תזכיר חוק

 

א. שם החוק המוצע

פקודת התעבורה (תיקון מס' 129)(ניסויים ברכב עצמאי), התש"ף-2020

 

 

ב. מטרת החוק המוצע, הצורך בו, עיקרי הוראותיו והשפעתו על הדין הקיים

בשנים האחרונות מתקדם בכל העולם פיתוחו של רכב עצמאי (המכונה "אוטונומי"), דהיינו רכב שמסוגל לערוך נסיעות בדרך, כשבמקום הנהג ישנה מערכת נהיגה עצמאית המשלבת רכיבי חומרה ותוכנה שמאפשרים לה את השליטה על הרכב, ומערכת זו מבצעת את פעולות הנהיגה של הרכב על סמך נתונים הנאספים על ידי חיישנים ואמצעים נוספים, ומעובדים בטכנולוגיה של בינה מלאכותית.

מדינת ישראל נמצאת בחזית הפיתוח האמור וכיום ישנן מספר חברות, ישראליות וזרות, העורכות בה ניסויים של נסיעות של רכב עצמאי. בניסויים אלה מערכת הנהיגה העצמאית נוהגת את הרכב אך מצוי בו נהג ניסוי, שתפקידו להשתלט על הרכב במקרה חירום, ובמסגרת זו, אין ברכב העצמאי נוסעים. ניסויים אלה מתקיימים על פי אישור שנותן המפקח הארצי על התעבורה לפי תקנה 16א לתקנות התעבורה, התשכ"א-1961. על פי החלטת הממשלה מס' 2316 מיום 22.1.17, מדינת ישראל מעוניינת להיות מדינה מובילה בתחום, והצעת חוק זו נועדה להסדיר את שלב המעבר מניסויים ברכבים עצמאיים עם נהג בטיחות כאמור לנסיעות נסיוניות ברכבים עצמאיים ללא נהג כלל, ואף במסגרת של הסעת נוסעים בשכר או שלא בשכר, באמצעות מגוון פתרונות טכנולוגיים להפעלת כלי רכב עצמאיים.

לצד ניסויים אלה, מוצע ליצור תשתית חוקית לניסויים בכלי רכב מתקדמים פחות, שמבצעים רק חלק ממטלות הנהיגה באמצעות מערכות עצמאיות, כאשר מצוי בהן נהג שיבצע את היתר.

הצעה זו נועדה להציג את התפיסה העקרונית של משרד התחבורה והבטיחות בדרכים לגבי המשך קידום ההתפתחות של הרכב העצמאי בישראל, כאשר פרטים שונים עודם נמצאים בבחינה.

 

עיקר 1:

מוצע להסמיך את שרת התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן – השרה) להסדיר בתקנות את הכללים לביצוע ניסויים ברכב עצמאי שייסע בלי נהג ועם נוסעים.

 

עיקר 2:

מוצע להסמיך את המפקח הארצי על התעבורה לתת אישור לביצוע ניסוי ברכב עצמאי, למי שהתקיימו בו התנאים שנקבעו בתקנות. האישור יכלול את התנאים לעריכת הניסוי, התנאים להפסקתו ופטורים מתחולת כללי ההתנהגות בדרך הקבועים בחלק ב' לתקנות התעבורה, שאינם רלוונטיים לרכב עצמאי, וכן פטורים מתנאי רישוי רכב ככל שאינם רלוונטיים.

 

עיקר 3:

מוצע להקים ועדה מייעצת שבראשה יעמוד המנהל הכללי של משרד התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן – משרד התחבורה) וחבריה יהיו נציגי משרד התחבורה, משטרת ישראל, מנהלת תחליפי דלקים ותחבורה חכמה, הרשות לחדשנות, משרד המשפטים ונציגי ציבור. תפקידה של הוועדה יהיה להיות מוקד ידע בנושא הרכב העצמאי, מהארץ ומהעולם, ועל סמך הידע הזה להכין דו"חות ולייעץ לשרה בנושא הרכב העצמאי.

תקנות שיסדירו את הניסויים ברכב עצמאי, יקבעו בהתייעצות עם הועדה האמורה.

 

עיקר 4:

מוצע לחייב גורם המבצע ניסוי  ברכב עצמאי, לדווח מיידית למפקח הארצי על התעבורה על התרחשות אירוע בטיחותי חמור תוך כדי הניסוי. המפקח יהיה רשאי, בעקבות הדיווח, להורות על הפסקת הניסוי או על שינוי תנאיו.

 

עיקר 5:

 

מוצע לפרסם לידיעת הציבור מידע על ביצוע ניסויים ברכב עצמאי.

 

עיקר 6:

לצד הרכב העצמאי שאינו נזקק לנהג, ישנן חברות המפתחות כלי רכב ברמת עצמאות נמוכה יותר, שבהן מבוצעות חלק ממטלות הנהיגה באמצעות מערכות עצמאיות, אך הן נדרשת נוכחות פיזית של נהג לשם ביצוע מטלות שחורגות מיכולתן של מערכות כאלה. מוצע להסמיך את השרה להתקין תקנות שיאפשרו למפקח הארצי על התחבורה לתת אישור לביצוע ניסויים בכלי רכב מסוג זה, כולל תוך הסעת נוסעים.

 

 

ג. השפעת תזכיר החוק המוצע על התקציב ועל התקן המנהלי של המשרד היוזם, משרדים אחרים ורשויות אחרות.

הצעת החוק מיועדת לאסדרת פעילות של המגזר הפרטי, ולפיכך לא כרוכה במישרין בעלות תקציבית.

עם זאת, תפקידו של המפקח הארצי על התעבורה לאשר הפעלות ניסיוניות כמו גם חובתו לפקח עליהם ולחקור אירועי בטיחות במסגרתן, כמו גם קיומה של הוועדה המייעצת, כרוכים בתקציב ובתקנים.

 

 

 

ד. להלן נוסח תזכיר החוק המוצע ודברי הסבר

 

תזכיר חוק מטעם משרד התחבורה והבטיחות בדרכים:

תזכיר חוק לתיקון פקודת התעבורה (מס' 129)(ניסויים ברכב עצמאי), התש"ף-2020

 

 

דברי הסבר

 

כללי          הצעת חוק זו מציעה אסדרה שתאפשר ניסויים של רכב עצמאי, בלי שיהיה בו נהג, תוך שהוא מסיע נוסעים. עד כה התקיימו בארץ ניסויים בהפעלת כלי רכב בודדים, במתווה שבוחן רק את עצם תפקודיו של הרכב בתנאים שונים; מטרתה של הצעה זו לאפשר קיומו של ניסוי ברכב עצמאי באופן המדמה מתווה הפעלה מסחרי, שבו, בניגוד לניסויים המתקיימים, היום לא יהיה נהג ברכב וכן יהיו נוסעים, לרבות נוסעים בשכר, וכל זאת, בכבישים ציבוריים ולא רק במתחמים סגורים.

 

לסעיף 1

 

לסעיף 9ב

בין ההגדרות המוצעות בהצעת חוק זו, מוצע להגדיר "מערכת נהיגה עצמאית" שהיא מערכת המסוגלת לבצע את מלוא מטלות הנהיגה של הרכב. ישנם שני סוגים של מערכות כאלה – מערכת נהיגה בעצמאות גבוהה, שהיא מערכת המסוגלת לבצע מטלות אלה בתנאים מוגדרים מראש, כגון בשעות האור בלבד, ומערכת נהיגה בעצמאות מלאה, שאין לה הגבלות כאלה; במינוח המקצועי אלה קרויות מערכות נהיגה עצמאית רמה 4 ורמה 5, בהתאמה.

בנוסף קיימת מערכת נהיגה בעצמאות מותנית, שהיא מערכת בעלת יכולת לבצע חלק מפעולות הנהיגה באופן עצמאי, שבמינוח המקצועי קרויה מערכת נהיגה עצמאית רמה 3. לפי המוצע, רכב בעל מערכת נהיגה מסוג זה, לא ייחשב לרכב עצמאי, ורובן של הוראות החוק המוצע לא יחולו עליו.

 

לסעיף 9ג

מוצע להסמיך את השרה, בהתייעצות עם הוועדה המייעצת, לקבוע בתקנות את ההסדרים לאישור ניסויים ברכב עצמאי. ההצעה היא להסדר בתקנות שכן מדובר על תהליך למידה בעולם טכנולוגי המשתנה במהירות, והכרחי שהדין יוכל לתת מענה במהירות בהתאם לניסיון הנצבר ולידע המשתנה.

מטרת התקנות היא להבטיח את הבטיחות בדרכים ואינטרסים ציבוריים אחרים ובהם הפחתת הגודש בדרכים, בניית אמון בטכנולוגיית התחבורה החכמה ויצירת תנאים המאפשרים תחרות בענף, והכל באופן שיהיה ניטרלי מבחינה טכנולוגית כך שיתאפשרו ניסויים באמצעות מגוון פיתוחים טכנולוגיים.

התקנות שיש להתקינן, יסדירו את אלה:

1.   כלי הרכב העצמאי: הדרישות הטכניות בהן הוא, והמערכות המותקנות בו, צריכים לעמוד לרבות דרישות התקינה שנקבעו לפי תקנות התעבורה, וכן דרישות התקינה מהן יהיה פטור. הוראות אלה יהיו כמתחייב מן העובדה שמדובר ברכב המופעל שלא על ידי נהג אלא על ידי מערכת נהיגה עצמאית.

2.   מערכת הנהיגה העצמאית: מערכת זו היא ליבת הרכב העצמאי. אישורו של רכב עם מערכת זו מחייב שיוכח כי היא מסוגלת להסיע רכב בבטיחות וכי היא אמינה, ועל מבקש אישור לניסוי להציג הוכחות לכך, לרבות פרטי ניסויים שנערכו בה, והצהרה של יצרן המערכת, יצרן הרכב ומבקש האישור לביצוע הניסוי, על יכולותיה.

3.   אישור ניסויים ברכב עצמאי: אישור זה יינתן למבקש שיציג תוכנית ניסוי, ואת מרחב ההפעלה ותנאיו. כן הוא יידרש להציג יכולת ליישום תוכנית ההפעלה ולבקרה על כלי הרכב העצמאיים באמצעות מרכז בקרה, תשתית איסוף מידע ונתונים על ההפעלה של כלי הרכב העצמאיים, וכן שהוא עומד בתקני סייבר ותקשורת, וכל מידע אחר שיידרש למפקח הארצי על התעבורה כיד לאשר את הניסוי.

4.   חיוב בעל אישור לביצוע ניסוי למסור מידע על התנהלות הניסוי למפקח הארצי על התעבורה, ובלבד שלא יימסר מידע שיש בו לזהות אדם.

5.   חיוב בעל אישור לביצוע ניסוי ברכב עצמאי למסור מידע למערך הסייבר הלאומי, על כל אירוע תקיפת סייבר על מערכות הרכב עצמאי.

 

לסעיף 9ד

מוצע לקבוע איסור על ניסויים ברכב עצמאי, בלא אישור מאת המפקח הארצי על התעבורה; אף כי אפשר שהפעלת רכב עצמאי ללא אישור תהיה כרוכה בביצוע עבירות הקיימות כבר כיום, מוצע לייחד עבירה ספציפית, באופן שיקל על האכיפה.

מוצע כי אישור לניסוי ברכב עצמאי יינתן למי שעומד בתנאי התקנות שנקבעו לפי סעיף 9ג, ויש לו ביטוח מתאים לפעילות.

מוצע לקבוע את סמכות המפקח הארצי על התעבורה לקבוע את תנאי האישור, בין השאר בעניינים הבאים:

1.   תקופת האישור, שלא תעלה על 3 שנים;

2.   מספר מרבי של כלי רכב שישתתפו בניסוי;

3.   חובות המוטלות על בעל האישור, ותנאים לביטולו.

מוצע לקבוע כי המפקח הארצי על התעבורה יהיה רשאי לתת לרכבי הניסוי פטור מהוראות לפי פקודת התעבורה המאסדרות הסעה בשכר, וכן, בהתייעצות עם רשות הרישוי, פטור מההוראות לפי הפקודה בעניין רישוי רכב. בנוסף, בהתייעצות עם קצין משטרה, יהיה רשאי לקבוע באישור פטור מתחולת הוראות בתקנות התעבורה המסדירות את ההתנהגות בדרך. כן יהיה רשאי לקבוע הוראות חלופיות להוראות מהן נתן פטור, והכל במטרה להבטיח את בטיחות כלל המשתמשים בדרך והמשתתפים בניסוי בכלל זה, לצמצם את ההפרעה האפשרית לתנועה מהפעלת רכב עצמאי ומתן מענה נדרש לאירועי חירום.

כמו כן מוצע לקבוע כי הוראות דיני התעבורה יחולו על מפעילי הרכב העצמאי במסגרת הניסוי, ככל שלא ניתן פטור מהם.

 

סעיף 9ה

מוצע להעניק למפקח הארצי על התעבורה סמכויות שיאפשרו לו פיקוח אפקטיבי על הניסויים ברכב עצמאי ובכלל זה לדרוש מבעל אישור לפי סימן זה, להזדהות בפניו; לדרוש מבעל האישור או מכל אדם הנוטל חלק בביצוע הניסוי מידע ומסמכים הנדרשים לפיקוח; להיכנס למרכז הבקשה של הניסוי ולכל מקום בו מתבצעת פעולות במסגרת הניסוי לרבות רכב נייח, אולם לא ייכנס למקום המשמש למגורים בלא צו של בית משפט.

 

סעיף 9ו

מוצע כי תקום ועדה מייעצת שתלווה את הניסויים. יושב ראש הועדה יהיה המנהל הכללי של משרד התחבורה והבטיחות בדרכים וחברי הוועדה יהיו נציגים של משרדי התחבורה שתמנה השרה, ראש מנהלת תחליפי דלקים ותחבורה חכמה במשרד ראש הממשלה או נציגו, ראש הרשות לחדשנות במשרד הכלכלה והתעשייה או נציגו, ראש אגף התנועה במשטרת ישראל או נציגו, המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (כלכלי) או נציגו,  ושני נציגי ציבור בעלי מומחיות בנושא שתמנה השרה.

תפקיד הוועדה יהיה להגיש לשרה דו"חות שתהיה בהם תשתית הידע הרלוונטית להפעלת רכב עצמאי, לצורך זה הוועדה תעשה את אלה:

1.   תעקוב אחרי ההתפתחויות הטכנולוגיות ושיטות ההפעלה  בעולם, בתחום הרכב העצמאי;

2.   תלמד תוצאות ניסויים הנערכים בהפעלת רכב עצמאי, בארץ ובעולם;

3.   תאסוף נתונים, מהארץ ומהעולם, על תאונות דרכים שבהן היו מעורבים כלי רכב עצמאיים, תנתח את גורמיהן, ותמליץ על דרכים למניעתן;

4.   תציע תנאים נדרשים, לדעתה, לשם אישור ניסויים של רכב עצמאי.

מוצע לחייב את המפקח הארצי על התעבורה, להעביר לוועדה המייעצת מידע שיש בידו אודות אירועים בטיחותיים חמורים שאירעו בהפעלת רכב עצמאי.

מוצע לקבוע שיקולים שנדרשת הועדה המייעצת לשקול, וביניהם שמירה על הבטיחות ומתן מענה לסיכונים לגוף ולרכוש של משתמשי הדרך, מניעת הפרעה לפעילות משקית אחרת, שיתוף מידע, עידוד תחרות וחדשנות טכנולוגית, שיפור התחבורה בישראל וכן תשקול אופן המענה בעניינים כגון הגנת סייבר,  ביטוח וטיפול באירועי חירום.

בנוסף, תייעץ הוועדה לשרה בעניין קביעת התקנות לאסדרת ניסויים ברכבים עצמאיים. על מנת להבטיח את יעילות הליך ההיוועצות  ומניעת הפיכתו לחסם בתהליך, מוצע לקצוב לוועדה 30 ימים מיום שפנתה השרה להיוועץ בוועדה, והשרה רשאית להאריך מועד זה לבקשת הוועדה, ב-30 ימים נוספים. בתופם התקופה הקצובה לפי סעיף זה והוועדה לא השיבה להתייעצות, השרה רשאית להמשיך בהליך קביעת התקנות גם בלי ההתייעצות.

 

סעיף 9ז

מוצע לקבוע כי הוראות כל דין, ודיני העונשין והגנת הפרטיות בכלל זה, יחולו על ניסויים ברכב עצמאי.

 

סעיף 9ח

מוצע לחייב את בעל אישור הניסוי לדווח מיידית, ולא יאוחר מלאחר יום עבודה אחד, למפקח הארצי על התעבורה על כל אירוע בטיחותי חמור. לעניין זה, מוצע לאמץ את הגדרת אירוע בטיחותי חמור הקבועה בסעיף 46כט לפקודת מסילות הברזל [נוסח חדש], התשל"ב-1972. בעקבות דיווח כאמור, רשאי המפקח הארצי על התעבורה לתת הוראות לעניין המשך הניסוי, כולל הפסקתו, ובלבד שלא יפסיק אותו לתקופה העולה על 10 ימים, בלי לתת לבעל האישור הזדמנות לטעון את טענותיו.

 

סעיף 9ט

מוצע לחייב את המפקח על התעבורה לפרסם לציבור, באתר האינטרנט של המשרד, מידע בדבר הפעלות ניסיוניות של רכב עצמאי.

המידע שיפורסם יכלול מידע על הניסויים שמתבצעים שיכלול את פרטי בעל האישור לניסוי כאמור, את תקופת הניסוי והיקפה ואת התנאים העיקריים החלים עליה. כן יפרסם מידע על הפעלות ניסיוניות שבוטלו או הופסקו, וכל פרט אחר שלדעתו ראוי להביא לידיעת הציבור, ואולם לא יפרסם מידע שאין לפרסמו לפי סעיף 9 לחוק חופש המידע.

 

סעיף 9י

מוצע לקבוע הסמכה לשרה להתקין תקנות שיאפשרו ניסויים בכלי רכב ברמת עצמאות נמוכה יותר, המצריכים נהג לשם ביצוע חלק מפעולות הנהיגה. מאחר ויש נהג בכלי רכב אלה לא נדרש ההסדר הרחב שמוצע לגבי כלי רכב ברמת עצמאות גבוהה יותר, עם זאת הדין הקיים איננו מאפשר עריכת ניסויים בהם בדרך. לפיכך, ועל מנת לעודד מגוון טכנולוגי, מוצע לכלול בהצעת החוק הסמכה לקבוע בתקנות סמכות למתן פטורים מהדין הקיים גם לכלי רכב אלה, על מנת שניתן יהיה לערוך בהם ניסויים.

 

סעיף 9יא

מוצע להסמיך את השר לקבוע הוראות בעניין דרך הגשת הבקשות לאישור ניסוי, חובת בעל אישור להגיש דיווחים על התקדמותו, אירועים מיוחדים במהלכה, וסיכומה בתום תקופתה.