'קחו חלק'

הזמנה להשתתף בתהליך חשיבה על מדיניות הרגולציה למניעת הטרדה מינית

מחלקת ייעוץ וחקיקה ותחום מדיניות רגולציה בחטיבת תכנון מדיניות ואסטרטגיה במשרד המשפטים מזמינים את בעלי העניין והציבור הרחב לקחת חלק ולהשפיע על תהליך לבחינת רגולציה, ביחס לחוק למניעת הטרדה מינית, התשנ"ח-1998 (להלן: "החוק למניעת הטרדה מינית" או "החוק").

החוק למניעת הטרדה מינית נועד למגר מעשים והתנהגויות, לרבות התבטאויות שמקימים את העוולה או העבירה של הטרדה מינית. בחלוף עשרים שנים מעת חקיקת החוק, נראה כי לצד ההישגים הרבים של החוק במניעה ומיגור תופעות של הטרדה מינית, הדרך למיגור ומניעת הטרדה מינית עודנה ארוכה. סוגיות משפטיות משמעותיות דורשות תיקון או שיפור, על מנת להגשים את המטרות שעמדו בבסיס החוק ולהביא לשמירה על מרחב ציבורי בטוח ומוגן.

על רקע האמור, אנו מזמינים בשלב ראשון את משרדי ממשלה, ארגונים ועמותות העוסקים בתחום ומהציבור הרחב להביא לידיעתנו סוגיות או חסרים בחוק למניעת הטרדה מינית ובתקנות שהותקנו מכוחו. במסגרת זו, ניתן לכלול התייחסויות, רשמים, נתונים, מידע ומחקרים, הן לסוגיות שלא מוסדרות בחוק והן לסוגיות המוסדרות באופן חסר. כמו כן אנו פונים לקבל התייחסות מגורמים שונים שהרגולציה בתחום זה עשויה להשפיע עליהם, ובפרט איגודי עובדים, ארגוני מעסיקים ועוד.

אנו נבחן לעומק את כלל ההתייחסויות שיועברו, ונבחר מתוכן את הסוגיות המשמעותיות והדחופות ביותר בהן נתמקד בהליך זה. בהמשך, נשתף את הציבור בהליך בחינת הרגולציה ונבקש את המשך התייחסותו. במסגרת ההליך ישתתפו משרדי ממשלה נוספים, בהתאם לצורך.

זוהי הזמנה לקחת חלק בהליך חשוב זה.

 

חלק א': הקשר, בסיס נורמטיבי והגדרת בעיות

1. הקשר

א.  החוק למניעת הטרדה מינית:

החוק למניעת הטרדה מינית, התשנ"ח-1998, נועד להוקיע את ההטרדה המינית בכל הקשר שהוא ולגבי כל אדם ולהגביר את המודעות הציבורית לחומרת התופעה ולחשיבות כיבוד הזולת. החוק קובע אילו התנהגויות מהוות הטרדה מינית אסורה, אשר עלולות להוביל לתביעה וענישה. הטרדות מיניות, לדאבוננו, הן תופעה רחבה הקיימת כמעט בכל מקום, והחוק נועד לספק לנפגעות ולנפגעים מגוון מענים משפטיים בדין הפלילי, בדין האזרחי ובדיני העבודה. שר המשפטים הוא השר הממונה על ביצוע החוק, והוא רשאי, לתקן את החוק ובאישור הוועדה לקידום מעמד האישה ולשוויון מגדרי של הכנסת להתקין תקנות בכל עניין הנוגע לביצועו.[1]

החוק מתמודד עם התנהגויות המהוות הטרדה מינית בשני מסלולים משפטיים מקבילים: המסלול הפלילי, קובע שההתנהגות היא עבירה פלילית שניתן להגיש בגינה כתב אישום. המסלול האזרחי, קובע שההתנהגות היא עוולה נזיקית ומאפשר לנפגע/ת להגיש נגד הפוגע ו/או המעסיק, תביעה אזרחית לפיצוי כספי. מעבר לכך, הטרדה מינית במקום עבודה מהווה עבירה משמעתית וניתן לנקוט בהליכים מכוח הדין המשמעתי.

 

ב.  זכות העובדים לסביבה חופשית מהטרדה מינית:

החוק למניעת הטרדה מינית, ייחד חלק נכבד לעולם העבודה ולא בכדי, שכן מקומות העבודה מועדים להיווצרות תופעות של הטרדה מינית והתנכלות ממושכות וחמורות. עובדים נמצאים במקומות העבודה במשך שעות ארוכות, ויחסי המרות שבמקום העבודה בין מנהל לכפיפים הם חלק בלתי נפרד מיחסי העבודה. יחסים אלה יכולים להוביל לניצול יחסי מרות ולתופעות פסולות של הטרדה, התנכלות ואף כפיית יחסים אסורים. להטרדה מינית במקום העבודה יש השפעות רבות, לרבות הפגיעה בכבוד האדם ובריאותו הנפשית והגופנית; יצירת סביבה עוינת שעשויה להוביל להדרת נשים ממקומות עבודה ופגיעה ביכולת השילוב והקידום של נשים במקומות עבודה. מטעמים אלו ואחרים, החוק חייב את המעסיק לנקוט באמצעים למניעת התופעה ולטפל ביעילות באירועים שהתרחשו.

בנוסף לכך, החוק קובע שהטרדה מינית היא עבירת משמעת בכל מקום עבודה ומחייב את המעסיק להקים מנגנון למניעת הטרדות מיניות במקום העבודה ולטיפול בהן. החוק מעניק לבית הדין לעבודה סמכות ייחודית לדון בהליך אזרחי בגין הטרדה מינית שהתרחשה במקום עבודה, וקובע כי נוסף על אחריותו המשפטית של הפוגע/ת, על המעסיק לנקוט ב-"אמצעים סבירים בנסיבות העניין" כדי למנוע הטרדה מינית או התנכלות על ידי עובדו או ממונה מטעמו, אף אם אינו עובדו. לשם כך עליו לקבוע דרך יעילה להגשת תלונה ולבירורה, לטפל ביעילות במקרים של הטרדה מינית שהוא יודע עליהם ולעשות כל שביכולתו כדי למנוע את הישנות המעשים ולתקן את הפגיעה שנגרמה למתלונן/ת.

התקנות מחייבות את המעסיק לפעול למניעת הטרדות מיניות באמצעות הבאת החוק לידיעת כל עובדיו. עוד מחייבות התקנות את המעסיק לטפל באופן נאות בתלונות בגין הטרדה מינית: עליו למנות אחראית מטעמו שתקבל תלונות, תברר אותן לשם מתן המלצות למעסיק ותיתן ייעוץ, מידע והדרכה לעובדים הפונים אליה.

ג. תקנה 9, חובות ייחודיות למניעת הטרדה מינית:

בשנת 2014, תוקנה תקנה 9 לתקנות למניעת הטרדה מינית. התקנה מטילה חובות נוספות למניעת הטרדה מינית על מוסדות להשכלה עיונית או מקצועית ועל כוחות הביטחון. מלבד החובות המוטלות עליהם מכוח החוק והתקנות כמעסיק, נדרשים מוסדות אלו לקיים פעולות נוספות כגון להבטיח קיומן של פעולות הדרכה והסברה שעניינן מניעת הטרדה מינית והתנכלות אחת לשנה לפחות. מוסדות אלו אף נדרשים להגיש לרשות לקידום מעמד האישה ולוועדה לשוויון מגדרי ולקידום מעמד האישה בכנסת (כמו גם למשרדי הממשלה הרלוונטיים) דין וחשבון שנתי ובו פרטים על הפעולות שנקטו למניעת הטרדה מינית ועל מספר התלונות שהוגשו לאחראי במוסד ואופן הטיפול בהן. הוועדה לקידום מעמד האישה, מקיימת, ככלל, ישיבות שנתיות לדיון בדיווחים האמורים.

 

2. הגדרת הבעיות והתמריצים לתהליך

כאמור, הטרדה מינית היא תופעה חברתית פסולה "ישנה ונפוצה",[2] שעודנה רווחת. בחלוף עשרים שנה מחקיקת החוק למניעת הטרדה מינית, דומה כי ניתן לזקוף לזכותו צעדים רבים ומשמעותיים שננקטו בניסיון למנוע את התופעה של הטרדות מיניות, אולם עדיין ישנן סוגיות הדורשות ליבון וחשיבה על מנת לקדם את המטרות העומדות בבסיס החוק ולהביא לשינוי החברתי המיוחל.

יש לציין כי תחום מניעת ההטרדות המיניות מאופיין מעצם טיבו בתת-דיווח ומחסור בנתוני אמת, הנובע ממגוון רחב של סיבות, ובתהליך זה נבקש בין היתר להיעזר במידע הקיים אצל העוסקים בתחום ובציבור הרחב, על מנת לעמוד מקרוב על הקשיים והסוגיות המרכזיות הדורשים מענה.

כחלק מהתהליך, אנו צפויים לבחון את הסוגיות שיועלו על ידי הציבור כמפורט לעיל, וכן את אלו שהוזכרו בדו"חות מבקר המדינה,[3] כלהלן:

א.  מניעת הטרדה מינית במרחב הציבורי:

הטרדה מינית במרחב הציבורי משפיעה על חיי כל האזרחים, בכך שהיא הופכת את המרחב הציבורי למרחב שאינו בטוח.

החוק קובע כי הטרדה מינית והתנכלות הן עוולות אזרחיות, והוראות פקודת הנזיקין [נוסח חדש], יחולו עליהן בכפוף להוראות החוק למניעת הטרדה מינית.

כעולה מדוח מבקר המדינה, מספר התביעות האזרחיות שהוגשו לערכאות בשנים 2015 - 2019 מצומצם יחסית לשכיחותה של התופעה, ומתעוררת השאלה אם קיימים חסמים המונעים הגשת תביעות אזרחיות בגין הטרדות מיניות והתנכלות או שמא מספרן המצומצם של התביעות האזרחיות, מהווה סממן לכך כי המענה המשפטי להתמודדות עם התופעה של הטרדה מינית במרחב הציבורי - חסר.

נבקש לקבל התייחסותכם למענים המשפטיים שניתן לספק בכל הנוגע להטרדה מינית במרחב הציבורי. למשל: הסרת חסמים להגשת תביעות אזרחיות; מענים משפטיים אחרים – שלא באמצעות הגשת תביעות אזרחיות על ידי הנפגע/ת; וכיו"ב.

ב.  מניעת הטרדות מיניות במקומות העבודה:

על פי דו"ח מבקר המדינה,[4] בעוד בירור משמעתי של הטרדות מיניות בשירות המדינה נעשה בנציבות שירות המדינה, לגבי עובדים במגזר הפרטי, שהם 94% מהעובדים במשק, ככלל, לא ניתן לדעת אם וכיצד תלונותיהם מטופלות, ולא ניתן לפקח על איכות הטיפול בתלונות.

לפי הדין הקיים, על כל מעסיק מוטלת החובה למנות אחראי או אחראית למניעת הטרדה מינית במקום העבודה, ואין חולק כי תפקידו של האחראי למניע הטרדה מינית הוא תפקיד חיוני והכרחי למיגור הטרדה מינית במקומות עבודה.

תפקיד האחראי הוא קבלת תלונות, בירורן ומתן ייעוץ והדרכה לעובדים הפונים אליו בעניין הטרדה מינית. בכוונתנו לבחון האם ההסדר הקיים ביחס לאחראי למניעת הטרדה מינית במקום עבודה מקיים את התכלית שבתפקידו; ומהן הדרכים בהן ניתן לשפר את ההסדר הקיים, לרבות זהות האחראי, מספר האחראים, הכשרות ומינוי אחראי שאינו מועסק על ידי מקום העבודה.

 בכל הנוגע לבירור התלונות על ידי אחראים מטעם מקום העבודה, נבקש להתמודד עם החסרונות שיש בהסדר זה, וביניהם: העדר הכשרה מוסדרת;[5] קשיים ואתגרים רבים בקיום הליך הבירור במתכונתו הקיימת; ניגוד עניינים פוטנציאלי של האחראי; היעדר סמכויות של האחראי למניעת הטרדה מינית אל מול המעסיק; במקרים מסוימים היעדר גיבוי של המעסיק; קושי לקיים הליך בירור אובייקטיבי, מחמת היכרות מוקדמת של האחראי עם הצדדים; וכן החשש שבמקרים מסוימים יתנכלו לאחראים בעקבות הליכי הבירור שנערכו.

נודה לקבלת התייחסויות לדרך שבה ניתן למקסם ולטייב את תפקידי האחראי על מניעת הטרדה מינית. בכלל האמור נודה להתייחסותכם ביחס לכלים שניתן להעמיד לרשות האחראי והמעסיק כדי לעמוד בחובות מעסיקים למניעת הטרדה מינית, ושיהיה בהם כדי לשפר את הטיפול בתופעות של הטרדה מינית במקומות עבודה (למשל, הקמת גוף מנחה ומייעץ, ועוד).

ג. היקף תחולת תקנה 9:

תקנה 9 לתקנות למניעת הטרדה מינית (חובות מעסיק), תשנ"ח-1998, ותקנות למניעת הטרדה מינית (חובות גוף ספורט), ‏התשפ"א-2020, החילו חובות ייחודיות למניעת הטרדה מינית על מוסדות להשכלה עיונית או מקצועית, גופי ספורט ועל כוחות הביטחון, וביניהן ביצוע פעולות הדרכה והסברה אחת לשנה לפחות, בנושא זיהוי מצבי הטרדה מינית והתנכלות ומניעת הטרדה מינית והתנכלות; הגשת דיווח שנתי ועוד. התקנות חלות על ענפים ותחומים בהם הפוטנציאל להטרדות מיניות יחסית גבוה, מחמת התנאים והנסיבות המאפיינים אותם.

נבקש התייחסותכם לאפשרות הרחבת החובות המוגברות, כך שאלה תחולנה גם על ענפים ותחומים נוספים. בעקבות דו"ח מבקר המדינה בנושא: "טיפול הרשויות המקומיות בהטרדות מיניות ובמניעתן", מיום 24.6.2019. בכוונתנו לבחון באופן ספציפי, הרחבת התקנה כך שתחול גם על השלטון המקומי; ובעקבות דו"ח מבקר המדינה בנושא "יישום החוק למניעת הטרדה מינית" מ - 4.5.2020, בכוונתנו לבחון את החלת התקנה כך שתחול גם על מעסיקים המעסיקים מספר גדול של עובדים.

חלק ב: רגולציה חכמה

כחלק מהמתודולוגיה לבחינת רגולציה, אנו נעזרים בכלים הבאים. עם זאת, נשמח לקבל את התייחסות הציבור לכלים נוספים בהם ניתן יהיה להיעזר בתהליך וכן למידע שיוכל לסייע בשימוש בכלים המפורטים להלן.

1. היוועצות עם הציבור וגורמי ענין לחידוד הבעיות, בחינת אפיקי פעולה אפשריים והערכת השפעות הרגולציה לחלופות שונות: במסגרת התהליך יעשה ניסיון להגדיר בצורה חדה יותר את הבעיות השונות והגורמים להן. נשמח לשמוע גופים מדינתיים, מכוני מחקר, עמותות ואת הציבור הרחב בסוגיות שהוצגו לעיל ביחס לסוגי הבעיות שאותרו וכן ביחס לבעיות נוספות.

שיתוף הציבור יתנהל באמצעות קבלת מסמכים בכתב, ובהתאם לצורך יבחנו אפשרויות לפגישות עם מומחים, שולחנות עגולים ושיתופי ציבור נוספים.

 

2. איסוף הנתונים: מטבע הדברים, ישנם קשיים ניכרים באיסוף נתונים מדויקים אודות הטרדות מיניות, היקפן, אופיין, המקומות והסיטואציות שבהן יש ריבוי הטרדות מיניות, וזאת בהיותן נושא רגיש המאופיין בתת דיווח.

אנו מבקשים אפוא לקבל הפניות מהציבור לנתונים רלוונטיים וכן הצעה לדרכים אפשרויות להבנת היקף התופעה ונסיבותיה וכד'.

 

3. מחקר משווה: נבקש לבחון את הסדרים מקבילים בעולם לחוק למניעת הטרדה מינית, ובפעולות שונות שעושות רשויות לשמירה על מרחב ציבורי בטוח מהטרדות מיניות, ובפרט ביחס לסביבת עבודה בטוחה. נודה על הפניה למחקרים שנעשו בעבר, או להערות והצעות ביחס לפעולות המחקר שנכון לבצע בתהליך.

כאמור, לאחר חידוד הבעיות השונות ובחירת אפיקי הפעולה שבהם יתמקד ההליך, נשוב ונבקש לפנות אל הציבור הרחב ולגורמי העניין הרלוונטיים להמשך השיח לבחינת חלופות אפשרויות לפתרון והערכת השפעות הרגולציה, כמו גם אפשרות לקביעת מדדים לבחינת תוצאות הרגולציה שתקבע.