תוכן עניינים

תזכיר חוק. 2

א. שם החוק המוצע. 2

ב. מטרת החוק המוצע, הצורך בו, עיקרי הוראותיו והשפעתו על הדין הקיים. 2

ג. השפעת תזכיר החוק המוצע על התקציב ועל התקן המנהלי של המשרד היוזם, משרדים אחרים ורשויות אחרות. 2

ד. להלן נוסח תזכיר החוק המוצע ודברי הסבר. 2

תזכיר חוק הכניסה לישראל (תיקון מס'...), התש"ף-2020. 3

דברי הסבר. 4

 

תזכיר חוק

 

א. שם החוק המוצע

חוק הכניסה לישראל  (תיקון מס'... ), התש"ף – 2020.

 

 

ב. מטרת החוק המוצע, הצורך בו, עיקרי הוראותיו והשפעתו על הדין הקיים

עניינו של התיקון הוא הענקת סמכות לדרוש העברת פרטיהם הבסיסיים של נוסעים העתידים להיכנס לישראל או לצאת ממנה על כלי הסעה לסוגיהם השונים, על מנת לאפשר ביצוע בדיקות מקדימות של מערכת ביקורת הגבולות ברשות האוכלוסין וההגירה עוד טרם הגעת הנוסעים לישראל או יציאתם ממנה, לצורך קבלת החלטות יעילה, צמצום זמני המתנה ושיפור השירות לנוסעים המגיעים אל תחנות הגבול. התיקון מבהיר כי בנוסף על הסמכות שנקבעה בסעיף 8 לחוק הכניסה לישראל, התשי"ב – 1952, לפיה ניתן לדרוש את פרטיהם של אנשים הנמצאים על כלי הסעה שבאו לישראל או עומדים לצאת ממנה, ישנה סמכות לדרוש להקדים את העברת הפרטים המופיעים במסמכי הנסיעה של האנשים, עוד טרם הגעתם אל תחנות הגבול, בהתאם להסדרים שייקבעו בתקנות.

בנוסף, כדי שהחובה למסירת המידע כאמור תהיה אפקטיבית ובת אכיפה בתחום התעופה, מוצע תיקון עקיף לחוק רישוי שירותי התעופה, התשכ"ג – 1963 שבמסגרתו מוצע לקבוע, כי מנהל רשות התעופה האזרחית לא ייתן היתר הפעלה למבקש להפעיל כלי טיס אלא אם כן מבקש ההיתר יתחייב כי יעביר לרשות האוכלוסין וההגירה מידע על הנוסעים והצוות בכלי הטיס, דבר שיאפשר התליה או ביטול של היתר הפעלה בשל הפרת התחייבות כאמור וכן יאפשר הטלת עיצומים כספיים בגין הפרת החובה כאמור.

 

 

 

 

ג. השפעת תזכיר החוק המוצע על התקציב ועל התקן המנהלי של המשרד היוזם, משרדים אחרים ורשויות אחרות.

 

הקמת המערכת לקבלת הנתונים תיעשה בתיאום עם  הממונה על אגף התקציבים במשרד האוצר.

 

 

ד. להלן נוסח תזכיר החוק המוצע ודברי הסבר

 

תזכיר חוק מטעם משרד הפנים – רשות האוכלוסין וההגירה:

 

תזכיר חוק הכניסה לישראל  (תיקון מס'... ), התש"ף – 2020.

 

דברי הסבר

 

כללי

סעיף 8 לחוק הכניסה לישראל, התשי"ב – 1652 (להלן – החוק, או חוק הכניסה לישראל),  קובע כדלקמן:

"ביקורת הגבולות

8.  (א)   רב החובל של אניה והאחראי על אוירון, על רכבת, על מכונית או על כלי-הסעה אחר שבאו לישראל או שעומדים לצאת ממנה, חייבים למסור לקצין בקורת הגבולות או לבקר גבולות, לפי דרישתו, את רשימת האנשים הנמצאים באותו כלי-הסעה, לרבות העובדים בו; הרשימה תפרט את הפרטים שקבע שר הפנים בתקנות לפי חוק זה.

      (ב)    קצין בקורת הגבולות רשאי להיכנס לכל כלי הסעה שבא לישראל או שעומד לצאת ממנה, ולערוך בו בקורת; וכל אדם הנמצא בו, לרבות כל עובד בו, חייבים להראות לקצין בקורת הגבולות, לפי דרישתו, את המסמכים ולתת לו את הידיעות הנוגעות לביצועו של חוק זה."

 

בהתאם לסעיף 8 לחוק נקבעה חובה על אחראי על כלי הסעה שונים שבאו לישראל או שעומדים לצאת ממנה, למסור לקצין ביקורת הגבולות, לפי דרישתו, את רשימת האנשים הנמצאים על כלי ההסעה.

בשערי מדינת ישראל נכנסים נתינים זרים בהיקפים העולים מדי שנה, כאשר מרביתם מגיעים במטוסים הנוחתים בנמל התעופה בן גוריון; כך, בשנת 2017 נכנסו לישראל 3,276,126 זרים, בשנת 2018 נכנסו 3,689,196 זרים ובשנת 2019 נכנסו לישראל 4,119,837 זרים, כך שניתן להבחין במגמת עלייה עקבית וברורה של כ- 12% מדי שנה (עד להחלת הגבלות על כניסת זרים לישראל החל מסוף ינואר 2020 כחלק מהמאבק לבלימת התפשטות נגיף קורונה ).

בקרי הגבול של רשות האוכלוסין וההגירה הפרוסים במעברי הגבול השונים, אמונים על הטיפול במיליוני העוברים ונדרשים לתת מענה טוב ויעיל; הם נדרשים לקבל החלטות מיידיות ביחס לכניסת זרים- מתן אשרות ורישיונות, כמו גם החלטות שלא לאפשר כניסה בהתאם לסמכותם לפי סעיף 9 לחוק ובהתאם לנסיבות המתבררות בפניהם.

בקרי הגבול מפעילים מערכת של שיקולים לצורך קבלת החלטות כאמור ועליהם מוטלת האחריות להבחין בין מי שמבקש להיכנס לארץ לצורך מטרות לגיטימיות כגון תיירות, עבודה חוקית, וכדומה, לבין מי שנכנס לצורך מטרות פסולות, כגון השתקעות שלא כדין,  או מי שכניסתו עשויה לגרום לסיכון לביטחון המדינה או לסדר הציבורי.

קבלת פרטי הנוסעים לפי סעיף 8 לחוק, רק לאחר הגעת כלי ההסעה  לישראל, אינה מאפשרת למעשה בדיקה מקדמית לצורך קבלת ההחלטה באשר לרשות הכניסה, ומותירה זמן קצר ביותר בין מועד קבלת המידע ועד התייצבותם של הנוסעים בפני בקרי הגבול; פרק זמן קצר זה ממילא אינו מאפשר מניעה מראש של הגעת הנוסעים מנועי הכניסה אל תחנת הגבול. 

אין צורך להכביר מילים על האתגרים עמם מתמודדות רשויות המדינה והצרכים המתגברים, ביניהם – ביטחון התעופה האזרחית, המאבק בטרור ולחימה בפשיעה חוצת גבולות. אתגרים אלו באים לידי ביטוי באופן ישיר גם בעבודת ביקורת הגבולות, לצד מאמץ בלתי פוסק למנוע הגירה בלתי חוקית. התמודדות זו, לצד הצורך לייעל את תהליכי ביקורת הגבולות, להביא לשיפור השירות וצמצום זמני ההמתנה, מחייבים התאמת תהליכי העבודה, במובן של הקדמת העברת פרטי הנוסעים עוד לפני הגעת כלי ההסעה לשערי הכניסה לישראל. דרישה זו להעברה מוקדמת תאפשר טיפול בנוסעים באופן יעיל ומהיר יותר, ואף תיתן מענה הולם לאתגרים ולאינטרסים של מדינת ישראל.

 

במישור הבינלאומי -  בשנים האחרונות התקבלו מספר החלטות במועצת הביטחון של האו"ם לפיהן על המדינות החברות באו"ם להקים מערכות נתוני (Advanced Passenger Information) API  , קרי – מערכות המכילות את הנתונים המופיעים בדרכון או במסמך הנסיעה של הנוסע, לרבות – שם הנוסע, אזרחות, סוג מסמך הנסיעה, מספרו ותוקפו, וכן נתונים לגבי חברת התעופה, ומספר הטיסה בה הוא מגיע. החלטות אלה אף קראו למדינות החברות לדרוש מחברות התעופה הפועלות בשטחן להקדים ולספק נתוניAPI  לרשויות הלאומיות המתאימות. לפי אתר האינטרנט של ארגון חברות התעופה הבינלאומיות - IATA , למעלה מ 70 מדינות מחייבות את חברות התעופה להעביר אליהן נתוני API ועוד מדינות מתכננות להטיל חובה כזו.

בנוסף, מדינת ישראל מחוייבת לסטנדרטים בינלאומיים שנקבעו באמנת התעופה הבינלאומית (אמנת שיקגו), עליה חתומה ישראל. בפרק השישי לאמנה נקבעו הסדרים ומנגנונים שמטרתם קביעת תקינה בינלאומית אחידה שתכליתה הבטחת בטיחות, סדירות ויעילות התעופה האזרחית. במסגרת עדכון נספח 9 שנכנס לתוקף בפברואר 2018, מחויבת כל מדינה החתומה על האמנה, להקים מערכת מידע של פרטי הנוסעים, קרי נתוני ה-API, בתובלה האווירית בטיסות הנכנסות, היוצאות או העוברות במדינות השונות.  

כיום, מערכת ביקורת הגבולות מקבלת את "נתוני  API" עם הגעת הנוסע אל עמדת ביקורת הגבולות והצגת מסמך הנסיעה שלו. כמוסבר לעיל, קבלת הנתונים מחברות התעופה טרם הגעת כלי ההסעה אל תחנת הגבול, תאפשר בדיקה של ביקורת הגבולות מבעוד מועד, תוך צמצום משך הטיפול בנוסעים עם הגעתם לעמדות ביקורת הגבולות וגם תציב את מדינת ישראל בין המדינות המקיימות את הדרישה לעמוד בסטנדרט המחייב בנספח 9 כאמור לעיל.

 

מוצע לפיכך לתקן את החוק באופן שיבהיר כי בסמכות שר הפנים לדרוש מידע כאמור עוד טרם הגעת הנוסעים אל מדינת ישראל, או יציאתם ממנה, וכן להסמיך את שר הפנים לקבוע תקנות שיפרטו את ההסדרים לעניין זה.

לצד האמור לעיל, יודגש, כי תיקון החקיקה אינו מוגבל לנוסעים בטיסות בלבד, אלא הכוונה היא לקבוע חובה למסור מידע על הבאים לישראל בכלי ההסעה לסוגיהם השונים. בתקנות יקבעו הפרטים ביחס להסדרים הפרטניים לגבי סוגי כלי ההסעה השונים שהאחראים עליהם יידרשו להעביר המידע.

 

סעיף 1  מוצע להוסיף לסעיף 8 לחוק סעיף קטן (א1) ובו לקבוע, כי:

(א) אחראי על כלי הסעה העתיד להגיע לישראל או לצאת ממנה, יעביר לרשות האוכלוסין וההגירה את הפרטים המופיעים במסמכי הנסיעה של האנשים העתידים להגיע באותו כלי הסעה וכן פרטים על כלי ההסעה, לרבות מוצאו, מועד הגעתו וכיוצא באלו, כאשר אופן ביצוע חובה זו, כגון  דרך העברת המידע, המועדים לכך וכיוצא באלו, ייקבעו בתקנות.

(ב)  העברת מידע כאמור, תאפשר ביצוע בדיקות טרם הגעת  כלי ההסעה לישראל; כדי למנוע הגעתו של אדם שכניסתו לישראל תסורב, מוצע לקבוע, כי במקרה שיימצא בבדיקות המקדימות כי פלוני אינו מורשה להיכנס לישראל או לצאת ממנה, רשאי קצין ביקורת הגבולות  להעביר הודעה על כך לאחראי על כלי ההסעה, ובהינתן הודעה כאמור יהיה עליו להימנע מלהובילו לישראל או ממנה; יובהר, כי אין בכך לפגוע בסמכות הכללית לבדוק את רשות הכניסה ולהחליט על סירוב כניסה לישראל בכל עת, לרבות עם הגעת הנוסע אל תחנת הגבול, בהתאם לסמכות שנקבעה בסעיפים 9 ו-10 לחוק.

(ג) מוצע להגדיר לעניין סעיף קטן (א1), מיהו האחראי על כלי ההסעה שיהיה חייב בהעברת המידע על הנוסעים ועל כלי ההסעה.

 

סעיף 2  כדי שהחובה למסירת המידע כאמור תהיה אפקטיבית ועל מנת שניתן יהיה לאכפה, מוצע תיקון עקיף בסעיף 8ג(ג) לחוק רישוי שירותי התעופה, התשכ"ג – 1963 (להלן – חוק הרישוי):

בסעיף 8ג לחוק האמור נקבע, כי מפעיל ישראלי ומפעיל זר של כלי טיס המפעילו בהפעלה מסחרית לשם הסעת נוסעים או הובלת טובין בתמורה, מישראל, אליה או בשטחה חייב לקבל לשם כך  היתר מאת מנהל רשות התעופה האזרחית שהוקמה לפי חוק רשות התעופה האזרחית, התשס"ה – 2005 כיחידת סמך שבמשרד התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן - "רת"א"), והסעיף מסדיר את התנאים לקבלת היתר כאמור, תנאים שניתן לקבוע בהיתר עצמו, והעילות וההליכים להתלייתו או ביטולו.

רת"א היא מעין רגולטור של חברות התעופה הפועלות בישראל, לרבות חברות התעופה הזרות בעניינים הקבועים בחוק הרישוי לפיכך, מוצע כי רת"א היא שתפעל מול חברות התעופה, לאכיפת ההוראות לעניין העברת מידע מוקדם על נוסעים וצוות לרשות האוכלוסין וההגירה לפי סעיף 8(א1) לחוק הכניסה לישראל.

בהתאמה, מוצע להוסיף בסעיף 8ג לחוק הרישוי את סעיף קטן (א2) בו ייקבע כי מנהל רת"א לא ייתן היתר הפעלה למבקש להפעיל כלי טיס כאמור בטיסה בין-לאומית, אלא אם כן מבקש ההיתר יתחייב כי יעביר לרשות האוכלוסין וההגירה מידע על הנוסעים בכלי הטיס ועל צוותו לפי הוראות סעיף 8(א1) לחוק הכניסה לישראל. זאת בדומה למנגנון שנקבע בסעיף קטן (א1) לעניין התחייבות למנות נציג בשדה התעופה לשם סיוע לנוסעים לממש את זכויותיהם בהתאם להוראות חוק שירותי התעופה (פיצוי וסיוע בשל ביטול טיסה או שינוי בתנאיה), התשע"ב – 2012, כתנאי למתן היתר הפעלה.

לפי סעיף קטן (ו), הוחלו על התליית היתר הפעלה או ביטולו ההוראות הנוגעות להתליה או ביטול של רישיון הפעלה מסחרי (הניתן למפעילים ישראליים בלבד), ובכלל זה העילה שנקבעה בסעיף 8(1) לחוק הרישוי: "לא נתמלא תנאי מתנאי הרשיון או הוראה מהוראות כל דין החל על הפעלת כלי הטיס;". לפי הוראות סעיף 8 עד 8ב לחוק הרישוי, התליה או ביטול של רישיון הפעלה מסחרי טעונה התייעצות בוועדה מייעצת – ועדה בה מיוצגים משרדי התחבורה והבטיחות בדרכים, משרד ראש הממשלה, משרד האוצר ומשרד התיירות, והיא שוקלת שיקולים משקיים  רחבים, מדיניות חוץ , תיירות ועוד. ואולם, התליה או ביטול של היתר הפעלה בשל הפרת הוראות חוק הכניסה לישראל לעניין העברת מידע מוקדם על נוסעים או צוות, היא עניין טכני שאינו מחייב שיקולים רחבים, ובהקשר זה חובת ההתייעצות כאמור מהווה ביורוקרטיה מיותרת. משכך מוצע שלא להחילה.

לבסוף, מוצע לתקן את סעיף 10א לחוק  הרישוי, המקנה למנהל רת"א  סמכות להטיל עיצומים כספיים על מפעיל אווירי שהפר את הוראות חוק הרישוי, ולהסמיך את מנהל רת"א  להטיל עיצום כספי בגובה 50% מהסכום הבסיסי, על מפעיל אווירי שהפר את חובתו להעביר מידע מוקדם על נוסעים וצוות , בניגוד להוראות לפי סעיף 8(א1) לחוק הכניסה לישראל. זאת בדומה לגובה העיצום על בעל היתר הפעלה שהפר תנאי מתנאי ההיתר שפורטו בסעיף 8ג(ג) לחוק הרישוי.

באופן האמור, החובה למסירת המידע לגבי אנשים הבאים לישראל בטיסות לפי התיקון הנדון של סעיף 8 לחוק הכניסה לישראל, תהיה אפקטיבית ובת אכיפה. זאת למעט טיסות מסוימות, לפי תקנות רישוי שירותי התעופה (פטור מהיתר הפעלה), התשע"ט – 2018. מדובר בטיסות המובילות מספר קטן של נוסעים (טיסות נוסעים המופעלות לפי דרישה שבהן זמן ההמראה מיקום ההמראה ומיקום הנחיתה נקבעים במשא ומתן עם הנוסע או נציגו ובלא לוח זמנים שפורסם מראש; טיסות נוסעים המופעלות באמצעות כלי טיס שתצורת מושבי  הנוסעים המורשית שלו היא של 9 מושבים או פחות; טיסות מטען בלבד) ולכן כלי אכיפה אלה יהיו אפקטיביים לגבי הרוב המוחלט של תנועת בני אדם לישראל וממנה בדרך האוויר.