תקנות תכנון משק החלב (מדיניות הפיתוח לשנת 2020 בענף הבקר) (הוראת שעה), התשפ"א-2020
לפי סעיף 12(א) לחוק תכנון משק החלב, התשע"א - 2011 (להלן – החוק), רשאי שר החקלאות ופיתוח הכפר (להלן – השר), בהתייעצות עם מועצת החלב ובאישור ועדת הכלכלה של הכנסת, לקבוע הוראות לעניין מכסות חלב, ובין השאר, לקבוע עקרונות כלליים ודרכים לקביעת אמות מידה לחלוקה ולקביעה של מכסות חלב ליצרנים קיימים ולמבקשי מכסות חדשים, ובלבד שחלוקת המכסות תיעשה על בסיס חלוקת המכסות בשנים הקודמות, לשם השגת מטרות החוק ועל פי שיקולים נוספים לרבות פריסת ההתיישבות ופיתוח הכפר וצמצום פערי מכסות בין יצרנים. כמו כן רשאי השר לקבוע הוראות בעניין ביטול של מכסות חלב שנקבעו, העברת מכסות בין יצרנים, מנגנונים להעברה ולקביעת התמורה שתשולם בעבור ההעברה של מכסות, ועוד.
ביום 30.9.2020 פורסם צו תכנון משק החלב (קביעת היקף הייצור המקומי הכולל לשנת 2020), התשפ"א – [1]2020 (להלן – הצו), במסגרתו הופחת היקף הייצור הכולל לשנת 2020 ב- 30 מליון ליטרים ביחס להיקף הייצור הכולל בשנת 2019.
יצוין כי במהלך שנת 2019 המליצו הגורמים הרלוונטיים בענף החלב, ובראשם מועצת החלב, המחלבות ונציגי היצרנים לשר החקלאות דאז, מר אורי אריאל, להפחית את היקף הייצור הכולל של חלב בקר בשנת 2020 ב- 58 מיליון ליטרים ביחס להיקף הייצור הכולל בשנת 2019. הצורך המקצועי בהפחתה זו הוסבר בדיונים שהתקיימו בנושא במשרד ובפניות שהועברו גם לראש הממשלה, מר בנימין נתניהו, אשר כיהן בתפקיד שר החקלאות ופיתוח הכפר מנובמבר 2019 ועד ינואר 2020, ולשר צחי הנגבי שכיהן בתפקיד עד מאי 2020.
ביום 30 דצמבר 2019, משלא נקבע היקף הייצור הכולל לשנת 2020, הודיעה ועדת המכסות לראש הממשלה ושר החקלאות כי אם לא יפורסם הצו לפי סעיף 4(א) לחוק, הרי שנוכח הנסיבות החריגות שנוצרו והחובה החוקית המוטלת עליה להקצות את המכסות האישיות ליצרני החלב עד תחילת השנה, בכוונתה להקצות לכל יצרן של חלב בקר מכסה אישית המשקפת הפחתה של כ- 2% ממכסתו בשנת 2019. משמעות קביעה זו היא הפחתה של כ- 30 מיליון ליטרים ביחס להיקף הייצור הכולל בשנת 2019. בפתחה של שנת 2020, הודיעה ועדת המכסות על החלטתה זו, שהתקבלה במטרה למזער את הנזקים שעלולים היו להיגרם ליציבות הענף עד שתתקבל החלטת השר בעניין היקף הייצור הכולל לשנת 2020.
כאמור, הצו ניתן לבסוף רק ביום 30.9.2020, על ידי שר החקלאות ופיתוח הכפר מר אלון שוסטר, וזאת בהתחשב במצב שבו פעלו יצרני החלב במהלך שנת 2020, ועל יסוד המלצות גורמי המקצוע במשרדו ולאחר התייעצות עם הגורמים הנוגעים לעניין בענף החלב ובראשם מועצת החלב.
טיוטת התקנות המוצעת משקפת את המצב הקיים בו בפועל ייצרו יצרני חלב הבקר את מכסתם בהפחתה של כ- 2% ביחס לשנת 2019, במהלך 11 חודשים מתוך שנת 2020. יצוין כי קביעת מנגנון קיצוץ אחר תגרום בוודאות לנזק כלכלי ליצרנים, שכבר הסתמכו על הקצאת המכסה ופעלו לפיה לאורך השנה. יצוין עוד כי לשינוי המכסה היום אין משמעות מעשית לעניין כמויות החלב שייוצרו במשקים, שכן בשלב כה מאוחר בשנה, לא ניתן לשנות את היקפי הייצור. לפיכך שינוי היקף המכסה יכול לבוא לידי ביטוי רק בהיבטי התשלום ליצרן, המקבל את התמורה בעד החלב הגולמי לפי נוהל התחשבנות הלוקח בחשבון את היקפי הייצור שלו בראייה שנתית. על כן, שינוי של מדיניות הקצאת המכסות האישיות בשלב כה מאוחר בשנה, תפגע בוודאות באינטרס ההסתמכות של יצרני החלב, שייצרו זה מכבר את רוב המוחלט של מכסתם בשנת 2020, מחד, והיא בעלת פוטנציאל לפגיעה כלכלית בחלק מהם, בשל הפחתה עמוקה יותר הצפויה להם בכל מודל הקצאה אחר, מאידך.
עם זאת, יש צורך בהתקנת התקנות המוצעות, שכן לפי ס' 12(א) לחוק שפורט לעיל, הקצאת המכסות חייבת להתבצע בהתאם לאמות מידה שנקבעו בתקנות. נוכח המצב הייחודי והחריג שנוצר, בו היקף הייצור הכולל נקבע בשלב כה מאוחר בשנה, התקנת התקנות בהתאם לחוק נדרשת הן לצורך הלימת הליך ההקצאה לדרישות החוק והן לצורך הבטחת יציבות הענף וביסוס הקצאת המכסות בשנים הבאות, בין היתר על יסוד המכסות שהוקצו בשנת 2020.
מוצע להסדיר בתקנות תכנון משק החלב (מדיניות הפיתוח לשנת 2020 בענף הבקר) (הוראת שעה), התשפ"א-2020 (להלן - טיוטת התקנות), את האופן בו תופחת מכסת החלב ליצרנים קיימים בשנת 2020 בענף הבקר, בהתאמה להפחתה שבוצעה בפועל.
טיוטת תקנות מטעם משרד החקלאות ופיתוח הכפר:
|
|
|
בתוקף סמכותי לפי סעיפים 12 ו-38 לחוק תכנון משק החלב, התשע"א-2011 (להלן – החוק), בהתייעצות עם מועצת החלב, ובאישור ועדת הכלכלה של הכנסת, אני מתקין תקנות אלה: |
|
|
|
|
|
הגדרות |
1. |
בתקנות אלה - |
|
|
|
"בית ספר" – בית ספר חקלאי בפיקוח המינהל לחינוך התיישבותי במשרד החינוך או בית ספר מקצועי בפיקוח האגף להכשרה מקצועית ופיתוח כוח אדם במשרד העבודה הרווחה והשירותים החברתיים; |
|
|
|
"יצרן" – יצרן חלב בקר; |
|
|
|
"יצרן חדש" – יצרן שוועדת המכסות אישרה לו מכסה לפי פרק ג' לתקנות תכנון משק החלב (קביעת מכסות חלב), התשע"ד-2014, ושטרם החל לייצר חלב במשקו; |
|
|
|
"המכסה הקובעת" – המכסה שנקבעה ליצרן בשנת 2019; |
|
|
|
"ועדת המכסות" – כמשמעותה בסעיף 5 לחוק; |
|
קביעת מכסות ליצרנים |
2. |
בשנת 2020 תקבע ועדת המכסות ליצרנים שאינם יצרנים חדשים, בתי ספר או מכוני מחקר, מכסה בשיעור של 98% מהמכסה הקובעת. |
|
תחילה |
3. |
תחילתן של תקנות אלה ביום ד' בטבת התש"פ (1 בינואר 2020). |
|
תוקף |
4. |
תוקפן של תקנות אלה עד יום ט"ז בטבת התשפ"א (31 בדצמבר 2020). |
|
|
|
|
___ ב________ התש_______ (___ ב________ ____20)
[תאריך עברי] ([תאריך לועזי])
(חמ _____-3)
__________________
אלון שוסטר
שר החקלאות ופיתוח הכפר
דברי הסבר
כללי
לפי סעיף 12(א) לחוק תכנון משק החלב, התשע"א - 2011 (להלן – החוק), רשאי שר החקלאות ופיתוח הכפר (להלן – השר), בהתייעצות עם מועצת החלב ובאישור ועדת הכלכלה של הכנסת, לקבוע הוראות לעניין מכסות חלב, ובין השאר, לקבוע עקרונות כלליים ודרכים לקביעת אמות מידה לחלוקה ולקביעה של מכסות חלב ליצרנים קיימים ולמבקשי מכסות חדשים, ובלבד שחלוקת המכסות תיעשה על בסיס חלוקת המכסות בשנים הקודמות, לשם השגת מטרות החוק ועל פי שיקולים נוספים לרבות פריסת ההתיישבות ופיתוח הכפר וצמצום פערי מכסות בין יצרנים. כמו כן רשאי השר לקבוע הוראות בעניין ביטול של מכסות חלב שנקבעו, העברת מכסות בין יצרנים, מנגנונים להעברה ולקביעת התמורה שתשולם בעבור ההעברה של מכסות, ועוד.
טיוטת התקנות המוצעת משקפת את המצב הקיים בו בפועל ייצרו יצרני חלב הבקר את מכסתם בהפחתה של כ-2% ביחס לשנת 2019, במהלך 11 חודשים מתוך שנת 2020. יצוין כי קביעת מנגנון קיצוץ אחר תגרום בוודאות לנזק כלכלי ליצרנים, שכבר הסתמכו על הקצאת המכסה ופעלו לפיה לאורך השנה. יצוין עוד כי לשינוי המכסה היום אין משמעות מעשית לעניין כמויות החלב שייוצרו במשקים, שכן בשלב כה מאוחר בשנה, לא ניתן לשנות את היקפי הייצור. לפיכך שינוי היקף המכסה יכול לבוא לידי ביטוי רק בהיבטי התשלום ליצרן, המקבל את התמורה בעד החלב הגולמי לפי נוהל התחשבנות הלוקח בחשבון את היקפי הייצור שלו בראייה שנתית. על כן, שינוי של מדיניות הקצאת המכסות האישיות בשלב כה מאוחר בשנה, תפגע בוודאות באינטרס ההסתמכות של יצרני החלב, שייצרו זה מכבר את רוב המוחלט של מכסתם בשנת 2020, מחד, והיא בעלת פוטנציאל לפגיעה כלכלית בחלק מהם, בשל הפחתה עמוקה יותר הצפויה להם בכל מודל הקצאה אחר, מאידך.
עם זאת, יש צורך בהתקנת התקנות המוצעות, שכן לפי ס' 12(א) לחוק שפורט לעיל, הקצאת המכסות חייבת להתבצע בהתאם לאמות מידה שנקבעו בתקנות. נוכח המצב הייחודי והחריג שנוצר, בו היקף הייצור הכולל נקבע בשלב כה מאוחר בשנה, התקנת התקנות בהתאם לחוק נדרשת הן לצורך הלימת הליך ההקצאה לדרישות החוק והן לצורך הבטחת יציבות הענף וביסוס הקצאת המכסות בשנים הבאות, בין היתר על יסוד המכסות שהוקצו בשנת 2020.
זאת ועוד, ביחס ליצרני חלב צאן, כיוון שלא בוצע שינוי בהיקף הייצור הכולל של חלב צאן ביחס לשנת 2019, הרי שתקבע להם מכסה בהתאם למכסה שהיתה להם בשנה קודמת וזאת על פי תקנה 4(א) לתקנות תכנון משק החלב (קביעת מכסות חלב), התשע"ד-2014.
לתקנה 1
הגדרת מונחים מרכזיים. הגדרות "בית ספר" ו"ועדת המכסות" זהות להגדרות המופיעות בתקנות תכנון משק החלב (מדיניות הפיתוח לשנת 2018 בענף הבקר ובענפי הצאן)(הוראת שעה), התע"ח-2018[2]. כן מוצע להגדיר מהי המכסה הקובעת אשר ביחס אליה נקבעת המכסה האישית לשנת 2020, והגדרת יצרן כמי שמייצר חלב בקר בלבד, שכן ההפחתה בוצעה רק בנוגע להיקף ייצור חלב הבקר.
יצרנים שהם בתי ספר חקלאיים הוחרגו מכלל ההפחתה כיוון שמדובר ביצרנים בודדים, אשר השפעתם על היקף הייצור הכולל אפסית, והשיקולים החלים לגביהם בעניין הקצאת מכסות הם בעיקרם שיקולים פדגוגיים ייחודיים.
לתקנה 2
מוצע לקבוע כי לכל יצרן של חלב בקר, אשר אינו בית ספר, מכון מחקר או יצרן חדש שטרם החל לייצר בעצמו את המכסה לגביה קיבל זכאות תקבע מכסה בשיעור 98% מהמכסה שנקבעה לו לשנת 2019. ליתר היצרנים תקבע מכסה בהתאם למכסה שהיתה להם בשנה קודמת וזאת על פי תקנה 4(א) לתקנות תכנון משק החלב (קביעת מכסות חלב), התשע"ד-2014.
מוצע להחריג בתי ספר מההפחתה שכן השיקולים בהקצאת מכסה לבתי ספר הם פדגוגיים, ולרוב אין שינוי במכסתם (הוספה או הפחתה) יחד עם יתר היצרנים, אלא בהתאם לדרישות ספציפיות הנובעות מפעילותם כבית ספר. כמו כן, מבוקש להחריג יצרן חדש מההפחתה שכן בשלב ראשון הם אינם בגדר יצרנים (שכן לא מייצרים חלב בפועל) אלא זכאים למכסה בכפוף לתנאים שונים. כל עוד יצרן חדש הוא בגדר זכאי לקבלת מכסה ולא מייצר אותה בפועל, הוא אינו זכאי לתוספת או להפחתה. רק לאחר שיחל לייצר בעצמו את החלב, כבר לא יחשב ליצרן חדש, ויחולו עליו כלל התנאים שחלים על כל היצרנים.
לתקנה 3
מוצע לקבוע כי תחילת התקנות תהא מתחילת שנת 2020, שכן המכסה האישית הנקבעת ליצרנים היא שנתית.
לתקנה 4
מוצע לקבוע כי התקנות יעמדו בתוקפן עד סוף שנת 2020.