טיוטת תקנות התכנון והבניה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות) (תיקון), התשע"ט-2019

 

 

___________ התשע"ט (__________2019)

 

(חמ _3-347-ת1_)

 

__________________

משה כחלון

שר האוצר

 

 

דברי הסבר

תקנה 1(1):

בשנים האחרונות התפתח תחום הבניה ממכולות ימיות וצבר תאוצה בעיקר בשל התועלת הגלומה בו, לרבות: קיצור משך זמן הביצוע של הפרויקט שכן רוב הבניה מתבצעת במפעל, שימוש חוזר בחומר גלם קיים, הפחתת מידת ההפרעה לסביבה במהלך הבנייה, קלות רבה יותר לבנות בשכונה צפופה, התייעלות בארגון אתר ומיעוט הפסולת בו ועלות כספית נמוכה ביחס לבנייה רגילה. 

כיום מוגדר בתקנות רוחב מינימלי בין קירות של חדר מגורים 2.60 מ'. רוחב פנימי של מכולה ימית הינו כ-2.20 מ'. ניתן לחתוך את המכולה ולהתאימה לרוחב 2.60 מ' אך במידה והמעטפת נחתכת בהיקפים גדולים חוזק המכולה נפגע וכתוצאה מכך נמנעת האפשרות לבנייה לגובה תוך העמסת המכולות זו על גבי זו.

לאור זאת, ועל מנת לאפשר בנייה ממכולה ימית תוך הפחתת הצורך בעיבוד החומר, מוצע לקבוע רוחב מינימלי בין קירות של חדר מגורים בבניה ממכולות ימיות ל- 2.20 מ'. קביעת מידה מינימלית זו תאפשר ניצול מרבי של היתרונות הגלומים בבנייה ממכולה ימית שפורטו לעיל.

יודגש כי על מבנה הבנוי ממכולות ימיות חלות כל יתר הוראות תכן הבנייה לרבות הבדיקות והאישורים הנדרשים ועמידה בתקנים המתחייבים, כפי שחל לגבי כל מבנה הבנוי בשיטה אחרת.

תקנה 1(2)(א)(1):

בעקבות אסון השריפה ב"מגדל גרינפל" לונדון עלה הצורך להסדיר בתקנות, באופן ברור, הוראות הנוגעות לצמצום הסיכון כתוצאה מהתלקחות של מערכת החיפוי והבידוד החיצוני בבניינים שמידת הסיכון לפגיעה בנפש כתוצאה משריפה היא גבוהה – בניינים גבוהים מעל 18 מטרים ורבי קומות המשמשים ללינת אנשים.

התקנה קובעת כי במקרים אלה, חומר החיפוי וחומר הבידוד יידרשו לעמוד במידת דליקות מחמירה יחסית או לחילופין תבוצע בדיקת מעבדה של מכלול מערכות החיפוי והבידוד בהתאם לתקן ישראלי 921 המצוי בימים אלה בהליך תיקון ועד לפרסומו, בהתאם להוראות תקן NFPA 285 הכולל הוראות לעניין זה.

תקנה 1(2)(א)(2):

התקנות בנוסחן הקיים קובעות כי בבניין גבוה ורב קומות לפחות שתי מעליות ישמשו כמעליות חירום ויעמדו בדרישות שונות הקבועות בתקנות. עם זאת, לא קיימות הוראות ביחס לעמידות המעלית מפני מים. מעלית חירום שמערכת ההפעלה והפיקוד שלה אינה עמידה מפני מים לא תוכל לשמש כמעלית חירום בעת כיבוי אש בעזרת מים ובמקרה של הפעלת המתזים בבניין בעת שריפה. התקנה המוצעת מבהירה כי על מעלית חירום לעמוד בהוראות תקן שנקבע לעניין זה.

תקנה 1(2)(א)(3):

התקנות בנוסחן הקיים קובעות חובה להתקין חלון חילוץ בכל קומה בבניין גבוה ורב קומות, המשמש לחילוץ אנשים מהבניין באמצעות מנוף הנצמד לדופן הבניין. מאחר שלא נעשה שימוש במנופים לצורך חילוץ מעל גובה של 42 מטרים, מוצע לפטור מהתקנת חלון חילוץ בגבהים אלה.

תקנה 1(2)(ב):

התקנה עוסקת בהוראות החלות על התקנת מעלון בבניין קיים שמטרתו להתגבר על הפרשי גובה ולהנגיש את הבניין לבעלי מוגבלויות. התקנה בנוסחה הקיים קובעת, בין היתר, כי גובה ההרמה של המעלון יהיה עד 7 מטרים. הוראה זו אינה רלוונטית כיום, שכן ישנם מעלונים המאפשרים הרמה באופן בטיחותי לגובה רב יותר והתקנים הקיימים לעניין זה אינם קובעים מגבלה כאמור ולכן מוצע להסיר את ההגבלה.

 

 

 

 

הערכת השפעות רגולציה לעניין מערכות חיפויי חוץ דליקים

מחומרים מורכבים מתכתיים

רקע

ב- 14 ביוני 2017 התרחשה  שריפה במגדל מגורים בן 24 קומות במערב לונדון שגרמה למותם של כ- 79 איש. השריפה החלה מקצר במכשיר חשמלי באחת הדירות שגרם תוך דקות ספורות להתפשטות אש  בחזיתות ורוב הבניין עלה באש. לאחר חקירת האסון התברר כי מערכת החיפוי החיצונית שהותקנה כחלק משיפוץ הבניין בשנת 2016, גרמה להתפשטות האש. מדובר היה בפלטות חיפוי מורכבות (ACM) מאלומיניום עם מילוי פוליאתילן שמאחוריהן שכבת בידוד תרמי סלוטקס. בין הפלטות לבידוד היה מרווח אוויר, מה שגרם להתפשטות אש מהירה בחזיתות.  התברר גם כן שמערכת החיפוי לא עברה בדיקת מעבדה.  בעקבות האסון הוקמה ועדת חקירה. ממשלת בריטניה בוחנת את הרגולציה בנושא.

יש לציין שבנוסף לשריפה בלונדון, התרחשו בשנים האחרונות שריפות  במדינות שונות בעולם בעקבות שימוש בשיטות חיפוי דומות כגון ארה"ב, צרפת, רוסיה, דובאי, דרום קוריאה, סין, תורכיה ועוד.

 

אפיון המצב הקיים

תקנות התכנון והבניה מחייבות לפעול בהתאם לדרישות התקן הישראלי ת"י 921 שעוסק בשימוש בחומרים בבניה לפי תגובותיהם בשריפה. תקן זה עובר בימים אלה רביזיה ובין השאר, אמור לתת מענה לגבי שימוש במערכות חיפוי מחומרים מורכבים מתכתיים (MCM), לרבות הצורך בביצוע בדיקת מעבדה לבחינת מקטע חזית לפי nfpa 285. בינתיים, כל עוד התיקון לתקן אינו בתוקף, קיימת בעיתיות מכיוון שפלטות החיפוי נבדקות ברמת הפלטה הבודדת כשחומר המילוי שעלול להיות דליק כלוא בתוך מעטפת אלומיניום – בדיקה זו לא משקפת את הבניה בפועל כשהפנלים נחתכים וחומר המילוי נחשף. 

מנתונים שהתקבלו, מתברר שהשימוש במערכות חיפוי מתכתיות מבוצע בהיקפים משמעותיים בישראל תוך שימוש בחומרי מילוי דליקים.

מבדיקת הנעשה בעולם מתברר שיש הכרה ששימוש במערכות חיפוי ללא ביצוע בדיקת מעבדה מהווה סיכון. הבדיקה המקובלת כיום הינה בדיקה של דוגמה של קטע חזית המדמה שריפה. קיימים מספר תקנים בעולם שעוסקים בנושא זה שהעיקריים ביניהם, nfpa 285  ו- BS 8141. המכון לחקר הבניה באנגליה בשלב זה מצביע שקבוצת הסיכון הינה מבנים מעל גובה 18 מטרים.

לאור האמור, וכל עוד הרביזיה בתקן 921 לא נכנסה לתוקף וכל עוד אין עדיין הצעות קונקרטיות באנגליה בעקבות השריפה בגרנפיל, מוצע לתת מענה בתקנות ולהתמקד בקבוצת המבנים המהווה סיכון -  מבנים שגובהם עולה על 18 מטרים המשמשים ללינה בהם זמן תגובה של אנשים במקרים של שריפה הוא איטי. 

בחינת עלות מול תועלת

- תוספת עלות עבור שימוש בפלטות חיפוי MCM עם מילוי לא דליק נעה בין 20-30 ₪ לכל 1 מ"ר וביחס לעלות הכוללת של הפלטה מדובר בפער זניח.

-  שימוש בבידוד לא דליק יקר יותר מבידוד פשוט אך מדובר בבידוד איכותי ואמין שנעשה בו שימוש בבנייה בישראל. 

- עלות בדיקת מעבדה של מקטע חזית מוערכת בעשרות אלפי דולרים ארה"ב. יש לציין שכיום אין למכון התקנים ציוד נדרש לביצוע בדיקה כזו, אך ניתן להסתמך על בדיקות מעבדה בחו"ל.  

 

האינטרס הציבורי והצורך בהתערבות ממשלתית

התפשטות אש במערכת חזיתות הבניין היא מסוכנת ביותר מאחר שהאש מתפשטת במהירות מקומה לקומה לאורך חזית הבניין ללא שליטה ולעיתים ללא יכולת הבחנה כי האש התפשטה, מאחר שמדובר בשכבה המצויה בין הקיר החיצוני למערכת החיפוי.

מאחר שמדובר בסכנה לחיי אדם, יש צורך ברור בהתערבות ממשלתית בדומה להוראות אחרות הנוגעות לבטיחות אש.

מאחר שמדובר בחומרי בנייה שאינם נראים לעין ויש קושי להחליפם לאחר הבנייה, דרך ההתערבות היא קביעת הוראות שייאכפו בשלב הבנייה.

 

חלופות אפשריות

חלופה 1:

לאסור שימוש במערכות חיפוי מחומרים דליקים - הגבלת שימוש אך ורק במערכות חיפוי עם מילוי לא דליק או פלטות חיפוי ללא מילוי וכן בידוד ברמת דליקות מחמירה.

-  יתרונות:

-  פתרון שמבטיח מענה לחשש מהתפשטות אש בחזיתות הבניין.

-  פתרון ודאי וקל לבדיקה.

-  מאפשר לקבוע מגבלות רק לגבי בניינים שיש בהם סיכון מוגבר.

-  חסרונות:

-  ייקור עלויות הבנייה.

-  יש מגוון מצומצם של חומרים בשוק העומדים בדרישות אלה  

חלופה 2:

לאפשר שימוש במערכות חיפוי ללא הגבלת סוג החומרים בכפוף לעמידה בדרישות ת"י 921

מדובר בחלופה שלא מגבילה שימוש במוצרי בניה מסוימים  אך מחייבת ביצוע בדיקת מעבדה לבחינת התפשטות אש לפי דרישות ת"י 921 המאמץ nfpa 285. כיום אין למכון התקנים את הציוד הנדרש לביצוע הבדיקה והמשמעות היא שיזמים יצטרכו לבחור בחלופה של שימוש בחיפויים מחומרים לא דליקים או לבצע בדיקות במעבדות בחו"ל. 

יתרונות:

מאפשר גמישות בבחירת חומרי הבנייה ותוצאת הבדיקה מבטיחה את רמת הבטיחות הנדרשת.

חובת בדיקה של מכלול מערכת החיפוי הוא הפתרון הנהוג במדינות אחרות ומומלץ על ידי גורמים מקצועיים בינ"ל.

חסרונות:

מדובר בבדיקה יקרה שאינה אפשרית בעת הזו בישראל.

התקן קובע ביצוע בדיקה לכל סוגי הבניינים, גם בניינים שאין בהם סיכון מוגבר.

 

חלופה 3:

שילוב של שתי החלופות הקודמות, תוך הקלה במצב שבו מותקנים בבניין מתזים

יתרונות:

היתרון בחלופה זו הוא במתן אפשרות לבחור בין אפשרות לשימוש בחומרים לא דליקים או שימוש בכל מערכת חיפוי בכפוף לעמידה בדרישות ת"י 921 הדורש בדיקת מעבדה.

דרגת מידת הדליקות תהיה מקלה יותר אם בבניין מותקנים מתזים בכל חלקי הבניין.

חסרונות:

מדובר בתוספת עלות לבנייה.

 

חלופה 4:

להותיר את המצב הקיים על כנו וכן לא לאמץ את תקן 921 לאחר תיקונו.

יתרונות:

אין תוספת עלות בבניה ואין שינוי של המצב מבחינת השוק

חסרונות:

הלקונה הקיימת ביחס למערכת החיפוי לא מקבלת כל מענה וכאמור קיים חשש לחיי אדם.

 

 

התקנות המוצעות – לפעול בהתאם לחלופה 3

בבניין גבוה שגובהו עולה על 18 מטרים או רב קומות, הכולל אחד או יותר מהשימושים הבאים: מגורים, בית מלון, דיור מוגן, מוסד רפואי או מעון הכוללים לינה ומעונות סטודנטים - התקנת חומרי חיפוי חיצוניים העשויים מחומרים מרוכבים מתכתיים (MCM) או מחומרים מתכתיים, יחולו  אחד מאלה:

(1)  בבניין שבו מותקנים מתזים בכל חלקי הבניין - כל שכבותיו של חומר החיפוי יהיו חומר בסיווג שלא יפחת מ- v.3.3 או B לפי ת"י 755 ושכבת הבידוד תהיה בסיווג שלא יפחת מ- v.3.3 או B לפי ת"י 755;

(2)  בבניין שבו לא מותקנים מתזים בכל חלקי הבניין - כל שכבותיו של חומר החיפוי יהיו חומר בסיווג שלא יפחת מ- vi.4.4 או 1A לפי ת"י 755 ושכבת הבידוד תהיה בסיווג שלא יפחת מ- v.3.3 או B לפי ת"י 755;

(3)  מערכת הבידוד והגימור החיצוניים תהיה לפי תקן ישראלי ת"י 921 – תגובות בשריפה של חומרי בנייה  וכל עוד לא נכללו בתקן זה הוראות הנוגעות לחומר החיפוי, מערכת הבידוד והגימור החיצוניים תעמוד בתקן NFPA 285.

 

יש להדגיש שמטרת ההוראות המוצעות לתת מענה לצורך שמירה על בטיחות במבנים המשמשים ללינה שגובהם עולה על 18 מטרים. במבנים נמוכים יותר או במבנים המיועדים לשימושים אחרים כגון משרדים, מבני ציבור, מסחר וכיו"ב התקנות המוצעות לא מטילות חובות כלשהן. 

כמו כן, התקנה לא תחול על החלפה נקודתית של חומר חיפוי קיים שאינו עומד בסעיף האמור ובלבד שלא יהיה שינוי לרעה בעמידות האש של חומר החיפוי כתוצאה מהחלפה כאמור.