תיק הצעת חוק מס':פ-0000-18

סימוכין: 803-99-2010-000000

תזכיר חוק

א. שם החוק המוצע

חוק ניהול דיוני ועדות השחרורים והוועדה לעיון בעונש בתקופת ההתמודדות עם נגיף הקורונה (הוראת שעה), התש"ף - 2020

 

ב. מטרת החוק המוצע והצורך בו

החוק המוצע נועד לקבוע הוראות לעניין ניהול דיוני ועדות השחרורים לפי חוק שחרור על תנאי ממאסר, התשס"א-2001 והוראות לעניין דיוני הוועדה לעיון בעונש לפי חוק השיפוט הצבאי, התשט"ו - 1955, בתקופת התמודדותה של מדינת ישראל עם נגיף הקורונה, וההכרח בהיערכות רחבת היקף לצורך מניעת התפשטות הנגיף גם בתוך בתי הסוהר, נוכח רגישותם המיוחדת של מתקנים אלה. החוק מוצע כהוראת שעה לתקופה של 12 חודשים, במטרה להחליף את תקנות שעת החירום שהותקנו בנושא זה- תקנות שעת חירום (דיוני ועדת השחרורים), התש"ף - 2020[1], ותקנות שעת חירום (נגיף הקורונה החדש) (דיוני הוועדה לעיון בעונש), התש"ף -2020.

 

ג.  עיקרי החוק המוצע

רקע כללי

כחלק ממכלול המאמצים למניעת התפשטות נגיף Novel Coronavirus nCov-2019 (להלן: "נגיף קורונה" או "הנגיף" או "המחלה"), ונוכח דרכי הפצתו והעליה המתמדת בהיקף הנדבקים בו, הותקנו מאז חודש מרץ 2020 על ידי הממשלה מגוון תקנות שעת חירום שמטרתן לצמצם את השהייה של אזרחים במרחב הציבורי ולמנוע התקהלויות (ראו למשל: תקנות שעת חירום (נגיף הקורונה החדש – הגבלת פעילות), התש"ף-2020 (ק"ת התש"ף, עמ' 812), ותקנות שעת חירום (הגבלת מספר העובדים במקום עבודה לשם צמצום התפשטות נגיף הקורונה החדש), התש"ף-2020 (ק"ת התש"ף, עמ' 820). בתוך כך הותקנו הוראות שנועדו למנוע הדבקה של השוהים במתקני הכליאה, עצורים ואסירים, על ידי צמצום מגעם עם יתר האוכלוסייה, וזאת על מנת ליתן מענה לחשש המוגבר מהדבקה במקומות אלה בהם מוחזקים אנשים בשטח מחיה סגור ותחום העלול להוות כר פורה להתפשטות הנגיף (ראו: תקנות שעת חירום (מניעת כניסת מבקרים ועורכי דין למקומות מעצר ובתי הסוהר), התש"ף-2020 (ק"ת התש"ף, עמ' 752). מצב החירום המיוחד הביא גם לצמצום הדיונים בערכאות השיפוטיות השונות. כך, בבתי המשפט ובבתי הדין התקיימו בתקופה מסוימת רק דיונים שנקבעו כדחופים ובהם דיוני מעצרים,

בדומה לכך, עלה הצורך בקביעת הוראות בעניין אופן קיום דיוני ועדות השחרורים בתקופה זו, בדרך שתצמצם ככל האפשר את הסיכון להדבקה של אסירים כתוצאה מחשיפתם לגורמים שמחוץ לכלא. לפיכך,  הותקנו ביום 25/3/2020 תקנות שעת חירום (דיוני ועדות השחרורים), התש"ף – 2020, בהן נקבעו הוראות בעניין אופן קיום דיוני וועדות השחרורים בתקופה זו, ללא נוכחות האסירים באולם, אלא בהשתתפותם מרחוק באמצעים טכנולוגיים, ובמידת הצורך – גם בהשתתפות מרחוק של הצדדים הנוספים לדיון ושל וועדות השחרורים עצמה. כמו כן נכללו בתקנות האמורות הוראות נוספות הנוגעות לניהול דיוני וועדות השחרורים בתקופה זו, באופן שיצמצם ככל האפשר את החשש האמור. בהתאמה, בעניין הוועדה לעיון בעונש הותקנו תקנות שעת חירום (נגיף הקורונה החדש) (דיוני הוועדה לעיון בעונש) התש"ף – 2020. יוער כי הוראות אלה נחוצות בפרט במצב שבו גם קיומם של דיונים באולמות הסמוכים לבתי הסוהר אינו יכול להתקיים, נוכח הצפיפות באולמות אלה, וסיכון הנובע מעצם חשיפתם של האסירים לבאי הדיון הנוספים, כמו לכל גורם אחר מחוץ לבתי הסוהר, וכן הבעייתיות שבקיום דיונים באולמות קטנים, שאינם מותאמים לשמירה על המרחקים הנדרשים לשם שמירה על בריאותם של כלל הנוכחים.

 

ההגבלות המוטלות על מנת להתמודד עם הסכנות הטמונות בהתפשטות המגיפה, משתנות באופן תדיר בהתאם לקצב התפשטות הנגיף והיקף התפשטותו. גם לאחר שיפור במצב התחלואה והתפשטות הנגיף במדינה וכתוצאה ממנה הקלה בהגבלות המוטלות על הציבור, המגפה טרם מוגרה. כל עוד לא נמצא חיסון או תרופה לנגיף, סכנת התפשטות רחבת היקף של הנגיף במדינה עודנה קיימת, ובתוך כך קיים חשש מוגבר להדבקה המונית של השוהים בבתי הסוהר. ברי, כי אף אם אין הכרח להטיל מגבלות על הציבור בכללותו או על ציבור השוהים בבתי הכלא עד למציאת חיסון לנגיף, על שירות בתי הסוהר ומערכת המשפט להיערך לאפשרות בעתיד הקרוב של התפרצות רחבת היקף של הנגיף כך שלא ניתן יהיה להביא את האסירים לדיוני ועדות השחרורים.

נוכח האמור, עולה הצורך בקיומו של הסדר חקיקתי שלא בדרך של תקנות שעת חירום, שיבטיח היערכות מתאימה כאמור. בהתאם לכך, מוצע להסדיר את הנושא בהצעת חוק ממשלתית שתחוקק כהוראת שעה למשך תקופה של 12 חודשים, ואשר תחליף את תקנות שעת החירום כאמור. נוסח ההסדר בהצעת החוק מבוסס על ההסדרים שנקבעו בתקנות שעת חרום הנזכרות, ואולם נערכו בהן שינויים מסויימים שיפורטו להלן. שינויים אלה נועדו, בין היתר, להתאים את ההסדרים הקבועים בהצעת חוק זו, למנגנונים שנקבעו בהצעות החוק המקבילות בענין אופן קיום דיונים משפטיים שונים בתקופה זו, במטרה ליצור הסדרים עקביים ואחידים בנושאים דומים. כמו כן חלק מן ההסדרים שנקבעו בתקנות שעת החירום האמורות, פוצלו מתוך תזכיר החוק ומוצע להסדירן במסגרת חקיקה נפרדת, כמפורט להלן.

 

לסעיף 1

מוצע להסמיך את יושבי ראש ועדות השחרורים לדון בדן יחיד במספר נושאים המפורטים בתוספת לתקנות, אשר אינם מחייבים קיום דיון בוועדה. מדובר בין היתר על החלטות בעניין דחיית דיון, הוראות בעניין חוות דעת ומסמכים שהוגשו לוועדה, החלטות בבקשות דחופות שהוגשו בהסכמה, ועוד. על פי המוצע, יושב ראש הוועדה מוסמך לקבל החלטות בעניינים אלה על יסוד הכתב. זאת, במטרה לייעל את הדיונים ולייתר התכנסות של כל חברי הוועדה לצורך קבלת החלטות בנושאים שאינם מחייבים זאת נוכח מהותם.

לסעיף 2

מוצע לקבוע כי אם פרסם שר המשפטים הודעה בשל מצב חירום מיוחד לפי תקנות בתי המשפט ולשכות ההוצאה לפועל (סדרי דין במצב חירום מיוחד), התשנ"א – 1991, אשר בשלה אין מתקיימים דיונים בבתי המשפט, פרט לדיונים המפורטים בתקנות האמורות – אזי יידחו גם כלל הדיונים בוועדות השחרורים, פרט לסוגי הדיונים המפורטים בחוק המוצע, לגביהם מתעוררת חשיבות מיוחדת בקיומם במועד. כמו כן מוצע להסמיך יושב ראש ועדת שחרורים שהוסמך לכך על ידי מנהל בתי המשפט, להורות על קיום דיון מסויים אף אם לא נכלל בסוגי הדיונים שהוחרגו מההסדר, בשל דחיפות העניין.

 

לסעיף 3

בתקנות שעת חירום (נגיף הקורונה החדש)(נוכחות עצורים ואסירים בדיונים בבתי המשפט ובתי הדין), התש"ף – 2020, נקבעו הוראות לעניין הבאת עצורים ואסירים לבתי המשפט לצורך דיונים משפטיים. הוראות אלה כוללות קביעת תיעדוף בין סוגי הדיונים המשפטיים שאליהם יש להביא את האסירים והעצורים, תוך שהכלל שנקבע הוא כי יובאו בכל יום מספר העצורים והאסירים המירבי שניתן להביא לדיונים, תוך עמידה בהמלצות משרד הבריאות שנועדו להתמודד עם החשש להתפשטות נגיף הקורונה. כמו כן נקבע כי אם מתקיימים הדיונים בעתירות אסירים ובפני ועדות השחרורים באולמות המשפט הסמוכים לבתי הסוהר, ולא מתקיימים בהם דיונים מסוגים אחרים – אזי יובאו לדיונים אלה עצורים ואסירים בהיקף המירבי שניתן להביא תוך עמידה בהמלצות משרד הבריאות כאמור, וזאת – ללא קשר לתיעדוף הדיונים ביתר בתי המשפט. יצויין כי תוקפן של תקנות שעת חירום אלה הוארך ביום 16/6/20, בחוק לתיקון והארכת תוקפן של תקנות שעת חירום (נגיף הקורונה החדש – דיונים בהשתתפות עצורים, אסירים וכלואים), התש"ף -2020, עד ליום 16/7/20.

מוצע לקבוע לגבי דיון בוועדת השחרורים שלא ניתן לקיימו בנוכחות האסיר, בהתאם להוראות האמורות, כי יש לקיימו תוך השתתפות האסיר באמצעות ויעוד חזותי, או אם לא ניתן לקיים ויעוד חזותי, והאסיר הסכים לכך – באמצעות תקשורת טלפונית. ככל שהוראות תקנות שעת החירום הנזכרות יוחלפו בהמשך בחקיקה אחרת בה יוסדר נושא נוכחות אסירים בדיונים משפטיים בעניינם – תתוקן בהתאם גם ההפניה הנוגעת לכך בנוסח המוצע.

על דיון המתקיים באופן זה יחולו הוראות סעיף קטן (ב) המוצע, בדבר חובת מינוי סניגור, האפשרות לשיחה חסויה בין האסיר לסניגורו, וכן היתכנות לשמיעה הדדית בין כל משתתפי הדיון, ובמידת האפשר – גם צפיה הדדית. מובן כי נוכח החיסיון החל על שיחת האסיר עם עורך דינו, לא ניתן להאזין לה האזנת סתר. ואולם בהקשר זה מוצע עוד לקבוע כי על שיחת האסיר עם עורך דינו לפי סעיף זה, לא יחולו הוראות סעיף 13(א)(2) לחוק האזנת סתר, התשל"ט-1979, קרי – תוצרי האזנה אסורה לשיחה כזו לא יהיו קבילים כראיה אף אם התקיימו הנסיבות והתנאים המפורטים בסעיף האמור.

 

יצויין כי ההוראות שנקבעו בתקנות 4 עד 6 לתקש"ח בנושא דיוני ועדות השחרורים (כמו גם התקנות המקבילות בתקש"ח בעניין הוועדה לעיון בעונש) אינן נכללות בנוסח המוצע. זאת, מאחר שההוראות הנוגעות לקיום דיון תוך השתתפות באמצעים טכנולוגיים של גורמים נוספים – קרי, באי כוח הצדדים או חברי ועדת השחרורים – שולבו בתזכיר החוק בעניין ניהול דיונים משפטיים באמצעים טכנולוגיים (נגיף הקורונה החדש)(הוראת שעה), התש"ף -2020, שם הוסדרו סוגיות אלה לגבי כלל ההליכים המשפטיים, במסגרת מנגנון של הכרזה ייעודית לעניין זה, וככל שיקודם ההסדר בנושא זה לגבי כלל ההליכים המשפטיים- הוא יוסדר באותו החוק גם לגבי דיוני ועדות השחרורים.

 

לסעיף 4

מוצע לקבוע כי אם החליטה הוועדה לדחות את בקשתו של האסיר לשחרור על תנאי, בדיון שהתקיים שלא בנוכחותו אלא בהשתתפותו באמצעי טכנולוגי - תקיים הוועדה דיון נוסף בעניינו של האסיר, אם ביקש זאת, כאשר ניתן יהיה לקיים את הדיון בנוכחותו.

 

 

לסעיף 5

בסעיף 13(ד)(3) לחוק שחרור על תנאי, נקבע כי אחד התנאים בשחרור על תנאי של אסיר הוא כי האסיר יתייצב אחת לחודש לפני השוטר הממונה, אלא אם כן הוועדה הורתה אחרת. ואכן, חובת התייצבות בתחנת המשטרה בתדירות כזו או אחרת היא רכיב שגרתי בהחלטות לשחרור על תנאי. עם זאת, עשויים להתעורר כעת קשיים של ממש בביצוע תנאי זה, בין בשל הנחיות שעניינן הגבלות על יציאה מהבית כלפי כלל הציבור, ובין בשל צמצום זמינותה של התחבורה הציבורית, או הוראות בידוד שעשויות לחול על האסיר המשוחרר על תנאי. בשל כך מוצע לקבוע כי אם נקבעו בכל דין הגבלות על יציאה למרחב הציבורי ובנוגע להפעלת תחבורה ציבורית, במסגרת התמודדות עם נגיף הקורונה, חובת התייצבות זו תהיה ניתנת לביצוע גם באמצעות שיחת טלפון לתחנת המשטרה, אלא אם כן קבע יושב ראש ועדת השחרורים אחרת.

 

לסעיפים 6 עד 9

בפרק ב' להצעת החוק, מוצע לקבוע הסדרים דומים גם לגבי הוועדה לעיון בעונש לפי סעיפים 509 עד 513 לחוק השיפוט הצבאי, התשט"ו – 1955. הוועדה לעיון בעונש היא ועדה המקבילה לוועדות השחרורים האזרחיות. ועדה זו דנה בעניינם של אסירים אשר נשפטו לעונשי מאסר שונים, ואשר מבקשים שהוועדה תקצר את עונשם, ותשחרר אותם טרם ריצויו המלא של העונש שנגזר עליהם.  

מערכת בתי הדין הצבאיים מתמודדת בימים אלה עם אותם אתגרים עימם מתמודדים בתי המשפט במדינה, דהיינו חשש מהדבקת בתי הכלא והאסירים, סגלי חיל המשטרה הצבאית, וכלל הגורמים השונים במערכות השיפוטיות. הדבר נכון גם ביחס לעומסים ולקשיים הניהוליים במערכת בתי הדין הצבאיים, הדומים לקשיים במערכת המשפט האזרחית בימים האלה, וקשיים אלה מלווים גם את עבודתן של הוועדות לעיון בעונש בתקופה זו.

נוכח האמור, גם בנוגע לפעילותה של הוועדה לעיון בעונש הותקנו ביום 25.3.2020 תקנות שעת חירום (נגיף הקורונה החדש) (דיוני הוועדה לעיון בעונש), התש"ף - 2020, המקבילות, בעיקרן, לתקנות שעת החירום לגבי ועדות השחרורים הנזכרות לעיל, בכפוף לכמה הבדלים הנובעים מההבדלים בהסדרה החוקית לגבי פעילותה של ועדה זו.

בהתאמה, בתקנות שעת חירום (נגיף הקורונה החדש)(נוכחות עצורים ואסירים בדיונים בבתי המשפט ובתי הדין), התש"ף – 2020, נקבעו הוראות לעניין הבאת כלואים לבתי הדין הצבאיים לצורך דיונים משפטיים. הוראות אלה כוללות קביעת תיעדוף בין סוגי הדיונים המשפטיים שאליהם יש להביא את האסירים והעצורים, תוך שהכלל שנקבע הוא כי יובאו בכל יום מספר הכלואים המירבי שניתן להביא לדיונים, תוך עמידה בהמלצות חיל הרפואה.  

לפיכך, הוראות סעיפים 6 עד 9 מקבילות להוראות סעיפים 1 עד 5 כמפורט לעיל, למעט לעניין ההבדלים המצויינים להלן:

בעניין הדיונים אשר יתקיימו בוועדה לעיון בעונש בתקופת הוראת השעה, מוצע לקבוע כי יתקיימו הדיונים המקבילים לדיונים שיתקיימו בוועדות השחרורים, כדוגמת דיון בהפרת תנאי שחרור של עבריין מין. בנוסף, יתקיימו דיונים ייחודיים למערכת הצבאית: דיונים לפי סעיף 510(א1) לחוק השיפוט הצבאי, המאפשר לוועדה לעיון בעונש להקל בעונשו של אסירים לאור טעמים מיוחדים (כגון חולניות מתמדת), או עקב קיומו של מצב מלחמה או מצב חירום מיוחד; הפרקליט הצבאי הראשי יוכל להביא את עניינם של אסירים אלה בפני הוועדה בכל עת, גם אם טרם ריצו את מחצית עונשם;  וכן יתקיימו דיונים לפי סעיף 512(א), אם הפרקליט הצבאי הראשי הביא בפני הוועדה את עניינו של אסיר ואשר דחיית הדיון בעניינו תביא לכך שהדיון לא יתקיים טרם תום תקופת מחצית מעונש המאסר שהאסיר צריך לשאת.

לסעיף 10

מוצע לקבוע כי עם חקיקתו של חוק זה, יתבטלו תקנות שעת החירום שהותקנו בנושאים המוסדרים בו, וזאת במטרה להחליף חקיקת שעת חירום אשר נחקקה במתכונת זו בשל טעמי דחיפות מיוחדים במצב החירום הנוכחי, בחקיקה של הכנסת המקודמת במתכונת המקובלת.

 

ד. השפעת החוק המוצע על החוק הקיים

בתקופת תוקפה של הוראת השעה, ההסדר המוצע בחוק זה גובר על הוראות חוק שחרור על תנאי ממאסר, התשס"א – 2001 ועל הוראות חוק השיפוט הצבאי, התשט"ו - 1955 בעניינים המוסדרים בהצעת החוק.

 

ה. השפעת החוק המוצע על תקציב המדינה, על תקנים במשרדי הממשלה ועל ההיבט המינהלי

ההשלכות התקציביות ייבחנו במהלך תקופת ההערות לתזכיר.

 

ו. נוסח החוק המוצע:

להלן נוסח החוק מוצע:

תזכיר חוק מטעם הממשלה:

 

תזכיר חוק ניהול דיוני ועדות השחרורים והוועדה לעיון בעונש בתקופת ההתמודדות עם נגיף הקורונה (הוראת שעה), התש"ף – 2020