תזכיר חוק-יסוד: משק המדינה (תיקון מס' 10 והוראת שעה לשנת 2020) (תיקון מס' 6)

א. שם החוק המוצע

תזכיר חוק- יסוד: משק המדינה (תיקון מס' 10 והוראת שעה לשנת 2020) (תיקון מס' 6).

ב. מטרת החוק המוצע והצורך בו

העולם, וישראל כחלק ממנו, נמצא כעת בעיצומה של פנדמיה כתוצאה מהתפרצות והתפשטות נגיף קורונה SARS-CoV-2 הגורם למחלה COVID-19 (להלן – נגיף הקורונה החדש). נכון להיום, אין באוכלוסיית ישראל חסינות נגד המחלה, אין חיסון שבאמצעותו ניתן לצמצם את התפשטותה ואין טיפול יעיל למחלה.

מאז תחילת התפרצות המגפה ולצורך צמצום ההדבקה והתפשטות הנגיף והתמודדות עם נגיף הקורונה החדש הוטלו הגבלות שונות, בין השאר, על פתיחת מקומות עבודה ועל התייצבות של עובדים במקומות עבודתם, אשר לא אפשרו לקיים שגרת עבודה רגילה. לאור זאת, מעסיקים רבים הוציאו את עובדיהם לחופשה ללא תשלום או הודיעו על פיטוריהם. כך גם הוטלו מגבלות שונות על התנאים לפעילותם של מקומות הפתוחים לציבור, מסחר ועסקי בילוי ופנאי במטרה לצמצם את סיכון ההדבקה במקומות אלה. נוסף על כך הוטלו מגבלות על פעילותם של מקומות ועסקים שבהם מתרחשת התקהלות משמעותית ומתקיים לגביהם חשש לבריאות הציבור. המגבלות האמורות שונו בהתאם להתפשטות המחלה.

לנוכח המשבר הבריאותי והכלכלי החמור, נדרשת הממשלה להוציא סכומים ניכרים הן לטובת מניעת התפשטות נגיף הקורונה וטיפול מיידי בחולים שנדבקו בו, והן לצורך סיוע משמעותי למשק כדי לאפשר לו לצלוח את המשבר האמור, באמצעות סיוע כלכלי לאזרחים ולעסקים.

על רקע כל האמור גובשה תכנית הכלכלית לצורך סיוע ממשלתי למשק אשר יאפשר לו להתמודד עם המשבר הכלכלי העמוק שבו הוא מצוי עקב ההתמודדות עם נגיף הקורונה, ויקנה לו ודאות לטווח הבינוני. התכנית הכלכלית האמורה עודכנה מספר פעמים, לרבות לאחרונה, לעניין תוספת סכום למערכת החינוך לצורך היערכות לשנת הלימודים התשפ"א, לנוכח המגבלות הבריאותיות שהוחלו.

בהתאם לסעיף 3 לחוק יסוד: משק המדינה (להלן - חוק היסוד), תקציב המדינה ייקבע בחוק, יהיה לשנה אחת ויביא את הוצאות הממשלה הצפויות והמתוכננות. סעיף 3ב לחוק היסוד דן במצב שבו לא נתקבל חוק התקציב לפני תחילתה של שנת הכספים, ובהתאם להוראותיו, כל עוד לא נתקבל חוק התקציב תהא הממשלה רשאית להוציא כל חודש סכום השווה לחלק השנים-עשר (להלן – מגבלת ההוצאה החודשית) מהתקציב השנתי הקודם, בתוספת הצמדה למדד המחירים לצרכן (להלן – תקרת התקציב ההמשכי).

מכיוון שחוק היסוד מגביל את האפשרות להוציא כספים הן לפי תקרת התקציב ההמשכי והן לפי מגבלת ההוצאה החודשית, נחקק ביום י"ג בניסן התש"ף (7 באפריל 2020) חוק-יסוד: משק המדינה (תיקון מס' 10 והוראת שעה לשנת 2020) (להלן – הוראת השעה), שבמסגרתו נקבע כי לתקופה שמיום קבלת הוראת השעה עד יום ט"ז בטבת התשפ"א (31 בדצמבר 2020) או עד יום קבלת חוק התקציב לשנת 2020, לפי המוקדם, ניתן יהיה להגדיל את ההוצאה הממשלתית לטובת התמודדות עם משבר הקורונה, וזאת על בסיס תכנית כלכלית ובה חבילת צעדים לשמירה על יציבות המשק בעקבות משבר הקורונה. בהתאם לפירוט שנקבע בהוראת השעה. בהוראת השעה נקבע כי הגדלת ההוצאה כאמור תשמש אך ורק לשם מימון ההתמודדות עם המשבר והצעדים שיש לבצע באופן מיידי ודחוף לשם כך.

מכיוון שהתכנית הוכנה בתנאי אי ודאות הן לגבי היקף ההגבלות המוטלות לצורך צמצום ההדבקה בנגיף הקורונה והתפשטותו והן לגבי ההשפעות הכלכליות שלהן והתפשטות נגיף הקורונה בעולם, ונוכח צרכים נוספים שלא היו צפויים בעת חקיקת הוראת השעה, תוקנה הוראת שעה במסגרת חוק-יסוד: משק המדינה (תיקון מס' 10 והוראת שעה לשנת 2020) (תיקון) (להלן – תיקון מס' 1) ואושרה הגדלה נוספת של ההוצאה הממשלתית כך שסכומי ההוצאה שהממשלה תהא רשאית להוציא בשנת 2020 הוגדלו בכ-15.5 מיליארד שקלים חדשים (לצד זאת הופחתו 1.5 מיליארד ש"ח מהמכסה לשם החזר חובות למוסד לביטוח לאומי שהוגדרה בחוק היסוד), וזאת, עד יום ט"ז בטבת התשפ"א (31 בדצמבר 2020) או עד יום קבלת חוק התקציב לשנת 2020, לפי המוקדם.

לנוכח העלייה בהיקפי התחלואה והתארכות המשבר, תוקנה הוראת השעה, ביום כ"ג בתמוז התש"ף (15 ביולי 2020), במסגרת חוק יסוד: משק המדינה (תיקון מס' 10 והוראת שעה לשנת 2020)(תיקון מס' 2), וביום ח' באב התש"ף (29 ביולי 2020) במסגרת חוק יסוד: משק המדינה (תיקון מס' 10 והוראת שעה לשנת 2020)(תיקון מס' 3), שבמסגרתם הוגדלו הסכומים הקבועים בהוראת השעה בהיקף של כ-25 מיליארד שקלים חדשים ו-7 מיליארד שקלים חדשים, בהתאמה. זאת ועוד, לאור הצורך בהתאמות מערכת החינוך לשנת הלימודים לצד הנחיות הקורונה תוקן חוק היסוד פעם נוספת, וכלל הגדלה נטו של 750 מיליוני ש"ח (הגדלה של 1.75 מיליארד ש"ח לצורך התאמות מערכת החינוך, הסטה של 2 מיליארד ש"ח ממענק התעסוקה לפחת מואץ ולכן הפחתה שלהם בשנת 2020, והגדלה בהיקף של 1 מיליארד ש"ח לצורך תשלום מענקי מס הכנסה שלילי).

כעת, בעקבות ההחלטה בדבר סגר נוסף, נדרש להרחיב את תכנית הסיוע בכדי לתת מענה לצרכים נוספים כתוצאה מהסגר. בהתאם, מוצע לעדכן את התכנית האמורה בהוראת השעה בהתאם למוצע בתיקוני החקיקה המופצים במקביל הכוללים, בין השאר, הורדה של רף הזכאות למענק הוצאות קבועות ל-25% במקום 40% מענק עבור מעסיקים ששימרו תעסוקת עובדים במהלך תקופת הסגר, ושינוי לגבי מספר מקבלי דמי אבטלה הצפויים. בהתאם, מוצע להרחיב את מסגרת ההוצאה לשנת 2020 לצורך התמודדות עם משבר הקורונה לצורך מימון שינויים אלו.

ג. עיקרי החוק המוצע

תיקון הוראת השעה בסעיף 3ב לחוק היסוד ולפיו עד לקבלת חוק תקציב לשנת 2020 הוצאותיה החודשית של הממשלה בחודשים שנותרו עד לסוף השנה, או עד לקבלת חוק תקציב לשנת 2020, המוקדם ביניהם, יגדלו בשיעור נוסף המפורט להלן.

ד. השפעת החוק המוצע על תקציב המדינה והיבטים מנהליים נוספים

הגדלת הסכום שהממשלה רשאית להוציא בשנת 2020 בכ-2.5 מיליארד ש"ח.

ה. השפעת החוק המוצע על החוק הקיים

חוק- יסוד: משק המדינה (תיקון מס' 10 והוראת שעה לשנת 2020) - יתוקן.

ו. נוסח החוק המוצע

להלן נוסח החוק המוצע:

תזכיר חוק-יסוד מטעם משרד האוצר:

תזכיר חוק-יסוד: משק המדינה (תיקון מס' 10 והוראת שעה לשנת 2020) (תיקון מס' 6)

תיקון סעיף 1	1.	בחוק-יסוד: משק המדינה (תיקון מס' 10 והוראת שעה לשנת 2020)[1], בסעיף 1(1) -
		(1) בסעיף קטן (א1) המובא בו, בפסקה (2)(ב), בפסקת משנה (9), במקום "1.75%" יבוא "2.39%"
		(2) בסעיף קטן (א2) המובא בו, בפסקה (2):
			(א) בפסקת משנה (א), במקום "13.9 מיליארד שקלים חדשים" יבוא "14 מיליארד שקלים חדשים";
			(ב) בפסקת משנה (ב), במקום "18.9 מיליארד שקלים חדשים" יבוא "20.5 מיליארד שקלים חדשים";
			(ג) בפסקת משנה (ג), במקום "29.7 מיליארד שקלים חדשים" יבוא "30.5 מיליארד שקלים חדשים";

דברי הסבר

סעיף 1

כללי

בהתאם לסעיף 3 לחוק-יסוד: משק המדינה (להלן - חוק היסוד), תקציב המדינה ייקבע בחוק, יהיה לשנה אחת ויביא את הוצאות הממשלה הצפויות והמתוכננות.

סעיף 3ב לחוק היסוד דן במצב שבו לא נתקבל חוק התקציב לפני תחילתה של שנת הכספים, ובהתאם להוראות סעיף קטן (א) שבו, כל עוד לא נתקבל חוק התקציב תהא הממשלה רשאית להוציא כל חודש סכום השווה לחלק השנים-עשר (להלן – מגבלת ההוצאה החודשית) מהתקציב השנתי הקודם, בתוספת הצמדה למדד המחירים לצרכן (להלן – תקרת התקציב ההמשכי). עוד קובע סעיף 3ב לחוק היסוד, בסעיף קטן (ב) שבו, את סדר הקדימויות בשימוש בתקציב ההמשכי - התקציב ייועד קודם כל לקיום התחייבויות המדינה מכוח חוק, חוזים ואמנות וביתרה תשתמש הממשלה רק להפעלת שירותים חיוניים ופעולות שנכללו בחוק התקציב הקודם, לרבות פעולות שנכללו בשינויים תקציבים שבוצעו בתקציב הקודם.

העולם, וישראל כחלק ממנו, נמצא כעת בעיצומה של פנדמיה כתוצאה מהתפרצות והתפשטות נגיף קורונה SARS-CoV-2 הגורם למחלה COVID-19 (להלן – נגיף הקורונה החדש). נכון להיום, אין באוכלוסיית ישראל חסינות נגד המחלק, אין חיסון שבאמצעותו ניתן לצמצם את התפשטותה ואין טיפול יעיל למחלה.

לאחר חלוף חג הפסח, ועם הירידה במספר החולים החדשים בישראל, החלה הסרה הדרגתית של המגבלות ופתיחה מחודשת של עסקים, בכפוף לעמידה בתנאי "התו הסגול" (שמירה על מרחקים ואמצעי מיגון שהוגדרו). היקפי התחלואה בחודש מאי היו נמוכים יחסית וכתוצאה מכך חלו הקלות משמעותיות בהנחיות משרד הבריאות אשר איפשרו חזרה לבתי ספר, הותר על קיום אירועים של עד 250 איש, נפתחו מסעדות ומועדונים וניכר היה שהגל הראשון מתקרב לסיומו. החל ביום כ"ח בסיוון התש"ף (20 ביוני 2020) חלה עלייה בהיקפי התחלואה של מעל 300 חולים מאומתים חדשים ביום, והחל ביום ט' בתמוז התש"ף (1 ביולי 2020) של כ-1,000 מאומתים חדשים ביום, וזאת בניגוד למגמה העולמית של ירידה בהיקפי התחלואה. נכון ליום כ"ט באלול התש"ף (18 בספטמבר 2020), מספר החולים הפעילים בישראל עומד על 46,468. מתוך החולים הפעילים, 577 מוגדרים במצב קשה ומתוכם 153 מונשמים.

ביום 13 בספטמבר 2020 התקבלה החלטת ממשלה מס' 376 שעניינה "תכנית רב שלבית לבלימת העלייה בתחלואה וצמצום התפשטות נגיף הקורונה" (להלן – החלטה 376). במסגרת החלטה זו הוחלט על הטלת הגבלות מחמירות על פעילות עסקים, מוסדות חינוך, תחבורה ציבורית, התקהלות ויציאה למרחב הציבורי, החל מערב ראש השנה ועד לסוף חג סוכות. בהתאם להחלטה זו, ומכוח חוק סמכויות מיוחדות להתמודדות עם נגיף הקורונה החדש (הוראת שעה), התש"ף-2020, הותקנו תקנות.

בעקבות החלטה זו צפויה עלייה במספר דורשי העבודה ושיעור הבלתי מועסקים.

לנוכח המשבר הבריאותי והכלכלי החמור, נדרשה הממשלה להוציא סכומים ניכרים הן לטובת מניעת התפשטות נגיף הקורונה וטיפול מיידי בחולים שנדבקו בו, והן לצורך סיוע משמעותי למשק כדי לאפשר לו לצלוח את המשבר האמור, באמצעות סיוע כלכלי לאזרחים ולעסקים. מכיוון שחוק היסוד הגביל את האפשרות להוציא כספים הן לפי תקרת התקציב ההמשכי והן לפי מגבלת ההוצאה החודשית, נחקק ביום י"ב בניסן התש"ף (6 באפריל 2020) חוק-יסוד: משק המדינה (תיקון מס' 10 והוראת שעה לשנת 2020) (להלן – הוראת השעה), שבמסגרתו נקבע כי בתקופה שמיום קבלת הוראת השעה עד יום ט"ז בטבת התשפ"א (31 בדצמבר 2020) או עד יום קבלת חוק התקציב לשנת 2020, לפי המוקדם, ניתן יהיה להגדיל את ההוצאה הממשלתית לשם התמודדות עם משבר הקורונה, וזאת על בסיס תכנית כלכלית ובה חבילת צעדים לשמירה על יציבות המשק בעקבות משבר הקורונה, הכל בהתאם לפירוט שנקבע בהוראת השעה. בהוראת השעה נקבע כי הגדלת ההוצאה הממשלתית כאמור תשמש אך ורק לשם מימון ההתמודדות עם המשבר והצעדים שיש לבצע באופן מידי ודחוף לשם כך.

במסגרת הוראת השעה נקבע כי שר האוצר יגיש לאישור הממשלה עד יום ז' באייר התש"ף (1 במאי 2020), תכנית מפורטת ביחס לשימושים המתוכננים בסכומים שפורטו בהוראת השעה ובהתאם לרכיבים שפורטו בה. עוד נקבע כי הממשלה תניח על שולחן הכנסת את התכנית המפורטת וכי שינוי בסכומים של מרכיבי התכנית האמורה, בשיעור העולה על 15% מאחד ממרכיבי התכנית טעון אישור ועדת הכספים של הכנסת.

בהתאם לאמור, הממשלה אישרה תכנית מפורטת ביום ל' בניסן התש"ף (24 באפריל 2020) בהחלטה מס' 5013 והיא הונחה על שולחן הכנסת.

מכיוון שהתכנית הוכנה בתנאי אי ודאות הן לגבי היקף ההגבלות המוטלות לצורך צמצום ההדבקה בנגיף הקורונה והתפשטותו והן לגבי ההשפעות הכלכליות שלהן והתפשטות נגיף הקורונה בעולם, ונוכח צרכים נוספים שלא היו צפויים בעת חקיקת הוראת השעה, תוקנה הוראת שעה במסגרת חוק-יסוד: משק המדינה (תיקון מס' 10 והוראת שעה לשנת 2020) (תיקון) (להלן – תיקון מס' 1) ואושרה הגדלה נוספת של ההוצאה הממשלתית כך שסכומי ההוצאה שהממשלה תהא רשאית להוציא בשנת 2020 הוגדלו בכ-14 מיליארד שקלים חדשים (לצד זאת הופחתו 1.5 מיליארד ש"ח מהמכסה לשם החזר חובות למוסד לביטוח לאומי שהוגדרה בחוק היסוד), וזאת, עד יום ט"ז בטבת התשפ"א (31 בדצמבר 2020) או עד יום קבלת חוק התקציב לשנת 2020, לפי המוקדם.

לנוכח העלייה בהיקפי התחלואה והתארכות המשבר, תוקנה, ביום כ"ג בתמוז התש"ף (15 ביולי 2020), הוראת השעה במסגרת חוק יסוד: משק המדינה (תיקון מס' 10 והוראת שעה לשנת 2020)(תיקון מס' 2), שבמסגרתו הוגדלו הסכומים הקבועים בהוראת השעה בהיקף של כ-25 מיליארד שקלים חדשים. עוד נקבע כי שינוי בסכומים של מרכיבי התכנית הקבועה בהוראת השעה, בשיעור העולה על 10% מאחד ממרכיבי התכנית טעון אישור ועדת הכספים של הכנסת. כמו כן נקבע כי תכנית מפורטת תוגש לאישור הממשלה עד ליום ט"ז באב התש"ף (6 באוגוסט 2020). ביום ח' באב התש"ף (29 ביולי 2020) תוקנה הוראה השעה פעם נוספת, במסגרת חוק יסוד: משק המדינה (תיקון מס' 10 והוראת שעה לשנת 2020)(תיקון מס' 3), שבמסגרתו הוגדלו הסכומים הקבועים בהוראת השעה בהיקף של כ-7 מיליארד שקלים חדשים.

לקראת פתיחת שנת הלימודים, ולנוכח העלויות הנוספות שהושתו על משרד החינוך לנוכח ההגבלות הבריאותיות, תוקנה, ביום י"ט באלול התש"ף (8 בספטמבר 2020), הוראת השעה, שבמסגרתו הוגדלו הסכומים הקבועים בהוראת השעה בכ-2 מיליארד שקלים חדשים לצורך היערכות מערכת החינוך לשנת הלימודים התשפ"א.

יובהר כי לפי התחזית המקרו כלכלית של משרד האוצר ובנק ישראל התוצר המקומי הגולמי (התמ"ג) צפוי להתכווץ בכ-5.1%-7.2% (כתלות בתרחיש) בשנת 2020. העלייה בהוצאות בשל התכנית הכלכלית, לצד הירידה החדה בהכנסות המדינה ממסים, צפויים להביא לגירעון תקציבי שנאמד בכ-13.4% אחוזי תוצר (לפני יישום התכנית הנוכחית). עקב הצמיחה השלילית והזינוק בגירעון, החוב הציבורי צפוי לעלות בצורה משמעותית.

על רקע הגירעון המבני הגבוה ערב המשבר, המשך עליית החוב בשנת 2021 והצורך להיערך לגלי תחלואה נוספים, קיים צורך בשימור מרחב פיסקלי כדי שהממשלה תוכל לספק מענה בריאותי, רשת ביטחון סוציאלית ותמיכה בעסקים שזקוקים לכך במקרים של צורך בהתמודדות נוספת עם השלכות הקורונה. כמו כן, הגידול המשמעותי בהיקף החוב הממשלתי, מביא לגידול משמעותי בהיקף החזרי הריבית הצפויים בשנים 2021 ואילך.

לנוכח ההחלטה להחיל מגבלות נוספות, בתקופה הקרובה, אשר ישפיעו על פתיחת עסקים, מוצע להגדיל את הסכומים הקבועים בהוראת השעה וזאת בכדי לאפשר מתן מענקים לעסקים ועצמאים שייפגעו. בהתאם, מעודכנת התכנית כפי שמוצע בתיקוני החקיקה הנלווים לתיקון זה וכוללת בין השאר הורדה של רף הזכאות למענק הוצאות קבועות ל-25% במקום 40%, מענק עבור מעסיקים ששימרו תעסוקת עובדים במהלך תקופת הסגר, ושינוי לגבי מספר מקבלי דמי אבטלה הצפויים. בהתאם, מוצע להרחיב את מסגרת ההוצאה לשנת 2020 לצורך מימון שינויים אלו.

לפסקה (1)

מוצע לקבוע כי בחודשים אוקטובר ודצמבר 2020, בהתאם למוצע בחוק, ניתן יהיה להגדיל את ההוצאה הממשלתית לטובת מענה לעסקים ועצמאים, כאמור לעיל, עקב ההגבלות האמורות.

לפסקה (2)

מוצע להגדיל את הרכיבים הבאים בתכנית, בהתאם לנדרש לצורך יישום מתווה הממשלה בכל הנוגע למענה לעסקים ועצמאים: בריאות, רווחה, סדר ציבורי, ביטחון פנים ומן מענה לצרכי משרדי הממשלה; שיפוי המוסד לביטוח לאומי; ומענק וסיוע לעסקים ועצמאים.