבש דעה מושכלת ומבוססת לגבי השפעה של תכניות המאושרות על ידי הממשלה על משבר האקלים ועל היכולת של הממשלה ליישם את יעדי הפחתת גזי החממה, ולפיו, להחליט אם לאשר את התכנית, לבטלה, לשנות אותה או להתנותה בתנאים.