תוכן עניינים

הצעת חוק לתיקון פקודת בתי הסוהר (מס' ___ והוראת שעה), התש"ף-2020. 5

2. תיקון סעיף 68ג 5

3. הוראת שעה. 5

4. הוראת שעה לעניין תקן הכליאה. 11

דברי הסבר. 11

תזכיר חוק

א. שם החוק המוצע

חוק לתיקון פקודת בתי הסוהר (מס' __ והוראת שעה), התש"ף-2020.

ב. מטרת החוק המוצע, הצורך בו, עיקרי הוראותיו והשפעתו על הדין הקיים

ביום 7.11.2018 פורסם חוק לתיקון פקודת בתי הסוהר (מס' 54 והוראת שעה), התשע"ט-2018 (להלן - תיקון מס' 54). תיקון מס' 54 נחקק כחלק ממכלול של צעדים שעליהם החליטה ממשלת ישראל בהחלטת ממשלה מס' 3595 מיום 25.2.2018 לצורך יישום פסק הדין שניתן בבג"ץ 1892/14 האגודה לזכויות האזרח בישראל ואח' נ' השר לביטחון הפנים ואח' (פורסם באר"ש, 13.6.2017) (להלן – בג"ץ שטח המחייה) בנוגע לשטח המחיה המוקצה לכל אסיר ועצור.

סעיף 3 לתיקון מס' 54 נקבע כהוראת שעה לתקופה של שלוש שנים (מיום 20 בדצמבר 2018), ובמסגרתו, בין היתר, הורחבו באופן משמעותי תקופות השחרור המנהלי הקבועות בתוספת הראשונה לפקודת בתי הסוהר [נוסח חדש], התשל"ב-1971 (להלן – פקודת בתי הסוהר). לצד זאת, נקבע כי בתקופת הוראת השעה, יחולו לעניין אסיר שהורשע בעבירות ביטחוניות מסוימות שפורטו בסעיף 3(ב), תקופות השחרור המנהלי הקבועות בתוספת הראשונה לפקודת בתי הסוהר כנוסחה ערב תחילתה של תקופת הוראת השעה.

עם כניסתו לתפקיד, החליט השר לביטחון הפנים לערוך בחינה מחודשת לעניין מנגנון השחרור המנהלי, באופן שיגביר את הביטחון האישי של אזרחי ישראל ויקטין את הסיכון הנשקף לציבור כתוצאה משחרורם המוקדם בדרך של מנגנון לשחרור המינהלי המוגבר של אסירים בעלי מסוכנות לציבור.

מאחר שהשחרור המנהלי הוא מודל המייצר קיצור מאסר משמעותי, גורף ואוטומטי, ללא קביעת קריטריונים, למעט תקופת המאסר, ובהתעלם ממידת המסוכנות או המועדות של האסירים, מוצע במסגרת הצעת החוק, לקבוע מספר תיקונים שמטרתם לייצר הסדר שעל פיו לא ישוחררו אסירים בשחרור מנהלי מוגבר אלא על בסיס תבחינים מוגדרים מראש, באופן שיקטין את הסיכון הנשקף לציבור משחרור אסירים בעלי מסוכנות לציבור.

יצוין, כי ביום 2.8.2020 התקבלה החלטת ממשלה מס' 291 שעניינה "הגדלת היצע מקומות הכליאה ומרחב המחייה בבתי הסוהר, קידום חלופות כליאה, שיקום אסירים ותיקון החלטת ממשלה", שמטרתה להביא לכך שכל מקומות הכליאה במתקני שירות בתי הסוהר יעמדו בתנאי הפעימה השנייה שנקבעה על ידי בית המשפט העליון בבג"ץ שטח המחייה (העמדת שטח מחייה לכל אסיר ועצור של לפחות 4.5 מ"ר (כולל שטח השירותים והמקלחת או 4 מ"ר בלעדיהם)), וזאת לכל המאוחר עד לתום שנת 2023. המרכיב העיקרי בהחלטת הממשלה מבוסס על בינוי מואץ להוספת 1,281 מקומות כליאה. זאת, לצד נקיטת פעולות לקידום חלופות כליאה ושיקום אסירים. כחלק ממכלול הצעדים שנקבעו בהחלטת הממשלה, הוחלט על ייזום תיקון חקיקה לשינוי מנגנון השחרור המנהלי. בהתאם לסעיף 5 להחלטת הממשלה, על השר לביטחון הפנים לפרסם בתוך 60 ימים מיום קבלת ההחלטה, תזכיר חוק להערות הציבור, אשר יבוא במקום הוראת השעה שבתיקון מס' 54, אשר במסגרתו יוצע מתווה חדש להסדר השחרור המנהלי.

סעיף 1 מוצע לתקן את ההגדרה "אסיר", כך שלצורך הסדר השחרור המנהלי, "אסיר" יוגדר כאסיר שפוט לתקופת מאסר שאינה עולה שלוש שנים; וכן אסיר שפוט לתקופת מאסר העולה על שלוש שנים שוועדת השחרורים החליטה לגביו שישוחרר על תנאי מנשיאת יתרת תקופת מאסרו. הגדרה זו מתאימה את מנגנון השחרור המנהלי לרמת המסוכנות הנשקפת מתקופת המאסר שנגזרה על האסיר באופן שאסירים שביצעו עבירה מסוג "פשע" (כהגדרתה בסעיף 24 לחוק העונשין, התשל"ז-1977) או שנגזרה עליהם תקופת מאסר העולה על שלוש שנים בגין מספר עבירות שונות, לא ישוחררו בשחרור מנהלי אלא אם קיימת החלטה של ועדת שחרורים אשר מצאה אותם ראויים לשחרור מוקדם . בנוסף, מוצע להגדיר מהו "מאסר" לצורך הסדר השחרור המנהלי, כך ש"מאסר" יוגדר באופן זהה להגדרתו בחוק שחרור על-תנאי ממאסר, תשס"א-2001 כ-"מאסר שנגזר במשפט פלילי, למעט מאסר בשל אי תשלום קנס", וזאת על מנת שיובהר מהו "מאסר" לצורך יישום סעיפי החוק בעיקר לנוכח השינויים שהוכנסו בתיקון זה.

סעיף 2 מוצע להבהיר כי הדרישה לריצוי מחצית העונש צריכה להיגזר מתקופת המאסר המלא.

סעיף 3 כיוון שתיקון זה מחייב היערכות טכנולוגית מורכבת, אליה ניתן יהיה להיערך רק כשלושה חודשים לאחר כניסת החוק לתוקפו, מוצע לקבוע כי החוק יקבע כהוראת שעה למשך שלוש שנים מיום 3.1.2021. כן מוצע לקבוע כי לעניין אסירים אשר קיימת בעניינם חזקת מסוכנות טבועה כיוון שהורשעו בעבירות ביטחוניות, עבירות מין, עבירות אלימות במשפחה וכן אסירים רצידיוויסטים, יחולו תקופות השחרור המנהלי הקבועות בתוספת הראשונה ב' (להלן – תקופות השחרור המנהלי הרגיל). בנוסף, מוצע כי לתוספת הראשונה (שבה קבועות תקופות השחרור המנהלי המורחב לאחר תיקון מס' 54), יתווסף טור ג' שעניינו יתרת מאסר מרבית בשבועות למי שהוחלט לגביו על שחרור על-תנאי ממאסר. עוד מוצע לתקן את תקופות השחרור המנהלי בתוספת הראשונה, באופן הבא:

אסירים שתקופת מאסרם היא בין חודש ל-18 חודשים - תקופות השחרור המנהלי בטור ב' יהיו פי ארבעה מתקופות השחרור המנהלי הרגיל, ויהיו זהות לתקופות השחרור המנהלי בטור ג' ככל שיוחלט על שחרור על-תנאי ממאסר. יצוין כי 80% מהאסירים נשפטים בכל שנה לתקופת מאסר בקטגוריה זו וניתן להניח כי בשל תקופת המאסר הקצרה ובהעדר תבחינים אחרים, מסוכנותם נמוכה.

אסירים שתקופת מאסרם היא בין 18 ל-36 חודשים - תקופות השחרור המנהלי בטור ב' יהיו פי שניים מתקופות השחרור המנהלי הרגיל, וככל שיוחלט על שחרור על תנאי ממאסר, יהיו התקופות בטור ג' פי שלוש (לערך) מתקופות השחרור המנהלי הרגיל. מנגנון זה יהווה תמריץ חיובי לאסירים בקטגוריה זו להשתתף בטיפול באמצעות הגדלת תקופות השחרור המנהלי שיזכו לו אסירים שנמצאו ראויים לשחרור מוקדם.

אסירים שתקופת מאסרם עולה על 36 חודשים – על פי הגדרת "אסיר" בהסדר זה, אסירים אשר תקופת מאסרם עולה על 36 חודשים, יזכו בשחרור מנהלי ( כל אסיר בהתאם להוראות ההסדר החלות עליו), רק אם ועדת השחרורים מצאה אותם ראויים לשחרור מוקדם.

בנוסף, נוכח הגדרת "מאסר" ובכדי להבהיר את גדרי תחולתו של המנגנון בכל הנוגע לאסירים המרצים מאסר בדרך של עבודות שירות, מוצע להבהיר כי בעוד המנגנון כולו אינו חל על עונש מאסר שנקבע כי ירוצה בדרך של עבודת שירות, הרי שתקופת מאסר המרוצה בדרך זו כן תיחשב לצורך יישום הוראות סעיף 68ג' (8).

כמו כן מוצע להבהיר כי במקרה בו עבודת השירות הופסקה בהתאם להוראות סעיף 51ט', כי אז יחול מנגנון השחרור המנהלי המוסדר בתיקון זה, רק על יתרת תקופת המאסר שנותרה לאסיר לרצות במשמורת ולא על תקופת המאסר הכוללת שנגזרה עליו, תוך התניה ברורה כי הוא לא ישוחרר לפני שנשא לפחות מחצית מיתרת עונשו האמורה;

סעיף 4 - מאחר שיישום החוק יוביל לעלייה במצבת האסירים של כ-250 מקומות כליאה, מוצע כי עם כניסתו של החוק לתוקף, יופחת תקן הכליאה ב-250 מקומות כליאה, כך שיעמוד על 13,750 מקומות כליאה.

ג. השפעת תזכיר החוק המוצע על התקציב ועל התקן המנהלי של המשרד היוזם, משרדים אחרים ורשויות אחרות.

אין השפעה תקציבית

ד. להלן נוסח תזכיר החוק המוצע ודברי הסבר

תזכיר חוק מטעם המשרד לביטחון הפנים:

הצעת חוק לתיקון פקודת בתי הסוהר (מס' ___ והוראת שעה), התש"ף-2020

תיקון סעיף 68א

בפקודת בתי הסוהר [נוסח חדש], התשל"ב-1971[1] (להלן- הפקודה), בסעיף 68א-

(1) בהגדרה "אסיר"-

(א) בפסקה (1), במקום "שאינה עולה על ארבע שנים", יבוא "שאינה עולה על שלוש שנים";

(ב) בפסקה (2), במקום "אסיר שפוט לתקופת מאסר העולה על ארבע שנים" יבוא "אסיר שפוט לתקופת מאסר העולה על שלוש שנים "

(2) אחרי ההגדרה "יתרת מאסר" יבוא-

""מאסר" – כהגדרתו בחוק שחרור על תנאי ממאסר, התשס"א – 2001"[2]

תיקון סעיף 68ג

בסעיף 68ג, במקום "מאסרו" יבוא "המאסר שנגזרה עליו";

הוראת שעה

(א) בתקופה של שלוש שנים מיום י"ט בטבת תשפ"א (3 בינואר 2021), יקראו את הפקודה כך שהוראת השעה בחוק לתיקון פקודת בתי הסוהר (מס' 54 והוראת שעה), התשע"ט-2018 בטלה, ובמקומה יבוא:

(1) בסעיף 68ג, האמור בו יסומן (א) ואחריו יקראו:

(ב)

על אף האמור בסעיף קטן (א), לעניין אסיר שהתקיים בו אחד מהתנאים המפורטים להלן, יחולו הוראות תוספת ראשונה ב' לפקודה:

(1) הוא הורשע בעבירת טרור כהגדרתה בחוק המאבק בטרור, התשע"ו-2016(להלן - חוק המאבק בטרור);[3]

(2) הוא הורשע בעבירה לפי פקודת מניעת טרור, התש"ח-1948, חוק איסור מימון טרור, התשס"ה-2005[4] או תקנה 84 או 85 לתקנות ההגנה (שעת חירום), 1945, כנוסחם ערב ביטולם בחוק המאבק בטרור, או עבירת ביטחון כהגדרתה בחוק סדר הדין הפלילי (עצור החשוד בעבירת ביטחון) (הוראת שעה), התשס"ו-2006,[5] כנוסחו ערב ביטולו בחוק המאבק בטרור;

(3) הוא הורשע בידי בית משפט צבאי כהגדרתו בתקנות ההגנה (שעת חירום), 1945,[6] בעבירה לפי חלק ג' לתקנות האמורות;

(4) הוא הורשע בידי בית משפט צבאי, כהגדרתו בתקנות שעת חירום (יהודה והשומרון-שיפוט בעבירות ועזרה משפטית), התשכ"ז-1967), כפי שהוארך תוקפן ותוקן נוסחן בחוק, מעת לעת, בעבירת ביטחון שנקבעה בצו בדבר הוראות ביטחון [נוסח משולב] (יהודה והשומרון) (מס' 1651), התש"ע-2009, בצו אחר שהוציא המפקד הצבאי באזור או בתקנות ההגנה (שעת חירום), 1945, כתוקפן באזור;

(5) הוא הורשע בעבירה לפי סימן א'2 לפרק ח' לחוק העונשין, תשל"ז-1977;[7]

(6) הוא הורשע בעבירת מין כהגדרתה בחוק הגנה על הציבור מפני ביצוע עבירות מין, תשס"ו-2006;[8]

(7) הוא הורשע בעבירות כמפורט בפרט 1 או 2 בתוספת לחוק שחרור על–תנאי ממאסר, התשס"א-2001;

(8) הוא מרצה מאסר שלישי או יותר, וטרם חלפה שנה מיום שחרורו מהמאסר הקודם.

(ג)

מצא הנציב, לאחר שחרור אסירים לפי הוראות סעיף קטן( א), כי תפוסת האסירים עדיין עולה על תקן הכליאה ואינה עומדת בתנאי הדין, רשאי הוא, באישור היועץ המשפטי לממשלה, להגדיל לגבי קבוצות האסירים שבטור א' בתוספת הראשונה את יתרות המאסר המירביות הקבועות לגביהן בטור ב' או בטור ג' באותה תוספת, לפי העניין, בפרק זמן שיורה ושלא יעלה על שבועיים; שחרור של אסירים טרם זמנם לפרק זמן נוסף כאמור יהיה באופן ובהיקף שיקבע הנציב בפקודות נציבות בתי הסוהר, בהסכמת היועץ המשפטי לממשלה"

(2) במקום התוספת הראשונה יקראו:

"תוספת ראשונה

(סעיף 68ג)

טור א'	טור ב'	טור ג'
קבוצת אסירים	יתרת מאסר מרבית בשבועות	יתרת מאסר מרבית בשבועות למי שהוחלט על שחרורו על-תנאי ממאסר
מי שנדון למאסר לתקופה -
1. העולה על חודש ואינה עולה על חצי שנה	8	8
2. העולה על חצי שנה ואינה עולה על שנה	12	12
3. העולה על שנה ואינה עולה על 18 חודשים	16	16
4. העולה על 18 חודשים ואינה עולה על 24 חודשים	10	16
5. העולה על 24 חודשים ואינה עולה על 30 חודשים	12	18
6. העולה על 30 חודשים ואינה עולה על 36 חודשים	14	20
7. העולה על 36 חודשים ואינה עולה על 42 חודשים		24
8. העולה על 42 חודשים ואינה עולה על 48 חודשים		27
9. העולה על 48 חודשים ואינה עולה על 54 חודשים		27
10. העולה על 54 חודשים ואינה עולה על 60 חודשים		27
11. העולה על 60 חודשים ואינה עולה על 66 חודשים		27
12. העולה על 66 חודשים ואינה עולה על 72 חודשים		27
13. העולה על 72 חודשים ואינה עולה על 78 חודשים		28
14. העולה על 78 חודשים		30

(3) הוראות סעיף 68ג ו68ד לא יחולו על מי שבית משפט קבע כי ישא את עונש המאסר בעבודת שירות בהתאם להוראות פרק ו' סימן ב'1 לחוק העונשין, וזאת למעט הוראות סעיף 68ג (8).

(4) על אף האמור בסעיף קטן א', הופסקה עבודת השירות לפי הוראות סעיף 51ט' לחוק העונשין, יחולו הוראות סעיף 68ג ו68ד' באופן שיתרת המאסר של עובד השירות האמור, תיקבע לפי יתרת עונשו עקב הפסקת עבודתו ולא לפי תקופת העונש שנגזרה עליו, ובלבד שלא ישוחרר לפני שנשא מחצית מיתרת עונשו האמורה;

(5) אחר התוספת הראשונה, תתווסף "תוספת ראשונה ב'" -

טור א' קבוצת אסירים	טור ב' יתרת מאסר מרבית בשבועות
מי שנידון למאסר לתקופה -
1. מעל חודש ועד חצי שנה	2
2. מעל חצי שנה ועד שנה	3
3. מעל שנה ועד 18 חודשים	4
4. מעל 18 חודשים ועד 24 חודשים	5
5. מעל 24 חודשים ועד 30 חודשים	6
6. מעל 30 חודשים ועד 36 חודשים	7
7. מעל 36 חודשים ועד 42 חודשים	8
8. מעל 42 חודשים ועד 48 חודשים	9
9. מעל 48 חודשים ועד 54 חודשים	10
10. מעל 54 חודשים ועד 60 חודשים	11
11. מעל 60 חודשים ועד 66 חודשים	12
12. מעל 66 חודשים ועד 72 חודשים	13
13. מעל 72 חודשים ועד 78 חודשים	14
14. מעל 78 חודשים	15

תוספת ראשונה ב'

(סעיף 68ג)

הוראת שעה לעניין תקן הכליאה

על אף האמור בסעיף 68ב לפקודה, בתקופה של שנה מיום פרסומו יהיה תקן הכליאה בכלל בתי הסוהר 13,750 מקומות כליאה.

דברי הסבר

ביום 7.11.2018 פורסם חוק לתיקון פקודת בתי הסוהר (מס' 54 והוראת שעה), התשע"ט-2018 (להלן - תיקון מס' 54). תיקון מס' 54 נחקק כחלק ממכלול של צעדים שעליהם החליטה ממשלת ישראל בהחלטת ממשלה מס' 3595 מיום 25.2.2018 לצורך יישום פסק הדין שניתן בבג"ץ 1892/14 האגודה לזכויות האזרח בישראל ואח' נ' השר לביטחון הפנים ואח' (פורסם באר"ש, 13.6.2017) (להלן – בג"ץ שטח המחייה) בנוגע לשטח המחיה המוקצה לכל אסיר ועצור.

סעיף 1 מוצע לתקן את ההגדרה "אסיר", כך שלצורך הסדר השחרור המנהלי, "אסיר" יוגדר כאסיר שפוט לתקופת מאסר שאינה עולה שלוש שנים; וכן אסיר שפוט לתקופת מאסר העולה על שלוש שנים שוועדת השחרורים החליטה לגביו שישוחרר על תנאי מנשיאת יתרת תקופת מאסרו. הגדרה זו מתאימה את מנגנון השחרור המנהלי ולרמת המסוכנות הנשקפת מתקופת המאסר שנגזרה על האסיר באופן ש אסירים שביצעו עבירה מסוג "פשע" (כהגדרתה בסעיף 24 לחוק העונשין, התשל"ז-1977) או שנגזרה עליהם תקופת מאסר העולה על שלוש שנים בגין מספר עבירות שונות, לא ישוחררו בשחרור מנהלי אלא אם קיימת החלטה של ועדת שחרורים אשר מצאה אותם ראויים לשחרור מוקדם . בנוסף, מוצע להגדיר מהו "מאסר" לצורך הסדר השחרור המנהלי, כך ש"מאסר" יוגדר באופן זהה להגדרתו בחוק שחרור על-תנאי ממאסר, תשס"א-2001 כ-"מאסר שנגזר במשפט פלילי, למעט מאסר בשל אי תשלום קנס", וזאת על מנת שיובהר מהו "מאסר" לצורך יישום סעיפי החוק בעיקר לנוכח השינויים שהוכנסו בתיקון זה.

סעיף 2 מוצע להבהיר כי הדרישה לריצוי מחצית העונש צריכה להיגזר מתקופת המאסר המלא.

סעיפים 3 ו-4 כהוראת שעה למשך שלוש שנים, מוצע כי לעניין אסירים אשר קיימת בעניינם חזקת מסוכנות טבועה כיוון שהורשעו בעבירות ביטחוניות, עבירות מין, עבירות אלימות במשפחה וכן אסירים רצידיוויסטים, יחולו תקופות השחרור המנהלי הקבועות בתוספת הראשונה ב' (להלן – תקופות השחרור המנהלי הרגיל). בנוסף, מוצע כי לתוספת הראשונה (שבה קבועות תקופות השחרור המנהלי המורחב לאחר תיקון מס' 54), יתווסף טור ג' שעניינו יתרת מאסר מרבית בשבועות למי שהוחלט לגביו על שחרור על-תנאי ממאסר. עוד מוצע לתקן את תקופות השחרור המנהלי בתוספת הראשונה, באופן הבא:

כמו כן, נוכח הגדרת "מאסר" ובכדי להבהיר את גדרי תחולתו של המנגנון בכל הנוגע לאסירים המרצים מאסר בדרך של עבודות שירות, מוצע להבהיר כי בעוד המנגנון כולו אינו חל על עונש מאסר שנקבע כי ירוצה בדרך של עבודת שירות, הרי שתקופת מאסר המרוצה בדרך זו כן תיחשב לצורך יישום הוראות סעיף 68ג' (7).

בנוסף, מוצע להבהיר כי במקרה בו עבודת השירות הופסקה בהתאם להוראות סעיף 51ט', כי אז יחול מנגנון השחרור המנהלי המוסדר בתיקון זה, רק על יתרת תקופת המאסר שנותרה לאסיר לרצות במשמורת ולא על תקופת המאסר הכוללת שנגזרה עליו, תוך התניה ברורה כי הוא לא ישוחרר לפני שנשא לפחות מחצית מיתרת עונשו האמורה;

סעיף 3 מאחר שיישום החוק יוביל לעלייה במצבת האסירים של כ-250 מקומות כליאה, מוצע כי עם כניסתו של החוק לתוקף, יופחת תקן הכליאה ב-250 מקומות כליאה, כך שיעמוד על 13,750 מקומות כליאה.

[1] דיני מדינת ישראל, נוסח חדש 21, עמ' 459; ס"ח התשע"ז, עמ' 8.

[6] ע"ר מס' 1442, תוס' 2, עמ' (ע) 855.