תזכיר חוק

 

א. שם החוק המוצע

חוק סמכויות מיוחדות להתמודדות עם נגיף הקורונה החדש (בידוד במקום לבידוד מטעם המדינה וצווי סגירה מנהליים) (הוראת שעה), התש"ף-2020

 

 

ב. מטרת החוק המוצע, הצורך בו, עיקרי הוראותיו והשפעתו על הדין הקיים

מטרתו של חוק זה, למנוע ולצמצם את העלייה בתחלואה מהפצת נגיף הקורונה הגורם למחלה COVID-19 על ידי אלו החייבים בבידוד מכוח צו בריאות העם (נגיף הקורונה החדש)(בידוד בית והוראות שונות)(הוראת שעה), התש"ף-2020 (להלן: צו בריאות העם) ובפרט על ידי חוזרים לישראל ממדינות אחרות, על ידי הסדרת בידוד במקום לבידוד מטעם המדינה במקרים ובנסיבות המתאימים לכך.  ביום 3.4.2020 התקינה הממשלה את תקנות שעת חירום (נגיף הקורונה החדש) (בידוד במקום לבידוד מטעם המדינה) (תיקון), התש"ף-2020 (להלן - תקנות שעת החירום), להסדרת בידוד במקום לבידוד מטעם המדינה כאמור. מטרת חוק זה להקנות לממשלה סמכויות, מכוח חקיקה ראשית, לצורך המשך ההתמודדות כאמור עם הנגיף, זאת, במקום תקנות שעת החירום.

 

במסגרת הסמכויות בהן ניתן יהיה לעשות שימוש לטובת התמודדות עם הפצת נגיף הקורונה, מוצע כעת לעגן סמכות למתן צו סגירה מינהלי, שיאפשר במקרים המתאימים סגירת מקומות שונים, בהתאם לתנאים הקבועים בסעיף בנסיבות בהן נפתח מקום שפתיחתו נאסרה או שהגורם האחראי על המקום מפר הפרה ניכרת של תנאים לפתיחתו. מדובר בסמכות שהיא נדבך נוסף לאמצעי הפיקוח ואכיפה המוצעים בהצעת חוק  סמכויות מיוחדות להתמודדות עם נגיף הקורונה החדש (הוראת שעה), התש"ף–2020, שהשימוש בה מיועד למקרים חמורים שבהם פתיחת המקום או התנהלותו באופן שאינו עומד בהוראות החוק ותקנותיו מעורר חשש משמעותי להדבקה בוירוס הקורונה. 

 

ג. עיקרי החוק המוצע

רקע כללי

העולם, וישראל כחלק ממנו, נמצא בעיצומה של פנדמיה כתוצאה מהתפרצות והתפשטות הנגיף SARS-CoV-2 הגורם למחלה COVID-19 (להלן: "המחלה" או "הנגיף"). נכון להיום, אין באוכלוסיית ישראל חסינות נגד המחלה, אין חיסון באמצעותו ניתן לצמצם את התפשטותה ואין טיפול יעיל למחלה. מכיוון שקיימת אפשרות של העברת הנגיף מאדם עם תסמינים מזעריים או ללא תסמינים כלשהם לאנשים רבים, מבלי ידיעתו הדרך היעילה ביותר למניעת התפשטות הנגיף היא באמצעות בידוד חולים ואנשים שישנו סיכוי סביר שנדבקו בנגיף. בישראל נדבקו עשרות אלפי חולים ונפטרו כ – 300 אנשים.

 

לצורך התמודדות עם המגיפה נקבעו הסדרים בצו בריאות העם, שהותקן מכוח סמכותו של מנכ"ל משרד הבריאות לפי פקודת בריאות העם, 1940 שמטרתם לבודד אנשים שהם נשאים פוטנציאליים של הנגיף (חוזרים מחו"ל או מי שהיו במגע עם חולים).

 

עוד יצוין כי במדינות העולם הנתונים עדיין מצביעים על תחלואה בהיקף גבוה, וכן במדינות רבות אין מנגנון בקרה וטיפול מספק למניעת התפשטות הנגיף כך שעדיין קיים חשש שהנגיף יופץ ע"י החוזרים מחו"ל, ויגרום לגל שני של תחלואה. מאחר שמלכתחילה הגעת הנגיף לישראל נעשתה באמצעות חוזרים מחו"ל, יש הכרח להבטיח שלא יגיע לישראל גל נוסף של תחלואה כתוצאה מהגעת חולים לישראל ממדינות אחרות ובפרט לנוכח העלייה במספר המגיעים לישראל ממדינות אחרות בתקופה האחרונה. לכן, עדיין נדרשות הגבלות מוגברות ומיוחדות ביחס לנכנסים לישראל.

 

ד. סעיפי החוק המוצעים

הוראות חוק זה עתידות להשתלב בהוראות חוק סמכויות מיוחדות להתמודדות עם נגיף הקורונה החדש (הוראת שעה), התש"ף-2020.

סעיף 2 - לנוכח הגדלת מספר הטיסות לישראל, עולה צורך להמשיך ולפקח באופן הדוק על החוזרים מחו"ל כדי למנוע התפרצות חוזרת של המגיפה. מוצע להורות שחוזר מחו"ל יוכל לצאת ממעבר הגבול לבידוד בביתו (או מקום אחר העומד לרשותו), אם פירט, במסגרת התשאול שערך הנציג המוסמך, את מקום הבידוד העומד לרשותו ואת תנאיו, קיים את חובת הדיווח על הבידוד לפי סעיף 20 לפקודת בריאות העם, ביחס למקום הבידוד כאמור. בשל החשש שחוזר יגיע למקום הבידוד באמצעות תחבורה ציבורית עליו להתחייב בכתב שלא לנסוע בתחבורה ציבורית. במקרה בו השתכנע הנציג המוסמך מטעם משרד הבריאות, הנמצא במעבר הגבול, כי החוזר אינו יכול לקיים את חובת הבידוד במלואה בבית מגוריו או במקום אחר העומד לרשותו, או אם החוזר מסרב לחתום על ההתחייבויות כאמור או לדווח על מקום הבידוד – רשאי להורות לחוזר לשהות בבידוד במקום לבידוד מטעם המדינה.

על מנת לאפשר מקרים חריגים, בהם לא יוכל אדם להיות בבידוד מטעם המדינה או בבידוד במקום אחר העומד לרשותו, יוכל המנהל, כהגדרתו בפקודת בריאות העם, לאשר בקשה של חוזר לשהות במקום בידוד אחר, גם במקרה בו אין באפשרות החוזר לקיים את תנאי הבידוד במלואם, זאת מטעמים בריאותיים או הומניטריים או בנסיבות מיוחדות אחרות ובתנאים עליהם יורה המנהל.

כאן המקום לציין כי הבידוד המוקפד במקום לבידוד מטעם המדינה, שהוחל בתחילה במסגרת תקנות שעת חירום (נגיף הקורונה החדש) (בידוד במקום לבידוד מטעם המדינה), התש"ף-2020, הביא להפחתה ממשית במספר ההדבקות של ישראלים על ידי חוזרים מחו"ל. המשך ההקפדה על פיקוח מוגבר על החוזרים ודרישת הצגת פתרון בידוד מלא ושלם – יכולה לסייע לכך שהחוזרים לא היו מקור להדבקה נוספת בקהילה.

 

סעיף 3  -בהמשך לכך, ומתוך הכרה בכך שנתוני התחלואה בעולם עלולים להשתנות ואף להחמיר מוצע לקבוע כי במקרה בו מצאה הממשלה, על סמך חוות דעת אפידמיולוגית מגורמי המקצוע במשרד הבריאות, כי קיים סיכון מוגבר להגעת חולים לישראל, רשאית הממשלה להכריז, לאחר ששקלה את הפגיעה בזכויות היסוד של חוזר, כי חוזר שחלה לגביו חובת בידוד, ישהה בבידוד במקום לבידוד מטעם המדינה. הממשלה רשאית לקבוע בהכרזה כי חובת הבידוד במקום לבידוד מטעם המדינה תחול לגבי כל חוזר או לחוזר ממדינה או ממדינות כפי שתקבע בהכרזה או לגבי קבוצות גיל שתקבע בהכרזה, והכל לפי שיעורי תחלואה באותה המדינה או בקרב אותן קבוצות גיל, לפי העניין. על מנת לאפשר מקרים חריגים, בהם לא יוכל אדם להיות בבידוד במקום לבידוד מטעם המדינה, יוכל המנהל, כהגדרתו בפקודת בריאות העם, לאשר בקשה של חוזר לשהות במקום בידוד אחר, זאת מטעמים בריאותיים או הומניטריים או עקב נסיבות אישיות או בנסיבות מיוחדות אחרות ובתנאים עליהם יורה המנהל.

ההכרזה כאמור תפורסם ברשומות ותעמוד בתוקפה לתקופה שתיקבע בה ושלא תעלה על 10 ימים. הממשלה רשאית להאריך את תוקפה לתקופות נוספות שלא יעלו על 10 ימים כל אחת, ובלבד שתקופת ההכרזה הכוללת לא תעלה על 20 ימים. באישור ועדה של הכנסת שוועדת הכנסת קבעה לעניין חוק זה (ואם לא נקבעה ועדה כאמור – ועדת הכנסת), רשאית הממשלה להאריך את תוקף ההכרזה לתקופות נוספות שלא יעלו על 14 ימים כל אחת. הכל בלבד שתקופת תוקפה של הכרזה לפי סעיף קטן זה תסתיים לא יאוחר מתום תקופת תוקפה של הכרזה על מצב חירום בשל נגיף הקורונה שניתנה לפי חוק סמכויות מיוחדות. כמו כן, הממשלה או הוועדה כאמור רשאיות לבטל את ההכרזה, ביטול ההכרזה יפורסם ברשומות וייכנס לתוקפו עם פרסומו ברשומות. כמו כן הממשלה תבטל את ההכרזה, זאת אם חדלו הנסיבות המצדיקות את ההכרזה. ביטול הכרזה לפי סעיף זה יפורסם ברשומות וייכנס לתוקף עם פרסומו.

 

סעיף 4 – ככלי נוסף למניעת התפשטות הנגיף מוצע לקבוע כי במקרה בו מצא רופא מוסמך כי אדם לא יכול לקיים את תנאי הבידוד בבית מגוריו או במקום אחר העומד לרשותו, רשאי הוא להורות כי הלה ישהה במקום לבידוד מטעם המדינה. בקביעתו זו ייתן הרופא את דעתו לתנאי מקום הבידוד שעומד לרשותו של האדם, דוגמת גודלו של מקום המגורים, מספר החדרים ומספר הנפשות הגרות באותו המקום.

 

סעיף 5 – על מנת לאפשר גמישות בנסיבות משתנות, מוצע כי המנהל יהיה רשאי לאפשר לאדם המצוי במקום לבידוד מטעם המדינה להשלים את תנאי הבידוד  במקום שאינו מקום בידוד מטעם המדינה, הכל לפי התנאים אותם יקבע המנהל.

 

סעיף 6 – מוצע לקבוע כי עלויות המזון ומוצרי המזון של אדם המצוי בבידוד במקום לבידוד מטעם המדינה יושתו על המדינה.

 

סעיף 7 – על החלטות הנציג המוסמך ניתן יהיה להגיש השגה בכתב למנהל. החלטת המנהל תינתן בתוך 2 ימי עבודה מיום השגת ההשגה. החלטת הנציג תעמוד בתוקפה,  אלא אם קיבל המנהל החלטה אחרת בעקבות ההשגה.

 

סעיף 8 – על החלטת פרטנית לפי חוק זה, שהתקבלה לעניינו של אדם מסוים, ניתן להגיש עתירה מנהלית לבית המשפט לעניינים מנהליים. סעיף זה נועד לאפשר לבית המשפט להפעיל את סמכותו בדבר הפעלת שיקול דעתו המעין שיפוטי של המנהל או הרופא המוסמך.

 

סעיפים 9-10 –מוצע לקבוע כי הפרת הוראות הנציג המוסמך לחוזר החייב בבידוד לשהות בבידוד במקום לבידוד מטעם המדינה וכן הפרת הוראות הרופא המוסמך לאדם שחלה לגביו חובת בידוד  לשהות במקום לבידוד מטעם המדינה יהוו עבירה פלילית, שעונשה קנס. כן מוצע לקבוע כי העבירות כאמור יהוו עבירה מינהלית, כמשמעותה בחוק העבירות המינהליות, עבירה שקנס קצוב בצדה, בסך 3,000 ש"ח. בנוסף מוצע לקבע קנס מוגדל לעבירה חוזרת וכן לעבירה נמשכת. יובהר כי אין בעבירה המוצעת, שנועדה להרתיע מפני אי ציות להוראות הנציג המוסמך או הרופא המוסמך, לפי העניין, כדי לפגוע בהסדרים חקיקתיים אחרים הקובעים סנקציה בגין הפרת חובת הבידוד או חובת הדיווח המוטלת על אדם החייב בבידוד.

סעיף 11 – לצורך אכיפת הוראות סעיפים 2, 3 ו-4 יהיו נתונות לנציג המוסמך סמכויות כדלהלן: סמכות לדרוש הזדהות; סמכות לדרוש ידיעות ומסמכים; סמכות כניסה למקום ובלבד שהכניסה למקום המשמש למגורים תיעשה על פי צו של בית משפט; וסמכות להטיל קנס מנהלי. במקרה בו סירב אדם למלא אחר הוראות הנציג המוסמך או הרופא המוסמך יהיה רשאי שוטר, לבקשת הנציג המוסמך או הרופא המוסמך, ורק לאחר שהסביר לאדם את הצורך בשהייה במקום בידוד מטעם המדינה לשם מניעת התפשטות המחלה ואת משמעות סירובו, לעשות שימוש בכוח סביר לשם העברתו למקום בידוד מטעם המדינה. יובהר שאין בסמכויות האמורות בחוק זה לגרוע מהסמכויות הקבועות בחוק סמכויות מיוחדות.

 

סעיף 13  מוצע לקבוע סמכות להוצאת צו סגירה מינהלי, שמשמעה סמכות לצוות על הגורם האחראי על העסק ועל כל מי שמועסק בשירותם, להפסיק את העיסוק או את הפעילות במקום או חלק מהם או לסגור את החצרים או חלק מהם, כדי להביא לידי הפסקה של ממש בעיסוק או בפעילות.

 

לפי המוצע, הפעלת הסמכות תתאפשר בהתקיים אחת מארבע העילות שלהלן: א. כאשר מקום פתוח לציבור בניגוד להוראות לפי החוק, האוסרות על פתיחת המקום. במקרה זה, משום שמדובר במקומות  שמראש פתיחתם אסורה, יוכל הגורם המורשה להוצאת הצו להפעיל את סמכות הסגירה  ולהביא לסגירת המקום; ב. כאשר מספר השוהים במקום חורג במידה ניכרת מההוראות בעניין זה שנקבעו לפי חוק סמכויות מיוחדות. יובהר כי סגירת המקום תתאפשר רק במצב שבו כמות השוהים גבוהה משמעותית מן הקבוע בהוראות מאחר שמצב זה יוצר חשש משמעותי להדבקה בוירוס הקורונה; ג. כאשר העובדים במקום מפרים במידה ניכרת את החובה לעטות מסכה לפי סעיף 20 לפקודת בריאות העם. יובהר כי גם בעילה זו נדרשת הפרה משמעותית של ההוראות, כגון במצב שבו אף לא אחד מהעובדים במקום אינו עוטה מסכה או שנותן שירות הכרוך בקרבה משמעותית ללקוח אינו עוטה מסכה. גם הפרה זו יוצרת חשש משמעותי להדבקה בנגיף הקורונה; ד. הופרה הוראה מההוראות לפי חוק סמכויות מיוחדות וקיים חשש משמעותי להדבקה בנגיף הקורונה. מוצע לסייג את הסגירה בעילה זו לרופא מחוזי או סגנו או לראש רשות מקומית בהתייעצות עם רופא מחוזי או סגנו מאחר והקביעה כי קיים חשש משמעותי להדבקה היא עניין שדורש מומחיות רפואית. מוצע כי הצו יינתן על יסוד דין וחשבון שיוגש על ידי גורם מוסמך, קרי שוטר, מפקח עובד מדינה או פקח עירוני שהוסמכו לפי חוק סמכויות מיוחדות. עוד מוצע לאפשר גמישות לגבי תוכן הצו באופן שיאפשר לגורם המורשה לקבל החלטה מידתית ומאוזנת, בהתאם לתנאים ולנסיבות הספציפיים באותו מקום ובאותה עת: ניתן לסגור את העיסוק או רק את הפעילות, כולם או חלקם. לחילופין, ניתן לסגור את כל החצרים או רק חלקם. כך, למשל, אם במקום מתקיימות שתי פעילויות – בית קפה, שפעילותו מותרת בכפוף לתנאים, ומועדון, שפעילותו נאסרה, ניתן לצוות על רק על סגירת הפעילות האסורה, קרי המועדון, ולהותיר את בית הקפה פתוח.

מוצע להגביל את צו הסגירה לתקופה שלא תעלה על שבעה ימים. הגורם המורשה שנתן את הצו רשאי לבטלו בנסיבות המתאימות, כגון אם הונחה דעתו שהליקוי בגינו הוצא הצו תוקן באופן שאינו מקים עוד חשש משמעותי להדבקה בנגיף הקורונה. בנוסף, מוצע כי אף השגה או החלטה בעתירה שתוגש לבית המשפט תוכל לקצר את משך הצו.

 

סעיף 14 מוצע להתוות את שיקול דעתו של הגורם המורשה להוציא צו סגירה מינהלי, על ידי קביעת השיקולים שעליו לשקול בטרם יקבל החלטה בעניין. כך מוצע כי, בין היתר, ישקלו: מידת הסכנה או הנזק לציבור או לאדם שעשויים להיגרם כתוצאה מהמשך הפעילות או העיסוק; ביצוע עבירות או הפרות קודמות במקום לפי חוק סמכויות מיוחדות, כך שיילקח בחשבון האם הגורם האחראי על המקום קיבל התראות ביחס למקום טרם מתן הצו; האם ננקטו אמצעי אכיפה אחרים ואם יש מקום לנקוט בהם טרם מתן הצו; וכן ידיעת הבעלים או המחזיק של המקום על ביצוע עבירה או הפרה או על הכוונה לבצע עבירה או הפרה במקום ולפיכך יכולתו למנוע את ההפרה. מוצע כי האפשרות לתת התראה או הוראה לתיקון ליקויים טרם מתן הצו תיקבע כשיקול שצריך הגורם המורשה לשקול טרם הוצאת הצו במטרה לתת מענה למצבים שבהם נחוץ להוציא את הצו מיידית גם אם לא ניתנה התראה. למשל, למקום שפתיחתו נאסרה ושהשוהים בו מצויים בצפיפות קיצונית. יצוין כי נשקלת האפשרות לחייב מתן התראה בנוגע לעילה בגין הפרת החובה לעטות מסכה ע"י העובדים במקום. מובהר כי כמקובל בהליכים מנהליים מסוג זה, הגורם המורשה יתייעץ עם יועץ משפטי או עם תובע ככל הניתן עובר לקבלת ההחלטה.

 

סעיף 15 מוצע להעניק את הסמכות למתן צו סגירה מינהלי לראש הרשות המקומית שבתחומה נמצא המקום או העסק; לקצין משטרה בדרגת סגן-ניצב ומעלה; וכן לרופא מחוזי כהגדרתו בפקודת בריאות העם, 1940, או לסגנו.

 

סעיף 16 על מנת להגביר את השקיפות והוודאות מול המקומות והעסקים כלפיהם הוצא צו סגירה מנהלי, מוצע לקבוע את הפרטים שיש לכלול בצו, כמפורט להלן: פרטים מזהים אודות המקום או העסק, לרבות כתובתו או מיקום המקרקעין שבהם חל הצו; משך תוקפו של הצו; תיאור העובדות שעל פיהן הוחלט לתת את הצו; פרטים בדבר הזכות לבקש את ביטול הצו מהגורם שנתן אותו ופרטים בדבר אופן ההתקשרות עם נותן הצו; פרטים בדבר אפשרות ההשגה, לרבות פרטים בדבר אופן ההתקשרות עם הגורם הדן בהשגה.

 

סעיף 17 על מנת לקדם את הוודאות עבור המקומות כלפיהם הוצא צו סגירה ולהביא לסגירת המקום בתוך זמן קצר, מוצע לקבוע את אופן מסירתו, בדרך של מסירה למי שאחראי באותה עת על המקום כדי שימסור אותו לגורם האחראי על המקום. כמו כן מוצע כי מעבר למסירה ידנית כאמור, תישלח לגורם האחראי על המקום גם הודעה על מתן צו הסגירה בדואר רשום.

 

סעיף 18 מוצע לקבוע כי במקרה שניתן צו סגירה מינהלי ייסגר המקום לציבור בתוך 24 שעות ממועד מתן הצו, וזאת על מנת לאפשר לגורם האחראי על המקום זמן להתארגנות. עוד מוצע כי ככל שהגורם המורשה שנתן את הצו מצא כי הופרה לגבי המקום הפרה חמורה, העולה על ההפרה הניכרת של הוראות לפי חוק סמכויות מיוחדות שהיוותה סף בעילה להוצאת הצו, ובנוסף קיים בשל כך חשש משמעותי להדבקה בנגיף הקורונה יהא רשאי להורות על סגירת העסק לאלתר. יובהר כי סגירת המקום היא ביחס לציבור, קרי ככל שהגורם האחראי על המקום או מי מטעמו נדרש לשהות במקום לצרכים דחופים כגון טיפול בפסידים אין מניעה לעשות כן ובלבד שהמקום לא יפתח לציבור ולא תתקיים בו הפעילות שנאסרה.

 

סעיף 19 מוצע לקבוע כי גורם מורשה שנתן צו סגירה מנהלי יודיע על כך לגורמים המורשים האחרים המנויים בסעיף 15. זאת, על מנת שתהיה בפני כלל הרשויות הרלוונטיות (הרשות המקומית הרלוונטית, משטרת ישראל ומשרד הבריאות) תמונה עדכנית לגבי המקומות שהוצא כלפיהם צו כאמור.

 

סעיף 20  מוצע לעגן את האפשרות להאריך את צו הסגירה המנהלי בתקופה נוספת של עד 7 ימים אם מצא הגורם המורשה כי לא תוקן ליקוי שבגינו ניתן הצו. הצו המוארך יעמוד בתוקפו אלא אם כן בוטל לפני כן על ידי הגורם המורשה שנתן אותו, או בהחלטה בהשגה לפי סעיף 21 או בהחלטת בית משפט בעתירה לפי סעיף 22.

 

סעיף 21     מוצע לאפשר לבעל המקום להגיש השגה על החלטה לתת צו סגירה מנהלי או על החלטה להאריכו. מוצע כי השגה על החלטת ראש רשות מקומית תהיה לרופא מחוזי; השגה על החלטת קצין משטרה תהיה למפקד משטרת המחוז; השגה על החלטת הרופא המחוזי או סגנו תהיה לראש שירותי בריאות הציבור במשרד הבריאות. במטרה לקבוע מנגנון השגה אפקטיבי מוצע לקבוע כי ההחלטה תהיה מנומקת ותינתן בתוך שני ימי עבודה. יובהר כי ההחלטה בהשגה צריכה לכלול מידע אודות בית המשפט אליו ניתן לעתור.

 

סעיף 22     מוצע לקבוע כי על החלטה בהשגה של כל אחד מהגורמים המורשים, ניתן לעתור בתוך תקופת הצו לבית משפט השלום שבו יושב נשיא בית משפט השלום. במסגרת עתירה זו בית משפט יקיים ביקורת שיפוטית. עתירה כאמור תוגש לבית המשפט שבאזור שיפוטו ניתנה ההחלטה בהשגה. 

 

סעיף 23     מוצע לתת לגורם מוסמך סמכות לנקוט בפעולות הדרושות באופן סביר לביצוע צו הסגירה המנהלי אם הגורם האחראי על המקום הפר את האמור בצו. עוד מוצע להסמיך את המשטרה לסייע לגורם המוסמך לבצע את הצו אם ביקש זאת הגורם המוסמך ולעשות שימוש בכוח סביר לשם כך.

 

ה. השפעת תזכיר החוק המוצע על התקציב ועל התקן המנהלי של המשרד היוזם, משרדים אחרים ורשויות אחרות.

אומדן העלות הכרוכה ביישום חוק זה נאמדת בסך של 84.5 מלש"ח בחודש.

 

ו. להלן נוסח תזכיר החוק המוצע ודברי הסבר

 

תזכיר חוק מטעם משרד ראש הממשלה:

תזכיר חוק סמכויות מיוחדות להתמודדות עם נגיף הקורונה החדש (בידוד במקום לבידוד מטעם המדינה וצווי סגירה מינהליים)(הוראת שעה), התש"ף–2020