תוכן עניינים
"פרק ה'1: הוראות לעניין תקציב המשכי
א. שם החוק המוצע
תזכיר חוק יסודות התקציב (תיקון מס' ____)(הוראות לעניין תקציב המשכי), התשפ"א-2020
ב. מטרת החוק המוצע והצורך בו
בהתאם לסעיף 3 לחוק-יסוד: משק המדינה (להלן - חוק היסוד), תקציב המדינה ייקבע בחוק, יהיה לשנה אחת ויביא את הוצאות הממשלה הצפויות והמתוכננות. חוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 (להלן - חוק יסודות התקציב), קובע הוראות שונות בעניין ביצוע תקציב המדינה.
סעיף 3ב לחוק היסוד דן במצב שבו לא נתקבל חוק התקציב לפני תחילתה של שנת הכספים, ובהתאם להוראות סעיף קטן (א) שבו, כל עוד לא נתקבל חוק התקציב תהא הממשלה רשאית להוציא כל חודש סכום השווה לחלק השנים-עשר (להלן – מגבלת ההוצאה החודשית) מהתקציב השנתי הקודם, בתוספת הצמדה למדד המחירים לצרכן (להלן – מסגרת התקציב ההמשכי). עוד קובע סעיף 3ב לחוק היסוד, בסעיף קטן (ב) שבו, את סדר הקדימויות בשימוש בתקציב ההמשכי (להלן - סוגי ההוצאה בתקציב המשכי) - התקציב ייועד קודם כל לקיום התחייבויות המדינה מכוח חוק, חוזים ואמנות וביתרה תשתמש הממשלה רק להפעלת שירותים חיוניים ופעולות שנכללו בחוק התקציב הקודם, לרבות פעולות שנכללו בשינויים תקציבים שבוצעו בתקציב הקודם.
הוראות חוק היסוד ביחס לתקציב ההמשכי הן מצומצמות, ואינן כוללות התייחסות למספר היבטים חיוניים לניהול תקציב המשכי, ובפרט כאשר מדובר בתקציב המשכי הנפרש על פני תקופה ממושכת מן הרגיל.
כך, מסגרת התקציב ההמשכי מתייחסת לסך ההוצאה בתקציב השנתי הקודם, והיא כוללת את כלל רכיבי ההוצאה בתקציב המדינה בלי להבחין בין ההוצאות הכלולות במגבלת ההוצאה כפי שהיא קבועה בחוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב-1992 (להלן - מגבלת ההוצאה לפי חוק המסגרות), ובין הוצאות שאינן כלולות במגבלת ההוצאה כאמור כגון הוצאה מותנית בהכנסה. זאת ועוד, בתוך סך ההוצאה כלולים גם החזרי חובות קרן שאינם כלולים במגבלת ההוצאה לפי חוק המסגרות והמהווים חלק משמעותי מהוצאות הממשלה בשנה נתונה.
במקביל לתיקון זה מופצת להערות הצעת חוק יסוד: משק המדינה (תיקון מס')(הוראות לעניין תקציב המשכי) (להלן – הצעת חוק היסוד), שבמסגרתה מוצע להסדיר את אופן התנהלות הממשלה בשנה שלא אושר לגביה חוק תקציב, ועד לאישורו בכנסת של חוק תקציב כאמור (להלן – שנת תקציב המשכי), ולעגן, בין השאר, הוראות ביחס להפרדת רכיבי ההוצאה השונים בתקציב המדינה. כמו כן, מוצע לקבוע מסגרת להתחייבויות שנוטלת על עצמה הממשלה, בשים לב למסגרת תקציב ההמשכי.
בהצעת חוק זו מוצע להסדיר את ההוראות המשלימות ביחס להצעת חוק היסוד במסגרת פרק ייעודי בחוק יסודות התקציב שעניינו "הוראות לעניין התקציב ההמשכי".
ג. עיקרי החוק המוצע
עיקר 1: מוצע לקבוע הוראות ביחס להוצאת הוצאה המותנית בהכנסה כמשמעותה בסעיף 5(א) ו-(ב) לחוק יסודות התקציב, בשנת תקציב המשכי.
עיקר 2: מוצע לקבוע הוראות ביחס להוצאה של מפעלים עסקיים בשנת תקציב המשכי בדומה להוראות הקבועות בסעיף 8 לחוק יסודות התקציב.
עיקר 3: מוצע לקבוע הוראות לעניין מסגרת ההתחייבויות אשר הממשלה רשאית ליטול על עצמה בשנת התקציב ההמשכי, וזאת בדומה להוראות הקבועות בחוק יסודות התקציב המסדירות את מסגרת ההתחייבויות בחוק התקציב השנתי.
ד. השפעת תזכיר החוק המוצע על החוק הקיים
תיקון חוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985
ה. השפעת תזכיר החוק המוצע על תקציב המדינה
אין השפעה
ו. השפעת תזכיר החוק המוצע על תקנים במשרדי הממשלה וההיבט המינהלי
אין השפעה
ז. להלן תזכיר נוסח החוק המוצע
|
|
הצעת חוק יסודות התקציב (תיקון מס' ____)(הוראות לעניין תקציב המשכי), התשפ"א-2020 |
||||
|
1. |
בחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 (להלן – החוק), אחרי סעיף 43א יבוא: |
||||
|
|
|||||
|
|
הגדרות |
43ב. |
בפרק זה - |
||
|
|
|
|
|
|
"חוק היסוד" – חוק יסוד: משק המדינה; |
|
|
|
|
|
|
"סוגי ההוצאה בתקציב ההמשכי" – כל אחד מסוגי ההוצאה האמורים בסעיף 3ב(א)(1) לחוק היסוד; |
|
|
|
|
|
|
"שנת תקציב המשכי" – שנה שלא נתקבל לגביה חוק תקציב, ועד לאישורו בכנסת של חוק תקציב לאותה שנה; |
|
|
הוצאה בשנת תקציב המשכי |
43ג. |
(א) בשנת תקציב המשכי תהיה הממשלה רשאית להוציא הוצאה המותנית בהכנסה כמשמעותה בסעיף 5(א) ו-(ב), ובלבד שהסכום המוצא לפעולה מסוימת כהוצאה מותנית בהכנסה, בשנת תקציב המשכי, לא יעלה על סכום התקבול שיתקבל באותה שנה למימון ההוצאה. |
||
|
|
|
|
|
|
(ב) בשנת תקציב המשכי תהיה הממשלה רשאית להוציא הוצאה של מפעלים עסקיים שפעלו בשנת הכספים הקודמת, ובלבד שלגבי כל אחד מהמפעלים העסקיים כאמור סכום ההוצאה לשנת התקציב ההמשכי לא יעלה על סכום התקבולים שיתקבל למעשה אצל אותו מפעל עסקי בשנת התקציב ההמשכי; לעניין זה, יחולו הוראות סעיף 8(א) החל במילים "ובלבד שבשעה" והוראות סעיף 8(א1). |
|
|
התחייבויות בשנת תקציב המשכי |
43ד. |
(א) בשנת תקציב המשכי תהיה הממשלה רשאית להתחייב בגבולות מסגרת התקציב ההמשכי, הוצאה המותנית בהכנסה והוצאה של מפעלים עסקיים כאמור בסעיף 3ב(א)(1)(א) עד (ג) לחוק היסוד, לפי העניין, ובלבד שקיום מלוא ההתחייבויות בהתאם לכל אחת מהפסקאות האמורות ייעשה עד תום שנת הכספים שלאחר אותה שנת כספים וייעשה במלואו מתוך הסכומים הנקובים כהוצאה, כהוצאה מותנית בהכנסה או כהוצאה של מפעלים עסקיים, לפי העניין; קיימות לגבי כל אחת מההוצאות האמורות התחייבויות שנעשו בשנים קודמות (להלן – התחייבויות העבר), אין להתחייב אלא בגבולות מסגרת התקציב ההמשכי, הוצאה המותנית בהכנסה והוצאה של מפעלים עסקיים, לפי העניין, שיוותרו לאחר מילוי התחייבויות העבר. |
||
|
|
|
|
|
|
(ב) נותר סכום עודף בחוק התקציב השנתי הקודם (להלן – סכום העודפים הכולל) רשאית הממשלה להתחייב בשנת תקציב המשכי בשיעור של עד 85% מסכום העודפים הכולל, ובלבד שההתחייבות תהיה לצורך ביצוע פעולה שעבורה נועד אותו הסכום בחוק התקציב השנתי הקודם, |
|
|
|
|
|
|
ובלבד שלא יהיה בכך כדי להגדיל את ההוצאה מעבר למסגרת התקציב ההמשכי. |
|
|
פירסום |
43ה. |
פירוט הסכומים שהוציאה הממשלה בשנת התקציב ההמשכי יפורסם, באתר האינטרנט של משרד האוצר, מידי חודש, עד היום האחרון בחודש עבור החודש שקדם לו; בפרסום כאמור יפורטו, בין היתר, הכספים שהוציאה הממשלה לקיום התחייבויות המדינה לפי סעיף 3ב לחוק היסוד, וכן כל החלטה בעניינים כאמור שהתקבלה לפי הנחיות החשב הכללי.".
|
||
|
2. |
סעיף 49ב לחוק יסודות התקציב- בטל. |
||||
דברי הסבר
כללי
הצעת החוק המתפרסמת בזה מוצעת בהמשך להצעת חוק-יסוד: משק המדינה (הוראות לעניין תקציב המשכי) (תיקון מס' ___) שפורסמה בהצעות חוק....(להלן – הצעת חוק היסוד). בהצעת חוק היסוד נקבעו הוראות הנוגעות לניהול הוצאות הממשלה בשנה שלא אושר לגביה חוק תקציב שנתי, ועד לאישורו של חוק תקציב כאמור, בכנסת (להלן – שנת תקציב המשכי). בהצעת חוק היסוד מוצע להסדיר את מסגרת ההוצאה בשנת תקציב המשכי, תוך הפרדה של רכיבי ההוצאה השונים בתקציב המדינה, כמו גם את מסגרת ההתחייבויות של הממשלה באותה שנה, מתוך ראייה ותכנון רב שנתיים.
הצעת חוק זו קובעת הסדרים משלימים ומפורטים להצעת חוק היסוד לגבי אופן הניהול בפועל של התקציב ההמשכי ובכלל זה קובעת התאמות פרטניות של הוראות שונות בחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 (להלן – החוק) המתייחסות לחוק תקציב שנתי, למצב של תקציב המשכי. הוראות אלה דומות במהותן להוראות הקבועות בסעיפים 5,6 ו-8 לחוק, בשינויים הנובעים מאופי התקציב ההמשכי.
במסגרת הצעת חוק זו מוצע להוסיף פרק ייעודי בחוק שעניינו "הוראות לעניין תקציב המשכי" המתייחס להוראות משלימות להוראות הקבועות בהצעת חוק היסוד.
לסעיף 43ב
מוצע להגדיר בפרק זה את המונחים "חוק היסוד" כחוק יסוד משק המדינה, "שנת התקציב ההמשכי" כשנה שלא נתקבל לגביה חוק תקציב, ועד לאישורו בכנסת של חוק תקציב לאותה שנה ו"סוגי ההוצאה בתקציב ההמשכי" אשר מכוונת לסוגי ההוצאה מתקציב המדינה המפורטים בסעיף 3ב(א)(1) לחוק היסוד.
לסעיף 43ג(א) המוצע
החוק מסדיר את ההוראות הנוגעות לניהול תקציב מדינה במסגרת חוק תקציב שנתי. כך, קובע החוק כי הממשלה אינה רשאית להוציא הוצאה תקציבית (לרבות הוצאה מותנית בהכנסה), להתחייב בהתחייבות תקציבית ארוכת טווח או למלא משרות - אלא בהתאם למה שנקבע בסעיפים הרלוונטיים שבחוק התקציב.
במסגרת הצעת חוק היסוד נקבע כי בשנת תקציב המשכי תהיה רשאית הממשלה להוציא, בין היתר הוצאה המותנית בהכנסה בהתאם להוראות שייקבעו בחוק. מוצע לקבוע כי בשנת תקציב המשכי תהיה הממשלה רשאית להוציא הוצאה המותנית בהכנסה כמשמעותה בסעיף 5(א) ו-(ב) לחוק, ובלבד שהסכום המוצא לפעולה מסוימת כהוצאה מותנית בהכנסה, בשנת התקציב ההמשכי, לא יעלה על סכום התקבול שיתקבל באותה שנה למימון אותה הוצאה. מכיוון שסעיף 3ב(א)(1)(א) המובא בהצעת חוק היסוד מתייחס להוצאה הממשלתית הכוללת רק את הרכיבים הכלולים במגבלת ההוצאה לפי חוק המסגרות, מוצע להבהיר כי ניתן להוציא סכומים המוגדרים כהוצאה מותנית בהכנסה, שבהם ההוצאה מתבצעת כנגד הכנסה מקבילה, ועל כן אין בהם כדי להגדיל את הוצאות הממשלה. מוצע להבהיר כי הוצאות אלה בשנת תקציב המשכי לא יחרגו מהתקבולים הצפויים לאותה שנה, זאת בהתאמה לקבוע בסעיף 5(א) ו- (ב) לחוק יסודות התקציב.
לסעיף 43ג(ב) המוצע
בהמשך להוראה הקבועה בסעיף 3ב(א)(1)(ג) המובא בהצעת חוק היסוד מוצע לקבוע כי בשנת התקציב ההמשכי הממשלה תהיה רשאית להוציא גם הוצאה של מפעלים עסקיים שפעלו בשנה הקודמת לשנת התקציב ההמשכי, ובלבד שלגבי כל אחד מהמפעלים העסקיים כאמור סכום ההוצאה לשנת התקציב ההמשכי לא יעלה על סכום התקבולים שיתקבל למעשה אצל אותו מפעל עסקי באותה שנה. בדומה להוצאה המותנית בהכנסה, כנגד ההוצאה האמורה ישנה הכנסה מקבילה. בשל אופייה של ההוצאה ומכיוון שממילא הוצאה זו תלויה בהכנסה, מוצע להחריג גם אותה ממגבלת ההוצאה החודשית והשנתית בשנת התקציב ההמשכי. הוראה מקבילה קיימת ביחס לשנת תקציב רגילה בסעיף 8 לחוק. מוצע לקבוע כי לעניין הוצאה של מפעלים עסקיים בשנת התקציב ההמשכי יחולו הוראות סעיף 8(א) החל במילים "ובלבד שבשעה" והוראות סעיף 8(א1) לחוק.
לסעיף 43ד(א) המוצע
מוצע לקבוע, בדומה להוראות סעיף 6(ב) לחוק, כי בשנת תקציב המשכי תהיה הממשלה רשאית להתחייב בגבולות מסגרת התקציב ההמשכי, הוצאה המותנית בהכנסה והוצאה של מפעלים עסקיים האמורים בסעיף 3ב(א)(1) לחוק היסוד (להלן – סוגי ההוצאה), היינו: בגבולות מסגרת המזומן שרשאית הממשלה להוציא בשנה זו. עוד מוצע לקבוע, בדומה להוראה בשנה שלגביה אושר חוק תקציב שנתי, כי תנאי להתחייבות יהיה שקיום מלוא ההתחייבויות ביחס לכל אחד מסוגי ההוצאה ייעשה עד תום שנת הכספים שלאחר אותה שנת כספים. עוד מוצע לקבוע כי במידה וקיימות התחייבויות עבר ביחס לאותם סכומים, אין להתחייב אלא בגבולות הסכומים שייוותרו לאחר מילוי התחייבויות האמורות. תנאי זו נועד להבטיח שהממשלה לא תבצע התחייבויות מעבר למסגרת התקציבית העומדת לרשותה.
לסעיף 43ד(ב) המוצע
סעיף 13 לחוק קובע כי, "נותר סכום עודף באחד מסעיפי התקציב בחוק תקציב שנתי לשנת כספים פלונית, או על פיו, חוץ מסעיף תקציב "הכנסת", רשאי שר האוצר, בהודעה לוועדה, להתיר את השימוש באותו סכום בשנת הכספים שלאחריה לתכנית שבה נכלל או, אם אינו הוצאה מותנית בהכנסה, לתכנית אחרת שבאותו סעיף תקציב".
הנחת העבודה בשנת תקציב המשכי, היא כי מדובר בתקופה קצובה וכי חוק התקציב לאותה שנה יאושר לפני תום שנת הכספים. לאחר אישור חוק תקציב, רשאי יהיה שר האוצר להתיר שימוש בסכומים שנותרו בחוק התקציב לשנה הקודמת, כאמור בסעיף 13 המובא לעיל. במסגרת זו, מוצע לאפשר לממשלה להתחייב בשנת תקציב המשכי בשיעור של עד 85% מסכום העודפים הכולל, מתוך הנחה שעודפי התקציב האמורים יועברו בשלב מאוחר יותר של השנה, לאחר אישור חוק התקציב של אותה שנה, כמקובל בשנות תקציב רגילות. על מנת שלא לשתק את הפעילות הממשלתית, מחד, ועל מנת לרסן את מסגרת הפעילות, מאידך, מוצע לקבוע כי ניתן יהיה להתחייב על סמך העודפים שיועברו אולם לא בשיעור הכולל של עודפי התקציב, והכל מבלי שיהיה בכך להגדיל את ההוצאה הממשלתית במזומן בשנת התקציב ההמשכי.
לסעיף 43ה המוצע
מאחר שמוצע לייחד פרק בחוק לטובת הוראות הנוגעות לניהול התקציב ההמשכי, מוצע לחוקק את ההוראות הנוגעות לפירסום הסכומים שהוציאה הממשלה בשנת התקציב ההמשכי, הקבועות כיום בסעיף 49ב לחוק, במסגרת פרק זה הכולל את כלל ההוראות הייעודיות הרלוונטיות. במקביל מוצע לבטל את סעיף 49ב לחוק ולעגן את אותן הוראות במסגרת סעיף 43ה לחוק. במסגרת זו מוצע לקבוע כי פירוט הסכומים כאמור יפורסם באתר האינטרנט של משרד האוצר, מידי חודש, עד היום האחרון בחודש עבור החודש שקדם לו. בפרסום כאמור יפורטו, בין היתר, הכספים שהוציאה הממשלה לקיום התחייבויות המדינה לפי סעיף 3ב, וכן כל החלטה בעניינים כאמור שהתקבלה לפי הנחיות החשב הכללי.