תוכן עניינים
הצעת חוק-יסוד: משק המדינה (תיקון מס' ____) (הוראות לעניין תקציב המשכי)
א. שם החוק המוצע
תזכיר חוק-יסוד: משק המדינה (תיקון מס' ____) (הוראות לעניין תקציב המשכי)
ב. מטרת החוק המוצע והצורך בו
בהתאם לסעיף 3 לחוק-יסוד: משק המדינה (להלן - חוק היסוד), תקציב המדינה ייקבע בחוק, יהיה לשנה אחת ויביא את הוצאות הממשלה הצפויות והמתוכננות. חוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 (להלן - חוק יסודות התקציב), קובע הוראות שונות בעניין ביצוע תקציב המדינה.
סעיף 3ב לחוק היסוד דן במצב שבו לא נתקבל חוק התקציב לפני תחילתה של שנת הכספים, ובהתאם להוראות סעיף קטן (א) שבו, כל עוד לא נתקבל חוק התקציב תהא הממשלה רשאית להוציא כל חודש סכום השווה לחלק השנים-עשר (להלן – מגבלת ההוצאה החודשית) מהתקציב השנתי הקודם, בתוספת הצמדה למדד המחירים לצרכן (להלן – מסגרת התקציב ההמשכי). עוד קובע סעיף 3ב לחוק היסוד, בסעיף קטן (ב) שבו, את סדר הקדימויות בשימוש בתקציב ההמשכי (להלן - סוגי ההוצאה בתקציב המשכי) - התקציב ייועד קודם כל לקיום התחייבויות המדינה מכוח חוק, חוזים ואמנות וביתרה תשתמש הממשלה רק להפעלת שירותים חיוניים ופעולות שנכללו בחוק התקציב הקודם, לרבות פעולות שנכללו בשינויים תקציבים שבוצעו בתקציב הקודם.
הוראות חוק היסוד ביחס לתקציב ההמשכי הן מצומצמות, ואינן כוללות התייחסות למספר היבטים חיוניים לניהול תקציב המשכי, ובפרט כאשר מדובר בתקציב המשכי הנפרש על פני תקופה ממושכת מן הרגיל.
כך, מסגרת התקציב ההמשכי מתייחסת לסך ההוצאה בתקציב השנתי הקודם, והיא כוללת את כלל רכיבי ההוצאה בתקציב המדינה בלי להבחין בין ההוצאות הכלולות במגבלת ההוצאה כפי שהיא קבועה בחוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב-1992 (להלן - מגבלת ההוצאה לפי חוק המסגרות), ובין הוצאות שאינן כלולות במגבלת ההוצאה כאמור כגון הוצאה מותנית בהכנסה. זאת ועוד, בתוך סך ההוצאה כלולים גם החזרי חובות קרן שאינם כלולים במגבלת ההוצאה לפי חוק המסגרות והמהווים חלק משמעותי מהוצאות הממשלה בשנה נתונה.
במסגרת תיקון זה, מוצע להסדיר את אופן התנהלות הממשלה בשנה שלא אושר לגביה חוק תקציב, ועד לאישורו בכנסת של חוק תקציב כאמור (להלן – שנת תקציב המשכי), ולעגן, בין השאר, הוראות ביחס להפרדת רכיבי ההוצאה השונים בתקציב המדינה. כמו כן, מוצע לקבוע מסגרת להתחייבויות שנוטלת על עצמה הממשלה, בשים לב למסגרת תקציב ההמשכי.
כמו כן, מוצע להסדיר, בהוראת שעה, הוראות הנוגעות להגדלת מסגרת התקציב ההמשכי לשם מימון ההוצאות הדרושות להתמודדות עם המשבר שנוצר בשל התפשטות נגיף הקורונה, ולמטרה זו בלבד, בדומה להוראות שהותקנו במסגרת חוק יסוד: משק המדינה (תיקון מס' 10 והוראת שעה לשנת 2020).
לצד הצעת חוק יסוד זה מופצת להערות הצעה לתיקון חוק יסודות התקציב לצורך עיגון ההוראות המשלימות להוראות המפורטות להלן.
ג. עיקרי החוק המוצע
עיקר 1: מוצע להפריד את רכיבי ההוצאה השונים בתקציב המדינה לנוכח ההבדלים בין הרכיבים האמורים והאופן שבו הם מנוהלים. כמו כן מוצע בסעיף זה לקבוע מהי מסגרת הכספים שרשאית הממשלה להוציא, במזומן, בשנת התקציב ההמשכי.
עיקר 2: מוצע להסדיר את מסגרת ההתחייבויות אשר הממשלה רשאית ליטול על עצמה בשנת התקציב ההמשכי, וזאת בדומה להוראות הקבועות בחוק יסודות התקציב המסדירות את מסגרת ההתחייבויות בחוק התקציב השנתי.
עיקר 3: לנוכח המשבר החמור והמתמשך שנגרם עקב התפשטות נגיף הקורונה, תידרש הממשלה להוציא סכומים ניכרים הן לטובת מניעת התפשטות הנגיף וטיפול מיידי בחולים שנדבקו בו, והן לצורך סיוע משמעותי למשק כדי לאפשר לו לצלוח את המשבר האמור, באמצעות סיוע כלכלי לאזרחים ולעסקים, גם בשנת 2021. מאחר שעד למועד זה טרם הונחה הצעת חוק התקציב לשנת 2021 על שולחן הכנסת, ומאחר שבסבירות גבוהה לא יתקבל חוק התקציב לשנת 2021 לפני תחילת שנת הכספים בהתחשב בלוחות הזמנים המקובלים לאישורו של חוק תקציב בממשלה ובכנסת, מוצע להגדיל, בהוראת שעה, את מסגרת התקציב ההמשכי לשנת 2021 לטובת מימון ההוצאות הדרושות להתמודדות עם המשבר שנוצר בשל התפשטות נגיף הקורונה, ולמטרה זו בלבד וזאת עד לחקיקתו של חוק תקציב שנתי.
ד. השפעת תזכיר החוק המוצע על החוק הקיים
תיקון חוק יסוד: משק המדינה
ה. השפעת תזכיר החוק המוצע על תקציב המדינה
הגדלת הסכום שהממשלה רשאית להוציא, בהיעדר תקציב מדינה בשנת 2021 בכ-50 מיליארד ש"ח, לטובת התמודדות עם המשבר שנוצר בשל התפשטות נגיף הקורונה.
ו. השפעת תזכיר החוק המוצע על תקנים במשרדי הממשלה וההיבט המינהלי
אין השפעה
ז. להלן תזכיר נוסח החוק המוצע
|
1. |
בחוק-יסוד: משק המדינה[1] (להלן – חוק היסוד), בסעיף 3ב - |
|||||
|
|
|
|
(א) במקום סעיף קטן (א), יבוא: |
|||
|
|
|
|
|
"(א) לא נתקבל חוק תקציב לפני תחילתה של שנת הכספים- |
||
|
|
|
|
|
|
(1) רשאית הממשלה להוציא את הסכומים הבאים: |
|
|
|
|
|
|
|
|
(א) כל חודש, סכום השווה לחלק השנים עשר מההוצאה הממשלתית המותרת לשנה הקודמת, או, אם נקבע בחוק, מתקרת ההוצאה הממשלתית לשנה הקודמת, כשהם צמודים למדד, לפי הנמוך מבניהם; |
|
|
|
|
|
|
|
(ב) הוצאה המותנית בהכנסה, בהתאם להוראות שייקבעו בחוק; |
|
|
|
|
|
|
|
(ג) הוצאה של מפעלים עסקיים שפעלו בשנת הכספים הקודמת, בהתאם להוראות שייקבעו בחוק; |
|
|
|
|
|
|
|
(ד) החזר חובות קרן שאינו החזר חובות כאמור למוסד לביטוח לאומי; |
|
|
|
|
|
|
(2) רשאית הממשלה להתחייב בגבולות הסכומים הבאים: |
|
|
|
|
|
|
|
|
(א) סכום ההרשאה להתחייב בכפוף למגבלות שייקבעו בחוק; |
|
|
|
|
|
|
|
(ב) עד לגובה הסכום המותר בפסקאות משנה (1)(א) עד (ג), בהתאם לסוג ההוצאה, ובלבד שביצוע כלל ההתחייבויות, לרבות התחייבויות עבר, בהתאם לכל אחת מסוגי ההוצאה האמורות בפסקאות משנה 1(א) עד (ג) לא יעלה על הסכום המותר בהתאם לאותה פיסקה, והכל בהתאם להוראות שייקבעו בחוק; |
|
|
|
|
|
|
|
(ג) עד לגובה הסכום העודף שנותר בחוק התקציב השנתי הקודם, בהתאם להוראות שייקבעו בחוק; |
|
|
|
|
|
|
ובלבד שלא יהיה בכך כדי להגדיל את ההוצאה מעבר למסגרת התקציב ההמשכי. |
|
|
|
|
|
|
|
(3) רשאית הממשלה למלא משרות במספר שלא יעלה על מספר המשרות הנקוב בחוק התקציב השנתי הקודם. |
|
|
|
|
|
|
|
(4) בסעיף קטן זה - |
|
|
|
|
|
|
|
"ההוצאה הממשלתית המותרת" – סכום ההוצאה הממשלתית המותרת לפי חוק; |
|
|
|
|
|
|
|
"המדד" - ממוצע שיעורי השינוי של מדד המחירים לצרכן שפרסמה הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה בשלוש השנים שקדמו לשנה הקודמת לאותה שנת תקציב ; |
|
|
|
|
|
|
|
"התחייבויות עבר" - התחייבויות של הממשלה אשר נעשו בשנים קודמות; |
|
|
|
|
|
|
|
"מסגרת התקציב ההמשכי" – הסכום השנתי הכולל של ההוצאה הממשלתית האמורה בפסקה (א)(1)(א); |
|
|
|
|
|
|
|
"סכום ההוצאה הממשלתית" - סכום ההוצאה הממשלתית, נטו, לרבות מתן אשראי, ולמעט החזר חובות קרן בלבד שאינו החזר חובות כאמור למוסד לביטוח לאומי; |
|
|
|
|
|
|
|
"תקרת ההוצאה הממשלתית" – סכום ההוצאה הממשלתית המרבי שניתן לקבוע בחוק תקציב שנתי, בניכוי סכום ההוצאה הממשלתית שאינו מובא בחשבון באותה שנה לצורך חישוב סכום ההוצאה הממשלתית המרבי בשנה שלאחריה; |
|
|
|
|
|
(ב) בסעיף קטן (ב), במקום "סעיף קטן (א)" יבוא "סעיף קטן (א)(1)(א) עד (ג)" ובמקום "ביתרה תשתמש הממשלה" יבוא "יתרת הכספים, והתחייבויות כאמור בסעיף קטן (א)(2), ישמשו". |
|||
|
2. |
בתקופה שמיום תחילתו של חוק-יסוד זה עד יום כ"ז בטבת התשפ"ב (31 בדצמבר 2021) או עד יום קבלת חוק התקציב לשנת 2021, לפי המוקדם, יקראו את סעיף 3ב(א) לחוק-יסוד כך: |
|||||
|
|
|
|
(1) בפסקת משנה (1), אחרי פסקה (ד), יבוא: |
|||
|
|
|
|
|
"(ה) לשם מימון ההוצאות הדרושות להתמודדות עם המשבר שנוצר בשל התפשטות נגיף הקורונה, ולמטרה זו בלבד, סכום שלא יעלה על ______, בהתאם לנושאים ולסכומים המפורטים להלן: |
||
|
|
|
|
|
|
(1) בריאות, רווחה, סדר ציבורי, ביטחון פנים ומתן מענה לצורכי משרדי הממשלה – ____ מיליארד שקלים חדשים; |
|
|
|
|
|
|
|
(2) היערכות משרד החינוך לשנת הלימודים התשפ"א – ____ מיליארד שקלים חדשים; |
|
|
|
|
|
|
|
(3) שיפוי המוסד לביטוח לאומי – ____ מיליארד שקלים חדשים; |
|
|
|
|
|
|
|
(4) מענק וסיוע לעסקים ולעצמאים – ____ מיליארד שקלים חדשים; |
|
|
|
|
|
|
|
(5) עידוד תעסוקה והכשרת הון אנושי, מימון הכשרות מקצועיות, סיוע לעמותות ולארגוני חברה אזרחית וסיוע לעסקים קטנים ובינוניים – ____מיליארד שקלים חדשים; |
|
|
|
|
|
|
|
(6) עידוד התעסוקה באמצעות מענק עבודה – ____ מיליון שקלים חדשים; |
|
|
|
|
|
|
|
(7) הנחות בארנונה – _____ מיליארד שקלים חדשים; |
|
|
|
|
|
|
|
(8) עלות תקציבית של פתרונות אשראי – ___ מיליארד שקלים חדשים; |
|
|
|
|
|
|
|
(9) תשתיות, טכנולוגיה עילית, דיגיטציה ותכנית יציאה מהמשבר – _____ מיליארד שקלים חדשים; |
|
|
|
|
|
|
|
(10) מטרות אחרות– ____מיליארד שקלים חדשים.". |
|
|
|
|
|
|
(ו) סכומים שנותרו מהסכום שהוקצה בשנת 2020 לשם מימון ההוצאות הדרושות להתמודדות עם המשבר שנוצר בשל התפשטות נגיף הקורונה, אשר ישמשו למטרה זו בלבד."; |
||
|
|
|
|
(2) בפסקת משנה (2), במקום פסקה (ג), יבוא: |
|||
|
|
|
|
|
"(ג) עד לגובה הסכום העודף שנותר בתקציב השנתי הקודם, בהתאם להוראות שייקבעו בחוק, בניכוי הסכומים האמורים בפסקה (1)(ו)."; |
||
דברי הסבר
כללי
בהתאם לסעיף 3 לחוק-יסוד: משק המדינה (להלן - חוק היסוד), תקציב המדינה ייקבע בחוק, יהיה לשנה אחת ויביא את הוצאות הממשלה הצפויות והמתוכננות. חוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 (להלן - חוק יסודות התקציב), קובע הוראות שונות בעניין ביצוע תקציב המדינה.
סעיף 3ב לחוק היסוד דן במצב שבו לא נתקבל חוק התקציב לפני תחילתה של שנת הכספים, ובהתאם להוראות סעיף קטן (א) שבו, כל עוד לא נתקבל חוק התקציב תהא הממשלה רשאית להוציא כל חודש סכום השווה לחלק השנים-עשר (להלן – מגבלת ההוצאה החודשית) מהתקציב השנתי הקודם, בתוספת הצמדה למדד המחירים לצרכן (להלן – מסגרת התקציב ההמשכי). עוד קובע סעיף 3ב לחוק היסוד, בסעיף קטן (ב) שבו, את סדר הקדימויות בשימוש בתקציב ההמשכי (להלן - סוגי ההוצאה בתקציב המשכי) - התקציב ייועד קודם כל לקיום התחייבויות המדינה מכוח חוק, חוזים ואמנות וביתרה תשתמש הממשלה רק להפעלת שירותים חיוניים ופעולות שנכללו בחוק התקציב הקודם, לרבות פעולות שנכללו בשינויים תקציבים שבוצעו בתקציב הקודם.
הוראות חוק היסוד ביחס לתקציב ההמשכי הן מצומצמות, ואינן כוללות התייחסות למספר היבטים חיוניים לניהול תקציב המשכי, ובפרט כאשר מדובר בתקציב המשכי הנפרש על פני תקופה ממושכת מן הרגיל.
כך, מסגרת התקציב ההמשכי מתייחסת לסך ההוצאה בתקציב השנתי הקודם, והיא כוללת את כלל רכיבי ההוצאה בתקציב המדינה בלי להבחין בין ההוצאות הכלולות במגבלת ההוצאה כפי שהיא קבועה בחוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב-1992 (להלן - מגבלת ההוצאה לפי חוק המסגרות), ובין הוצאות שאינן כלולות במגבלת ההוצאה כאמור כגון הוצאה מותנית בהכנסה. זאת ועוד, בתוך סך ההוצאה כלולים גם החזרי חובות קרן שאינם כלולים במגבלת ההוצאה לפי חוק המסגרות והמהווים חלק משמעותי מהוצאות הממשלה בשנה נתונה.
בעקבות התפרצות נגיף הקורונה החל מחודש מארס 2020, ובהיעדר חוק תקציב, נדרשה הממשלה להוציא סכומים ניכרים, מעבר למסגרת התקציב ההמשכי, הן לטובת מניעת התפשטות נגיף הקורונה וטיפול מיידי בחולים שנדבקו בו, והן לצורך סיוע משמעותי למשק כדי לאפשר לו לצלוח את המשבר האמור, באמצעות סיוע כלכלי לאזרחים ולעסקים. מכיוון שחוק היסוד מגביל את האפשרות להוציא כספים הן לפי מסגרת התקציב ההמשכי והן לפי מגבלת ההוצאה החודשית, תוקן חוק היסוד, במסגרת חוק יסוד: משק המדינה (תיקון מס' 10 והוראת שעה לשנת 2020) (להלן – הוראת שעה), ונקבע בו כי לתקופה שמיום קבלת חוק היסוד המוצע עד יום ט"ז בטבת התשפ"א (31 בדצמבר 2020) או עד יום קבלת חוק התקציב לשנת 2020, לפי המוקדם, ניתן יהיה להגדיל את ההוצאה הממשלתית לטובת התמודדות עם משבר הקורונה. בנוסף, במסגרת הוראת השעה, הופרדו רכיבי ההוצאה השונים בתקציב המדינה לרכיבים הבאים:
- הוצאה הממשלתית, נטו, לרבות מתן אשראי, ולמעט החזר חובות קרן בלבד שאינו החזר חובות כאמור למוסד לביטוח לאומי, זאת בדומה לרכיבים הכלולים במגבלת ההוצאה לפי חוק המסגרות.
- החזרי חובות קרן שהינם החזרי חובות של מדינת ישראל.
- הוצאה המותנית בהכנסה כמשמעותה בסעיף 5(א) ו-(ב) לחוק יסודות התקציב.
- הוצאה של מפעלים עסקיים.
מאחר שפרק הזמן שבו הממשלה מתנהלת במסגרת תקציב המשכי נמצא על רצף שבין חוק תקציב אחד למשנהו, הרי שהוראות סעיף 3ב לחוק היסוד לא נועדו לבטל את יתר הוראות הדין והמינהל החלות לעניין ההוצאה התקציבית שהממשלה מוציאה ולא נועדו להחליף את ההוראות האמורות, אלא להוסיף מגבלות נוספות לצד מערכת הדינים הקיימת. בהתאם לכך, יש צורך להחיל על התקציב ההמשכי את עיקרי הדינים הקבועים בחוק יסודות התקציב ביחס לניהול תקציב ובפרט, ניהול ההתחייבויות השנתיות והרב שנתיות אשר הינן חלק בלתי נפרד מהתנהלות תקציבית שגרתית.
במסגרת תיקון זה, מוצע להסדיר את אופן התנהלות הממשלה בשנה שלא אושר לגביה חוק תקציב, ועד לאישורו בכנסת של חוק תקציב כאמור (להלן – שנת תקציב המשכי), ולעגן, בין השאר, את ההוראות שנקבעו בהוראת השעה ביחס להפרדת רכיבי ההוצאה השונים בתקציב המדינה, בהוראה של קבע. כמו כן, מוצע לקבוע מסגרת להתחייבויות שנוטלת על עצמה הממשלה, בשים לב למסגרת תקציב ההמשכי.
לסעיף 3ב(א)(1)
מוצע להפריד את רכיבי ההוצאה השונים בתקציב המדינה לנוכח ההבדלים בין הרכיבים האמורים והאופן שבו הם מנוהלים. כמו כן מוצע בסעיף זה לקבוע מהי מסגרת הכספים שרשאית הממשלה להוציא, במזומן, בשנת התקציב ההמשכי.
לפסקת משנה (1)(א)
מוצע לקבוע כי כל עוד לא נתקבל חוק תקציב לשנת כספים פלונית הממשלה תהיה רשאית להוציא כל חודש, סכום השווה לחלק השנים-עשר מההוצאה הממשלתית המותרת לשנה הקודמת או, אם נקבע בחוק, מתקרת ההוצאה הממשלתית לשנה הקודמת, כשהם צמודים לשיעור עליית המדד, לפי הנמוך מבניהם.
ההוצאה ממשלתית המותרת מוגדרת לעניין זה בפסקה (4) של סעיף קטן (א) המוצע כסכום ההוצאה הממשלתית המותרת לפי חוק. סכום ההוצאה הממשלתית המותרת מוגדר כסכום ההוצאה הממשלתית, נטו, לרבות מתן אשראי, ולמעט החזר חובות קרן בלבד שאינו החזר חובות כאמור למוסד לביטוח לאומי, זאת בדומה לרכיבים הכלולים במגבלת ההוצאה לפי חוק המסגרות. ההוצאה הממשלתית המותרת מתייחסת למסגרת ההוצאה שהייתה מותרת בפועל בשנה שקדמה לשנת התקציב ההמשכי. כך, ככל שבשנה הקודמת, כאמור, לא עבר חוק תקציב, או שחוק התקציב לא מיצה את תקרת ההוצאה הממשלתית שהיתה מותרת לאותה שנה הרי שמסגרת התקציב ההמשכי תיגזר מאותה הוצאה ממשלתית שהייתה מותרת, כאמור.
תקרת ההוצאה הממשלתית מוגדרת כסכום ההוצאה הממשלתית המרבי שניתן לקבוע בחוק תקציב שנתי, בניכוי סכום ההוצאה הממשלתית שאינו מובא בחשבון באותה שנה לצורך חישוב סכום ההוצאה הממשלתית המרבי בשנה שלאחריה. חוק המסגרות קובע, בין היתר, מסגרת להוצאה הקבועה בחוק תקציב שנתי (להלן – מגבלת ההוצאה). מגבלת ההוצאה של כל שנה בנויה על בסיס ההוצאה הממשלתית המותרת של השנה הקודמת בתוספת שיעור גידול מסויים הקבוע בחוק המסגרות. תקרת ההוצאה הממשלתית מתייחסת לאותה מגבלת הוצאה הקבועה בחוק המסגרות שעל פיה נקבעת ההוצאה בחוק התקציב השנתי, וזאת בניכוי תוספות חד פעמיות הקבועות לעיתים בחוק המסגרות ("קופסאות"), אשר חוק המסגרות קובע לגביהן כי הן אינן נלקחות בחשבון בחישוב מגבלת ההוצאה המותרת בשנה העוקבת. כך, בשנה שבו ההוצאה הממשלתית כוללת הוצאות גבוהות וחד פעמיות אשר אינן באות בחשבון לצורך חישוב סכום ההוצאה הממשלתית בשנה לאחריה, מסגרת התקציב ההמשכי בשנה שאחריה, תתייחס לתקרת ההוצאה הממשלתית ולא לסכום ההוצאה הממשלתית, כאמור.
בהתאם לכך, מוצע לקבוע כי מסגרת התקציב ההמשכי תהיה הסכום הנמוך מבין ההוצאה הממשלתית המותרת ותקרת ההוצאה המותרת, כשהם צמודים למדד.
המדד מוגדר כממוצע שיעורי השינוי של מדד המחירים לצרכן שפרסמה הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה בשלוש השנים שקדמו לשנה הקודמת לאותה שנת כספים.
לפסקת משנה (1)(ב)
מוצע לקבוע כי בשנת תקציב המשכי הממשלה תהיה רשאית להוציא בנוסף גם הוצאה המותנית בהכנסה בהתאם להוראות שייקבעו בחוק. מכיוון שההגדרה המוצעת ל"הוצאה הממשלתית" כוללת רק את הרכיבים הכלולים במגבלת ההוצאה לפי חוק המסגרות, מוצע להבהיר כי ניתן להוציא סכומים המוגדרים כהוצאה מותנית בהכנסה, שבהם ההוצאה מתבצעת רק כנגד הכנסה מקבילה, ועל כן אין בהם כדי להגדיל את הוצאות הממשלה. במסגרת החוק מוצע להבהיר כי הוצאות אלה, לא יחרגו מהתקבולים הצפויים לשנת 2020, זאת בהתאמה לקבוע בסעיף 5(א) ו- (ב) לחוק יסודות התקציב.
לפסקת משנה (1)(ג)
מוצע לקבוע כי בשנת תקציב המשכי הממשלה תהיה רשאית להוציא גם הוצאה של מפעלים עסקיים שפעלו בשנת הכספים הקודמת, בהתאם להוראות שייקבעו בחוק. גם בהקשר זה, בדומה להוצאה המותנית בהכנסה, כנגד ההוצאה האמורה ישנה הכנסה מקבילה. בשל אופייה של ההוצאה ומכיוון שממילא הוצאה זו תלויה בהכנסה, מוצע להחריג גם אותה ממגבלת ההוצאה החודשית. במסגרת החוק מוצע לקבוע לגבי כל אחד מהמפעלים העסקיים כאמור כי סכום ההוצאה לשנת התקציב ההמשכי לא יעלה על סכום התקבולים שיתקבל למעשה אצל אותו מפעל עסקי באותה שנה וכי יחולו הוראות סעיף 8(א) לחוק יסודות התקציב החל במילים "ובלבד שבשעה" והוראות סעיף 8(א1) לחוק האמור.
לפסקת משנה (1)(ד)
מוצע להחריג את החזרי הקרן בגין החוב ממסגרת התקציב ההמשכי, זאת לנוכח אופייה הייחודי של החזרי הקרן, אשר בשנה שלגביה מתקבל חוק תקציב אינה כלולה ממילא במגבלת ההוצאה לפי חוק המסגרות וזאת בשל התנודתיות הרבה המאפיינת אותם. יובהר כי החזרי הקרן הם החזרי חובות של מדינת ישראל, הנקבע לגביהן לוח זמנים להחזר, ואינם כוללים תשלומים בעד הריבית בשל אותם חובות. תשלומי הריבית נכללים במסגרת מגבלת ההוצאה הממשלתית.
לסעיף 3ב(א)(2)
כמפורט בחלק הכללי, מוצע להסדיר את מסגרת ההתחייבויות אשר הממשלה רשאית ליטול על עצמה בשנת התקציב ההמשכי, וזאת בדומה להוראות הקבועות בחוק יסודות התקציב המסדירות את מסגרת ההתחייבויות בחוק התקציב השנתי. בשנה רגילה מסגרת ההתחייבויות מורכבת משלושה נדבכים: האחד, במסגרת הרשאות להתחייב הקבועות בחוק התקציב השנתי בהתאם לסעיף 6(א) לחוק יסודות התקציב, השני, התחייבות על בסיס מזומן בהתאם להוראות 6(ב) לחוק יסודות התקציב , והשלישי במסגרת עודפי התקציב שנותרו בחוק התקציב השנתי הקודם, אשר שר האוצר רשאי להתיר את השימוש בהם באותה שנה, בהתאם לסעיף 13 לחוק יסודות התקציב.
הגבלת ההתחייבויות מתחייבת לנוכח היותו של התקציב ההמשכי מגביל ומרוסן יותר מתקציב רגיל. מאחר שהוראות חוק התקציב קובעות מגבלות ברורות על נטילת התחייבויות, לרבות התחייבויות רב שנתיות, במהלך שנה המתנהלת בהתאם לחוק תקציב, ונוכח האמור לעיל בדבר המגבלות החלות בתקופת תקציב המשכי, הרי שיש צורך לקבוע מגבלות גם בשנת תקציב המשכי. על מנת לממש את התכליות העומדות בבסיס הוראות חוק היסוד הנוגעות לתקציב המשכי, הרי שנדרש להסדיר, לצד ההוצאה הממשלתית במזומן, גם את היקף ההתחייבויות המשקף את רמת הפעילות, דה פקטו, של הממשלה. כמו כן, הדבר אף מתחייב מהוראות סעיף 40א לחוק יסודות התקציב אשר מגבילות את ההוצאה הממשלתית בשנות תכנית התקציב התלת שנתית. מאחר שכל נטילת התחייבות יש בה כדי להשפיע על השנים הבאות, שלאחר שנת התקציב ההמשכי, הרי שיש להסדירן לאור מסגרות התכנית התלת שנתית האמורה בסעיף 40א לחוק יסודות התקציב.
בסעיף זה מוצע להסדיר את מסגרת ההתחייבויות בדומה לשלושת סוגי ההתחייבויות האמורים לעיל.
לפסקת משנה (2)(א)
הרשאה להתחייב היא הסכום המירבי שהממשלה רשאית להתחייב אליו בשנים הבאות לפי סעיף 6(א) בחוק יסודות התקציב. המנגנון נועד לייעל את ניהול ההתחייבויות הרב שנתיות בהינתן שניהול התקציב מתבצע על בסיס מזומן. סעיף 6 לחוק יסודות התקציב מסדיר את האפשרות של הממשלה להתחייב במהלך שנת כספים. במסגרת הסעיף האמור נקבע כי "הממשלה רשאית להתחייב בשנת כספים פלונית בגבולות הסכומים הנקובים כהרשאה להתחייב בתכניות שבחוק התקציב השנתי לאותה שנה". במסגרת ההוראות המסדירות את מסגרת ההתחייבויות בשנת תקציב המשכי מוצע לעגן את ההוראה המקבילה לסעיף 6(א) לחוק יסודות התקציב, במסגרת חוק היסוד. מגבלת ההרשאה להתחייב בשנת התקציב ההמשכי תהיה בהלימה למגבלות הקבועות בחוק יסודות התקציב ביחס להוצאה המותרת בשנות התכנית התלת שנתית האמורה בסעיף 40א לחוק האמור.
לפסקת משנה (2)(ב)
מוצע לקבוע, בדומה להוראות סעיף 6(ב) לחוק יסודות התקציב, כי הממשלה תהיה רשאית, בשנת תקציב המשכי, להתחייב בגבולות רכיבי ההוצאה הקבועים בפסקאות משנה (1)(א) עד (ג) המוצעות, וזאת כל עוד ביצוע כלל ההתחייבויות במזומן, לרבות התחייבויות עבר, בהתאם לכל אחת מסוגי ההוצאה האמורות בפסקאות משנה האמורות לא יעלה על הסכום המותר בהתאם לאותה פיסקה.
לפסקת משנה (2)(ג)
מוצע לקבוע כי הממשלה תהיה רשאית להתחייב בגובה הסכום העודף שנותר בחוק התקציב השנתי הקודם. הוראה זו נועדה לאפשר רצף של הפעילות הממשלתית ולבצע בשנת תקציב המשכי התחייבויות חוצות שנים על בסיס סכומים עודפים שנותרו בשנת התקציב הקודמת וזאת על מנת לשמר את רמת הפעילות של משרדי הממשלה, ולאפשר את מיצוי מסגרת ההוצאה המותרת, והמצומצמת ממילא, בתקופת התקציב ההמשכי.
לסעיף 2
באמצע חודש דצמבר 2019 החלה התפרצות המחלה COVID- 19 הנגרמת מנגיף קורונה SARS-CoV-2 . ביום ט"ו באדר התש"ף (11 במרס 2020) הכריז ארגון הבריאות העולמי על המחלה הנגרמת מנגיף הקורונה כעל מגפה עולמית. צעד חריג בעל משמעויות מרחיקות לכת.
ביום א' בשבט התש"ף (27 בינואר 2020) הכריז שר הבריאות בהתאם לסמכותו לפי סעיף 20(1) לפקודת בריאות העם, 1940 כי המחלה הנגרמת על ידי נגיף הקורונה היא מחלה מידבקת מסוכנת וכי קיימת בעטייה סכנה חמורה לבריאות הציבור (י"פ התש"ף, עמ' 3378).
בהמשך להכרזה זו הוטלו הגבלות משמעותיות, בין השאר, על פתיחת מקומות עבודה ועל התייצבות של עובדים במקומות עבודתם, לצורך צמצום ההדבקה והתפשטות הנגיף. (לפרט על הסגרים)
המשבר גרם לעלייה עצומה במספר דורשי העבודה. רובם המכריע של מבקשי דמי האבטלה (כ-90%) הם עובדים שהוצאו לחופשה ללא תשלום ואילו 10% פוטרו מעבודתם. בנוסף, עסקים ועצמאים רבים נפגעו מהמשבר הכלכלי. בעקבות האמור, הממשלה יזמה תכניות שונות סיוע לטווח הקצר והארוך: בין היתר, ניתן מענק למעסיקים בגין העסקת עובדים שפוטרו או שהוצאו לחל"ת, ניתן מענק חד פעמי למעסיקים ששימרו העסקת עובדים בזמן הסגר השני; כן חוקק חוק התכנית לסיוע כלכלי (נגיף הקורונה החדש) (הוראת שעה), תש"ף-2020 בגדרו הובטחו דמי אבטלה, מענקי הסתגלות, סיוע לחיילים משוחררים, מענק נוסף למקבלי מענק עבודה, וכן מענק סוציאלי לעצמאים וסיוע בגין הוצאות קבועות לעסקים שניתן להעניקם עד ליוני 2021 ובכפוף להימשכות המשבר.
לנוכח המשבר החמור והמתמשך, תידרש הממשלה להוציא סכומים ניכרים הן לטובת מניעת התפשטות נגיף הקורונה וטיפול מיידי בחולים שנדבקו בו, והן לצורך סיוע משמעותי למשק כדי לאפשר לו לצלוח את המשבר האמור, באמצעות סיוע כלכלי לאזרחים ולעסקים, גם בשנת 2021. מאחר שעד למועד זה טרם הונחה הצעת חוק התקציב לשנת 2021 על שולחן הכנסת, ומאחר שבסבירות גבוהה לא יתקבל חוק התקציב לשנת 2021 לפני תחילת שנת הכספים, מוצע להגדיל, בהוראת שעה, את מסגרת התקציב ההמשכי לשנת 2021 לטובת מימון ההוצאות הדרושות להתמודדות עם המשבר שנוצר בשל התפשטות נגיף הקורונה, ולמטרה זו בלבד וזאת עד לחקיקתו של חוק תקציב שנתי. כמו כן מוצע לאפשר, בשנת 2021, שימוש בסכומים שנותרו מתוך הסכומים שהוקצו למטרה זו בשנת 2020, לטובת התמודדות עם משבר הקורונה.