חוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית(תיקון מס'___), התשפ"א-2021
חוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב-1992 (להלן - חוק הפחתת הגירעון) חוקק בשנת 1992 כדי לאפשר לממשלה לבנות את תקציב המדינה תוך שמירה על אחריות פיסקאלית ויצירת מסגרת פיסקאלית יציבה ואמינה שתאפשר למשק להתמודד בהצלחה עם זעזועים כלכליים בטווח הבינוני והארוך. חוק זה קבע תקרת גירעון כאחוז מהתוצר, שיוצר מגבלה אפקטיבית על תקציב המדינה בעת בנייתו. במסגרת חוק הפחתת הגרעון והגבלת ההוצאה התקציבית (תיקון מס' 6), התשס"ד- 2004, נוספה לתקרת הגירעון מגבלה נוספת - מגבלת ההוצאה – המגדירה את שיעור הגידול המרבי המותר בתקציב המדינה בניכוי החזר חובות (למעט החזר חובות לביטוח לאומי), משנת תקציב מסוימת לשנת התקציב שאחריה (להלן- מגבלת ההוצאה).
לאור השינויים התכופים במגבלת ההוצאה והתנהלות ממשלתית שכללה קבלת החלטות רבות בעלות משמעות תקציבית במהלך שנת התקציב, באופן שהעמיס התחייבויות רבות על התקציבים לשנים הבאות, תוקן ביום י"ח בכסלו התשע"ו (30 בנובמבר 2015) חוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985, שבמסגרתו נקבעו הוראות לעניין ה"נומרטור", בסעיף 40א לחוק האמור. תיקון זה נועד להגביל את יכולתה של הממשלה לקבל החלטות חדשות הכרוכות בהוצאה תקציבית ללא מציאת מקור תקציבי לכך. השימוש בנומרטור החל משנת 2016 כבר הוכיח את השפעתו בצמצום ההתחייבויות התקציביות שלקחה הממשלה על עצמה מעבר למסגרות התקציב, ובהתאם, היכולת לעמוד במגבלות התקציביות צפויה להמשיך ולהשתפר בשנים הקרובות, באופן שיצמצם בהדרגה גם את הצורך לבצע תיקונים בכללים הפיסקאליים.
באמצע חודש דצמבר 2019 החלה התפרצות של המחלה הנגרמת מנגיף קורונה המכונה SARS-CoV-2 הגורם למחלה COVID- 19 (להלן - נגיף הקורונה החדש). מאז תחילת התפרצות המגפה ולצורך צמצום ההדבקה והתפשטות הנגיף והתמודדות עם נגיף הקורונה החדש הוטלו הגבלות שונות, בין השאר, על פתיחת מקומות עבודה ועל התייצבות של עובדים במקומות עבודתם, אשר לא אפשרו לקיים שגרת עבודה רגילה. לאור זאת, מעסיקים רבים הוציאו את עובדיהם לחופשה ללא תשלום או הודיעו על פיטוריהם. כך גם הוטלו מגבלות שונות על התנאים לפעילותם של מקומות הפתוחים לציבור, מסחר ועסקי בילוי ופנאי במטרה לצמצם את סיכון ההדבקה במקומות אלה. נוסף על כך הוטלו מגבלות על פעילותם של מקומות ועסקים שבהם מתרחשת התקהלות משמעותית ומתקיים לגביהם חשש לבריאות הציבור. המגבלות האמורות שונו בהתאם להתפשטות המחלה.
לנוכח המשבר הבריאותי והכלכלי החמור, נדרשה הממשלה להוציא סכומים ניכרים הן לטובת מניעת התפשטות נגיף הקורונה וטיפול מיידי בחולים שנדבקו בו, והן לצורך סיוע משמעותי למשק כדי לאפשר לו לצלוח את המשבר האמור, באמצעות סיוע כלכלי לאזרחים ולעסקים.
מאחר שלא אושר חוק תקציב לשנת 2021, הרי שאופן הוצאת סכומים בשנה זו, עד לאישורו של חוק התקציב, מוסדר במסגרת חוק יסוד: משק המדינה (להלן – חוק היסוד). עם זאת, מוצע לעגן את הגדלת מגבלת ההוצאה לשנת 2021 שבחוק היסוד, גם במסגרת חוק הפחתת הגרעון, זאת במידה שתקציב לשנת 2021 יאושר במהלך השנה. בנוסף, מאחר חלק מההוצאה לטובת רכישת חיסונים צפוי לצאת בפועל גם בשנת 2022 ולנוכח המגבלות "הנומרטור" הקבועות בסעיף 40א לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה- 1985, מוצע להגדיל את מגבלת ההוצאה לשנת 2022 במסגרת חוק הפחתת הגרעון, כפי שיפורט להלן.
מוצע לעגן את הגדלת מגבלת ההוצאה לשנת 2021 שבחוק היסוד, גם במסגרת חוק הפחתת הגרעון, זאת במידה שתקציב לשנת 2021 יאושר במהלך השנה.
ביחס להוצאות הצפויות לשנת 2022, מוצע לתקן את חוק הפחתת הגרעון ולקבוע כי בשנת 2022 ניתן יהיה להגדיל את ההוצאות הממשלתית ב-0.49% לשם מימון ההוצאות הדרושות להתמודדות עם משבר הקורונה, ולמטרה זו בלבד.
מאחר שגם עלויות אלו צפויות להיות חד-פעמיות, מוצע לקבוע כי הגידול האמור לא יהיה חלק מחישוב מגבלת ההוצאה לשנים הבאות.
יתוקן חוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב-1992
הגדלת הסכום שהממשלה רשאית להוציא בשנים 2021 ו-2022 לטובת התמודדות עם המשבר שנוצר עקב התפשטות נגיף הקורונה ב-4.65 וב-2.1 מיליארד שקלים חדשים בהתאמה.
אין השפעה
תזכיר חוק מטעם משרד האוצר:
|
|
|
|
|
תיקון סעיף 17 |
1. |
בסעיף 17(א) לחוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב-1992[1] (להלן – החוק העיקרי), במקום "12.69%" יבוא "13.82%". |
|
תיקון סעיף 18 |
2. |
בסעיף 18 לחוק העיקרי, אחרי סעיף קטן (א) יבוא: |
|
|
|
"(ב) על אף הוראות סעיף 6א, לשם מימון ההוצאות הדרושות להתמודדות עם משבר הקורונה, ולמטרה זו בלבד, רשאית הממשלה, בשנת התקציב 2022, להגדיל את סכום ההוצאה הממשלתית בשיעור נוסף על השיעור האמור בסעיף 6א, שלא יעלה על 0.49% ביחס לסכום ההוצאה הממשלתית בשנת התקציב 2021 המחושב לפי סעיף 6א. |
|
|
|
(ג) גידול בסכום ההוצאה הממשלתית כאמור בסעיף קטן (ב), לא יובא בחשבון כחלק מסכום ההוצאה הממשלתית בשנת 2022 לצורך חישוב סכום ההוצאה הממשלתית לפי סעיף 6א לשנים הבאות." |
|
|
|
|
|
|
|
|
כללי חוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב-1992 (להלן - חוק הפחתת הגירעון) חוקק בשנת 1992 כדי לאפשר לממשלה לבנות את תקציב המדינה תוך שמירה על אחריות פיסקאלית ויצירת מסגרת פיסקאלית יציבה ואמינה שתאפשר למשק להתמודד בהצלחה עם זעזועים כלכליים בטווח הבינוני והארוך. חוק זה קבע תקרת גירעון כאחוז מהתוצר, שיוצר מגבלה אפקטיבית על תקציב המדינה בעת בנייתו. במסגרת חוק הפחתת הגרעון והגבלת ההוצאה התקציבית (תיקון מס' 6), התשס"ד- 2004, נוספה לתקרת הגירעון מגבלה נוספת - מגבלת ההוצאה – המגדירה את שיעור הגידול המרבי המותר בתקציב המדינה בניכוי החזר חובות (למעט החזר חובות לביטוח לאומי), משנת תקציב מסוימת לשנת התקציב שאחריה (להלן- מגבלת ההוצאה).
מגבלת ההוצאה עברה מספר שינויים והתאמות בשנים מאז שנחקקה, ובמיוחד בשנים האחרונות. על פי הנוסח האחרון של סעיף 6א לחוק הפחתת הגרעון שעודכן בחוק הפחתת הגרעון והגבלת ההוצאה התקציבית (תיקון מס'16), התשס"ז- 2016, היקף הגידול השנתי הריאלי המקסימלי המותר בחוק האמור נקבע על פי נוסחה המשקללת את ממוצע גידול האוכלוסייה בשלוש השנים הקודמות בתוספת היחס בין 50% (יעד החוב-תוצר הרצוי לטווח הארוך) ליחס החוב-תוצר הידוע האחרון.
לאור השינויים התכופים במגבלת ההוצאה והתנהלות ממשלתית שכללה קבלת החלטות רבות בעלות משמעות תקציבית במהלך שנת התקציב, באופן שהעמיס התחייבויות רבות על התקציבים לשנים הבאות, תוקן ביום י"ח בכסלו התשע"ו (30 בנובמבר 2015) חוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985, שבמסגרתו נקבעו הוראות לעניין ה"נומרטור", בסעיף 40א לחוק האמור. תיקון זה נועד להגביל את יכולתה של הממשלה לקבל החלטות חדשות הכרוכות בהוצאה תקציבית ללא מציאת מקור תקציבי לכך. השימוש בנומרטור החל משנת 2016 כבר הוכיח את השפעתו בצמצום ההתחייבויות התקציביות שלקחה הממשלה על עצמה מעבר למסגרות התקציב, ובהתאם, היכולת לעמוד במגבלות התקציביות צפויה להמשיך ולהשתפר בשנים הקרובות, באופן שיצמצם בהדרגה גם את הצורך לבצע תיקונים בכללים הפיסקאליים.
יצוין כי קביעת מגבלות פיסקאליות נהוגה ברוב המדינות המפותחות בעולם. לעמידה במגבלות אלו ישנה חשיבות מכרעת בשמירה על אמינותה הפיסקאלית של הממשלה, והן הוכיחו את עצמן בשנים שלאחר חקיקת מגבלת ההוצאה (עד 2008, השנה שבה פרץ המשבר העולמי), שבהן התחזקה מאוד היציבות והאמינות הפיסקאלית של ישראל ובכך היא תמכה בצמיחה גבוהה, בשיפור עקבי בשוק העבודה וביכולת לצלוח באופן מרשים את המשבר הכלכלי העולמי וזעזועים ביטחוניים רבים. בהתאם לכך, המשך הפחתת הגירעון ויחס החוב-תוצר בהתאם לעוגנים פיסקאליים קשיחים חיונית לחיזוקה של כלכלת ישראל, ובפרט על ידי התחייבות לתוואי חוב-תוצר יורד בטווח הבינוני.
עם זאת, לעיתים עולה הצורך לאזן בין חיזוק האיתנות הפיסקאלית לצורך עמידה במשברים בטווח הבינוני והארוך ובין צרכי המשק בטווח הקצר. הדבר נכון במיוחד בשנים שבהן הצמיחה נמוכה יותר.
באמצע חודש דצמבר 2019 החלה התפרצות של המחלה הנגרמת מנגיף קורונה המכונה SARS-CoV-2 הגורם למחלה COVID- 19 (להלן - נגיף הקורונה החדש). מאז תחילת התפרצות המגפה ולצורך צמצום ההדבקה והתפשטות הנגיף והתמודדות עם נגיף הקורונה החדש הוטלו הגבלות שונות, בין השאר, על פתיחת מקומות עבודה ועל התייצבות של עובדים במקומות עבודתם, אשר לא אפשרו לקיים שגרת עבודה רגילה. לאור זאת, מעסיקים רבים הוציאו את עובדיהם לחופשה ללא תשלום או הודיעו על פיטוריהם. כך גם הוטלו מגבלות שונות על התנאים לפעילותם של מקומות הפתוחים לציבור, מסחר ועסקי בילוי ופנאי במטרה לצמצם את סיכון ההדבקה במקומות אלה. נוסף על כך הוטלו מגבלות על פעילותם של מקומות ועסקים שבהם מתרחשת התקהלות משמעותית ומתקיים לגביהם חשש לבריאות הציבור. המגבלות האמורות שונו בהתאם להתפשטות המחלה.
לנוכח המשבר הבריאותי והכלכלי החמור, נדרשה הממשלה להוציא סכומים ניכרים הן לטובת מניעת התפשטות נגיף הקורונה וטיפול מיידי בחולים שנדבקו בו, והן לצורך סיוע משמעותי למשק כדי לאפשר לו לצלוח את המשבר האמור, באמצעות סיוע כלכלי לאזרחים ולעסקים.
מאחר שלא אושר חוק תקציב לשנת 2021, הרי שאופן הוצאת סכומים בשנה זו, עד לאישורו של חוק התקציב, מוסדר במסגרת חוק יסוד: משק המדינה (להלן – חוק היסוד). עם זאת, מוצע לעגן את הגדלת מגבלת ההוצאה לשנת 2021 שבחוק היסוד, גם במסגרת חוק הפחתת הגרעון, זאת במידה שתקציב לשנת 2021 יאושר במהלך השנה. בנוסף, מאחר חלק מההוצאה לטובת רכישת חיסונים צפוי לצאת בפועל גם בשנת 2022 ולנוכח המגבלות "הנומרטור" הקבועות בסעיף 40א לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה- 1985, מוצע להגדיל את מגבלת ההוצאה לשנת 2022 במסגרת חוק הפחתת הגרעון, כפי שיפורט להלן.
סעיף 1 מוצע לעגן את הגדלת מגבלת ההוצאה לשנת 2021 שבחוק היסוד, גם במסגרת חוק הפחתת הגרעון, זאת במידה שתקציב לשנת 2021 יאושר במהלך השנה.
סעיף 2 בהתאם לאמור לעיל, ביחס להוצאות הצפויות לשנת 2022, מוצע לתקן את חוק הפחתת הגרעון ולקבוע כי בשנת 2022 ניתן יהיה להגדיל את ההוצאות הממשלתית ב-0.49% לשם מימון ההוצאות הדרושות להתמודדות עם משבר הקורונה, ולמטרה זו בלבד.
מאחר שגם עלויות אלו צפויות להיות חד-פעמיות, מוצע לקבוע כי הגידול האמור לא יהיה חלק מחישוב מגבלת ההוצאה לשנים הבאות.