תזכיר חוק

 

א. שם החוק המוצע

חוק גיל פרישה (תיקון מס' _), התשע"ט-2019.

 

ב. מטרת החוק המוצע והצורך בו

 

בחוק גיל פרישה, התשס"ד-2004 (להלן – חוק גיל פרישה), נקבע, בין השאר, הגיל שבהגיעו אליו זכאי אדם לפרוש מעבודתו מחמת גילו ולקבל, בהתקיים התנאים הקבועים לכך על פי דין או הסכם, גמלה בשל פרישתו מעבודתו כאמור (להלן – גיל הפרישה).

 

עד לחקיקת החוק גיל הפרישה עמד על גיל 60 לנשים ועל גיל 65 לגברים. הגילאים האמורים שימשו, בין השאר, לעניין מועד הזכאות לקבלת קצבת מותנית בהכנסות מהביטוח הלאומי, מועד הזכאות לקבלת קצבת פרישה מקרנות הפנסיה הוותיקות ופטור ממס על קצבה לפי פקודת מס הכנסה.

 

במסגרת חוק גיל פרישה נקבע כי גיל הפרישה לגבר יועלה בהדרגה לגיל 67. בנוסף, נקבע כי הגיל האמור יהיה גם הגיל שבהגיעו אליו ניתן לחייב גבר ואישה לפרוש מעבודתם מחמת גילם (היינו - גיל פרישת חובה).

 

עם זאת, לגבי נשים נקבע כי גיל הפרישה לאישה יועלה בהדרגה לגיל 62, וזאת בכפוף להוראות פרק ד' לחוק אשר חייבו הקמת ועדה ציבורית לבחינת גיל הפרישה לאישה שנולדה בשנת 1950 ואילך ששר האוצר יבחן המלצותיה ויביאן לאישור הכנסת ומקרה שבו לא החליטה ועדת הכספים של הכנסת לקבל את ההמלצות כאמור יועלה גיל הפרישה לאישה בהדרגה בהתאם לחלק ב' בתוספת לחוק גיל פרישה, כך שלגבי אישה שנולדה בחודש מאי 1953 ואילך יעמוד הגיל האמור על גיל 64. במהלך השנים תוקן החוק מס' פעמים והמועדים לבחינת העלאת גיל הפרישה לאישה לגיל 64 נדחו.

 

ביום 3 באוגוסט 2017 פורסם תיקון מס' 6 לחוק גיל פרישה. במסגרת תיקון זה נדחו שוב לוחות הזמנים הקבועים בחוק בכל הנוגע להמלצות שר האוצר בנושא העלאת גיל הפרישה לנשים, וכן נקבע כי ככל ששר האוצר לא יביא את המלצותיו בנוגע להעלאת גיל הפרישה לנשים לוועדת הכספים של הכנסת - יעמוד גיל הפרישה לאישה על 62.

 

מטרת הצעת החוק היא להעלות את גיל הפרישה לאישה. בשלב הראשון מוצע להעלות את גיל הפרישה לאישה לגיל 65, באופן הדרגתי, כך שהעלאת גיל הפרישה עד לגיל 63 תתבצע בקצב של 4 חודשים בשנה, והעלאת גיל הפרישה מגיל 63 ועד לגיל 65 תתבצע בקצב של 3 חודשים בשנה. בשלב השני, החל מחודש ינואר 2037 (כשלוש שנים וחצי לאחר שגיל הפרישה לאישה יעמוד על גיל 65), מוצע להחיל מנגנון אוטומטי להעלאת גיל הפרישה לאישה בהתאם לשינויים בתוחלת החיים, כך שגיל הפרישה לאישה לא יעלה על גיל הפרישה לגבר.

 

בשל התפתחויות דמוגרפיות משמעותיות בעולם, ובעיקרן עליה מתמשכת בתוחלת החיים וכן תהליך של הזדקנות האוכלוסייה, עלה היחס שבין מספר המבוגרים בחברה לבין כלל האוכלוסייה. תוחלת החיים הממוצעת בישראל היא מהגבוהות במערב ונמצאת בעליה מתמדת.

 

להתפתחויות אלה השפעות מאקרו-כלכליות נרחבות, אשר מציבות אתגרים משמעותיים למדיניות הכלכלית-חברתית הן ברמה המאקרו-כלכלית והן ברמת משק הבית הבודד. ברמה המאקרו-כלכלית, משפיעות התארכות תוחלת החיים והזדקנות האוכלוסייה על הוצאות הממשלה, ובכלל זה: על תשלומי קצבת זקנה של הביטוח הלאומי, הוצאות הבריאות הלאומיות, תשלומי הפנסיה התקציבית ועוד. בפרט, התפתחויות אלו עשויות לפגוע ביכולת של הביטוח הלאומי לעמוד בהתחייבויותיו ולשלם קצבאות לדורות הבאים.

 

ברמת משק הבית הבודד, התארכות תוחלת החיים משמעה התארכות תקופת הגמלאות. דבר זה מעמיד בסימן שאלה את יכולתם של פנסיונרים לממן עצמם בתקופת הגמלאות ולשמר את רמת החיים ממנה נהנו בזמן שנות עבודתם. קושי זה בולט לגבי נשים בפרט, שכן תוחלת החיים שלהן גבוהה יותר מזו של גברים ואף עולה בקצב מהיר יותר.

 

אתגרים אלה הובילו את מרבית מדינות ה-OECD לבצע רפורמות משמעותיות בהסדרי גיל הפרישה, וזאת במטרה להבטיח את יכולתן להתמודד עם שינויים אלה. רפורמות אלה כללו העלאה של גיל הפרישה והשוואתו בין נשים לגברים. מספר מדינות אימצו מנגנונים במסגרתם גיל הפרישה מוצמד לתוחלת החיים, ועולה באופן אוטומטי עם עליה בתוחלת החיים במדינה. נכון להיום, גיל הפרישה לנשים בישראל הוא מהנמוכים בקרב מדינות ה-OECD, וישראל נותרה אחת המדינות הבודדות מבין מדינות ה-OECD, שבהן קיים פער בין גיל הפרישה לנשים לבין גיל הפרישה לגברים.

 

העלאת גיל הפרישה תסייע לשמר מערכת ביטחון סוציאלי יציבה ובת קיימא ותגדיל את שיעורי התעסוקה של נשים בצורה משמעותית. בהתאם לסקירה של ארגון ה-OECD, הפער בין גיל פרישה לנשים לבין גיל הפרישה של גברים מוביל לפערים בשיעורי התעסוקה של גברים ונשים אחרי גיל 60. יתרה מזו, מעבר להשפעה הרוחבית על הנשים והמשק כולו, העלאת גיל הפרישה תוביל לעלייה של עשרות אחוזים בקצבה של נשים.

 

לצד זאת, לאי העלאת גיל הפרישה לנשים השפעה על מצבן האקטוארי של קרנות הפנסיה הוותיקות שבהסדר.  

 

סוגיית העלאת גיל הפרישה לנשים נידונה בהרחבה בישראל בשני העשורים האחרונים. ועדת נתניהו בשנת 2000 וועדת ניסן בשנת 2011, המליצו על העלאת גיל הפרישה לאישה והשוואתו לזה של גברים. המלצות אלה לא יושמו.

 

ביום 28 במרץ 2016 מינה שר האוצר ועדה ציבורית לבחינת גיל הפרישה לנשים. בהתאם למסקנות הוועדה, אשר הוגשו ביום 27 בספטמבר 2016, גיל הפרישה לאישה יועלה בשני שלבים. תחילה יעלה גיל הפרישה לאישה לגיל 65, באופן הדרגתי. לאחר מכן, יוחל מנגנון אוטומטי להעלאת גיל הפרישה, במסגרתו יוצמד גיל הפרישה לאישה בשיעור של שני שלישים מהעלייה בתוחלת החיים, עד שיגיע לגיל הפרישה לגבר, וזאת בדומה למנגנון שאומץ במספר מדינות ב-OECD. 

 

בנוסף, הוועדה המליצה על שימוש בכלים משלימים, שמטרתם לסייע לנשים מבוגרות אשר עשויות להיפגע מהעלאת גיל הפרישה. הכלים המשלימים המרכזיים עליהם המליצה הוועדה הם הקצאת משאבים לתכניות הכשרה מקצועית והשמה ייעודיות לאוכלוסייה המבוגרת; הגדלת מס הכנסה שלילי לעובדות בגילאים מבוגרים; והארכת משך הזכאות לדמי אבטלה לנשים מבוגרות.

 

תזכיר זה מבוסס על המלצות הוועדה לעניין גיל הפרישה לאישה כאמור לעיל, תוך התאמות בקצב העלאת הגיל לכך שחלפו שלוש שנים מאז פרסום המלצותיה, ובשים לב לכך שלקצב העלאת הגיל השפעה על גירעון הקרנות הוותיקות שבהסדר.

 

יצוין כי במקביל לקידום הליך החקיקה, בכוונת משרד האוצר ליזום יחד עם משרדי הממשלה האחרים תזכיר בדבר תיקוני החקיקה הנדרשים לצורך הצעדים המשלימים כפי שהומלצו על ידי הוועדה הציבורית, אשר יופץ בהמשך.

 

 

ג. עיקרי החוק המוצע

הצעת החוק כוללת שני עיקרים: העלאת גיל הפרישה לאישה בהדרגה עד לגיל 65 וכן החלת מנגנון עדכון אוטומטי של גיל הפרישה לאישה החל מחודש ינואר 2037, בהתאם לשינויים בתוחלת החיים לאישה.

 

עיקר 1 – העלאת גיל הפרישה לאישה עד לגיל 65 (סעיפים 2(1), 3 ו-4 לתזכיר החוק)

 

מוצע להעלות את גיל הפרישה לאישה באופן הדרגתי כך שגיל הפרישה לאישה שנולדה בחודש יוני 1958 ואילך יעלה לגיל 65 באופן הבא: העלאת גיל הפרישה עד לגיל 63 תתבצע בקצב של 4 חודשים בשנה, והעלאת גיל הפרישה מגיל 63 ועד לגיל 65 תתבצע בקצב של 3 חודשים בשנה.

 

עיקר 2 – החלת מנגנון אוטומטי להעלאת גיל הפרישה לאישה בהתאם לשינויים בתוחלת החיים לאישה (סעיף 2(2) לתזכיר החוק)

 

מוצע להחיל מנגנון אוטומטי להעלאת גיל הפרישה אישה, שבמסגרתו החל מחודש ינואר 2037 יעלה גיל הפרישה לאישה, אחת לשלוש שנים, בשני שלישים מהעלייה בתוחלת החיים לאישה (כפי שמפורסמת על ידי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה בשנתון הסטטיסטי לישראל והידוע בחודש יוני שקדם לביצוע העדכון) ממועד הבדיקה הראשונה לפי מנגנון זה, כך שגיל הפרישה לאישה לא יעלה על גיל הפרישה לגברים.  לעניין זה מוצע כי חישוב התקופה האמורה שאינה עולה כדי חודש מלא אך עולה על חמישה עשר יום – תחושב כחודש מלא, ושאינה עולה על חמישה עשר יום – לא תחושב כלל.

 

ד. השפעת תזכיר החוק המוצע על החוק הקיים

יתוקן חוק גיל פרישה, התשס"ד-2004.

 

ה. השפעת תזכיר החוק המוצע על תקציב המדינה

העלאת גיל הפרישה לנשים לגיל 65 משפרת את מצבו הפיננסי של הביטוח הלאומי במיליארדי שקלים חדשים, וזאת בכפוף לשינויים בפועל בתוחלת החיים.  

 

ו. השפעת תזכיר החוק המוצע על תקנים במשרדי הממשלה וההיבט המינהלי

אין השפעה.

 

ז. להלן תזכיר נוסח החוק המוצע.

 

תזכיר חוק מטעם משרד האוצר:

תזכיר חוק גיל פרישה (תיקון מס' __), התשע"ט-2019

 

 

 

 

                                                                        דברי הסבר

כללי

בחוק גיל פרישה, התשס"ד-2004 (להלן – חוק גיל פרישה), נקבע, בין השאר, הגיל שבהגיעו אליו זכאי אדם לפרוש מעבודתו מחמת גילו ולקבל, בהתקיים התנאים הקבועים לכך על פי דין או הסכם, גמלה בשל פרישתו מעבודתו כאמור (להלן – גיל הפרישה).

 

עד לחקיקת החוק גיל הפרישה עמד על גיל 60 לנשים ועל גיל 65 לגברים. הגילאים האמורים שימשו, בין השאר, לעניין מועד הזכאות לקבלת קצבת מותנית בהכנסות מהביטוח הלאומי, מועד הזכאות לקבלת קצבת פרישה מקרנות הפנסיה הוותיקות ופטור ממס על קצבה לפי פקודת מס הכנסה.

 

במסגרת חוק גיל פרישה נקבע כי גיל הפרישה לגבר יועלה בהדרגה לגיל 67. בנוסף, נקבע כי הגיל האמור יהיה גם הגיל שבהגיעו אליו ניתן לחייב גבר ואישה לפרוש מעבודתם מחמת גילם (היינו - גיל פרישת חובה).

 

עם זאת, לגבי נשים נקבע כי גיל הפרישה לאישה יועלה בהדרגה לגיל 62, וזאת בכפוף להוראות פרק ד' לחוק אשר חייבו הקמת ועדה ציבורית לבחינת גיל הפרישה לאישה שנולדה בשנת 1950 ואילך ששר האוצר יבחן המלצותיה ויביאן לאישור הכנסת ומקרה שבו לא החליטה ועדת הכספים של הכנסת לקבל את ההמלצות כאמור יועלה גיל הפרישה לאישה בהדרגה בהתאם לחלק ב' בתוספת לחוק גיל פרישה, כך שלגבי אישה שנולדה בחודש מאי 1953 ואילך יעמוד הגיל האמור על גיל 64. במהלך השנים תוקן החוק מס' פעמים והמועדים לבחינת העלאת גיל הפרישה לאישה לגיל 64 נדחו.

 

ביום 3 באוגוסט 2017 פורסם תיקון מס' 6 לחוק גיל פרישה. במסגרת תיקון זה נדחו שוב לוחות הזמנים הקבועים בחוק בכל הנוגע להמלצות שר האוצר בנושא העלאת גיל הפרישה לנשים, וכן נקבע כי ככל ששר האוצר לא יביא את המלצותיו בנוגע להעלאת גיל הפרישה לנשים לוועדת הכספים של הכנסת - יעמוד גיל הפרישה לאישה על 62.

 

מטרת הצעת החוק היא להעלות את גיל הפרישה לאישה. בשלב הראשון מוצע להעלות את גיל הפרישה לאישה לגיל 65, באופן הדרגתי, כך שהעלאת גיל הפרישה עד לגיל 63 תתבצע בקצב של 4 חודשים בשנה, והעלאת גיל הפרישה מגיל 63 ועד לגיל 65 תתבצע בקצב של 3 חודשים בשנה. בשלב השני, החל מחודש ינואר 2037 (כשלוש שנים וחצי לאחר שגיל הפרישה לאישה יעמוד על גיל 65), מוצע להחיל מנגנון אוטומטי להעלאת גיל הפרישה לאישה בהתאם לשינויים בתוחלת החיים, כך שגיל הפרישה לאישה לא יעלה על גיל הפרישה לגבר.

 

בשל התפתחויות דמוגרפיות משמעותיות בעולם, ובעיקרן עליה מתמשכת בתוחלת החיים וכן תהליך של הזדקנות האוכלוסייה, עלה היחס שבין מספר המבוגרים בחברה לבין כלל האוכלוסייה. תוחלת החיים הממוצעת בישראל היא מהגבוהות במערב ונמצאת בעליה מתמדת.

 

להתפתחויות אלה השפעות מאקרו-כלכליות נרחבות, אשר מציבות אתגרים משמעותיים למדיניות הכלכלית-חברתית הן ברמה המאקרו-כלכלית והן ברמת משק הבית הבודד. ברמה המאקרו-כלכלית, משפיעות התארכות תוחלת החיים והזדקנות האוכלוסייה על הוצאות הממשלה, ובכלל זה: על תשלומי קצבת זקנה של הביטוח הלאומי, הוצאות הבריאות הלאומיות, תשלומי הפנסיה התקציבית ועוד. בפרט, התפתחויות אלו עשויות לפגוע ביכולת של הביטוח הלאומי לעמוד בהתחייבויותיו ולשלם קצבאות לדורות הבאים.

 

ברמת משק הבית הבודד, התארכות תוחלת החיים משמעה התארכות תקופת הגמלאות. דבר זה מעמיד בסימן שאלה את יכולתם של פנסיונרים לממן עצמם בתקופת הגמלאות ולשמר את רמת החיים ממנה נהנו בזמן שנות עבודתם. קושי זה בולט לגבי נשים בפרט, שכן תוחלת החיים שלהן גבוהה יותר מזו של גברים ואף עולה בקצב מהיר יותר.

 

אתגרים אלה הובילו את מרבית מדינות ה-OECD לבצע רפורמות משמעותיות בהסדרי גיל הפרישה, וזאת במטרה להבטיח את יכולתן להתמודד עם שינויים אלה. רפורמות אלה כללו העלאה של גיל הפרישה והשוואתו בין נשים לגברים. מספר מדינות אימצו מנגנונים במסגרתם גיל הפרישה מוצמד לתוחלת החיים, ועולה באופן אוטומטי עם עליה בתוחלת החיים במדינה. נכון להיום, גיל הפרישה לנשים בישראל הוא מהנמוכים בקרב מדינות ה-OECD, וישראל נותרה אחת המדינות הבודדות מבין מדינות ה-OECD, שבהן קיים פער בין גיל הפרישה לנשים לבין גיל הפרישה לגברים.

 

העלאת גיל הפרישה תסייע לשמר מערכת ביטחון סוציאלי יציבה ובת קיימא ותגדיל את שיעורי התעסוקה של נשים בצורה משמעותית. בהתאם לסקירה של ארגון ה-OECD, הפער בין גיל פרישה לנשים לבין גיל הפרישה של גברים מוביל לפערים בשיעורי התעסוקה של גברים ונשים אחרי גיל 60. יתרה מזו, מעבר להשפעה הרוחבית על הנשים והמשק כולו, העלאת גיל הפרישה תוביל לעלייה של עשרות אחוזים בקצבה של נשים.

 

לצד זאת, לאי העלאת גיל הפרישה לנשים השפעה על מצבן האקטוארי של קרנות הפנסיה הוותיקות שבהסדר. 

 

סוגיית העלאת גיל הפרישה לנשים נידונה בהרחבה בישראל בשני העשורים האחרונים. ועדת נתניהו בשנת 2000 וועדת ניסן בשנת 2011, המליצו על העלאת גיל הפרישה לאישה והשוואתו לזה של גברים. המלצות אלה לא יושמו.

 

ביום 28 במרץ 2016 מינה שר האוצר ועדה ציבורית לבחינת גיל הפרישה לנשים. בהתאם למסקנות הוועדה, אשר הוגשו ביום 27 בספטמבר 2016, גיל הפרישה לאישה יועלה בשני שלבים. תחילה יעלה גיל הפרישה לאישה לגיל 65, באופן הדרגתי. לאחר מכן, יוחל מנגנון אוטומטי להעלאת גיל הפרישה, במסגרתו יוצמד גיל הפרישה לאישה בשיעור של שני שלישים מהעלייה בתוחלת החיים, עד שיגיע לגיל הפרישה לגבר, וזאת בדומה למנגנון שאומץ במספר מדינות ב-OECD. 

 

בנוסף, הוועדה המליצה על שימוש בכלים משלימים, שמטרתם לסייע לנשים מבוגרות אשר עשויות להיפגע מהעלאת גיל הפרישה. הכלים המשלימים המרכזיים עליהם המליצה הוועדה הם הקצאת משאבים לתכניות הכשרה מקצועית והשמה ייעודיות לאוכלוסייה המבוגרת; הגדלת מס הכנסה שלילי לעובדות בגילאים מבוגרים; והארכת משך הזכאות לדמי אבטלה לנשים מבוגרות.

 

הצעה זו מבוססת על המלצות הוועדה לעניין גיל הפרישה לאישה כאמור לעיל, תוך התאמות בקצב העלאת הגיל לכך שחלפו שלוש שנים מאז פרסום המלצותיה, ובשים לב לכך שלקצב העלאת הגיל השפעה על גירעון הקרנות הוותיקות שבהסדר.

 

סעיפים 2(1), 3 ו-4 לתזכיר החוק

 

מוצע להעלות את גיל הפרישה לאישה באופן הדרגתי כך שגיל הפרישה לאישה שנולדה בחודש יוני 1958 ואילך יעלה לגיל 65 באופן הבא: העלאת גיל הפרישה עד לגיל 63 תתבצע בקצב של 4 חודשים בשנה, והעלאת גיל הפרישה מגיל 63 ועד לגיל 65 תתבצע בקצב של 3 חודשים בשנה.

 

סעיפים 1 ו-2(2) לתזכיר החוק

 

מוצע להחיל מנגנון אוטומטי להעלאת גיל הפרישה אישה, שבמסגרתו החל מחודש ינואר 2037 יעלה גיל הפרישה לאישה, אחת לשלוש שנים, בשני שלישים מהעלייה בתוחלת החיים לאישה (כפי שמפורסמת על ידי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה בשנתון הסטטיסטי לישראל והידוע בחודש יוני שקדם לביצוע העדכון) ממועד הבדיקה הראשונה לפי מנגנון זה, כך שגיל הפרישה לאישה לא יעלה על גיל הפרישה לגברים. 

 

מוצע לקבוע כי חישוב תקופת האמור שאינה עולה כדי חודש מלא אך עולה על חמישה עשר יום – תחושב כחודש מלא, ושאינה עולה על חמישה עשר יום – לא תחושב כלל.

 

עוד מוצע לקבוע כי המנהל הכללי של משרד האוצר יפרסם ברשומות ובאתר האינטרנט של המשרד הודעה בדבר גיל הפרישה המעודכן חמישה חודשים לפחות לפני מועד תחילתו של העדכון.