טיוטת תקנות

 

א. שם התקנות המוצעות

תקנות תכנון משק החלב (עקרונות לקביעת מחירים), התשע"ט – 2019

 

 

ב. מטרת התקנות המוצעות והצורך בהן

סעיף 13 לחוק תכנון משק החלב, התשע"א – 2011 (להלן- החוק או חוק החלב) קובע כי חוק הפיקוח על מחירי מצרכים ושירותים, התשנ"ו – 1996 (להלן – חוק הפיקוח) יחול על חלב בקר גולמי במכסה, חומרי גלם חלביים ועל שירותי ייבוש וחיבוץ של חלב, בשינויים מסוימים. אחד השינויים נוגע להכפפת שיקול הדעת לקביעת המחירים, לעקרונות שייקבעו בתקנות.

בסעיף 44 לחוק נקבעה תקופת מעבר בת שמונה שנים, שתחילתה ביום 6.10.11 וסופה ביום 6.10.19, בה ייקבעו מחירי החלב הגולמי שלא לפי חוק הפיקוח (להלן – תקופת המעבר). בתקופת המעבר נקבעים המחירים לחלב הגולמי בהתאם למנגנון החישוב הקבוע בתקנות תכנון משק החלב (מנגנון לעדכון מחירים מזעריים של ליטר חלב), התשע"ב-2012 (להלן – תקנות מחיר המטרה).

לפי ס' 44(ב) לחוק, צו ראשון לגבי מחירים מזעריים לחלב גולמי לפי סעיף 13(ב)(1) ולפי חוק הפיקוח, יפורסם שישה חודשים לפני תום תקופת המעבר וייכנס לתוקפו בתום אותה תקופה. לפיכך, יש לפרסם את הצו עד יום 6.4.19. בטרם פרסום הצו יש להתקין תקנות בעניין עקרונות לקביעת מחירים, כמצוות סעיף 13 לחוק.

העקרונות לקביעת המחירים כאמור הם העקרונות הכלליים החלים בתחום הפיקוח על המחירים (ר' "מתודולוגיה לפיקוח על מחירים" ספטמבר 2016, באתר משרד האוצר), עקרונות חוק החלב והשיטות לפיהן נקבעו מחירים אלה עד היום. לעניין המחירים המזעריים לחלב גולמי, התקנות המוצעות מבוססות על ההסדרים המרכזיים בתקנות מחיר המטרה, שבתום תקופת המעבר יוחלפו בצו שייקבע בהתאם לתקנות המוצעות.

 

 

ג. להלן נוסח טיוטת התקנות המוצעות:

 

טיוטת תקנות מטעם משרד החקלאות ופיתוח הכפר:

טיוטת תקנות תכנון משק החלב (עקרונות לקביעת מחירים), התשע"ט - 2019

 

___ ב________ התש_______ (___ ב________ ____20)

[תאריך עברי] ([תאריך לועזי])

(חמ _____-3)

 

 

__________________[חתימה]                                                           

[אורי אריאל]

[שר החקלאות ופיתוח הכפר]

 

[משה כחלון]

[שר האוצר]

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

דברי הסבר

רקע

1.  ענף החלב בישראל הינו ענף הפועל במסגרת מתוכננת. ביום 6.10.11 נכנס לתוקפו חוק תכנון משק החלב, תשע"א- 2011 (להלן – החוק או חוק החלב) שמטרתו להסדיר במסגרת חקיקה מודרנית מקיפה וקוהרנטית את ההסדרים השונים שהיו קיימים בחוק תכנון משק החלב בישראל, התשנ"ב – 1992, ובצו הפיקוח על מצרכים ושירותים (ייצור חלב), התשכ"ז - 1967.

2.  ההסדרים העיקריים הקבועים בחוק הם החובה והרשות לייצר חלב בקר וצאן רק לפי מכסה אישית, המוקצית ליצרנים על ידי ועדת המכסות לפי החוק (ס' 6 ו-7 לחוק), ואשר מחולקת ליצרנים בהתאם למכסה הארצית הכוללת אשר נקבעת על ידי שר החקלאות ופיתוח הכפר לפי סעיף 4 לחוק, בתחילתה של כל שנה. כמו כן מעוגנים בחוק הסדרים כלכליים לעניין המחיר בו מחויבות המחלבות לרכוש מיצרני חלב הבקר את החלב הגולמי ("מחיר המטרה"), המחיר בו יימכרו חומרי גלם חלביים ושירותי ייבוש וחיבוץ של חלב, סמכות ליתן הוראות בעניין ויסות כמויות החלב במשק ואופן מימונו (ס' 12(ב) לחוק) ומעמדה המשפטי של מועצת החלב, חברה לתועלת הציבור, לה הוקנו סמכויות הביצוע בענף (פרק ד' לחוק).

3.  ענף החלב הנו ענף כלכלי רב חשיבות, המייצר ומספק חלב ומוצריו כדי מלוא צריכת האוכלוסייה בישראל, והוא בעל מספר מאפיינים המייחדים אותו מענפי חקלאות אחרים. העיקרים שבהם  (לענין זה ר' גם דברי ההסבר להצעת חוק תכנון משק החלב, התשס"ח – 2008 אשר פורסמה ביום 27.8.2008):

(א) חלב הינו חומר גלם חקלאי המשמש לייצור מזון בסיסי וקיים אינטרס ציבורי חיוני לספקו לאוכלוסיה באופן סדיר בהתאם לביקוש;

(ב)  החלב הגולמי הינו מוצר המתכלה ומתקלקל בתוך מספר שעות. שימורו באיכות נאותה מחייב תשתיות קירור נרחבות בסטנדרטים גבוהים. יש הכרח, איפוא, לעבדו ולשווקו במהירות מקסימאלית;

(ג)  שיווקו של החלב הגולמי לצרכן מחייב העברתו תהליכי פיסטור ועיבוד תעשייתי במחלבה. שמירה על כושר הייצור בענף זה, והחלטה בדבר הרחבתו של כושר הייצור, מחייבות תכנון לטווח ארוך, שכן הן כרוכות בתהליכים ארוכים של הכנת תשתיות ייצור, הן במחלבות והן ברפתות;

(ד)  בייצור החלב קיימת תנודתיות ברורה בין עונות השנה: בחורף תנובת החלב גבוהה מן התנובה בקיץ. לעומת זאת, צריכת החלב ותוצרתו גבוהה יותר בקיץ מאשר בחורף. כתוצאה מכך נוצרים בהכרח עודפי ייצור ניכרים בחורף, ועודף ביקוש בקיץ. על מנת לשמר את עודפי החלב בחורף, ולענות על הביקוש בקיץ, יש לעבד את החלב לחומרי גלם חלביים. תהליך זה הינו תהליך יקר ביותר, שאינו מתבצע כדבר שבשגרה אלא לפי ההכרח.

4.  סימן ב' בפרק ג' לחוק החלב עניינו "קביעת מחירים". ס' 13 לחוק קובע כי חוק הפיקוח על מחירי מצרכים ושירותים התשנ"ו – 1996 (להלן – חוק הפיקוח) יחול על חלב בקר במכסה, חומרי גלם חלביים ועל שירותי ייבוש וחיבוץ של חלב, בשינויים מסוימים: הגבלת שיקול הדעת של ועדת המחירים והשרים בקביעת המחירים, לפי עקרונות שייקבעו בתקנות; קביעת מחירים מזעריים לא תהיה טעונה אישור של הממשלה וקביעת מנגנון חלופי להכרעה במקרה של חילוקי דעות בין חברי ועדת המחירים.

5.  "מחיר המטרה" המשמש כלי רב חשיבות בהסדרת התכנון בענף החלב, הוא המחיר אשר המחלבות משלמות ליצרנים עבור ליטר חלב בקר גולמי המיוצר במסגרת המכסה ("חלב בקר במכסה"). קביעת מחיר המטרה והחובה לרכוש את החלב הגולמי במחיר שאינו נמוך ממנו, הוסדרו לראשונה בחקיקה רק במסגרת חוק החלב  (ס' 14 לחוק), ועד לכניסתו לתוקף היו מבוססות על הסכמות ארוכות שנים בין הגורמים השונים בענף. מחיר המטרה מורכב מרכיבי עלות שונים המתעדכנים מזמן לזמן לפי מנגנון עדכון שנקבע לעניין זה.

6.  בנוסף, ייקבעו לפי סעיף זה מחירים מרביים לחומרי גלם חלביים ולשירותי ייבוש וחיבוץ, שבאמצעותם הופך החלב הגולמי לחומרי הגלם החלביים. חומרי גלם חלביים (אבקת חלב כחושה וחמאה תעשייתית) הם המוצרים בעזרתם מתבצע ויסות הייצור בענף. מצרכים אלה משמשים ברוב המחלבות הקטנות כמקור כמעט בלעדי לייצור מוצרי חלב וכתחליף לחלב גולמי, ואולם הם  מיוצרים באופן בלעדי על ידי המחלבה הגדולה בארץ (מחלבת תנובה), המוגדרת בתחום זה כמונופול. בהתאם לכך, נקבע בחוק כי ייקבעו מחירים מרביים הן לחומרי הגלם החלביים והן לתהליכי הייצור שלהם - שירותי הייבוש והחיבוץ, המסופקים בלעדית על ידי מחלבת תנובה, לצורך מניעת הפקעת מחירים וקיום תחרות בין המחלבות.

7.  ס' 15 לחוק עניינו מתאם עקרוני (לינקג') בין מחירי מוצרי החלב עליהם חל פרק ה' לחוק הפיקוח, למחיר המטרה. לפי סעיף זה, על אף האמור בסעיף 9 לחוק הפיקוח, על ועדת המחירים לקבוע אמות מידה שלפיהן יעודכנו מחירי מוצרי החלב בהתאם למועדם ולשיעורם המצטבר של השינויים במחיר המטרה.

8.  הוראת ס' 13(ב)(1) לחוק, המחילה את חוק הפיקוח על חלב בקר במכסה לא נכנסה לתוקף ביום תחילתו של חוק החלב. לפי ס' 44(א) לחוק החלב, בתקופה שעד שמונה שנים מיום התחילה של החוק (כלומר – עד יום 6.10.2019) מחיר המטרה ייקבע בהתאם לנוהל שיעוגן בתקנות, המבוסס על "נוהל ההתחשבנות של מחיר המטרה שנקבע בפרסום האחרון שהוציא המשרד בעניין זה לפני יום התחילה".

9.  כלומר, מחיר המטרה ייקבע במנגנוני חוק הפיקוח (בשינויים המנויים בס' 4 לעיל) רק בסוף תקופת מעבר בת 8 שנים, שתסתיים ביום 6.10.19 (להלן- תקופת המעבר). בתקופה זו יראו את מחירי המטרה כשהם מעודכנים לפי מנגנון העדכון שייקבע בתקנות לפי סעיף 44(ב) לחוק, כמחירים המזעריים לעניין סעיף 13(ב)(1) לחוק. "מחירי המטרה" הם המחירים שנקבעו בפרסום האחרון שהוציא המשרד בעניין זה לפני יום תחילתו של החוק. בהתאם לסעיף 44(ב) לחוק הותקנו תקנות תכנון משק החלב (מנגנון לעדכון מחירים מזעריים של ליטר חלב), התשע"ב-2012 (להלן – תקנות מחיר המטרה) בידי שרת החקלאות ושר האוצר. תקנות אלה קובעות מנגנון עדכון של מחיר המטרה בהתאם לנוהל ההתחשבנות שהיה קיים ערב תחילתו של החוק.

הסדר הקבע בתקנות המוצעות:

10.  כאמור, לפי הסדר הקבע שיחול בתום תקופת המעבר, חוק הפיקוח יחול על חלב בקר במכסה, חומרי גלם חלביים ועל שירותי ייבוש וחיבוץ של חלב, בשינויים מסוימים, ובראשם: הגבלת  שיקול הדעת של ועדת המחירים והשרים בקביעת המחירים, לפי עקרונות שייקבעו בתקנות. לפי סעיף 13(ב) לחוק, השרים יקבעו בצו לפי פרק ה' לחוק הפיקוח הן את מחיר המטרה, הן את המחירים המרביים לשירותי ייבוש וחיבוץ של חלב ולחומרי גלם חלביים והן את הדרכים לעדכון מחירים אלה. לפי ס' 13(א) לחוק, השרים יקבעו בתקנות באישור ועדת הכלכלה של הכנסת, עקרונות לקביעת המחירים בצו כאמור. אלה התקנות המוצעות להלן.

11.  העקרונות לקביעת המחירים כאמור הם העקרונות הכלליים החלים בתחום הפיקוח על המחירים (ר' "מתודולוגיה לפיקוח על מחירים" ספטמבר 2016, באתר משרד האוצר), עקרונות חוק החלב והשיטות לפיהן נקבעו מחירים אלה עד היום. לעניין המחירים המזעריים לחלב גולמי, התקנות המוצעות מבוססות על ההסדרים המרכזיים בתקנות מחיר המטרה.

לתקנה 1 – הגדרות

להגדרת "בדיקת עלות בסיס" – הגדרה זו נוגעת בבדיקת העלויות לייצור חומרי גלם חלביים לצורך קביעת המחירים המירביים לחומרי גלם חלביים ולשירותי ייבוש וחיבוץ של חלב. עריכת בדיקה כזו היא נדבך הכרחי בעבודת הפיקוח על המחירים המבוססת על קבלת נתונים ובחינתם באופן מעמיק לצורך קבלת החלטה מושכלת.

להגדרת "היטל" – ההגדרה מפנה להיטל שעל יצרן חלב בקר לשלם למועצת החלב, לפי סעיף 28 לחוק או 45 לחוק, לפי העניין. כיום ועד להתקנת תקנות בעניין היטלים לפי סעיף 28 לחוק, קבוע ההיטל בתוספת לחוק החלב, לפי סעיף 45 לחוק. ההיטל יחושב כחלק ממרכיבי העלות לחישוב מחיר החלב הגולמי.

להגדרת "היקף מכסת בסיס" – כאמור, לפי החוק אין לייצר חלב אלא על פי מכסה אישית, המוקצית ליצרנים על ידי ועדת המכסות (ס' 6 ו-7 לחוק). מונח זה קובע היקף מכסה בסיסי, שישמש לקביעת עלויות ונתונים אחרים לצורך קביעת המחירים המזעריים לחלב בקר גולמי ("מחיר המטרה"). יצוין כי היקף זה ניתן לשינוי בהתאם לשינויים שיחולו בענף, בהתאם למנגנון המוצע בתקנה 6.

להגדרה "ועדת היגוי" –ועדת ההיגוי היא ועדה שתפקידה לקבוע עקרונות לשיטות לעריכת סקר העלויות שייערך לצורך קביעת עלות הייצור של חלב גולמי ולהנחיית עורכי הסקר. ר' הרחבה בדברי ההסבר לתקנה 3.

להגדרה "ועדת המחירים" – הגדרה זו מפנה להגדרת ועדת המחירים לפי חוק הפיקוח, המורכבת מנציגי משרד החקלאות ומשרד האוצר.

להגדרה "יחס הדיפרנציאליות" - הגדרה זו רלוונטית לקביעת מחירים של חומרי גלם חלביים המיוצרים בכשרויות שונות. על פי הנהלים לפיהם נקבעו עד כה המחירים לחומרי גלם חלביים בכשרויות מיוחדות (בד"צ ומהדרין), נקבע מחיר דיפרנציאלי לחומרי הגלם כאמור, לצורך ויסות הביקושים. לפי תקנה 12 המוצעת, ועדת המחירים תוכל לעדכן את יחס הדיפרנציאליות בהתאם לשינויים שיחולו בענף.

להגדרה "מדגם סטטיסטי מייצג" – הגדרה זו עניינה מדגם הרפתות שיידגם במסגרת סקר שייערך לצורך קביעת העלות לייצור חלב גולמי, שעל בסיסו ייקבע מחיר המטרה. אף שהעלויות לקביעת המחיר ייקבעו על סמך נתונים מרפתות בהן מיוצר חלב במכסות בהיקף מכסת הבסיס ומעלה, הסקר ייערך על פי מדגם סטטיסטי מייצג של כלל הרפתות, למעט רפתות בבתי ספר חקלאיים או מקצועיים או במכוני מחקר, על מנת להבטיח קיומה של תשתית עובדתית מלאה הרלוונטית לכלל היצרנים בענף. דרך קביעת המדגם מפורטת בתקנה 5 המוצעת. הגדרה דומה מופיעה בתקנות מחיר המטרה.

להגדרות – "מקדם ערך חלבון", "מקדם ערך שומן" ו"מקדם ערך נוזלים" – מדובר בערכים המייצגים את הרכב החלב הגולמי והנדרשים לצורך חישוב עלות ייצורו לפי מרכיביו השונים. ערכים אלה נקבעים בהתאם לנתוני החלב הגולמי שנמדדו בסקר הרפתות וליחס חלבון- שומן- נוזלים שנקבע על ידי מועצת החלב בהתחשב ביחס שבין הצריכה של חלבון חלב לבין הצריכה של שומן חלב במשק. מקדמים אלה מתעדכנים בהתאם לסקר האחרון, כך שהם מייצגים את הרכב החלב הנגזר מאותה שנה בה נמדדו העלויות. הרכב החלב הוא בקורלציה לעלויות הייצור לכן יש לעדכן את הערכים בכל פעם שנערך סקר. הגדרה דומה מופיעה בתקנה 8 לתקנות מחיר המטרה.

להגדרת "סקר" – כאמור, מדובר בסקר רפתות שייערך לצורך קביעת העלות לייצור חלב גולמי, שעל בסיסו ייקבע מחיר המטרה, בדומה להסדר הקיים בתקנות מחיר המטרה.

להגדרת "שיעור ההתייעלות השנתי" –זהו שיעור ההתייעלות המחושב לצורך קביעת מחיר החלב הגולמי. על פי תקנות מחיר המטרה שיעור ההתייעלות השנתי שחושב היה 2% (0.5 אחוז לרבעון במצטבר– ר' הגדרת "שיעור הפריון" שם). הנתונים שהתקבלו בסקרים האחרונים מראים כי שיעורי ההתייעלות של הרפתות בפועל עומדים על כ- 1% לשנה, ועל כן מוצע לקבוע את שיעור ההתייעלות השנתי בהתאם. כאמור ועדת ההיגוי תהא רשאית לעדכן את שיעור ההתייעלות השנתי בהתאם לתקנה 7 המוצעת.

להגדרת "שיעורים נורמטיביים של רכיבי חלב" – מדובר בשיעורים ממוצעים של שומן וחלבון שנמדדו בשנת הסקר, מרפתות בהן מיוצר חלב בהיקף מכסת הבסיס ומעלה. המחיר שיחושב על פי צו המחירים המזעריים יתייחס לחלב גולמי בעל שיעורים נורמטיביים כאמור. הגדרה דומה מופיעה בתקנות מחיר המטרה.

 לתקנה 2 – עקרונות לקביעת מחירים מזעריים לחלב בקר במכסה

בתקנה זו מנויים העקרונות לקביעת צו המחירים המזעריים, הוא הצו לקביעת מחירים מזעריים שעל מחלבה לשלם ליצרן בעבור חלב בקר במכסה, שנקבע לפי פרק ה' לחוק הפיקוח ולפי ס' 13(ב)(1) לחוק החלב.

לעניין העקרונות המנויים בפסקאות (1) ו-(2), מדובר בעקרונות מקובלים בתחום הפיקוח על המחירים שתכליתו איזון בין האינטרסים של המשקיע והצרכן, תוך עידוד התייעלות ובהתאם לשיטת "תשואה על ההשקעה" המיושמת ברוב המקרים בהם מוחל פיקוח מחירים. עקרונות אלה עולים בקנה אחד עם מטרות חוק החלב (ס' 1 לחוק).

העקרונות המנויים בפסקאות (3) עד (5) מבוססים על הקבוע בתקנה 6 לתקנות מחיר המטרה שעניינה "חישוב עלויות". עקרונות אלה עוסקים באופן חישוב עלויות ייצור של חלב בעל שיעורים נורמטיביים של רכיבי חלב, לפי תוצאות הסקר, כך שעלות ייצור החלב בשנה לפרה תייצג את סך כל הוצאות הייצור השנתיות לפרה ולעגלה נלווית (שכן לצורך ייצור חלב נדרשת המלטה של עגל או עגלה, העגלות מושארות ברפת ועל כן הוצאות הייצור שלהן נכללות בחישוב), ובניכוי הכנסות מבשר והכנסות אחרות שאינן ממכירת חלב לפי תוצאות הסקר. עלות הייצור האמורה תחולק בתנובת החלב בתמורה לפרה לפי ממוצע התנובה ברפתות בהן מיוצר חלב בהיקף מכסת הבסיס ומעלה.

פסקאות (7) ו-(8) עניינן אופן קביעת המחירים שייקבעו בצו: מדובר במספר מחירים מהם ניתן להרכיב את המחיר המזערי המשוקלל לליטר חלב, בהתאם לשיעורים משתנים של רכיבי החלב בו (חלבון, שומן ונוזלים). ההסדרים מבוססים על הקבוע בתקנה 7 לתקנות מחיר המטרה.

בפסקאות אלה מוצע לקבוע כי בצו ייקבע מחיר מזערי לליטר חלב בעל שיעורים נורמטיביים של רכיבי חלב, בתוספת היטל, והוא יבוטא בשקלים חדשים ויעוגל עד למאית האגורה, וכי המחיר המזערי לליטר חלב בעל שיעורים שונים מהשיעורים הנורמטיביים של רכיבי חלב, יהיה סך כל המחירים של הרכיבים, בהתאם לשיעורם בפועל בחלב, בתוספת היטל. הרכיבים הם – מחיר לק"ג חלבון, מחיר לק"ג שומן ומחיר לליטר נוזלים, שיחושבו לפי המחיר המזערי של חלב בעל שיעורים נורמטיביים של רכיבי חלב, בניכוי ההיטל, כפול המקדם הרלוונטי – מקדם ערך חלבון, מקדם ערך שומן ומקדם ערך נוזלים, לפי העניין.

בפסקה (9) נקבע העיקרון לפי בצו ייקבע מנגנון עדכון אוטומטי של מחיר המטרה, בהתאם למדדי עדכון פומביים, רשמיים ואובייקטיביים, והוא יכלול ניכוי של החלק היחסי של שיעור ההתייעלות השנתי. מנגנון עדכון אוטומטי ייתר את הצורך בהתקנת צו חדש על ידי השרים בכל עת שנדרש עדכון המחירים.

בפסקה (10) נקבע כי מועד העדכון של המחיר על פי המנגנון האוטומטי יהיה אחת לחצי שנה, או במועד מוקדם יותר אם חל שינוי בשיעור של 6% או יותר ברבעון.

לתקנה 3 – ועדת ההיגוי

כאמור, ועדת ההיגוי היא ועדה שתפקידה לקבוע עקרונות לשיטות לעריכת סקר העלויות שייערך לצורך קביעת עלות הייצור של חלב גולמי ולהנחיית עורכי הסקר. הוועדה תהיה בת שבעה חברים, בהם נציגי משרדי החקלאות והאוצר, נציגי החקלאים, נציג המחלבות, נציג מועצת החלב מקרב עובדיה ונציג היצרנים. הגדרה דומה מופיעה בתקנה 2 לתקנות מחיר המטרה, ונקבעה באופן זה לצורך מניעת הטיות בעריכת הסקר ולהבטחת שקיפות. בתקנות אלה מוצע כי ועדת ההיגוי תעדכן, בהתאם לשיקול דעת שיותווה בתקנות, פרמטרים הנדרשים לצורך קביעת מחיר המטרה לחלב הגולמי דוגמת היקף מכסת הבסיס ושיעור ההתייעלות השנתי. 

לתקנה 4 – סקר עלויות

ההוראה מבוססת על ההסדר הקיים בתקנה 5 לתקנות מחיר המטרה, בשינוי אחד- ועדת ההיגוי תוסמך לדחות את עריכת הסקר, בשנה לכל היותר, מנימוקים מיוחדים שיירשמו.

הסקר ייערך באמצעות ספק שתבחר מועצת החלב לפי הכללים החלים עליה לפי דין ובאישור ועדת ההיגוי, הספק יגיש את תוצאות הסקר עד 30 בספטמבר של השנה העוקבת לשנה בה נערך הסקר.

לתקנה 5 – מדגם סטטיסטי מייצג

תקנה זהה לתקנה 3 לתקנות מחיר המטרה, לעניין מדגם הרפתות שיידגמו בסקר. כאמור, אף שהעלויות לקביעת המחיר ייקבעו על סמך נתונים מרפתות בהן מיוצר חלב במכסות בהיקף מכסת הבסיס ומעלה, הסקר ייערך על פי מדגם סטטיסטי מייצג של כלל הרפתות, על מנת להבטיח קיומה של תשתית עובדתית מלאה הרלוונטית לכלל היצרנים בענף.

לתקנה 6 –עדכון היקף מכסת הבסיס

כאמור, ועדת ההיגוי תוכל לעדכן את היקף מכסת הבסיס, וזאת על מנת לאפשר גמישות בעניין זה בהתאם להתפתחויות שיחולו עם השנים בענף וההתייעלות הצפויה בו. היקף מכסת הבסיס צריך להלום את נתוני היצרנים "הקטנים" בענף, הנמנים על המגזר המושבי. על כן נקבע כי על ההיקף המעודכן לא יעלה על היקף המכסה הממוצעת ב-90% מהרפתות הגדולות ביותר, בשנה שבה נערך הסקר.

לתקנה 7 – עדכון שיעור ההתייעלות השנתי

כאמור, מוצע לקבוע כי ועדת ההיגוי רשאית לעדכן את שיעור ההתייעלות השנתי וזאת על מנת לאפשר גמישות בעניין זה בהתאם להתפתחויות שיחולו עם השנים בענף וההתייעלות הצפויה בו. שיעור ההתייעלות השנתי המעודכן לא יעלה על ממוצע שיעורי ההתייעלות השנתיים שנמדדו בשני הסקרים האחרונים שבוצעו לפני העדכון ולא יפחת משיעור ההתייעלות הנמוך ביותר שנמדד בשלושת הסקרים האחרונים שבוצעו לפני העדכון.

לתקנה 8 – עדכון מקדמי ערך חלבון, שומן ונוזלים

כאמור, ועדת ההיגוי רשאית לעדכן מקדמי ערך חלבון, שומן ונוזלים, לפי שיעורי החלב הנורמטיביים בליטר חלב כפי שנמדדו בסקר האחרון, ובהתאם ליחסי שומן- חלבון- נוזלים כפי שקבעה מועצת החלב, ובלבד שסך כל המחירים של ק"ג שומן, ק"ג חלבון וליטר נוזלים בחלב בעל שיעורים נורמטיביים של רכיבי חלב יהיה שווה למחיר המטרה.

כאמור, מדובר בערכים המייצגים את הרכב החלב הגולמי ואשר נדרשים לצורך חישוב עלות ייצורו לפי מרכיביו השונים. ערכים אלה נקבעים בהתאם לנתוני החלב הגולמי שנמדדו בסקר הרפתות וליחס חלבון- שומן- נוזלים שנקבע על ידי מועצת החלב בהתחשב ביחס שבין הצריכה של חלבון חלב לבין הצריכה של שומן חלב במשק. מקדמים אלה מתעדכנים בהתאם לסקר האחרון, כך שהם מייצגים את הרכב החלב הנגזר מאותה שנה בה נמדדו העלויות. הרכב החלב הוא בקורלציה לעלויות הייצור לכן על ועדת ההיגוי לעדכן את הערכים בכל פעם שנערך סקר. הוראה דומה מופיעה בתקנה 8(ג) לתקנות מחיר המטרה.

לתקנה 9 – פרסום הודעות

מוצע לקבוע כי הודעות בדבר עדכון מקדמי ערך חלבון שומן ונוזלים, היקף מכסת הבסיס ושיעור ההתייעלות השנתית, אותן יש לפרסם ברשומות, יפורסמו גם באתרי האינטרנט של המשרד ושל מועצת החלב.

לתקנה 10 – עקרונות לקביעת מחירים מרביים לחומרי גלם חלביים ולשירותי ייבוש וחיבוץ

בתקנה זו מנויים העקרונות לקביעת צו המחירים המרביים, הוא הצו לקביעת מחירים מרביים לחומרי גלם חלביים ולשירותי ייבוש וחיבוץ של חלב שנקבע לפי פרק ה' לחוק הפיקוח ולפי ס' 13(ב)(1) לחוק החלב.

עקרונות אלה מבוססים על נוהל עבודה שהופץ על ידי משרד החקלאות ופיתוח הכפר בשנת 2007. הנוהל משקף את המנגנון הנהוג, המוסכם והמיושם בפועל החל מינואר 2005, לקביעת מחירי אבקת חלב, חמאה תעשייתית ותעריפי ייבוש וחיבוץ של חלב גולמי כמנגנון חלופי לקביעת מחירים בחוק. קביעת המחירים נגזרת, בין היתר, מקביעת מחיר המטרה של החלב הגולמי, המהווה אחד מאמצעי התכנון של ענף החלב על פי החוק, כמוסבר לעיל. מחיר המטרה  הוא הבסיס לחישוב עלויות הייצור של חומרי הגלם החלביים.

בשים לב לכך שכיום, כבעבר, חברת תנובה היא בעלת המחלבה היחידה בישראל שיש לה אמצעים לייבוש חלב, מתבסס הנוהל על בדיקת הדו"חות הכספיים המאושרים של תנובה. ככל שיעסקו בתחום זה מחלבות נוספות, התקנות יאפשרו עריכת בדיקת בסיס גם במחלבות אלה.

העקרונות המנויים בפסקאות (1) עד (3), הם עקרונות מקובלים בתחום הפיקוח על המחירים שתכליתו איזון בין האינטרסים של המשקיע והצרכן, תוך עידוד התייעלות ובהתאם לשיטת "תשואה על ההשקעה" המיושמת ברוב המקרים בהם מוחל פיקוח מחירים. עקרונות אלה עולים בקנה אחד עם מטרות חוק החלב (ס' 1 לחוק), ועם הנוהל הקיים לפיו ייקבעו מחיריהם של חומרי הגלם החלביים בשוק המקומי מתוך כוונה ושאיפה לשמר, ככל שניתן, את כושר התחרותיות של אבקת החלב והחמאה מייצור מקומי מול אבקת חלב וחמאה מיובאים במכס מופחת בהתאם להסכמי הסחר של ישראל.

בפסקה (4) נקבע העיקרון לפיו חומרי גלם חלביים שיוצרו בכשרויות מיוחדות ייקבעו מחירים על בסיס המחיר לחומרי גלם חלביים בכשרות רגילה, במכפלת מקדמים לפי יחס הדיפרנציאליות. כאמור, על פי הנהלים לפיהם נקבעו המחירים האמורים לחומרי גלם חלביים בכשרויות מיוחדות (בד"צ ומהדרין) עד כה, ולצורך ויסות הביקושים, נקבע מחיר דיפרנציאלי לחומרי גלם בכשרויות שונות.

העקרונות המנויים בפסקאות (5) עד (7) עניינם אופן חישוב העלויות, לפי רכיבי העלות המרכזיים שהם מחירי המטרה (לחלב גולמי, לק"ג שומן ולק"ג חלבון לפי צו המחירים המזעריים) ולמקדמי התפוקות של חומרי הגלם החלביים של חומרי הגלם החלביים ביחס לחלב הגולמי. מקדמי תפוקות אלה הם למעשה כמויות כחלב הכחוש והשומן המשמים לייצור חומרי הגלם החלביים, על פי נתוני המחלבות בשנה בה נערך סקר העלויות האחרון. כל אלה יחושבו על יסוד תוצאות בדיקת עלויות הבסיס.

 בפסקה (8) נקבע העיקרון לפי בצו ייקבע מנגנון עדכון אוטומטי של המחירים המרביים, בהתאם למדדי העדכון המנויים בפסקה (9), והוא יכלול ניכוי שיעור ההתייעלות  בהתאם לנתוני בדיקת הבסיס. מנגנון עדכון אוטומטי ייתר את הצורך בהתקנת צו חדש על ידי השרים בכל עת שנדרש עדכון המחירים.

בפסקה (9) נקבעו מדדי העדכון שייקבעו בצו – מדדים רשמיים הקבועים בפרסומי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה.  בפסקה (10) נקבע כי מועד העדכון של המחיר על פי המנגנון האוטומטי יהיה מועד העדכון של המחירים המזעריים לחלב הגולמי לפי תקנה 2(10) לתקנות, כלומר – אחת לששה חודשים.

לתקנה 11 – בדיקת עלויות הבסיס של הרכיב התעשייתי

בהוראה זו נקבע העיקרון בדבר עריכת בדיקה של עלויות הבסיס בכל המחלבות בהן מיוצרים חומרי גלם חלביים. כאמור, חברת תנובה היא בעלת המחלבה היחידה בישראל שיש לה אמצעים לייבוש חלב, ועל כן מתבסס הנוהל על בדיקת הדו"חות הכספיים המאושרים של חברת תנובה. ככל שיעסקו בתחום זה מחלבות נוספות, התקנות יאפשרו עריכת בדיקת בסיס גם במחלבות אלה.

כאמור, בדיקת עלויות הבסיס נערכת לצורך קביעת המחירים המירביים לחומרי גלם חלביים ולשירותי ייבוש וחיבוץ של חלב. עריכת בדיקה כזו היא נדבך הכרחי בעבודת הפיקוח על המחירים המבוססת על קבלת נתונים ובחינתם באופן מעמיק לצורך קבלת החלטה מושכלת, ובהתאם למתודולוגיה המקובלת בתחום הפיקוח על המחירים.

לתקנה 12 ולתוספת –  יחס הדיפרנציאליות ועדכונו

כאמור, חומרי גלם חלביים מיוצרים בכשרויות שונות. על פי הנהל לקביעת מחירים לחומרי גלם חלביים בכשרויות מיוחדות (בד"צ ומהדרין), נקבע מחיר דיפרנציאלי לכשרויות שונות, לצורך ויסות הביקושים. לפי תקנה 12 המוצעת, ועדת המחירים תוכל לעדכן את יחס הדיפרנציאליות בהתאם לשינויים שיחולו בענף, ובלבד שממוצע המקדמים לפי התפלגות צריכת חומרי הגלם החלביים בכשרויות השונות יהיה 100%. יחס הדיפרנציאליות בין הכשרויות השונות מפורט בתוספת.