טיוטת תקנות

 

א. שם התקנות המוצעות

תקנות מחלות בעלי חיים (אגרות בעד פיקוח וטרינרי), התש"ף - 2020

 

ב. מטרת התקנות המוצעות והצורך בהן

התאגיד לפיקוח וטרינרי (להלן – התאגיד) הוקם לפי פרק ו'1 לחוק הרופאים הווטרינריים, התשנ"א – 1991 (להלן – חוק הרופאים הווטרינריים) במסגרת רפורמה מקיפה בשוק המזון, המעוגנת בחוק הגנה על בריאות הציבור (מזון), התשע"ו – 2016 (להלן – חוק המזון), שנחקק במסגרת חוק התכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום התכנית הכלכלית לשנות התקציב 2015- ו- 2016), התשע"ה- 2015.

התאגיד פועל על פי החוק כ"משק כספים סגור", שמקורות הכנסתו הם מ"אגרות ותשלומים" לפי חוק המזון, ומהם בלבד. לפי לשון החוק ותכליתו, האגרות בעד הפיקוח הווטרינרי משקפות קשר ישיר בין העלות הריאלית (העלות בפועל) של הפיקוח הווטרינרי, לתשלום אותו יידרשו המפעלים לשלם בעדו.

לקראת היערכות התאגיד לתחילת פעילותו, בוצעו הערכות תקציביות באשר למקורות המימון הצפויים ובאשר להוצאות הצפויות. הערכות אלה משקפות פער משמעותי בין ההוצאות להן מחויב התאגיד לפי החוק לבין ההכנסות הצפויות לו, בהתאם לסכום אגרת הבסיס שנקבע בחוק המזון. פער זה נוצר עקב חלוף הזמן ושינוי הנסיבות מאז חקיקת חוק המזון ועד למועד יישום הרפורמה. בין היתר, במהלך תקופה זו נחתם הסכם קיבוצי חדש, במסגרתו הועלה שכר הרופאים הווטרינריים ברשויות המקומיות בכ- 30 אחוזים. 

לאור האמור לעיל, ובהתאם למסמך המתודולוגיה שפורסם באתר התאגיד בכתובת VETERINARY.ORG.IL (להלן- מסמך המתודולוגיה), המפרט את אופן חישוב סכומי האגרות בתקופות הביניים מיום תחילת פעילותו של התאגיד ועד להתקנת התקנות מוצע לקבוע כי אגרת הפיקוח הווטרינרי לפי פקודת מחלות בעלי חיים תעמוד על 42,569 שקלים חדשים לפיקוח בידי רופא וטרינר ועל 20,398 שקלים חדשים לפיקוח בידי פקח  וטרינרי.

 

ג. להלן נוסח התקנות המוצעות:

 

טיוטת תקנות מטעם משרד החקלאות ופיתוח הכפר:

טיוטת תקנות מחלות בעלי חיים (אגרות בעד פיקוח וטרינרי), התש"ף - 2020

 

 

___ ב________ התש"ף (___ ב________ 2020)

(חמ _____-3)

 

__________________

 

                                                                                                      שר החקלאות ופיתוח הכפר

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

דברי הסבר

 

רקע

התאגיד לפיקוח וטרינרי (להלן – התאגיד) הוקם לפי פרק ו'1 לחוק הרופאים הווטרינריים, התשנ"א– 1991 (להלן – חוק הרופאים הווטרינריים) במסגרת רפורמה מקיפה בשוק המזון, המעוגנת בחוק הגנה על בריאות הציבור (מזון), התשע"ו – 2016 (להלן – חוק המזון) שנחקק במסגרת חוק התכנית הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום התכנית הכלכלית לשנות התקציב 2015- ו- 2016), התשע"ה- 2015.

בפרק ח' לחוק המזון שעניינו "הסדרת הפיקוח הווטרינרי" נכללות הוראות שונות בעניין הפיקוח וטרינרי על ייצור ושיווק בשר בהמות, עופות דגים ובעלי חיים ימיים אחרים ומוצריהם (להלן- "בשר"), פעולות המפוקחות על ידי משרד הבריאות. כדי לאפשר למפעלים להיערך ליישום הרפורמה, נקבע בס' 223 לחוק כי הרפורמה תיכנס לתוקפה לאחר תקופת מעבר בת ארבע שנים, המסתיימת ביום 1 במרס 2020.

לשם יישום הרפורמה בפיקוח הווטרינרי, היה צורך להקים מערך פיקוח וטרינרי ציבורי יעיל, יציב ומקצועי שיפעל במפעלים ובאתרים אלה, בכפיפות לפיקוח העליון של הרגולטורים המוסמכים במשרדי הבריאות והחקלאות ופיתוח הכפר.

פיקוח וטרינרי באמצעות רופאים וטרינריים ופקחים וטרינריים ציבוריים, מבוצע כיום, עוד טרם תחילת יישומה של הרפורמה, במפעלים המפוקחים על ידי משרד החקלאות ופיתוח הכפר, מכוח תקנות שהותקנו לפי פקודת מחלות בעלי חיים [נוסח חדש], התשמ"ה – 1985 (להלן – פקודת מחלות בעלי חיים) והחוק לפיקוח על יצוא של בעלי חיים ושל תוצרת מן החי, תשי"ז – 1957 (להלן – החוק לפיקוח על יצוא). במפעלים אלה הפיקוח הווטרינרי מבוצע באמצעות רופא וטרינר ציבורי המועסק על ידי רשות מקומית או על ידי המועצה לענף הלול. במועצה לענף הלול מועסקים גם פקחים וטרינריים המבצעים פיקוח וטרינרי בבתי שחיטה לעופות, בהתאם לתקנות מחלות בעלי חיים (בתי שחיטה לעופות), תש"ך – 1960 ותקנות לפיקוח על יצוא של בעלי חיים ושל תוצרת מן החי (מוצרי עוף), תשל"ז – 1976. העסקה זו מתבצעת במסגרת תפקידיה של המועצה לפי חוק המועצה לענף הלול (ייצור ושיווק), תשכ"ד – 1963, שתוקן אף הוא במסגרת הרפורמה, כך שתפקידים אלה יבוטלו בתום תקופת המעבר.

רופאים וטרינריים אלה כפופים לפיקוח עליון של הרגולטור המוסמך במשרד החקלאות –מנהל השירותים הווטרינריים -וממונים על ידו. בתום תקופת המעבר ובהתאם להוראות החוק, יועברו רופאים וטרינריים אלה להיות מועסקים על ידי התאגיד.

החל ממועד סיומה של תקופת המעבר, יבוצע פיקוח וטרינרי באמצעות רופאים וטרינריים ציבוריים, הן במפעלים (ובכלל זה בבתי קירור וברכבי הובלה) שבאחריות משרד הבריאות והן באתרי המכירה של מוצרים מן החי, וזאת מכוח סימן ג' בפרק ח' לחוק המזון. הרופאים הווטרינריים שיבצעו פיקוח וטרינרי במפעלים שבאחריות משרד הבריאות יועסקו על ידי התאגיד לפי סעיף 191 לחוק המזון, ואילו הרופאים הווטרינריים שיבצעו את הפיקוח הווטרינרי באתרי מכירה של מוצרים מן החי בתחומה של רשות מקומית, יועסקו על ידי הרשות המקומית אלא אם כן יתקיימו התנאים להעסקת רופאים וטרינריים שהם עובדי התאגיד לביצוע הפיקוח באתרים אלה, לפי סעיפים 194 ו- 195 לחוק המזון.

 

תפקידי התאגיד לפי סעיף 32ה לחוק הרופאים הווטרינריים הם:

(1)   להעסיק פקחים וטרינריים ורופאים וטרינרים מפקחים לשם פיקוח לפי דין על מזון מן החי וכן לשם פיקוח וטרינרי נוסף הנעשה לבקשתם של מפעלים המייצאים מזון מן החי;

(2)   לייעץ לשרי החקלאות והבריאות בקשר להפעלת הפיקוח הווטרינרי על מזון מן החי וייעולו;

(3)   לגבות אגרות ותשלומים בעד הפיקוח הווטרינרי בכפוף לאמור בסעיף 32מח לחוק הרופאים הווטרינריים ולהעבירם לפי הוראות סעיפים 218 ו-243 לחוק המזון (תפקיד ההעברה נוגע רק לאגרות שהתאגיד יגבה עבור רשויות מקומיות בעד פיקוח וטרינרי בשווקים שמבוצע על ידי עובדיהן).

לפי סעיף 32מח(א) לחוק הרופאים הווטרינריים, פעילותו של התאגיד תמומן במלואה מאגרות ומתשלומים:

"האגרות והתשלומים, והם בלבד, ישמשו במלואם לתקציב התאגיד לשם מילוי תפקידיו לפי סעיף 32ה".

לפי סעיף 32מח(ד) לחוק הרופאים הווטרינריים, סכומי האגרות והתשלומים ייבחנו אחת לשלוש שנים לפחות ויעודכנו, ככל שיידרש, בשים לב לתכניות העבודה של התאגיד ולהוצאותיו בשלוש השנים האחרונות ומתוך מטרה שלא ייצברו בתאגיד, לאורך זמן, גירעונות או עודפים שהתאגיד לא עושה בהם שימוש למילוי תפקידיו. עוד נקבע כי עדכון סכומי האגרות והתשלומים כאמור בסעיף קטן (ד) ייעשה רק לאחר קבלת המלצתה של ועדה מייעצת שבה יהיו חברים המנהל הכללי של משרד החקלאות, המנהל הכללי של משרד הבריאות והמנהל הכללי של משרד האוצר או נציגיהם וכי התאגיד יעביר לוועדה המייעצת כאמור כל מידע הדרוש לה לשם גיבוש ההמלצה.

האגרות נגבות לפי החיקוקים המנויים בתוספת השלישית לחוק הרופאים הווטרינריים, כמפורט להלן:

א.  סעיפים 214 ו-215 לחוק המזון, שעניינם אגרות בעד פיקוח וטרינרי במפעל ואגרות בעד פיקוח וטרינרי בשווקים, בהתאמה.

לעניין פיקוח וטרינרי במפעל, נקבע בסעיף 213 לחוק המזון "סכום אגרה בסיסי" בסך 34,000 שקלים חדשים. לפי סעיף 214 לחוק המזון, יצרן של מוצר מזון ישלם לתאגיד אגרה חודשית בסכום השווה למכפלת סכום האגרה הבסיסי בהיקף ההעסקה של הרופאים הווטרינריים המוסמכים הנדרשים באותו מפעל, כפי שהורה הרגולטור המוסמך במשרד הבריאות. בעד פיקוח וטרינרי במפעל בשעות החורגות משעות העבודה הרגילות, תשולם תוספת לאגרה החודשית האמורה, בסכום שייקבע שר הבריאות, בהסכמת שר האוצר ובאישור ועדת העבודה, הרווחה והבריאות של הכנסת (להלן – הוועדה).

לפי ס' 213(ב) לחוק המזון, שר הבריאות בהסכמת שר האוצר ובאישור הוועדה רשאי לשנות את סכום האגרה הבסיסי בהתחשב, בין השאר, בעלות ההעסקה של רופא וטרינר מוסמך ובתקורה הכרוכה בהעסקה.

לעניין פיקוח וטרינרי בשווקים, קובע ס' 215 לחוק המזון כי בעל היתר הפעלה של מפעל לשחיטת בשר או יבואן של מוצר בשר ישלם לתאגיד אגרה חודשית בסך 0.08 שקלים חדשים בעד פיקוח וטרינרי בשווקים, בעד כל קילוגרם של מוצר בשר המשווק בישראל מהמפעל או המיובא, לפי העניין. שר הבריאות בהסכמת שר האוצר ובאישור הוועדה, רשאי לשנות סכום זה בעד כל קילוגרם של מוצר בשר, בשים לב להיקף הפיקוח הנדרש כפי שהורה עליו הרגולטור המוסמך במשרד הבריאות, למשקל הבשר המיוצר או המיובא, ולעלות ההעסקה של רופא וטרינר מוסמך ולתקורה הכרוכה בהעסקה.

ב.  סעיף 23(א1)(1) לפקודת מחלות בעלי חיים, לעניין אגרות בעד פיקוח וטרינרי במפעלים לבשר גולמי כהגדרתם בסעיף 177 לחוק המזון (הכוונה למפעלים בהם מבוצע פיקוח וטרינרי על ייצור בשר בהמות, עופות או דגים לפי פקודת מחלות בעלי חיים) או בתחנות מיון ואריזה של ביצים, המבוצע באמצעות רופאים וטרינריים הממונים על ידי הרגולטור המוסמך במשרד החקלאות.

בניגוד להסדר הקבוע בסעיפי האגרות לפי חוק המזון, בהוראה זו לא נקבעו האגרות גופן. זוהי הוראה המסמיכה את שר החקלאות, בהסכמת שר האוצר ובאישור הוועדה, לקבוע את סכום האגרה שעל המפעלים האמורים לשלם לתאגיד בעד הפיקוח הווטרינרי, וכן לקבוע אגרות שונות בעד פיקוח כאמור בשעות העבודה הרגילות ובשעות החורגות משעות העבודה הרגילות. אגרה בעד פיקוח וטרינרי המבוצע בשעות העבודה הרגילות תיקבע "בהתאם" לסכום האגרה הבסיסי הקבוע בס' 213 לחוק המזון. כאמור, סכום זה העומד כיום על 34,000 שקלים חדשים, מייצג את עלות ההעסקה של רופא וטרינר מוסמך.

ג.  סעיף 15(ב) לחוק לפיקוח על ייצוא, לעניין אגרות בעד פיקוח וטרינרי במתקנים לייצור תוצרת מן החי. "תוצרת מן החי" לפי חוק זה היא תוצרת ששר החקלאות הכריז עליה ככזו, לשם הטלת פיקוח על יצואה לחוץ לארץ. נכון להיום הוכרזו בתקנות לפי החוק כ"תוצרת מן החי", המוצרים הבאים: ביצים, דגים, יענים, דבש, חלב ומוצריהם ומוצרי עוף. במתקנים המייצרים מוצרים אלה המיועדים לייצוא, מבוצע כיום פיקוח וטרינרי באמצעות רופאים וטרינריים הממונים על ידי הרגולטור המוסמך במשרד החקלאות.

בדומה להוראה המקבילה בפקודת מחלות בעלי חיים, גם בהוראה זו לא נקבעו האגרות גופן. זוהי הוראה המסמיכה את שר החקלאות, באישור הוועדה, לקבוע את סכום האגרה שעל המתקנים האמורים לשלם לתאגיד בעד הפיקוח הווטרינרי, וכן לקבוע אגרות שונות בעד פיקוח כאמור בשעות העבודה הרגילות ובשעות החורגות משעות העבודה הרגילות. גם לפי חוק זה, האגרה בעד פיקוח וטרינרי המבוצע במתקנים אלה בשעות העבודה הרגילות תיקבע "בהתאם" לסכום האגרה הבסיסי.

 

בדיוני ועדת העבודה, הרווחה והבריאות של הכנסת, שנערך ביום 1 נובמבר 2015, הסביר לוועדה מר רון אייפר, נציג משרד ראש הממשלה, כיצד נקבעו סכומי האגרות בחוק המזון. לדבריו -

"בנוגע לאגרות. החישוב של 0.08 הוא חישוב מאוד מאוד פשוט והיה חשוב לנו שהוא יהיה פשוט ואני אספר לכם איך זה קרה. זאת מתמטיקה מאוד פשוטה. אמרנו שהפיקוח בשווקים, ניקח את כל הרופאים הווטרינרים שנצטרך לפיקוח בשווקים כאשר ההערכה כאן היא שאלה 130 רופאים וטרינרים שנצטרך לפיקוח בשווקים בכל הארץ..

...

130, מאה אחוזי משרה. לקחנו כמה קילוגרמים מוצרים מן החי שווקו בישראל בשנת 2014. לקחנו את עלות העסקה של וטרינר כפי שאנחנו מעריכים שתהיה, הכפלנו את זה במספר הרופאים הווטרינרים שנצטרך וחילקנו את זה בקילוגרם בשר שמשווק בארץ. חשוב להגיד שעלות העסקה של וטרינר כוללת כבר את התקורות למיניהן שיהיו על התאגיד, הרכב, הוצאות מינהלה וכדומה.

....

כך הגענו ל-0.08.

....

זה רק בהיבט של הפיקוח בשווקים. חוץ מזה, יש לנו גם הערכה של כמה יעלה הפיקוח במפעלים לפי מספר המפעלים והאגרה שם היא הרבה יותר פשוטה. זה פשוט עלות העסקה של וטרינר עם התקורה על פי אחוז המשרה שהוא צריך לשמש בה" (ההדגשות הוספו).

 

הצורך בתקנות המוצעות:

לפי לשון החוק ותכליתו, האגרות בעד הפיקוח הווטרינרי משקפות קשר ישיר בין העלות הריאלית (העלות בפועל) של הפיקוח הווטרינרי, לתשלום אותו יידרשו המפעלים לשלם בעדו.

 

לקראת היערכות התאגיד לתחילת פעילותו, בוצעו הערכות תקציביות באשר למקורות המימון הצפויים ובאשר להוצאות הצפויות, הכל על פי דברי החקיקה שפורטו לעיל.

 

בצד ההוצאות, על התאגיד לפעול לקליטתם של עובדי המועצה לענף הלול ועובדי הרשויות המקומיות, במתווה הקבוע בס' 322 לחוק המזון. לפי מתווה זה, בתוך שלושה חודשים מיום מינויו, יציע המנהל הכללי הראשון של התאגיד לעובדי המועצה לענף הלול ולעובדי רשות מקומית שביצעו פיקוח וטרינרי במפעלים, לעבור לתאגיד כעובדי התאגיד. על עובד שקיבל הצעה כאמור להשיב לה בתוך 21 ימים מקבלתה. אם העובד השיב בחיוב להצעה, יעבור לעבוד בתאגיד ויחולו עליו השכר ותנאי העבודה שחלו עליו כדין, ערב קליטתו בתאגיד, כעובד מועצת הלול או כעובד הרשות המקומית, לפי העניין, ובהתאם להיקף המשרה בתאגיד.

לעניין עובדי המועצה לענף הלול (להלן – המועצה), בדיקת התאגיד העלתה כי תנאי השכר ותנאי העבודה בהם הועסקו הרופאים הווטרינריים במועצה משקפים עלות שכר חודשית ממוצעת כוללת של כ- 49,000 שקלים חדשים (כולל בגין עבודה בשעות שמחוץ לשעות העבודה הרגילות). עלות שכר זו משתקפת גם באגרות שגובה המועצה מהמפעלים בהם עובדיה מבצעים פיקוח וטרינרי, בהתאם לתקנות המועצה לענף הלול (אגרת שירותים), תשע"ד – 2014. לפי תקנות אלה, האגרה החודשית בעד "מתן שירות" בידי רופא וטרינר, בשעות העבודה הרגילות, עומדת על סך 47,563 שקלים חדשים. בנוסף, נמצא כי תנאי השכר בהם הועסקו הרופאים הווטרינריים ברשויות המקומיות משקפים עלות שכר חודשית כוללת של כ-48,000 שקלים חדשים בממוצע.

בצד ההכנסות, כאמור, בעד פיקוח וטרינרי במפעלים מוסמך התאגיד לגבות אגרה לפי פקודת מחלות בעלי חיים או לפי החוק לפיקוח על יצוא. אגרות אלה צריכות להיקבע בהתאמה לסכום האגרה הבסיסי הקבוע בחוק המזון, כסכום המייצג את עלות ההעסקה של רופא וטרינר מוסמך. אמור, סכום זה נקבע על יסוד ההערכות שבוצעו בעת חקיקת החוק באשר לעלות ההעסקה הצפויה של רופא וטרינר, והוא עומד על 34,000 שקלים חדשים בלבד.

מצב דברים זה משקף פער משמעותי בין ההוצאות להן מחויב התאגיד לפי החוק לבין ההכנסות הצפויות לו. פער זה נוצר עקב חלוף הזמן ושינוי הנסיבות מאז חקיקת חוק המזון ועד למועד יישום הרפורמה. בין היתר, במהלך תקופה זו נחתם הסכם קיבוצי חדש, במסגרתו הועלה שכר הרופאים הווטרינריים ברשויות המקומיות בכ- 30 אחוזים. 

 

לאור האמור לעיל, ובהתאם למסמך המתודולוגיה שפורסם באתר התאגיד בכתובת VETERINARY.ORG.IL (להלן- מסמך המתודולוגיה), המפרט את אופן חישוב סכומי האגרות בתקופות הביניים מיום תחילת פעילותו של התאגיד ועד להתקנת התקנות, מקדם משרד הבריאות בימים אלה תיקון לסכום האגרה הבסיסי הקבוע בסעיף 213(א) לחוק המזון, כך שיעמוד על 42,569 שקלים חדשים.

 

בהתאם לסכום האגרה הבסיסי שייקבע על פי התיקון המקודם על ידי משרד הבריאות ולמסמך המתודולוגיה, מוצע לקבוע בתקנות אלה את האגרה בעד פיקוח וטרינרי שמבוצע על ידי רופא וטרינר ב"מיתקן". המונח "מיתקן" כולל את המפעלים בהם מבוצע פיקוח וטרינרי מכוח פקודת מחלות בעלי חיים, ובכללם מפעלים לבשר גולמי כהגדרתם בסעיף 177 לחוק המזון או מתקנים שהם מבוצעות פעולות כאמור בפסקה (1) להגדרה "טיפול בתוצרת חקלאית" בחוק המזון, שהם למעשה תחנות מיון לביצי מאכל. נוסחת חישוב האגרה המוצעת זהה לזו הקבועה בסעיף 214(א) לחוק המזון, והיא תוצאת מכפלת סכום האגרה הבסיסי בהיקף ההעסקה של רופאים וטרינריים במתקן, כפי שהורה מנהל השירותים הווטרינריים במשרד החקלאות.

 

מוצע לקבוע בעד פיקוח וטרינרי המבוצע על ידי פקח וטרינרי, סכום אגרה בסיסי לפקח וטרינרי, שיהיה 20,398 שקלים חדשים, כמפורט במסמך המתודולוגיה. גם במקרה זה, נוסחת חישוב האגרה המוצעת זהה לזו הקבועה בסעיף 214(א) לחוק המזון, והיא תוצאת מכפלת סכום האגרה הבסיסי לפקח בהיקף ההעסקה של פקחים וטרינריים במתקן, כפי שהורה מנהל השירותים הווטרינריים במשרד החקלאות.