תזכיר חוק שירותי הדת היהודיים )תיקון מסי 23(, התש"ף-2020
הצעת חוק שירותי הדת היהודיים (תיקון מס׳ 23), התש"ף -2020.
ב. עיקר החוק המוצע והצורך בו :
אופן התקצוב של המועצות הדתיות קבוע בסעיפים 11 עד 11י לחוק שירותי הדת היהודיים, התשל"א-1971 וכן בהתאם להחלטות הממשלה שנקבעו בעניין זה, ובפרט החלטה מס׳ 2197 מיום 12.8.07 (להלן : "החלטת הממשלה"). בהתאם לכך, אופן התקצוב כולל הליך תלת שלבי. בשלב הראשון נקבע סכום ההשתתפות של הממשלה בתקציב של כלל המועצות הדתיות בחוק התקציב השנתי (סכום ההשתתפות של הממשלה). בשלב השני נקבע מהו חלקה של הממשלה בתקציב של כל אחת מהמועצות הדתיות, כלומר - אופן חלוקת "העוגה" בין המועצות הדתיות בהתאם לאמות מידה שוויוניות שנקבעו בתוך החלטות הממשלה שלעניין, לדוגמא : מספר תושבים, צרכי דת וכיוצא באלה. בשלב שלישי נקבע סכום ההשתתפות הרגיל או סכום ההשתתפות המיוחד של כל אחת מהרשויות המקומיות בתקציב המועצה הדתית הנמצאת בתחום שיפוטה. סכום ההשתתפות הרגיל של כל רשות מקומית בתקציב של מועצה דתית הוא פי 1.5 וחצי מסכום ההשתתפות של הממשלה בתקציב של אותה מועצה דתית. עם זאת, השרים (השר לשירותי דת, שר הפנים ושר האוצר בהחלטה שהתקבלה ברוב דעות השרים, ובכללם שר האוצר) רשאים באישור ועדת הכספים של הכנסת לקבוע יחס חלוקה שונה בין הממשלה והרשות המקומית (להלן - סכום השתתפות מיוחד) עפ"י אמות מידה שוויוניות הנקבעות לגבי כל שנת כספים (למשל : השתתפות הרשות המקומית או שיעור השתתפות מיוחד : 25% - השתתפות הממשלה ו-75% - השתתפות הרשות המקומית או להפך), ובלבד שבסך הכל יישמר שיעור ההשתתפות הכולל של 40% ממשלה ו-60% רשויות מקומיות ביחס לתקציב של כלל המועצות הדתיות.
סכום רזרבת השר נקבע במסגרת התבחינים בשלב השני בהחלטת הממשלה. רזרבת השר נועדה לממן במהלך/סוף שנת הכספים עלויות תיקונים והוצאות נדרשות אחרות של מועצות דתיות שלא ניתן היה לצפות אותן בתחילת שנת התקציב (בהתאם לקריטריונים הנקבעים אד הוק מדי שנה בהתייעצות עם היועץ המשפטי לממשלה). בהתאם להחלטת הממשלה - בשלב ראשון נעשית הפרשה של סכום בשיעור 40% מהוצאות הפנסיות התקציביות של כל גמלאי המועצות הדתיות ובשלב שני מוקצה סכום של 5% (החל משנת 2010 ואילך) לטובת רזרבת השר, כאמור. היתרה בסכום ההשתתפות של הממשלה לאחר הפרשת הוצאות הפנסיה ורזרבת השר, מחולקת בין המועצות הדתיות בהתאם ליתר התבחינים שנקבעו בהחלטות הממשלה, לדוגמא גודל הרשות המקומית, מספר תלמידים בבתי ספר דתיים והיות המועצה הדתית בתכנית הבראה.
התוצאה שהתקבלה מהליך בניית התקציב באופן המפורט לעיל - הובילה לכך שהרשויות המקומיות לא השתתפו במימון רזרבת השר, שכן הפרשת הסכום שנועד למימון הרזרבה - בוצעה בשלב השני בתחילת שנת הכספים, כאמור, בטרם התחשבות בחלקן של הרשויות המקומיות בתקציב.
הפרשת הסכום למימון הרזרבה בשלב המקדמי - הובילה לכך שבחלק מהשנים, חלקה של הממשלה בתקצוב המועצות הדתיות גדל מעבר ל-40% ואילו חלקן של הרשויות המקומיות פחת מ-60% בעוד שכוונת המחוקק הייתה לשמור על יחס של 40%-60% בכל מקרה (בהתאם לעקרון העומד בבסיס סעיף 11ב(א)(1), לפיו שינויים ביחס ההשתתפות בתקציב המועצה בין הממשלה ובין הרשות המקומית - לא יביא לחריגה מסכום ההשתתפות של הממשלה בהוצאות התקציב של כלל המועצות).
נוכח העובדה שרזרבת השר נועדה לממן הוצאות שוטפות (לא צפויות) של המועצות הדתיות הרי שהיא מהווה חלק בלתי נפרד מתקציב המועצות הדתיות, ועל כן קיימת הצדקה שהרשויות המקומיות תהיינה שותפות גם בתקצוב רזרבת השר. משכך מוצע תיקון חקיקה זה אשר תכליתו להוביל לכך שהרשויות המקומיות תישאנה אף הן, לצד הממשלה, במימון רזרבת השר בשיעור של פי 1.5 מחלקה של הממשלה ברזרבת השר.
חלקה היחסי של כל אחת מהרשויות המקומיות ברזרבת השר מתוך סכום ההשתתפות הכולל של הרשויות המקומיות ברזרבת השר - ייקבע בהתאם ליחס החלוקה עפ"י אמות המידה השוויוניות שנקבעו בהחלטת הממשלה לצורך חלוקת סכום ההשתתפות של הממשלה בין המועצות הדתיות.
חלקה היחסי של כל אחת מהרשויות המקומיות ברזרבת השר יתוסף לתקציבה של המועצה הדתית הנמצאת בתחומה ובאופן זה, בפועל, גם הרשויות המקומיות תשתתפנה במימון רזרבת השר (אמנם הרשויות המקומיות אינן מעבירות תקציב באופן ישיר לקופת הרזרבה, אך הן מעבירות את התקציב אל המועצות הדתיות ומשלימות אותו, לאחר שנגרע מתקציב המועצות הדתיות בשלב הראשון חלק הרזרבה(.
נוכח העובדה כי תוספת חלקה היחסי של כל אחת מהרשויות המקומיות ברזרבת השר אל סכום ההשתתפות המיוחד (או הרגיל) של הרשות המקומית בהוצאות התקציב של מועצה דתית הנמצאת בתחום שיפוטה - אמור לשנות את היחס שנקבע בסעיף 11ב(3) לחוק לפיו סכום ההשתתפות המיוחד של הרשות המקומית, כאמור (המחושב לפי סעיף 11ב(ב)) לא יפחת מסכום השווה ל-25% ולא יעלה על סכום השווה ל-75% מסכום ההשתתפות הרגיל הכולל - אזי לצורך שמירה על היחס האמור - נקבע בהצעת החוק - כי לעניין זה בלבד - לא יילקח בחשבון חלקה היחסי של הרשות המקומית ברזרבת השר.
נוכח העובדה כי מוצע לקבוע את הפרשת סכום הרזרבה בחוק (ולא בהחלטת ממשלה בלבד) - אזי מוצע לקבוע בחוק גם כיצד יחולק סכום הרזרבה בין המועצות הדתיות. בהתאם להצעת חוק זו - תקציב רזרבת השר יחולק למועצות הדתיות בסוף שנת הכספים (בהתאם לקריטריונים שייקבעו מדי שנה על ידי השר בהתייעצות עם היועץ המשפטי לממשלה).
ג. השפעת החוק המוצע על החוק הקיים:
יתוקן חוק שירותי הדת היהודיים [נוסח משולב], תשל"א-1971.
ד. השפעת החוק המוצע על תקציב המדינה, תקנים במשרדי הממשלה וההיבט המנהלי:
החוק המוצע נועד לתקן את המצב הקיים (אשר נוצר בעקבות החלטות הממשלה שלעניין) בו המדינה נושאת במימון סכום העולה על 40% מתקציב המועצות הדתיות ואילו הרשויות המקומיות נושאות במימון סכום הפחות מ60% מתקציב המועצות הדתיות, בעוד שהמחוקק ביקש לקבוע יחס מימון של 40%-60% בכל מקרה.
אין השפעה על תקנים במשרדי ממשלה.
|
תזכיר חוק שירותי הדת היהודיים (תיקון מסי 23(, התש"ף-2020
|
1 ס"ח תשל"א, עמי 130
דברי הסבר
סעיף 1 -
אופן התקצוב של המועצות הדתיות קבוע בסעיפים 11 עד 11י לחוק שירותי הדת היהודיים, התשל"א-1971 (להלן : "החוק") וכן בהתאם להחלטות הממשלה שנקבעו בעניין זה, ובפרט החלטה מס׳ 2197 מיום 12.8.07 (להלן : "החלטת הממשלה"). בהתאם לכך, אופן התקצוב כולל הליך תלת שלבי. בשלב הראשון נקבע סכום ההשתתפות של הממשלה בתקציב של כלל המועצות הדתיות בחוק התקציב השנתי (להלן : "סכום ההשתתפות של הממשלה"). בשלב השני נקבע מהו חלקה של הממשלה בתקציב של כל אחת מהמועצות הדתיות, כלומר - אופן חלוקת "העוגה" בין המועצות הדתיות בהתאם לאמות מידה שוויוניות שנקבעו בתוך החלטות הממשלה שלעניין, לדוגמא : מספר תושבים, צרכי דת וכיוצא באלה. בשלב שלישי נקבע סכום ההשתתפות הרגיל או סכום ההשתתפות המיוחד של כל אחת מהרשויות המקומיות בתקציב המועצה הדתית הנמצאת בתחום שיפוטה.
החלטת הממשלה מתייחסת לשלב השני הנזכר לעיל וקובעת את אמות המידה לקביעת חלקה של כל אחת מהמועצות הדתיות מתוך סכום ההשתתפות של הממשלה בתקציב כלל המועצות הדתיות. בהתאם לסעיף ב׳ להחלטת הממשלה החל מ-1 בינואר 2008 - מתוך סכום ההשתתפות של הממשלה, ובטרם חלוקת סכום זה בין המועצות הדתיות עבור הפעילות השוטפת שלהן - יוקצו סכומים לטובת הוצאות "קשיחות" שיש לוודא ולהבטיח מראש קיום תקציב מתאים עבורן. בהתאם לכך נקבע כי תחילה יוקצה סכום המהווה 40% מעלות הפנסיות התקציביות של גמלאי כל מועצה ומועצה דתית (להלן : "חלק המועצות הדתיות בעלות הפנסיות התקציביות"). עוד נקבע כי מהיתרה שתישאר - יופרש סכום אשר ישמש רזרבה לתיקונים נדרשים ולצורך פתרונות שיתעוררו במועצות הדתיות ואשר יחולק עפ"י קריטריונים שייקבעו בהתייעצות עם היועץ המשפטי לממשלה ושיוכלו להשתנות בין השנים (להלן : "סכום הרזרבה"). נקבע כי סכום הרזרבה יעמוד בשנת 2008 על סך של 15% מהיתרה לאחר הקצאת הסכום עבור חלק המועצות הדתיות בעלות הפנסיות התקציביות. בשנת 2009 יעמוד סכום הרזרבה על 10% מהיתרה, כאמור, ואילו החל משנת 2010 יעמוד סכום הרזרבה על 5% מהיתרה, כאמור.
מוצע בזאת כי הפרשת סכום הרזרבה תיקבע בחוק (ולא בהחלטת ממשלה בלבד) כדי לעגן בחוק את השתתפותן של הרשויות המקומיות בסכום הרזרבה וזאת נוכח העובדה כי נכון להיום הן אינן נוטלות חלק בתקצוב סכום הרזרבה. בהתאם לכך מוצע לקבוע כי על אף האמור בסעיף 11א(ב) לחוק הקובע את אופן חלוקת סכום השתתפות הממשלה בין המועצות הדתיות - רשאית הממשלה לקבוע כי יופרש תחילה סכום שלא יעלה על 5% אשר ישמש רזרבה עבור פתרון בעיות שתתעוררנה תוך ניהולן השוטף של המועצות הדתיות במהלך שנת הכספים ואשר לא ניתן היה לצפות אותן מראש בתחילת שנת הכספים. במקביל לתיקון החוק כאמור - תתוקן בהתאמה החלטת הממשלה בעניין הפרשת סכום הרזרבה.
התוצאה שהתקבלה מהליך בניית התקציב באופן המפורט לעיל - הובילה לכך שהרשויות המקומיות לא השתתפו במימון רזרבת השר, שכן הפרשת הסכום שנועד למימון הרזרבה - בוצעה בשלב השני בתחילת שנת הכספים, כאמור, בטרם התחשבות בחלקן של הרשויות המקומיות בתקציב.
מוצע לקבוע כי הרשויות המקומיות ישתתפו אף הן במימון הרזרבה בשיעור העומד על פי 1.5 מחלק הממשלה בסכום הרזרבה (להלן : "חלק הרשויות המקומיות המיוחס לסכום הרזרבה") וזאת על מנת לשמור על עקרון יחס ההשתתפות בין חלק הממשלה ובין חלק הרשויות המקומיות בתקציב המועצות הדתיות העומד על 60%-40% בהתאמה וכפי שנקבע בסעיף 11א(ג) לחוק.
מוצע לקבוע כי אופן השתתפות הרשויות המקומיות במימון הרזרבה יתבצע באמצעות תוספת חלקן בסכום הרזרבה לתקציבן השוטף של המועצות הדתיות. יובהר כי אמנם בהתאם לאמור - הרשויות המקומיות לא יעבירו תקציב באופן ישיר לקופת הרזרבה אלא השתתפותן במימון הרזרבה תתבצע באופן עקיף, כפי שיוסבר להלן. כפי שפורט לעיל, סכום הרזרבה מופרש ונגרע מתוך סכום ההשתתפות של הממשלה בתקציב המועצות הדתיות, והתוצאה היא כי נוצר חוסר בתקציב המועצות הדתיות. כפי שמוצע, הרשויות המקומיות יעבירו את חלקן במימון הרזרבה לתקציבי המועצות הדתיות ובאופן זה ישלימו את החוסר שנוצר בתקציבי המועצות הדתיות וישתתפו בפועל במימון הרזרבה באופן עקיף.
מוצע לקבוע את היקף השתתפותה של כל רשות מקומית במימון הרזרבה, באופן שחלקה של כל רשות מקומית בסכום הרזרבה יעמוד על הסכום שיתקבל מחלוקת מלוא סכום השתתפות הרשויות המקומיות ברזרבה (חלק הרשויות המקומיות המיוחס לסכום הרזרבה) בין הרשויות המקומיות על פי יחס החלוקה של סכום ההשתתפות של הממשלה בין המועצות הדתיות כמפורט בסעיף 11א(ב) - דהיינו עפ"י אמות המידה השוויוניות שנקבעו בהחלטת הממשלה הנ"ל (לדוגמא : מספר תושבים, צרכי דת וכיוצא באלה).
כפי שפורט לעיל, מוצע לקבוע כי חלקה של כל רשות מקומית בסכום הרזרבה (חלקה של רשות מקומית המיוחס לסכום הרזרבה) יתוסף לתקציבה השוטף של המועצה הדתית הנמצאת בתחומה, דהיינו יתוסף לסכום ההשתתפות הרגיל או המיוחד של הרשות המקומית בהוצאות התקציב של אותה מועצה דתית.
תוספת חלקה של כל אחת מהרשויות המקומיות ברזרבת השר אל תקציבה השוטף של המועצה הדתית הנמצאת בתחומה, כפי שפורט לעיל - אמור לשנות את היחס שנקבע בסעיף 11ב(3) לחוק לפיו סכום ההשתתפות המיוחד של הרשות המקומית (המחושב לפי סעיף 11ב(ב)) לא יפחת מסכום השווה ל-25% ולא יעלה על סכום השווה ל-75% מסכום ההשתתפות הרגיל הכולל.
לצורך שמירה על היחס האמור - מוצע לתקן את סעיף 11ב(3) ולקבוע כי לעניין סעיף זה בלבד - לא יילקח בחשבון חלקה היחסי של הרשות המקומית ברזרבת השר (הן לעניין סכום ההשתתפות המיוחד של הרשות המקומית והן לעניין סכום ההשתתפות הרגיל הכולל). באופן זה יישמר היחס שנקבע בחוק לפיו סכום ההשתתפות המיוחד של הרשות המקומית לא יפחת מסכום השווה ל-25% ולא יעלה על סכום השווה ל-75% מסכום ההשתתפות הרגיל הכולל.
נוכח העובדה כי מוצע לקבוע את הפרשת סכום הרזרבה בחוק (ולא בהחלטת ממשלה בלבד) - מוצע להוסיף את סעיף 11ג(1) אשר יקבע כיצד יחולק סכום הרזרבה בין המועצות הדתיות. בהתאם לכך מוצע לקבוע כי סכום הרזרבה (חלק הממשלה בסכום הרזרבה) יחולק בין המועצות הדתיות בסוף שנת הכספים בהתאם לתבחינים שייקבעו בכל שנה על ידי השר בהתייעצות עם היועץ המשפטי לממשלה.