טיוטת תקנות הטיס (כלי רחיפה)(תיקון), התש"ף- 2020  

 

 

 

............................התש"ף   (............................. 2020)    

(חמ-...........)                     

 

                                                                     _________________________

..................

                                                 שר התחבורה והבטיחות בדרכים

 

 

 

 

דברי הסבר

 

חלק א'-  דברי הסבר כלליים:

המצב המשפטי היום:

מרחבי האוויר המותרים להפעלת כלי רחיפה (גילשון אוויר, גילשון אוויר ממונע, מצנח רחף, מצנח רחף ממונע ומצנח ממונע גלגלי) קבועים בפרק ג' לתקנות הטיס (כלי רחיפה), התשע"ה-2015 (להלן- "תקנות הרחיפה").

בנוסף, לפי תקנה 20 לתקנות הרחיפה חלה חובה על כל מפעיל כללי לשאת עליו אישור ממדריך רשוי בעת ההפעלה של כלי רחיפה.

הוראות אלה נתקלות בקשיי אכיפה רבים כפי שיפורט להלן ועל כן מוצע בזאת להפלילן בשלב הראשון, ולהפכן לעבירות מנהליות שבצידן קנס מנהלי בשלב השני.

תוכן התקנות האמורות:

תקנה 15(א)  לתקנות הרחיפה קובעת איסור הפעלה של גילשון אוויר, גילשון אוויר עם מנוע עזר, מצנח רחף או מצנח רחף עם מנוע עזר, במרחב אווירי שפורסם במסגרת פרסומי המידע התעופתי (להלן- "הפמ"ת") כאזור אסור לטיסה, אזור מסוכן לטיסה, אזור מוגבל לטיסה, נתיב אוויר מוגדר מראש, אזור פיקוח, אזור פיקוח טרמינלי, אזור פיקוח שדה, אזור שדה ואזור אימונים.

תקנה 15(ב) קובעת כי על אף האמור בתקנת משנה (א), מותר להפעיל את כלי הרחיפה במרחב אווירי מן המפורטים בתקנת משנה (א), אם התקיים אחד מאלה: בפמ"ת צוינה האפשרות לשימוש משותף של כלי רחיפה וכלי טיס באותו מרחב אווירי, או שברשות המפעיל אישור מראש ובכתב מאת מנהל רת"א ובהתאם לתנאים שנקבעו באישור, או לעניין אזור שדה המתוחם סביב מינחת – מפעיל המנחת אישר את הרחיפה בו.

כלומר- ביחס לכלי רחיפה בעלי "כנף רכה"- גילשון אוויר ומצנח רחף, ממונעים ולא ממונעים, הכלל הוא "מפה הפוכה", כלומר כל האזורים שאינם אסורים/מוגבלים במרחב האווירי מותרים, וגם האסורים/מוגבלים מותרים כחריג, אם בפמ"ת יש אפשרות לשימוש משותף או באישור של מנהל רת"א או מפעיל מנחת מקום שהמדובר במרחב אווירי סמוך למנחת.

תקנה 16 לתקנות הרחיפה מסדירה נקודות המראה מוסדרות להמראה של כלי רחיפה בעלי כנף "רכה"-  גילשון אוויר ומצנח רחף, עם ובלי מנוע, כאשר אסדרה זו מתפרסמת בפמ"ת.

תקנה 17 לתקנות הרחיפה מתייחסת לכלי רחיפה מסוג "מצנח ממונע גלגלי" (ממ"ג), כלי כבד יותר מהאחרים, עם מנוע, הדומה יותר בצורתו ואופי הפעלתו למז"מ. כלי רחיפה זה יכול להיות מופעל לפי התקנה באיזורים ייעודיים שנקבעו לו במרחב האווירי ("בועות") בהתאם לפרסומים בפמ"ת. עם זאת, גם כאן ישנם חריגים, אם מתקיימים התנאים הנקובים בתקנה.

תקנה 18 קובעת כי רחיפה באיזור מנחת מצריכה את אישור מפעיל המנחת.

תקנה 19 קובעת כי הגבהים המותרים להפעלה של כלי רחיפה מפורסמים בפמ"ת.

בנוסף, במסגרת כללי ההפעלה הבטוחה נקבע, בתקנה 20 לתקנות הרחיפה, כך:

" 20.  (א) לא יפעיל אדם כלי רחיפה בהפעלה כללית, אלא אם כן קיבל הדרכה עיונית להפעלת כלי רחיפה מאותו סוג, בנושאים המפורטים בתקנה 6(1)(ב) עד (ו), והדרכה מעשית בביצועים ובנושאים המפורטים בתקנה 9(א)(1) עד (7), ממדריך שברישיונו הגדר סוג כלי רחיפה מתאים, והמדריך נתן לו טופס חתום, לפי נוסח המפורסם באתר הרשות, המאשר כי הוא כשיר להפעיל כלי רחיפה מאותו סוג.

(ב)  על אף האמור בתקנת משנה (א), מדריך רשאי לאשר את כשירותו של אדם להפעלת כלי רחיפה, בלי שנתן הדרכה בכל הנושאים המפורטים בה, לחניך המחזיק ברישיון להפעלת כלי רחיפה שניתן במדינה זרה, מאותו סוג כלי רחיפה המצוין בהגדר שברישיונו של המדריך, והוכיח להנחת דעת המדריך ידע ומיומנות מספקים בכל הנושאים כאמור; ואולם בנושאים המפורטים בתקנות 6(1)(ב) ו-9(א)(3) ייתן המדריך הדרכה מלאה לחניך, כאמור בתקנת משנה (א).

(ג)   מפעיל כלי רחיפה בהפעלה כללית יציג את הטופס האמור בתקנת משנה (א) לביקורת רשות הרישוי או מפקח, לפי דרישתם, במקום ובמועד שיורו לו; אדם אבד לו הטופס כאמור ונבצר ממנו להשיג מהמדריך שהדריך אותו עותק של הטופס, יוכיח לרשות הרישוי, להנחת דעתה, כי עבר הדרכה עיונית ומעשית לפי תקנת משנה (א).

(ד)  מדריך ינהל רישום של פרטי החניכים שאישר את כשירותם להפעלה כללית של כלי רחיפה כאמור בתקנת משנה (א), ישמור רישום כאמור למשך שלוש שנים לפחות, ויציגו לביקורת של רשות הרישוי או מפקח, לפי דרישתם, במקום ובמועד שיורו לו".

כלומר-  אדם המבצע הפעלה כללית של כלי רחיפה נדרש לשאת עמו טופס המהווה אישור לכשירותו כמפעיל כללי, מאדם שהוא מפעיל כלי רחיפה בעל רישיון מרת"א בתור מדריך, בהתאם לתנאים המפורטים לעיל בתקנה 20.

המצב העובדתי היום:

כיום ישנן הפרות רבות  של ההוראות הנ"ל (תקנות 15 עד 20 לתקנות הרחיפה המפורטות לעיל),  כאשר האכיפה לגביהן אינה אפקטיבית, וזאת מהטעמים שלהלן:  

(א)  פעולת אכיפה מנהלית במישור הרישיון -  רת"א אינה יכולה לפעול כנגד מפעילים של כלי רחיפה שהפרו את תקנות 15-20 לתקנות הרחיפה המפורטות לעיל במישור הרישיון, לפי סעיף 38 לחוק הטיס, התשע"א-2011 (להלן – "החוק"), בשל העובדה שרוב המפעילים של כלי רחיפה בארץ (כ- 1270 מתוך 1300) הם מפעילים כלליים שאינם חבים בחובת רישוי ואינם בעלי רישיונות מרת"א.

(ב) הטלת עיצום כספי – פרק י' לחוק מסמיך את המנהל להטיל עיצום כספי על מפעיל כלי רחיפה שהפר את הוראות דיני הטיס. דא עקא, שההליך המנהלי שבסופו מוטל עיצום כספי הוא הליך ארוך ומסורבל, המצריך מפקח רת"א שיברר את האירוע,  ראיות תומכות,  הליכי שימוע למפר הלכאורי והחלטה כתובה ומנומקת על הטלת עיצום כספי מאת מנהל רת"א, כאשר סכומי העיצום אינם גבוהים.  כך, למשל, לפי סעיף 144(10) לחוק, הסכום הבסיסי למפעיל כלי רחיפה שהפר את דיני הטיס הוא 2600 ₪ אם הוא בעל רישיון, ו- 1040 ₪ אם הוא מפעיל כללי.  סעיף 147(30) לחוק קובע עיצום כספי בסך מחצית הסכום הבסיסי אם מפעיל כללי ריחף בלא טופס ובו אישור המדריך, קרי: מדובר בעיצום כספי של 720 ₪ ; כמו-כן, סעיפים 148 (10), (11) ו- (12) לחוק קובעים עיצום כספי בסך רבע מהסכום הבסיסי אם מפעיל כללי ריחף בניגוד לתקנות 15-19 לתקנות הרחיפה, קרי: מדובר בעיצום כספי של 260 ₪.   

(ג)  תלונה למשטרה- החוק לא קובע עבירה על הפרה של כללי רחיפה, כשהיא בפני עצמה. לעומת זאת, סעיף 142(ב)(7) לחוק הטיס קובע כי מי שהפעיל כלי רחיפה בניגוד להוראות לפי חוק הטיס באופן שיש בו כדי לגרום לסכנה לחיי אדם -  דינו 3 שנים. דא עקא, שיש קושי בהוכחת הרכיב  בעבירה זו -  "כוונה לגרום לסיכון חיי אדם"- ולכן היכולת לבצע אכיפה פלילית במקום שהופרו תקנות 15 עד 20 לתקנות הרחיפה בסיוע גורמי אכיפת החוק כמו משטרה ופרקליטות-  קלושה. 

סיכום ביניים :

תוצאת הדבר היא אכיפה בחסר או היעדר אפקטיביות מספקת בכלי האכיפה הקיימים כיום לפי החוק כלפי מפעילים של כלי רחיפה, בכלל, ואלה הפועלים בהפעלה כללית בפרט, המפרים את תקנות 15 עד 20 לתקנות הרחיפה. 

הצעת התקנות:

הצעת תקנות זו תכליתה "הפללת" הוראות תקנות 15 עד 20 לתקנות הרחיפה וקביעת סנקציה פלילית לצידן של חצי שנת מאסר. כתוצאה מכך ניתן יהיה להפכן בשלב השני לעבירות מנהליות שקנסות מנהליים בצידן, וזאת לפי הוראות חוק העבירות המנהליות, התשמ"ו-1985,  ולבצע אכיפה אפקטיבית יותר בדרך זו מאשר בדרכי האכיפה הקיימות כיום.

חלק ב'- דברי הסבר פרטניים:

לפתיח:

מבוקש לתקן את תקנות כלי רחיפה מכוח סמכותו של שר התחבורה בסעיף 168 לחוק, לפיו: " השר ממונה על ביצוע הוראות חוק זה והוא רשאי להתקין תקנות בכל עניין הנוגע לביצועו".

ממילא לא נחוצה התייעצות עם שרת התרבות והספורט כקבוע בסעיף 93 לגבי כללי הפעלה בטוחה, או הסכמת שר הביטחון כקבוע בסעיף 92 לגבי קביעת מרחבי האוויר, שכן התיקון המוצע לא קובע כללי רחיפה או כללים לעניין מרחבי האוויר בהם מותר לכלי רחיפה לפעול, אלא רק את אופן אכיפת התקנות שנקבעו זה מכבר.

התיקון הינו פרי הצעתה של רשות התעופה האזרחית לשר התחבורה ובכך מתמלא גם  התנאי הקבוע בסעיף 168(ב) לחוק הטיס.

סעיף 2 לחוק העונשין, התשל"ז-1977 קובע כך:

"(א) הסמכות להתקין תקנות לביצוע חוק, כוללת אף את הסמכות לקבוע עבירות על התקנות ועונשים על עשייתן; ואולם, עונש מאסר שנקבע בתקנה, תקופתו לא תעלה על ששה חודשים, ואם נקבע עונש קנס - לא יעלה שיעורו על הקנס שניתן להטיל בשל עבירה שעונשה הוא קנס שלא נקבע לו סכום.

     (ב)  תקנות שבהן נקבעו עבירות ועונשים טעונות אישור ועדה של הכנסת.".

התיקון המוצע עומד גם בתנאי סעיף 2 לחוק העונשין, שכן הוא קובע ענישה פלילית של 6 חודשי מאסר לכל היותר בגין הפרת תקנות 15 עד 20 בתקנות הרחיפה, ובהתאם לסעיף קטן (ב) טעון את אישורה של ועדה מוועדות הכנסת.

להחלפת כותרת הפרק החמישי בתקנות העיקריות:

בתקנות הרחיפה  5 פרקים: הפרק הראשון עניינו בהגדרות מונחים; הפרק השני עניינו בהסדרי רישוי אישי למפעילים של כלי רחיפה המבקשים לפעול באופן מסחרי או כמדריכים; הפרק השלישי עניינו באסדרת מרחבי האוויר; הפרק הרביעי עניינו בכללי הפעלה בטוחה; והפרק החמישי עניינו -   בפטור, הוראות מעבר ותחילה.

בתיקון חקיקה זה עסקינן בהטלת סנקציה פלילית של מאסר בן שישה חודשים לכל היותר על הפרת ההוראות בפרק ג' ועל חלק מתקנה 20, על מנת להפכן בעתיד לעבירות מנהליות.

מאחר שעסקינן בנושא חדש בעבירות אלה  - עונשין-  סברנו כי יהיה זה  נכון להכלילו בפרק החמישי לתקנות העיקריות,  העוסק בפטורים, הוראות מעבר ותחילה,  כלומר:  נושאים שונים וכלליים,  ולשם כך מוצע להחליף גם את כותרת הפרק ל - "הוראות שונות".

להוספת תקנה 33א  בתקנות העיקריות- עונשין:

לסעיף קטן (א):

מבוקש להוסיף בפרק ה' לתקנות כלי רחיפה, תקנה חדשה, 33א מספרה, שכותרתה "עונשין", הקובעת כך: "העובר על הוראות תקנות 15, 16, 17, 18, 19 ו-20 (א) ו- (ג)  לתקנות אלה  -  דינו מאסר שישה חודשים".

כפי שצוין לעיל, יש קושי באכיפת התקנות האמורות במישור הרישיון (שכן מרבית העוסקים בתחום אינם חבים חובת רישוי), העיצום הכספי (שההליכים להטלתו מסורבלים וארוכים והסכומים זעומים) או ההליך הפלילי לפי החוק (שכן רכיבי העבירה הפלילית בחוק הטיס בהקשר זה קשים להוכחה), ועל כן מבוקש לקבוע את התקנות האמורות בתור עבירות פליליות, וזאת, בין היתר, כשלב מקדים לקראת הפיכתן לעבירות מנהליות שקנס מנהלי בצדן.

הוא הדין לגבי אכיפת תקנות 20 (א) ו- (ג) בתקנות הרחיפה, הקובעת כי מפעיל כללי יוכל לרחף רק אם יש ברשותו אישור כתוב מאת מדריך בעל רישיון.

לסעיף קטן (ב):

סעיף זה קובע כי הפרת התקנות שפורטו לעיל תהיינה עבירות פליליות, מסוג של אחריות קפידה.

נסביר:  

סעיף 19 לחוק העונשין, תשל"ז – 1977 (להלן- "חוק העונשין") קובע את הנורמה- המחשבה הפלילית היא היסוד הנפשי הנדרש לשם התגבשותה של עבירה, כך:

"דרישת מחשבה פלילית

19. אדם מבצע עבירה רק אם עשאה במחשבה פלילית, זולת אם –

(1) נקבע בהגדרת העבירה כי רשלנות היא היסוד הנפשי  הדרוש לשם התהוותה; או

      (2) העבירה  היא מסוג העבירות של אחריות קפידה."

 

הכלל הינו כי היסוד הנפשי בביצוע עבירות הוא של מחשבה פלילית, זולת אם נקבע בהגדרת העבירה כי היסוד הנפשי שלה הוא של רשלנות או שמדובר בעבירה של אחריות קפידה.

משנכנסנו בגדרו של החריג הקבוע בסעיף 19(2) שלעיל ומצויים אנו בתחומן של עבירות מסוג של אחריות  קפידה, חל ההסדר שבסעיף 22 לחוק העונשין, אשר לפיו:

"אחריות קפידה והיקפה

22. (א) אדם נושא באחריות קפידה בשל עבירה, אם נקבע בחיקוק שהעבירה אינה טעונה הוכחת מחשבה פלילית או רשלנות; ואולם, אין בהוראות סעיף קטן זה כדי לבטל את האחריות בשל עבירות שחוקקו טרם כניסתו לתוקף של חוק זה ונקבע בדין שאינן טעונות הוכחת מחשבה פלילית או רשלנות. לעניין סעיף קטן זה, "בדין" – לרבות בהלכה פסוקה.

(ב) לא ישא אדם באחריות לפי סעיף זה אם נהג ללא מחשבה פלילית וללא רשלנות ועשה כל שניתן למנוע את העבירה; הטוען טענה כאמור – עליו הראיה.

(ג) לעניין אחריות לפי סעיף זה, לא יידון אדם למאסר, אלא אם כן הוכחה מחשבה פלילית או רשלנות."

 

בהתאם לחוק העונשין, עבירה מסוג אחריות קפידה היא אפוא עבירה שנקבע בחיקוק כי היא כזו.  אשר על כן, קבענו במפורש אודות העבירות המוצעות- שהן עבירות מסוג של אחריות קפידה.

עבירות מסוג אחריות קפידה קיימות ככלל בתחומים מסוימים של חיי החברה אשר הצריכו הסדרה כדי להבטיח את תקנת הציבור בהם. הן מיועדות לתמרץ לנקיטת רמת זהירות גבוהה בכדי להבטיח את שלום הציבור בתחום הרלוונטי . מדובר בעבירות הקובעות הסדרים אחידים ובני-אכיפה, שיש בהם כדי לקבוע סטנדרט התנהגות מותאם לצורכי החברה בת זמננו. כדי להבטיח אכיפה פשוטה ויעילה של אותם כללי התנהגות וכדי להעמיק את האכיפה באותם תחומים, נקבעו עבירות שדרכי הוכחתן פשוטות, ומטעם זה פטר המחוקק את התביעה מהוכחת היסוד הנפשי של העבירה. לצד האינטרס שבהנהגת רמת זהירות גבוהה, מתאפיינות עבירות אלו ברצון להבטיח אכיפה יעילה על-ידי מתן "פטור" לתביעה מן הצורך להוכיח את היסוד הנפשי. ההנחה הינה כי בעבירות אלה יהיה קושי באכיפה אם תידרש התביעה להוכיח את היסוד הנפשי, כיוון שהנתונים הרלוונטיים לבחינת התנהגותו של הנאשם מצויים בידיו, וכן בשל קשיים מעשיים אחרים (מתוך פסה"ד בע"פ 4783/09 , ראובן שולשטיין נ' רשות ההגבלים העסקיים).

 

כל הפרמטרים הללו נכונים לעבירות שעניינן הפרת הוראות בדבר מרחבי האוויר על ידי מפעיל כלי רחיפה, בין אם בעל רישיון ובין אם מפעיל כללי:    מדובר באדם בודד המבצע זאת, כאשר אין לרשות דרך לדעת מה היה מצבו הנפשי עובר לביצוע העבירה-  אם היה מודע להפרת ההוראות, או שמא התרשל בבדיקת המפות האוויריות טרם ביצוע הרחיפה, או שמא לא ידע ולא הבין כלל כי עליו לבדוק אותן מראש;    עסקינן בציבור גדול של כ—1300 מפעילים במדינת ישראל, כאשר רובם הגדול אינם מחזיקים ברישיון מהרשות, ועל כן אינם מוכרים לה;  הכלים גם כן אינם מסומנים ואינם רשומים בפנקס כלי הטיס;  הפרת ההוראות אודות המרחב האווירי בו מותר להם לפעול היא הפרה שכיחה, שיש לרשות קושי מעשי רב באכיפתה;  הפרות אלו גורמות להפרת הסדר הציבורי ולפגיעה בעיקרון בטיחות התעופה;

בשל כל הסיבות הללו,  אנו סבורים כי עבירות אלה מתאימות להיות מסוג של אחריות קפידה.

 

נבקש להעיר לעניין זה כי הוויתור על דרישת ההוכחה אין משמעו ויתור על הדרישה לקיומו של יסוד נפשי, במובן זה שלצורך ההרשעה בעבירת אחריות קפידה צריכה התביעה להוכיח רק את היסוד העובדתי והיא פטורה מהוכחת היסוד הנפשי, אבל לעניין הענישה -  על מנת להטיל עונש מאסר בפועל על מי שהורשע בעבירת אחריות קפידה,  על התביעה להוכיח לכל הפחות קיומה של רשלנות כיסוד נפשי.

ואולם,  במקרה דנן, מבוקש להפליל תקנות אלה על מנת להכלילן בשלב הבא בתקנות העבירות המנהליות ולהטיל בגין הפרתן קנס מנהלי,  ועל כן ממילא אין ברצון התביעה להוכיח את היסוד הנפשי שכן אין לה רצון בהטלת עונשי מאסר בפועל על עבירות אלה.   על כן,  דיון זה הינו מחוץ לענייננו.

 

לסעיף התחילה- תחילה נדחית של שנה:

מוצע בזאת כי תחילת תוקפה של ההוראה תהיה שנה ממועד פרסומה, על מנת שתהיה לרת"א שהות

להיערך,  לפרסם ולהסביר את ההוראה לציבור בעל העניין.