טיוטת תקנות

א. שם התקנות המוצעות

תקנות הטיס (רישיונות לעובדי טיס)(תיקון), התש"ף-2019

ב. מטרת התקנות המוצעות והצורך בהן

בשנת התשע"ט פורסם תיקון לתקנות העיקריות שעניינו, בין היתר, חובת מבקש רישיון טייס מסחרי, רישיון טייס תובלה בנתיבי אוויר והגדר אווירון מקבוצה ג' או מקבוצה ד' לקבל הדרכה בדבר הימנעות ממצבי טיסה חריגים והיחלצות מהם (UPRT).

בעקבות בחינה מחודשת של ההסדרים שנקבעו, נמצא מקום לתקן את התקנות העיקריות כך שלא תהיה עוד דרישה להדרכה כאמור לגבי מבקש רישיון טייס מסחרי.

עוד מבוקש לתקן את התקנות העיקריות כך שייקבע בהן כי ניתן יהיה לקיים הדרכה כאמור גם במדמה שאושר לכך ולא דווקא בטיסה.

[פרטים נוספים לעניין זה וכן דוח השפעת הערכות האסדרה (RIA בלע"ז) ניתן למצוא באתר הרשות במירשתת]

ג. להלן נוסח טיוטת התקנות המוצעות:

טיוטת תקנות מטעם משרד התחבורה - רשות התעופה האזרחית:

טיוטת תקנות הטיס (רישיונות לעובדי טיס)(תיקון), התש"ף-2019

		בתוקף סמכותי לפי סעיפים 3(ב)(2), 47 ו-168 לחוק הטיס, התשע"א-2011^{^[1]}(להלן - החוק), לפי הצעת הרשות לפי סעיף 168(ב) לחוק, בהתאם לסעיף 197 לחוק, ובאישור ועדת הכלכלה של הכנסת, אני מתקין תקנות אלה:
תיקון תקנה 1	1.	בתקנות הטיס (רישיונות לעובדי טיס), התשמ"א-1981[2] (להלן - התקנות העיקריות), בתקנה 1, בהגדרה "הדרכה בדבר הימנעות ממצבי טיסה חריגים והיחלצות מהם (UPRT)", במקום "והדרכה זוגית" יבוא "וכן הדרכה זוגית או הדרכה במדמה שאישר לכך המנהל".
תיקון תקנה 115	2.	בתקנה 115 לתקנות העיקריות, פסקה (8) - תימחק.
תיקון תקנה 129א	3.	בתקנה 129א לתקנות העיקריות, בסופה יבוא: "וכן הדרכה בדבר הימנעות ממצבי טיסה חריגים והיחלצות מהם (UPRT).".

___ ב________ התש"ף (___ ב________ 2019)

(חמ 669 - 3 - ת1)

__________________

שר התחבורה והבטיחות בדרכים

דברי הסבר

כללי

הגורם המוביל לתאונות טיס קטלניות בתעופה המסחרית בעולם, בין השנים 2001 ו- 2011, היה אובדן שליטה על כלי הטיס תוך כדי טיסה (Loss of Control Inflight - LOC-I).

ההסכמה הרחבה בקרב כלל בעלי העניין בתעשיית התעופה האזרחית בעולם, לפיה יש לרכז מאמץ ולפתח דרכי פעולה לנוכח הסיכון שבאובדן שליטה על כלי טיס תוך כדי טיסה, הובילה לפיתוח תפישת אימונים ייעודית לעניין הימנעות ממצב טיסה בו כלי הטיס, באופן בלתי מכוון, חורג מהפרמטרים המאפיינים טיסה המתבצעת ברגיל, ולהיחלצות ממצב טיסה כאמור (UPRT - Upset Prevention and Recovery Training)^{^[3]}.

כפועל יוצא מכך, גיבש ICAO הצעה לתיקון הוראות נספח 1 לאמנת שיקגו (שעניינו רישוי עובדי טיס ובכל זה טייסים) באופן שמטמיע את החובה לערוך אימונים כאמור, בשלב הרישוי האישי של מבקש רישיון טייס וכן פיתח ICAO מסמך מנחה לעניין זה, הוא Doc 10011" Manual on Aeroplane Upset Prevention and Recovery Training", ובו, בין היתר, התייחסות מפורטת לתופעה וכן הוראות מפורטות לעניין אופן יישום החובה לערוך אימונים כאמור.

ביום 03/03/2014 אומץ בידי ICAO תיקון מס' 172 לנספח 1, בו נקבעו, בין היתר, ההקשרים בתהליך הרישוי האישי של טייס בהם הוא נדרש לקבל אימונים להימנעות ממצבי אובדן שליטה על כלי טיס תוך כדי טיסה, והיחלצות מהם. ראשית, לפי תיקון 172 לנספח 1 כל מי שמבקש הגדר טיפוס אווירון נדרש להדרכה בדבר הימנעות ממצבי טיסה חריגים והיחלצות מהם (UPRT) (להלן - הדרכת UPR) (תיקון סטנדרט 2.1.5.2 שעניינו: "Type rating as required by 2.1.3.2 a))[4].

בנוסף נקבעה בתיקון 172 האמור המלצה לפיה מבקש רישיון טייס מסחרי בקטגוריית אווירון (וכפועל יוצא מכך גם מבקש רישיון טייס תובלה בנתיבי אוויר, שנדרש ביסודו של דבר לאותן הדרכות להן נדרש מבקש רישיון טייס מסחרי) יידרש להדרכה כאמור - זאת גם כאשר לא נדרש הגדר טיפוס לשם הטסת אותו אווירון (המלצה 2.4.3.2.2 בפסקאות שעניינן "Flight instruction" למבקש רישיון טייס מסחרי (Commercial pilot licence)). [5]

ביום כ' באדר א' התשע"ט (25/02/2019) פורסמו תקנות הטיס (רישיונות לעובדי טיס)(תיקון), התשע"ט-2019[6] (להלן - תיקון 2019), בהן יושם תיקון 172 האמור במסגרת תקנות הטיס (רישיונות לעובדי טיס), התשמ"א-1981 (להלן - התקנות העיקריות).

לאחר פרסום תיקון 2019, ובעקבות ההכנות ליישומו בידי ציבור בעלי העניין, התברר כי יש צורך לתקן את ההסדר בשני נושאים: אפשור ביצוע הדרכת UPR במדמה טיסה (ולאו דווקא בטיסה) וביטול החיוב להדרכה זו למבקש טייס מסחרי, הכל כמפורט להלן.

לתיקון ההגדרה: "הדרכה בדבר הימנעות ממצבי טיסה חריגים והיחלצות מהם (UPRT)" (תקנה 1 לתיקון המוצע)

לפי ההגדרה הקיימת בתקנה 1 לתקנות העיקריות: ""הדרכה בדבר הימנעות ממצבי טיסה חריגים והיחלצות מהם (UPRT)" - הדרכה קרקעית והדרכה זוגית בדבר הימנעות ממצבי טיסה שבהם אווירון חורג, באופן בלתי מכוון, מהמדדים שמאפיינים טיסה בדרך כלל והיחלצות ממצבי טיסה כאמור (UPRT – Upset Prevention and Recovery Training)".

השימוש בצירוף המילים "הדרכה זוגית" נועד לכוון לכך שההדרכה צריכה להתבצע בטיסה דווקא (ראו בהגדרה: "זמן הדרכה זוגית" בתקנות העיקריות).

ואולם, הדרישה להדרכה בטיסה דווקא אינה תכליתית דיה. ראשית, לפי סעיף 2.1.5.2 לנספח 1, הדרכת UPR הנדרשת לגבי הגדרי טיפוס יכולה להיעשות: " …in the applicable type of aircraft and/or flight simulator…". כלומר, ICAO מתיר ביצוע הדרכה זו במדמה טיסה.

על פי הנחיות ICAO, הדרכה בטיסה אינה משרתת את התכלית לשמה נועדה לגבי מטוסים "בקטגוריית תובלה" (קטגורית רישוי כלי טיס אשר כל המטוסים הגדולים המודרניים מרושיינים לפיה) או כאלה שהצוות המזערי הנדרש להפעלתם הוא שני טייסים או יותר, ובלשון ICAO:

כך, הדרכת UPR מחייבת, בין היתר, היכרות עם מצבי אף גבוהים ונמוכים באופן חריג, בשילוב הטיה חריגה. באימון המבוצע במדמה ניתן "להקפיא מצב", ללמוד מה המאפיינים שלו ולהבין כיצד ניתן להימנע מכניסה למצב כאמור וכיצד להיחלץ ממנו. זאת בשעה שבאימון המבוצע במטוס ניתן לתרגל פחות מ- 40% מתכולת הדרכת ה- UPR, שכן, בין היתר, לא ניתן "להקפיא מצב", ולמדריך המדגים יש זמן קצר מאד, אם בכלל, להציג את מצב הדברים ולהסביר כיצד להימנע מכניסה אליו וכיצד לצאת ממנו אחת נקלעים אליו. ממילא, הדבר הופך את האימון במטוס דווקא למיותר. לא בכדי קבע ICAO את הדרישה לגבי מטוסים מקבוצות ג' ו- ד' כסטנדרט, מאחר ומטוסים אלה מחייבים קבלת הגדר טיפוס ובמקביל יש להם מדמה המאפשר את ביצוע הדרכת ה- UPR בצורה תכליתית.

לפיכך, מבוקש לתקן את ההגדרה "הדרכה בדבר הימנעות ממצבי טיסה חריגים והיחלצות מהם (UPRT)" ולהוסיף לדרישה ל"הדרכה זוגית", אותה יש לבצע לאחר ביצוע ההדרכה הקרקעית הנדרשת, את החלופה "או הדרכה במדמה שאישר לכך המנהל". משמע, את הרכיב המעשי/יישומי שלאחר ביצוע ההדרכה הקרקעית, ניתן לבצע או בהדרכה זוגית או במדמה שאישר לכך המנהל, כאשר הבחירה ביניהם לעניין זה נתונה בידיו של מבקש הרישיון או ההגדר.

לתיקון תקנה 115 לתקנות הרישיונות (תקנה 2 לתיקון המוצע)

תקנה 115 לתקנות הרישיונות עניינה "תדריכי קרקע והדרכת טיסה באווירון", והיא מפרטת שורה של עניינים לגביהם מבקש רישיון טייס מסחרי ובו הגדר אווירון צריך לקבל תדריכי קרקע והדרכה בטיסה.

בתיקון 2019 יושמה ההמלצה של ICAO לעניין חובת מבקש רישיון טייס מסחרי עם הגדר אווירון לקבל הדרכת UPR. יצוין כי אף שמדובר בהמלצה "בלבד" ולא בסטנדרט מחייב, הרי שזו אומצה על-בסיס מדיניות הרשות כי, ככלל, יש לאמץ גם המלצות של ICAO, המשקפות את תפיסתו הבטיחותית המבוססת לעניין מסוים, אלא אם כן קיימים טעמים טובים שלא לעשות כן.

המשוב מציבור בעלי העניין שהתעורר לאחר סיום תהליך החקיקה והשיח עם ציבור בעלי העניין במסגרתו, הובילו למסקנה כי הדרישה בתיקון 2019 לגבי מבקש רישיון טייס מסחרי, מטילה נטל לא מבוטל על הציבור, וכי, בנסיבות אלה וכפי שיפורט להלן: קיימים טעמים טובים שלא לאמץ את ההמלצה לעניין זה.

כך, נכון להיום, בתי הספר להוראת טיס לא ערוכים לביצוע הדרישה האמורה, ויישומה יחייב ביצוע אימונים מחוץ לישראל, על הנטל הכלכלי הכרוך בכך.

ועוד, כפי שצוין לעיל: הדרכת UPR במטוס דווקא אינה תכליתית, ולראייה היא נקבעה בידי ICAO כחובה (סטנדרט) לגבי מטוסים מקבוצות ג' ו- ד', מאחר ומטוסים אלה מחייבים קבלת הגדר טיפוס ובמקביל יש להם מדמה המאפשר את ביצוע הדרכת ה- UPR בצורה תכליתית.

ממילא, החלת החובה להדרכת UPR על המבקש לקבל רישיון מסחרי לצורך הפעלת מטוס שלא נדרש לגביו הגדר טיפוס אווירון מקבוצה ג' או ד', כאשר קרוב לוודא שההדרכה בארץ תיעשה במטוס דווקא ולא במדמה, לא רק שלא תשיג את המטרה, אלא עלולה להביא למצב בו לטייס תהייה תמונה שגויה באשר ליכולתו להכיר ולזהות את המצבים החריגים, מה שעלול להביא להפעלה פחות בטוחה.

בנוסף, הרשות מקדמת החלפה כוללת של התקנות העיקריות, בהיותן מיושנות ולא מעודכנות, כאשר הכיוון התקינתי המועדף לגבי הרישוי האישי של צוות האוויר (רישיונות טייסים) הוא התבססות על הוראות חלק 61 לפ.א.ר. - תקנות התעופה הפדרליות האמריקניות, שנמצאו כבסיס המקצועי המתאים ביותר בתחום זה. בדיקת הוראות הפ.א.ר בעניין חובת הדרכת UPR העלתה כי, נכון לעת הזו, ה- FAA לא אימץ את הדרישה להדרכת UPR לגבי מבקש רישיון טייס מסחרי. כלומר, במצב התקינתי הנוכחי צפוי כי חובה זו תבוטל בשנים הקרובות עם יישום הוראות חלק 61 כאמור.

לפיכך, מאחר שמדובר בהמלצה של ICAO, שהתועלת הבטיחותית שלה בהקשר מבקש רישיון טיס מסחרי בישראל אינה גבוהה, ואשר צפויה ככל הנראה להתבטל בשנים הקרובות, הרשות סבורה כי אין טעם לחייב מבקש רישיון טייס מסחרי בהדרכת UPR בתקופת ביניים זו.

יצוין כי הנושא ייבחן שנית אם וכאשר ייקבעו בפ.א.ר. דרישות בנושא.

לפיכך, מבוקש למחוק מתקנה 115 את פסקה (8), כך שמבקש רישיון טייס מסחרי לא יידרש עוד להדרכת UPR.

לתיקון תקנה 129א(א) לתקנות הרישיונות (תקנה 3 לתיקון המוצע)

תקנה 129א נוספה לתקנות העיקריות במסגרת תיקון 2019, ונועדה למלא את החלל בתקנות העיקריות לעניין הדרישות לקבלת הדרכה בטיסה, כתנאי לקבלת רישיון טייס תובלה בנתיבי אוויר.

תקנה 129א(א) עניינה הדרישות ממבקש רישיון טייס תובלה בנתיבי אווירי ובו הגדר אווירון והיא קובעת כי: "מבקש רישיון טייס תובלה בנתיבי אוויר ובו הגדר אווירון יקבל ממדריך טיסה בעל הגדר מתאים תדריכי קרקע והדרכת טיסה באווירון בנושאים המפורטים בתקנות 115 ו-188א.".

מאחר ועמדת הרשות היא כי יש להוסיף ולקיים את החובה להדרכת UPR למבקש רישיון טייס תובלה בנתיבי אוויר, הרי שעם מחיקת הדרישה להדרכה כאמור מתקנה 115, כאמור לעיל, הרי שיש להוסיפה בצורה מפורשת להדרכות שעל מבקש רישיון כאמור לקבל.

לפיכך, מבוקש לתקן את תקנה 129א(א), כך שבסופה תיקבע הדרישה לכך שמבקש טייס תובלה בנתיבי אוויר יידרש להדרכה בדבר הימנעות ממצבי טיסה חריגים והיחלצות מהם (UPRT).

לתחילה

מבוקש לקבוע הוראות לעניין תחילת התיקון המוצע וכן הוראות מעבר מתאימות, לשם יישום התיקון המוצע על בעלי רישיונות קיימים.

התקנות המוצעות מקלות למעשה על מצב הדברים הקיים, בכך שהן מאפשרות ביצוע הדרכת UPR גם במדמה, חלף עריכתה בטיסה, ומבטלות את הדרישה להדרכת UPR כתנאי לקבלת רישיון טייס מסחרי. בכל הנוגע לטייס תובלה בנתיבי אווירי ולמבקש הגדר טיפוס אווירון מקבוצה ג' או ד' אין הן משנות את מצב הדברים הקיים. משכך, לא נדרשת כל תקופת היערכות לשם ביצוע התקנות.

לפיכך, מבוקש שלא לקבוע תאריך תחילה מסוים, כך שהן יחלו עם פרסומן.

נ ו ס ח מ ש ו ל ב

"הדרכה בדבר הימנעות ממצבי טיסה חריגים והיחלצות מהם (UPRT)" – הדרכה קרקעית ~~והדרכה זוגית~~, וכן הדרכה זוגית או הדרכה במדמה שאישר לכך המנהל, בדבר הימנעות ממצבי טיסה שבהם אווירון חורג, באופן בלתי מכוון, מהמדדים שמאפיינים טיסה בדרך כלל והיחלצות ממצבי טיסה כאמור (UPRT – Upset Prevention and Recovery Training);

115. מבקש רשיון טייס מסחרי ובו הגדר אוירון יקבל ממדריך טיסה בעל הגדר מתאים תדריכי קרקע והדרכת טיסה באוירון בנושאים הבאים:

(1) הכרת האוירון ומגבלותיו;

(2) הכנות לטיסה, לרבות בדיקה לפני הטיסה, חלוקת המשקל ואיזון אוירון;

(3) שליטה במהירויות איטיות קריטיות, זיהוי התקרבות והיחלצות מהזדקרות עם הספק מנוע או בלעדיו;

(4) המראות ונחיתות רגילות ברוח צד, תוך שימוש במדפים, הספק לפי הצורך ובמהירויות הגישה הנדרשות לנחיתות מדוייקות;

(5) המראות ונחיתות קצרות, נסיקות והנמכות;

(6) תהליכי חרום כגון: פעולה במקרה של אובדן הספק, הפסקה של פעולת אחת המערכות, אש באויר והליכי טיסה ונחיתה עם כוח אסימטרי בטיסה באוירון;

(7) נוהלי טיסת ניווט, שמירת גבהים, דיווחי מקום וכו';

(8) הימנעות ממצבי טיסה חריגים והיחלצות מהם; לעניין זה, "מצבי טיסה חריגים" – כמשמעותם בהגדרה "הדרכה בדבר הימנעות ממצבי טיסה חריגים והיחלצות מהם (~~UPRT~~).

129א. (א) מבקש רישיון טייס תובלה בנתיבי אוויר ובו הגדר אווירון יקבל ממדריך טיסה בעל הגדר מתאים תדריכי קרקע והדרכת טיסה באווירון בנושאים המפורטים בתקנות 115 ו-188א וכן הדרכה בדבר הימנעות ממצבי טיסה חריגים והיחלצות מהם (UPRT).

(ב) מבקש רישיון טייס תובלה בנתיבי אוויר ובו הגדר הליקופטר יקבל ממדריך טיסה בעל הגדר מתאים תדריכי קרקע והדרכת טיסה בהליקופטר בנושאים המפורטים בתקנה 117.

[1] ס"ח התשע"א, עמ' 830; התשע"ו, עמ' 1263.

[2] ק"ת התשמ"א, עמ' 4210; התשע"ט, עמ' 8180.

[3] ICAO מגדיר במסמכיו ("Doc 10011 " Manual on Aeroplane Upset Prevention and Recovery Training"), מצב של "Aeroplane upset" ככזה בו:

An airplane in flight unintentionally exceeding the parameters normally experienced in line operations or training, normally defined by the existence of at least one of the following parameters:

a) pitch attitude greater than 25 degrees, nose up; or

b) pitch attitude greater than 10 degrees, nose down; or

c) bank angle greater than 45 degrees; or

d) within the above parameters, but flying at airspeeds inappropriate for the conditions

משמע, מדובר במצב דברים בו קיים פער ממשי בין מאפייני הטיסה של כלי הטיס בפועל לבין מה שהטייסים חושבים שהם מאפייניו הנשלטים - מה שיוצר סכנה ממשית לבטיחות הטיסה.

[4] לפי סטנדרט 2.1.3.2 לנספח 1 לאמנה, הגדר טיפוס, נדרש במקרים אלה: " Type ratings shall be established for: a) Aircraft certificated for operation with a minimum crew of at least two pilots; b) Helicopters and powered-lifts certificated for single-pilot operation except where a class rating has been issued under 2.1.3.2.1 and ; c) Any aircraft whenever considered necessary by the Licensing Authority.".

[5] יצוין כי התיקון לנספח 1 כולל גם הוראות לעניין ניסיון נדרש בנושא UPR לשם קבלת רישיון טייס רב צוותי (multi-crew licence); מאחר שנכון להיום תקנות הרישיונות אינן כוללות אפשרות לרישיון טייס רב צוותי, ובשלב זה אין כוונה לכל רישיון כאמור במסגרתן, הרי שהתיקון המוצע אינו עוסק ביישום סטנדרט זה.