תוכן עניינים
ד. השפעת החוק המוצע על תקציב המדינה והיבטים מנהליים נוספים
ה. השפעת החוק המוצע על החוק הקיים
תזכיר חוק הפחתת הגרעון והגבלת ההוצאה התקציבית (תיקון מס' ____) (הגדלת הוצאות לטובת התמודדות עם המשבר הנוצר עקב התפשטות נגיף הקורונה), התש"ף-2020
העולם, וישראל כחלק ממנו, נמצא כעת בעיצומה של פנדמיה כתוצאה מהתפרצות והתפשטות נגיף קורונה SARS-CoV-2 הגורם למחלה COVID-19 (להלן – נגיף הקורונה החדש). נכון להיום, אין באוכלוסיית ישראל חסינות נגד המחלה, אין חיסון שבאמצעותו ניתן לצמצם את התפשטותה ואין טיפול יעיל למחלה.
מאז תחילת התפרצות המגפה ולצורך צמצום ההדבקה והתפשטות הנגיף והתמודדות עם נגיף הקורונה החדש הוטלו הגבלות שונות, בין השאר, על פתיחת מקומות עבודה ועל התייצבות של עובדים במקומות עבודתם, אשר לא אפשרו לקיים שגרת עבודה רגילה. לאור זאת, מעסיקים רבים הוציאו את עובדיהם לחופשה ללא תשלום או הודיעו על פיטוריהם. כך גם הוטלו מגבלות שונות על התנאים לפעילותם של מקומות הפתוחים לציבור, מסחר ועסקי בילוי ופנאי במטרה לצמצם את סיכון ההדבקה במקומות אלה. נוסף על כך הוטלו מגבלות על פעילותם של מקומות ועסקים שבהם מתרחשת התקהלות משמעותית ומתקיים לגביהם חשש לבריאות הציבור. המגבלות האמורות שונו בהתאם להתפשטות המחלה.
הפגיעה במשק כתוצאה מהגבלת הפשטות הנגיף וצפויה לגרום לצמיחה שלילית של כ-6% ביחס לשנת 2019 וכן לגרום להשלכות פיסקאליות משמעותיות נוספות. בכדי לסייע למשק להתמודד עם המשבר שנוצר בשל התפשטות נגיף הקורונה החדש, יצאה הממשלה בתוכנית כלכלית נרחבת, במספר חלקים.
התכנית הכלכלית כללה הגדלה של מגבלת ההוצאה לשנת 2020. מאחר שבמועד קביעתה של התוכנית הכלכלית עדיין לא אושר חוק התקציב לשנת 2020 פועלת הממשלה לפי סעיף 3ב לחוק יסוד: משק המדינה, אשר קובע כי כל עוד לא התקבל חוק התקציב, תהיה הממשלה רשאית להוציא כל חודש סכום השווה לחלק השנים עשר מהתקציב השנתי הקודם, בתוספת הצמדה למדד המחירים לצרכן. לפיכך, אושרה הגדלת מגבלת ההוצאה לשנת 2020 בחוק יסוד: משק המדינה (תיקון מס' 10 והוראת שעה לשנת 2020), בחוק יסוד: משק המדינה (תיקון מס' 10 הוראת שעה) (תיקון), חוק יסוד: משק המדינה (תיקון מס' 10 והוראת שעה לשנת 2020)(תיקון מס' 2), וחוק יסוד: משק המדינה (תיקון מס' 10 והוראת שעה לשנת 2020)(תיקון מס' 3), (להלן ביחד- הוראות השעה). מאחר שיש צפי להעברת חוק תקציב לשנת 2020 עוד השנה, מוצע לעגן את הגדלת מגבלת ההוצאה לשנת 2020 שבהוראות השעה, גם במסגרת חוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב-1992 (להלן - חוק הפחתת הגירעון), כפי שיפורט להלן.
בשל הצורך לבצע התאמות במערכת החינוך על מנת שיהיה אפשר לפתוח את שנת הלימודים התשפ"א, בהתאם להגבלות הנדרשות בשל ההתפרצות של משבר הקורונה, יש צורך בהגדלת ההוצאה הממשלתית פעם נוספת בשנת 2020. מאחר שהחלק נוסף כולל צעדים אשר יחולו גם בשנת 2021 ולנוכח המגבלות "הנומרטור" הקבועות בסעיף 40א לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה- 1985, מוצע להגדיל את מגבלת ההוצאה לשנת 2021 במסגרת חוק הפחתת הגרעון, כפי שיפורט להלן.
התאמת חוק הפחתת הגירעון לגידול בהוצאה הממשלתית בשנים 2020 ו-2021 לטובת התמודדות עם המשבר שנוצר בשל התפשטות נגיף הקורונה.
ד. השפעת החוק המוצע על תקציב המדינה והיבטים מנהליים נוספים
הגדלת מגבלת ההוצאה בשנת 2020 ב-0.44% ובשנת 2021 ב-0.59%.
ה. השפעת החוק המוצע על החוק הקיים
תיקון חוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב-1992.
תזכיר חוק מטעם משרד האוצר:
תזכיר חוק הפחתת הגרעון והגבלת ההוצאה התקציבית (תיקון מס' ____) (הגדלת הוצאות לטובת התמודדות עם המשבר הנוצר עקב התפשטות נגיף הקורונה), התש"ף-2020
|
1. |
בסעיף 16 לחוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב-1992[1] (להלן – החוק), במקום סעיפים קטנים (ב) עד (ה) יבוא: |
||
|
|
|
|
"(ב) על אף הוראות סעיף 6א, לשם מימון ההוצאות הדרושות להתמודדות עם המשבר שנוצר בשל התפשטות נגיף הקורונה (בפרק זה- משבר הקורונה), ולמטרה זו בלבד, רשאית הממשלה, בשנת התקציב 2020, להגדיל את סכום ההוצאה הממשלתית בשיעור נוסף על השיעור האמור בסעיף קטן (א) ובסעיף 6א, שלא יעלה על 20.95% ביחס לסכום ההוצאה הממשלתית בשנת התקציב 2019 המחושב לפי סעיף 6א. |
|
|
|
|
(ג) הגידול בסכום ההוצאה הממשלתית כאמור בסעיף קטן (ב), לא יובא בחשבון כחלק מסכום ההוצאה הממשלתית בשנת 2020 לצורך חישוב סכום ההוצאה הממשלתית לפי סעיף 6א לשנים הבאות.". |
|
2. |
בסעיף 17(א) לחוק, במקום "10.16%" יבוא "10.75%". |
||
דברי הסבר
כללי חוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב-1992 (להלן-חוק הפחתת הגירעון) חוקק בשנת 1992 כדי לאפשר לממשלה לבנות את תקציב המדינה תוך שמירה על אחריות פיסקאלית ויצירת מסגרת פיסקאלית יציבה ואמינה שתאפשר למשק להתמודד בהצלחה עם זעזועים כלכליים בטווח הבינוני והארוך. חוק זה קבע תקרת גירעון כאחוז מהתוצר, שיוצר מגבלה אפקטיבית על תקציב המדינה בעת בנייתו. בשנת 2004, בחוק הפחתת הגרעון והגבלת ההוצאה התקציבית (תיקון מס'6), התשס"ד- 2004, נוספה לתקרת הגירעון מגבלה נוספת- מגבלת ההוצאה – המגדירה את שיעור הגידול המקסימאלי המותר בתקציב המדינה בניכוי החזר חובות (למעט החזר חובות לביטוח לאומי), משנת תקציב מסוימת לשנת התקציב שאחריה (להלן- מגבלת ההוצאה).
מגבלת ההוצאה עברה מספר שינויים והתאמות בשנים מאז שנחקקה, ובמיוחד בשנים האחרונות. על פי הנוסח האחרון של סעיף 6א לחוק הפחתת הגרעון שעודכן בחוק הפחתת הגרעון והגבלת ההוצאה התקציבית (תיקון מס'16), התשס"ז- 2016, היקף הגידול השנתי הריאלי המקסימלי המותר בחוק האמור נקבע על פי נוסחה המשקללת את ממוצע גידול האוכלוסייה בשלוש השנים הקודמות בתוספת היחס בין 50% (יעד החוב-תוצר הרצוי לטווח הארוך) ליחס החוב-תוצר הידוע האחרון.
לאור השינויים התכופים במגבלת ההוצאה והתנהלות ממשלתית שכללה קבלת החלטות רבות בעלות משמעות תקציבית במהלך שנת התקציב, באופן שהעמיס התחייבויות רבות על התקציבים לשנים הבאות, תוקן ביום י"ח בכסלו התשע"ו (30 בנובמבר 2015) חוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985, שבמסגרתו נקבעו הוראות לעניין ה"נומרטור", בסעיף 40א לחוק האמור. תיקון זה נועד להגביל את יכולתה של הממשלה לקבל החלטות חדשות הכרוכות בהוצאה תקציבית ללא מציאת מקור תקציבי לכך. השימוש בנומרטור החל משנת 2016 כבר הוכיח את השפעתו בצמצום ההתחייבויות התקציביות שלקחה הממשלה על עצמה מעבר למסגרות התקציב, ובהתאם, היכולת לעמוד במגבלות התקציביות צפויה להמשיך ולהשתפר בשנים הקרובות, באופן שיצמצם בהדרגה גם את הצורך לבצע תיקונים בכללים הפיסקאליים.
יצוין כי קביעת מגבלות פיסקאליות נהוגה ברוב המדינות המפותחות בעולם. לעמידה במגבלות אלו ישנה חשיבות מכרעת בשמירה על אמינותה הפיסקאלית של הממשלה, והן הוכיחו את עצמן בשנים שלאחר חקיקת מגבלת ההוצאה (עד 2008, השנה שבה פרץ המשבר העולמי), שבהן התחזקה מאוד היציבות והאמינות הפיסקאלית של ישראל ובכך היא תמכה בצמיחה גבוהה, בשיפור עקבי בשוק העבודה וביכולת לצלוח באופן מרשים את המשבר הכלכלי העולמי וזעזועים ביטחוניים רבים. בהתאם לכך, המשך הפחתת הגירעון ויחס החוב-תוצר בהתאם לעוגנים פיסקאליים קשיחים חיונית לחיזוקה של כלכלת ישראל, ובפרט על ידי התחייבות לתוואי חוב-תוצר יורד בטווח הבינוני.
עם זאת, לעיתים עולה הצורך לאזן בין חיזוק האיתנות הפיסקאלית לצורך עמידה במשברים בטווח הבינוני והארוך ובין צרכי המשק בטווח הקצר. הדבר נכון במיוחד בשנים שבהן הצמיחה נמוכה יותר.
מדינות העולם וישראל בתוכן נמצאות כעת בעיצומה של פנדמיה, מגיפה כלל-עולמית כתוצאה מהתפרצות והתפשטות נגיף SARS-COV-2 (להלן- נגיף הקורונה). ביום ט"ו באדר התש"ף (11 במרס 2020) הכריז ארגון הבריאות העולמי על המחלה הנגרמת מנגיף הקורונה כעל מגפה עולמית, צעד חריג בעל משמעויות מרחיקות לכת. ביום א' בשבט התש"ף (27 בינואר 2020) הכריז שר הבריאות בהתאם לסמכותו לפי סעיף 20(1) לפקודת בריאות העם, 1940 כי המחלה הנגרמת על ידי נגיף הקורונה היא מחלה מידבקת מסוכנת וכי קיימת בעטייה סכנה חמורה לבריאות הציבור (י"פ התש"ף, עמ' 3378). בהמשך להכרזה זו הוטלו הגבלות משמעותיות, בין השאר, על פתיחת מקומות עבודה וכן על התייצבות של עובדים במקומות עבודתם, לצורך צמצום ההדבקה והתפשטות הנגיף.
הפגיעה במשק כתוצאה מהגבלת הפשטות הנגיף וצפויה לגרום לצמיחה שלילית של כ-6% ביחס לשנת 2019 וכן לגרום להשלכות פיסקאליות משמעותיות נוספות. בכדי לסייע למשק להתמודד עם המשבר שנוצר בשל התפשטות נגיף הקורונה, יצאה הממשלה בתוכנית כלכלית נרחבת, במספר פעימות.
התכנית הכלכלית כללה הגדלה של מגבלת ההוצאה לשנת 2020. מאחר שבמועד קביעתה של התוכנית הכלכלית עדיין לא אושר חוק התקציב לשנת 2020 פועלת הממשלה לפי סעיף 3ב לחוק יסוד: משק המדינה, אשר קובע כי כל עוד לא התקבל חוק התקציב, תהיה הממשלה רשאית להוציא כל חודש סכום השווה לחלק השנים עשר מהתקציב השנתי הקודם, בתוספת הצמדה למדד המחירים לצרכן. לפיכך, אושרה הגדלת מגבלת ההוצאה לשנת 2020 בחוק יסוד: משק המדינה (תיקון מס' 10 והוראת שעה לשנת 2020), בחוק יסוד: משק המדינה (תיקון מס' 10 הוראת שעה) (תיקון), חוק יסוד: משק המדינה (תיקון מס' 10 והוראת שעה לשנת 2020)(תיקון מס' 2), וחוק יסוד: משק המדינה (תיקון מס' 10 והוראת שעה לשנת 2020)(תיקון מס' 3), (להלן ביחד- הוראות השעה). מאחר שיש צפי להעברת חוק תקציב לשנת 2020 עוד השנה, מוצע לעגן את הגדלת מגבלת ההוצאה לשנת 2020 שבהוראות השעה, גם במסגרת חוק הפחתת הגרעון כפי שיפורט להלן.
בשל הצורך לבצע התאמות במערכת החינוך על מנת שיהיה אפשר לפתוח את שנת הלימודים התשפ"א, בהתאם להגבלות הנדרשות בשל ההתפרצות של משבר הקורונה, יש צורך בהגדלת ההוצאה הממשלתית פעם נוספת בשנת 2020. מאחר שהחלק נוסף כולל צעדים אשר יחולו גם בשנת 2021 ולנוכח המגבלות "הנומרטור" הקבועות בסעיף 40א לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה- 1985, מוצע להגדיל את מגבלת ההוצאה לשנת 2021 במסגרת חוק הפחתת הגרעון, כפי שיפורט להלן.
סעיף 1 לנוכח האמור ביחס לסכומים הנדרשים למשרד החינוך על מנת להיערך לפתיחת שנת הלימודים התשפ"א, בשנת 2020, מוצע לתקן את חוק הפחתת הגרעון ולהגדיל את ההוצאה הממשלתית בשנת 2020 בכ-0.44%. מאחר שחוק הפחתת הגירעון תוקן פעמיים לצורך הגדלת תקרת ההוצאה בשנת 2020, מוצע לאחד את כלל התיקונים לסעיף אחד ולקבוע בו את סך ההגדלה ביחס לשנת 2020 לצורך התמודדות עם משבר הקורונה. מאחר שמדובר בעלויות חד-פעמיות, כפי שנעשה בעבר במקרים של הוצאות חד-פעמיות, מוצע כי הגידול לא יהיה חלק מחישוב מגבלת ההוצאה לשנים הבאות.
סעיף 2 בהתאם לאמור לעיל, ביחס להוצאות הצפויות לשנת 2021, מוצע לתקן את חוק הפחתת הגרעון ולהגדיל את ההוצאות הממשלתית בשנת 2021 בכ- 0.59% כך שבעד ההוצאות הנדרשות למערכת החינוך, תוכל הממשלה לממן את העלויות הנדרשות. יצוין כי בשלב זה ישנה אי-ודאות קיצונית בנוגע להשפעת הגל הראשון של התפרצות נגיף הקורונה, מידת הפגיעה הכלכלית הגלובלית וקצב ההתאוששות של המשק ותוואי התחלואה העתידי והתפרצות התחלואה המחודשת, ולכן הסכומים המצוינים בחוק מהווים מסגרת מוערכת לצורך ההוצאות שנקבעו.
מאחר שגם עלויות אלו צפויות להיות חד-פעמיות, מוצע כי הגידול לא יהיה חלק מחישוב מגבלת ההוצאה לשנים הבאות.