טיוטת תקנות

 

א. שם התקנות המוצעות

שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות (התאמות נגישות לשירות), (תיקון תקנה 14 – פטור מתשלום עבור מלווה)

 

ב. להלן נוסח טיוטת התקנות המוצעות:

טיוטת תקנות מטעם משרד המשפטים

טיוטת תקנות שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות (התאמות נגישות לשירות), (תיקון תקנה 14 – פטור מתשלום עבור מלווה), התשע"ט-2018

 

 

___ ב________ התש_______ (___ ב________ ____20)

[תאריך עברי] ([תאריך לועזי])

(חמ _____-3)

 

__________________[חתימה]

איילת שקד

שרת המשפטים

 

דברי הסבר

 

כיום, על פי תקנה 14 לתקנות נגישות השירות, זכאות לפטור מתשלום עבור מלווה ניתנת למי שעונה על אחד מהתנאים הבאים:

א.  ילדים מגיל 12 עד 18 שמוכרים על ידי הביטוח הלאומי כמי שיש להם מוגבלות שכלית או נפשית או שמצויים על הספקטרום האוטיסטי;

ב.  אנשים מעל גיל 18 שיש להם מוגבלות שכלית, נפשית או מצויים על הספקטרום האוטיסטי, ואשר נקבעה להם נכות רפואית בשיעור 50% לפחות לפי חוק הביטוח הלאומי או לפי חוק הנכים (תגמולים ושיקום);

ג.  אנשים המקבלים קצבת סיעוד או קצבת שירותים מיוחדים לפי חוק הביטוח הלאומי.

הפטור מתשלום עבור מלווה מחויב כאשר כניסה למקום ציבורי מסוים כרוכה בתשלום פרטני. נותן שירות אינו חייב לתת את הפטור מתשלום למלווה כאשר הכניסה למקום הציבורי כרוכה בשירות אישי למלווה כמו הקצאת מקום ישיבה.

הרציונאל למתן הזכאות היה שלאנשים עם מוגבלות ברמת תפקוד מסוימת אין את האפשרות לצרוך שירות ללא סיוע תמידי של מלווה. על כן, הטלת החובה לממן את המלווה מהווה למעשה התאמה נדרשת.

מאז שנכנסו לתוקף תקנות נגישות השירות, התברר כי ישנם אנשים עם מוגבלות שעונים לרציונאל האמור אך אינם נכללים בתוך קבוצת הזכאים. כמו כן, מתוך שיח עם אנשים עם מוגבלות עלה הצורך להנמיך את גיל הזכאות על מנת להגביר את שילובם של ילדים עם מוגבלות ואת יכולתם לצרוך שירותי פנאי. עוד עלה הצורך בהתאמת התעודה לצרכים של אנשים עם עיוורון שעבורם עדיף השימוש ב"תעודת עיוור" המונפקת על ידי משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים על השימוש בתעודת הנכה של הביטוח הלאומי. לפיכך מוצע כעת להוסיף לרשימת הזכאים את הקבוצות הבאות:

• ילדים בגילאי 8 עד 18 שמקבלים קצבת ילד נכה (שאינם זכאים כיום משום שמוגבלותם אינה נפשית/שכלית/אוטיזם);
• אנשים שמוגבלותם השכלית או הנפשית מעל 50% הוכרה על ידי הרשות לניצולי שואה;
• אנשים שהוכרו על ידי אגף השיקום במשרד הביטחון כזכאים לתמיכה שבמהותה היא מקבילה לגמלאות סיעוד או שר"מ של הביטוח הלאומי.

בנוסף הנוסח יתוקן כך שמחזיקי תעודת עיוור יוכלו לעשות שימוש בתעודה זו במקום בתעודת הנכה המונפקת על ידי הביטוח הלאומי.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

סיכום דוח הערכת השפעות רגולציה

 

רקע כללי

ביום 22.10.2014 קיבלה ממשלת ישראל החלטה מס' 2118 שעניינה "הפחתת הנטל הרגולטורי". על פי החלטה זו, תהליך הכנת או עדכון רגולציה חדשה חייב לכלול הליך של בחינת רגולציה חדשה, בהתאם למדריך ממשלתי שפורסם על-ידי משרד ראש הממשלה.

הליך "חקיקה חכמה" (RIA) מוודא שהרגולציה הממשלתית תשיג את מטרתה באופן הטוב ביותר, תוך יצירת כמה שפחות עלויות על ממשלה ועל הציבור. בנוסף התהליך נועד כד לצפות את השפעות הרגולציה ולמנוע השלכות לא רצויות.

דוח זה מסייע לממשלה לנתח את הבעיה איתה מתמודדים ולהשוואות בין חלופות שונות.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

חלק א – הגדרת הצורך בהתערבות ממשלתית

א.  רקע והאינטרס הציבורי המוגן

נציבות שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות היא יחידה במשרד המשפטים אשר פועלת למניעת אפליה ולקידום השתלבותם של אנשים עם מוגבלות בחברה הישראלית. בישראל חיים כ- 1,412,000 אנשים עם מוגבלות.  הנציבות פועלת במספר מישורים לצורך השגת תכליותיה:

הנציבות אוכפת את תקנות הנגישות – הנציבות מפעילה מערך פיקוח מקצועי בפרישה ארצית בתחומי נגישות השירות ונגישות מבנים תשתיות וסביבה (מתו"ס). המפקחים יוצאים לשטח ובודקים את מצב ההנגשה בפועל בתחומים שונים, על פי קריטריונים מקצועיים, ופונים לחייבים לתיקון הליקויים. ננקטים הליכים משפטיים לפי הצורך.

 הנציבות פועלת למניעת אפליה ולקידום השתלבותם של אנשים עם מוגבלות בחברה הישראלית, כאזרחים שווי זכויות וחובות במגוון תחומי החיים. ביניהם, תעסוקה, דיור, חינוך, כשרות משפטית ואפוטרופסות, בטחון סוציאלי, וכן תרבות ופנאי. לשם השגת מטרות אלו, הנציבות יוצרת שיתופי פעולה עם גורמים רלוונטיים בכל המגזרים - בממשלה, ברשויות המקומיות, במגזר הפרטי ובמגזר השלישי.

 הנציבות פועלת לקידום מדיניות  הנוגעת לזכויות אנשים עם מוגבלות, וכן נותנת מענה ליחידים. זאת באמצעות ייעוץ מקצועי, מענה משפטי לפניות ציבור, פיקוח, הגשת כתבי אישום ותובענות אזרחיות, קידום וייזום חקיקה, ניטור האמנה הבינלאומית בדבר זכויות אנשים עם מוגבלות והטמעתה, ארגון כנסים וימי עיון, הפצה ועריכה של חומרי הסברה וספרים, איסוף נתונים ומידע ועוד.

כאמור, אחת הסוגיות החשובות עליהן אמונה הרשות נוגעת לשוויון בצריכה של שירותים ציבוריים. חוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות מחייב כי מקום ציבורי ושירות ציבורי (מקומות ושירותים שניתנים לכלל הציבור) יהיו נגישים לאנשים עם מוגבלות. בהקשר שלפנינו התקנות הרלבנטיות הן תקנות שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות (התאמות נגישות לשירות) שמטילות על נותני שירות ציבורי את החובה להנגיש את השירות כך שאדם עם מוגבלות יוכל לצרוך אותו יחד עם שאר הציבור.

תקנה 14 לתקנות נגישות השירות קובעת כי אדם עם מוגבלות מסוימת זכאי, בהציגו תעודה מתאימה, לפטור מתשלום עבור מלווה בבואו לקבל שירות ציבורי מסויים. הרציונאל שבבסיס ההסדר הינו כי לגבי אנשים עם מוגבלות מסוימת המלווה מהווה סיוע שבלעדיו אין לאדם יכולת להנות מהשירות כלל. על כן, הטלת העלות של המלווה על נותן השירות מהווה למעשה התאמת נגישות.

כיום, על פי התקנה, פטור מתשלום עבור מלווה ניתן לאדם מעל גיל 12 שהוא אחד מאלה:

• ילדים מתחת לגיל 18, להם מוגבלות שכלית, נפשית או על הספקטרום האוטיסטי, לפי חוק הביטוח הלאומי;
• אנשים מעל גיל 18 להם מוגבלות שכלית, נפשית או בספקטרום האוטיסטי, ואשר נקבעה להם נכות רפואית בשיעור 50% לפחות, לפי חוק הביטוח הלאומי או לפי חוק הנכים (תגמולים ושיקום);
• אנשים המקבלים קצבת סיעוד או קצבת שירותים מיוחדים לפי חוק הביטוח הלאומי.

מספר הזכאים כיום הוא כ- 146,000 – מתוכם כ 90,000 הם ילדים או אנשים עם מוגבלות נפשית או שכלית או עם אוטיזם, ו 57,000 הינם מקבלי קצבת שר"ם או סיעוד.

הפטור מתשלום עבור מלווה מחויב כאשר כניסה למקום ציבורי מסוים כרוכה בתשלום פרטני. נותן שירות אינו חייב לתת את הפטור מתשלום למלווה כאשר הכניסה למקום הציבורי כרוכה בשירות אישי למלווה כמו הקצאת מקום ישיבה. כך למשל, החובה לתת פטור מתשלום בגין המלווה תחול בגן חיות, בבריכה או בפארק לאומי, אך לא תחול בבית קולנוע.

אי קיום החובה לתת פטור מתשלום עבור המלווה היא הפרה של הוראות חוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות והיא ניתנת לאכיפה באמצעים המנויים בחוק. אדם עם מוגבלות שלא ניתנה לו הזכות המוקנית לו יוכל לתבוע בעצמו או באמצעות הנציבות את נותן השירות.

 

ב.  זיהוי הבעיה וסיבותיה

בזמן שחלף מאז שהחל יישום התקנות התקבלו בנציבות פניות לגבי הצורך בהרחבת קבוצת הזכאים. פניות שהתקבלו מהציבור העידו על כך שישנן קבוצות של אנשים עם מוגבלות שמבחינה מהותית נכללים בגדרי הרציונאל אך לא נכללו בהגדרה שנקבעה. קבוצות אלו הינן:

• ילדים בגילאי 12-18 המקבלים קצבת ילד נכה ואין להם מוגבלות נפשית/שכלית/אוטיזם (לכל היותר 9,000 ילדים);
• אנשים שמוגבלותם השכלית או הנפשית הוכרה על ידי הרשות לניצולי שואה (כ-5,700 אנשים);

· אנשים שהוכרו על ידי אגף השיקום במשרד הביטחון כזכאים לתמיכה שבמהותה היא מקבילה לגמלאות סיעוד או שר"מ של הביטוח הלאומי (כ-2,700 אנשים).

השמטת קבוצות הללו מהחקיקה הרלבנטית הביאה לכך שאנשים אלו מופלים בקבלת השירות: הקבוצה הראשונה, מקבילה לזכאים כיום שהינם בוגרים שמקבלים קצבת סיעוד או שר"ם. ההבחנה בין בוגרים לילדים, לפיכך, יוצרת אפליה על בסיס שונות שאינה רלוונטית מבחינה מהותית. בדומה לכך, השמטת הזכאים שההכרה בנכותם או בצורך בקצבה מיוחדת נעשית על ידי רשות שלטונית אחרת (הרשות לניצולי שואה או משרד הביטחון) – גם היא מהווה אבחנה על בסיס לא רלבנטי ועל כן מפלה.

בנוסף, פניות הציבור העידו על כך שקו הגבול שנקבע מבחינת גיל הילד – 12, מעורר קושי. ראשית משום שילדים בגיל צעיר יותר מ 12 כבר נוטים ללכת לשירותי פנאי שונים ללא ליווי מבוגר (או בליווי של מבוגר יחיד לקבוצת ילדים) אם הם אינם זקוקים לליווי מחמת מוגבלות.

 

חלק ב – בחירת תוכן הרגולציה

חלופת ה-אפס – הותרת המצב על כנו

במצב הנוכחי, שלוש הקבוצות המתוארות לעיל מופלות בקבלת השירות וזכותן לצרוך תרבות ולבלות באופן שוויוני נפגעת ללא הצדקה. משיחות שנערכו עם חייבים עולה כי הנטל המוטל עליהם במצב הנוכחי הוא זניח.

 

חלופה מס' 1 – הוספת שלוש הקבוצות המנויות בחלק ב' לקבוצת האנשים הזכאים לפטור מתשלום עבור מלווה

ההערכה היא שחלופה זו תוסיף לכל היותר עוד כ- 17,000 אנשים עם מוגבלות – כמחציתם ילדים, וכמחציתם נכי צה"ל ונכים ניצולי שואה שזקוקים למלווה צמוד על מנת לצרוך שירותי פנאי.

הוספת הקבוצות הללו לגדרי הזכאות תאפשר לאנשים אלו לצרוך שירותים כגון אירועי תרבות, שהם חלק משמעותי מהזכות להשתתפות שוויונית ופעילה בכל תחומי החיים.

יצוין כי קביעת 12 שנים כרף הגילאי לזכאות לפטור בקרב ילדים התבססה בעבר על ההנחה שמתחת לגיל זה גם ילדים שאינם עם מוגבלות נדרשים בליווי מבוגר, ולכן העלות המוטלת על מלווים של ילדים עם מוגבלות אינה פוגעת בשוויון. הנחה זו התערערה בעקבות פניות שהגיעו לאחרונה לנציבות, כפי שיובהר בחלופה הבאה.

יצוין שהיות שהפטור חל רק בכניסה למקומות שאינם כרוכים בשירות אישי למלווה, מתן הפטור אינו צפוי להכביד או להטיל על המקומות עלויות נוספות. עוד יצוין שהחובה לתת פטור מתשלום עבור המלווה לא מחייבת לאפשר למלווה להשתמש בשירות עצמו אלא רק לאפשר למלווה לסייע לאדם עם מוגבלות. כך למשל, כאשר מדובר בכניסה לקאנטרי – אין חובה לאפשר למלווה לעשות בעצמו שימוש במתקנים השונים בנפרד מהאדם שאותו הם מלווים.

חלופה זו אמנם מגדילה את מספר הזכאים לפטור, אך בהתבסס על אמירותיהם של חייבים לפיהן העלויות במצב הנוכחי -בו קיימים כ-140,000 זכאים בפריסה ארצית - זניחות, יש להניח כי הוספתם של 17,600 זכאים לא תוביל ליצירת נטל מהותי. 

כמו כן, הרחבת קבוצת הזכאים לפטור לא צפויה להטיל עלויות כלשהן על הממשלה.

 

חלופה מס' 2 – הוספת שלוש הקבוצות לקבוצת האנשים הזכאים לפטור מתשלום עבור מלווה והנמכת גיל הזכאות ל-8 שנים.

ההערכה היא שחלופה זו תוסיף, לצד שלוש הקבוצות המנויות בחלופה אחת, לכל היותר כ-6,000 ילדים נוספים, כך שסך הכל יתווספו לכל היותר 25,000 זכאים. הנוספים יהיו ברובם ילדים, ומיעוטם - נכי צה"ל ונכים ניצולי שואה שזקוקים למלווה צמוד על מנת לצרוך שירותי פנאי.

 

יתרונותיה של חלופה זו זהים ליתרונות המנויים בחלופה מס' 1. חלופה זו מבקשת להקל על קבוצה נוספת של ילדים ועל מלוויהם, מהסיבות המנויות בחלק ב'.יצוין כי בפניות שהגיעו לנציבות בבקשה להוריד את הגיל שממנו ניתן הפטור, הוצעו הצעות שונות בנוגע לקביעת הגיל הראוי למתן הפטור, ובכללן הדרישה לתת את הפטור לילד בכל גיל. ההנחה העומדת בבסיס קביעת טווח הגילאים בחלופה זו היא שהחל מגיל 8, הצורך ביחס ישר בין מספר המבוגרים למספר ילדים בעת צריכת שירותי פנאי על ידי ילדים פוחת, כך שילדים ללא מוגבלות יכולים ליהנות משירותים אלו, גם ללא מלווה צמוד. מפניות שהתקבלו בנציבות עולה כי כשמדובר בילדים עם מוגבלות, יש צורך בליווי צמוד בכל פעם בה נצרכים שירותים פנאי, והעלות של כניסת המלווה עלולה להוות נטל כלכלי משמעותי. 

חלופה זו יכולה להקל ולאפשר גם לילדים בגילאי 8-12 לילדים לצרוך יותר שירותי פנאי יחד עם הוריהם או עם מתנדבים, והיא מצמצמת את הפגיעה בשוויון בין ילדים עם מוגבלות לילדים בלי מוגבלות גם בטווח גילאים זה.

בדומה לאמור בחלופה מס' 1, גם בחלופה זו, יחול הפטור רק במקומות שאינם כרוכים בשירות אישי למלווה. כמו כן, מתן הפטור לא מחייב לאפשר למלווה להשתמש בשירות עצמו אלא רק לאפשר למלווה לסייע לאדם עם מוגבלות.

חלופה זו מגדילה את מספר הזכאים המנויים בחלופה מס' 1 ב-6,000 זכאים נוספים,  אך בהתבסס על אמירותיהם של חייבים לפיהן העלויות במצב הנוכחי -בו קיימים כ-140,000 זכאים בפריסה ארצית - זניחות, יש להניח כי גם הוספתם של 23,600 זכאים בפריסה ארצית לא תוביל ליצירת נטל משמעותי. 

בדומה לחלופה מס' 1 לא צפויה החלופה להטיל עלויות כלשהן על הממשלה.

בחירת תוכן הרגולציה

הוחלט כי החלופה העונה באופן המיטבי על האינטרסים השונים היא חלופה מס' 2 - הוספת שלוש הקבוצות לקבוצת האנשים הזכאים לפטור מתשלום עבור מלווה והנמכת גיל הזכאות ל-8 שנים. חלופה זו מתקנת את האפליה שנוצרה בין אנשים שמוגבלותם נקבעה על ידי הביטוח הלאומי לבין אלו שמוגבלותם נקבעה על ידי רשויות אחרות. בנוסף, מצמצמת החלופה את הפגיעה בשוויון בילדים עם מוגבלות בגילאי 8-12,  ואת הנטל הכלכלי הכרוך בליוויים בעת צריכה של שירותי פנאי. כל זאת, כשהנטל הכלכלי המוטל על החייבים הינו זניח.

מתודולוגיה

היות ומדובר בתהליך שבמרכזו לא עומד שינוי מהותי ברגולציה, הוא היה מצומצם בהיקפו והתבסס בעיקר על שני מרכיבים:

· פניות שהגיעו לנציבות מאנשים עם מוגבלות

· נתונים שנמסרו לנציבות על-ידי הרשויות הרלוונטיות, רשות ניצולי השואה והביטוח הלאומי בדבר מספר האנשים שהכלתם בקבוצות הזכאים לפטור נשקלה.

· השיח עם הציבור התמקד בחייבים המקיימים את פעילותם במתחמים סגורים, או בחייבים שהמתקנים אותם הם מפעילים הם בעלי תפוסה מוגבלת ונמוכה יחסית כדוגמת מוזיאונים או בריכות. במסגרת השיח נערך בירור עם מספר בריכות שחיה, שהן דוגמא לעסק שמוטלת עליו החובה לתת פטור מתשלום למלווה. מתוך שישה מקומות עימם דיברנו (חלקם רשתות של קאנטרי עם מספר סניפים) רק במקום אחד ציינו שהם אינם מכירים בחובה לתת פטור מתשלום עבור מלווה. בכל שאר המקומות אמרו שמיישמים את מתן הפטור, ציינו ששיעור השימוש בתעודה מסוג זה הוא כאחד ביום ולפיכך אין בכך הכבדה על התפוסה. אחד המקומות ציין כי בשל החשש מפני שימוש לרעה בזכות מצד המלווים הם מקפידים על כך שהמלווים לא יעשו שימוש במתקנים בעצמם. כמו כן, נערך בירור לגבי פטור מתשלום עבור מלווה, דיברנו עם מספר מוזיאונים וכן עם יושבת ראש הוועד המנהל של איגוד המוזאונים ואיקו"ם ישראל.
כולם אמרו שהתדירות שבה הם נתקלים בבקשה לפטור היא נמוכה (תדירות זניחה, אולי אחת לשבוע), ושאין לזה השלכות כלשהן מבחינתם. בין היתר דיברנו עם מרכז מורשת בגין ועם מוזאון הילדים בחולון. יו"ר האיגוד אמרה שהיא לא נתקלה עד כה בתלונה בנושא ושגם אם מגיעים אנשים בעלי מוגבלויות זה בהיקף קטן וזניח.