תזכיר חוק מטעם משרד ראש הממשלה:

א.  שם החוק המוצע

הצעת חוק להבטחת שירותי עבודה חיוניים בוועדה לאנרגיה אטומית, התשע"ט-2018.

 

ב.  מטרת החוק המוצע והצורך בו

1. הוועדה לאנרגיה אטומית (להלן – הוא"א) אמונה על ביצוע מדיניות הממשלה בתחום הגרעין. פגיעה מאורגנת בביצוע משימותיה של הוא"א בתחום זה, בעת שביתה מלאה או חלקית של עובדיה, עלולה להסב נזק כבד לאינטרסים החיוניים של המדינה ולפגוע באופן ממשי ובלתי הפיך בפעילותה של הוא"א ויכולתה לממש את היעדים החיוניים שנקבעו לה.

2. מאז קום המדינה, הכלי העיקרי הנתון בידי הממשלה לשם הבטחתם של שירותי עבודה חיוניים, שעה שיש הפסקה מאורגנת באספקתם, הוא הכלי של תקנות שעת-חירום. סעיף 39 לחוק-יסוד: הממשלה (להלן – חוק היסוד) מסמיך את הממשלה להתקין תקנות שעת-חירום אשר בכוחן, בין היתר, לשנות כל חוק, להפקיע זמנית את תוקפו או לקבוע בו תנאים. סמכות זו קמה רק משעה שהוכרז על מצב חירום במדינה מכוח סעיף 38 לחוק היסוד. במדינת ישראל הוכרז מצב חירום בשנת 1948 והוא בתוקף מאז ועד היום, תחילה מכוח הכרזה של מועצת המדינה הזמנית לפי סעיף 9 לפקודת סדרי השלטון והמשפט, התש"ח-1948, ולאחר מכן, החל מהכנסת ה-14, מכוח הכרזות של הכנסת לפי סעיף 38 לחוק היסוד. הארכת מצב החירום האחרונה אושרה בכנסת ביום 16.7.2018 ותוקפה עד ליום 16.7.2019 (י"פ 7883, עמ' 9914).

3. חוק היסוד מגביל את השימוש בסמכות להתקין תקנות שעת-חירום למטרות המנויות בסעיף 39(א) שבו, ואף זאת רק ככל שמצב החירום מחייב את התקנתן או מחייב הפעלת הסדרים, סמכויות ואמצעים מכוחן. ואמנם, במהלך העשורים האחרונים לא נעשה שימוש תכוף בתקנות שעת-חירום וכיום הנטייה היא להימנע ככל הניתן מצעד זה, הנחשב דרסטי וקיצוני, גם במסגרת סכסוכי עבודה קשים בסקטורים חיוניים. אחת הסיבות לכך מוסברת בהנחיה מס' 2.3100 של היועץ המשפטי לממשלה בדבר "חקיקת משנה: נוהל והנחיות", העוסקת בין היתר בסמכות להתקין תקנות שעת-חירום בסכסוכי עבודה (להלן – הנחיית היועץ המשפטי לממשלה). בהנחיה מוסבר, כי בהתאם לפסיקה, מאחר שמדובר בסמכות רחבה וקיצונית המיועדת ל"שעת חירום כפשוטה", הפעלתה מחייבת ריסון עצמי, וכי בתוך כך על הממשלה "להנחות עצמה להעדיף דרך אחרת, כגון חקיקה רגילה או הכרעה שיפוטית, אם הנסיבות מאפשרות להסתפק בכך". למעשה, במהלך השנים האחרונות נעשה שימוש בכלי זה של התקנת תקנות שעת-חירום רק פעמיים, וזאת לשם הבטחת שירותי עבודה חיוניים במהלך סכסוכי עבודה בוא"א – בשנת 2010 ובשנת 2017.

4. כידוע, המגמה העקבית של ממשלת ישראל למן שנות ה-90 של המאה הקודמת היא לפעול לניתוק החקיקה הנחוצה לפעילותה של הממשלה מן הזיקה להכרזה על שעת חירום. לא זו אף זו, הצורך להבטיח קיומם של שירותי עבודה חיוניים בוא"א, קיים גם בעת שיגרה, והחשש מפני פגיעה באינטרסים החיוניים של המדינה בפעילות הוא"א עקב הפסקת אותם שירותים אינו כרוך דווקא בקיומו של מצב חירום במובנו בחוק היסוד. נדרש איפוא הסדר מיוחד שיאפשר לממשלה למלא את חובתה השלטונית לדאוג לאספקה סדירה של שירותי העבודה החיוניים בוא"א, הסדר שאינו נסמך על תקנות שעת-חירום ושאינו תלוי בקיומה של הכרזה על מצב חירום במדינה לפי חוק היסוד, גם בעת שביתה מלאה או חלקית. זאת, לצד שמירה על זכויותיהם של העובדים.

5. החוק המוצע קובע מנגנון מרוסן ומידתי, אשר יופעל אך ורק במידה שאינה עולה על הנדרש לשם הבטחת האספקה של שירותי העבודה החיוניים בוא"א, ולאחר שוועדת שרים שנקבעה לפי החוק המוצע, המורכבת מראש הממשלה ושני שרים נוספים שתמנה הממשלה, החליטה כי קיים מצב מיוחד בשירות עבודה חיוני מסוים, המצדיק הוצאת צווים הקוראים להתייצבות לעבודה חיונית בוא"א. זאת ועוד, החלטה זו של ועדת השרים כפופה לאישור הכנסת ככל שיבוקש להאריך את תוקפה לתקופה העולה על שישה חודשים. צווים אלה לא ימנעו מאותם עובדים להמשיך ולנקוט צעדים ארגוניים במקטעי פעילות אחרים, גם אם יסבו נזק משמעותי ביותר לארגון, ובלבד  שאינם עולים כדי גרימת נזק כבד לאינטרסים החיוניים של המדינה, שההגנה עליהם הוטלה על הוא"א על-ידי הממשלה, כאמור.

6. כאמור לעיל, החוק המוצע בא להסדיר את הנושא בוא"א,  תוך ניתוק החקיקה הנחוצה לשם כך מן הזיקה להכרזה על שעת חירום. מובהר שאין הוא גורע מהאפשרות לעשות שימוש בכלי של תקנות שעת-חירום במקרים המתאימים, או לייתר את השימוש בו ביחס לגופים אחרים, עד לעיגון הסדר חלופי בחקיקה.

 

ג. השפעת החוק המוצע על החוק הקיים

אין.

ההסדר המוצע מבוסס, בין היתר, על הנחיית היועץ המשפטי לממשלה הקובעת את אמות המידה לשימוש בסמכות להתקין תקנות שעת-חירום, כאשר הדבר נחוץ לשם הבטחת קיומם של שירותים חיוניים.

 

ד.  השפעת החוק המוצע על תקציב המדינה, על תקנים במשרדי הממשלה ועל ההיבט המינהלי

אין.

 

ה. נוסח החוק המוצע :

להלן נוסח החוק מוצע ודברי ההסבר:

 

הצעת חוק להבטחת שירותי עבודה חיוניים בוועדה לאנרגיה אטומית, התשע"ט-2018

 

 

דברי הסבר

סעיף 1       מוצע להגדיר מונחים שונים בחוק, ובהם המונח "שירות עבודה חיוני"; כפי שיפורט להלן בדברי ההסבר, לאור הפגיעה בזכויות שונות הנגרמת בשל הפעלת הסמכויות לפי החוק המוצע, ובדומה להסדר הקיים על פי הוראות סעיפים 38 ו-39 לחוק-יסוד: הממשלה ועל פי הנחיות היועץ המשפטי לממשלה, נקבע בחוק מערך של "איזונים ובלמים", שנועד להבטיח שימוש מושכל, מרוסן ומידתי בסמכויות שנמסרו לוועדת שרים שתיקבע לפי חוק זה, המורכבת מראש הממשלה ושני שרים נוספים (להלן – "ועדת השרים") ולמנהלי הוועדה לאנרגיה אטומית (להלן – הוא"א).

       בהתאם לכך, נועדה הגדרת "שירות עבודה חיוני" להבטיח כי הפעלת סמכויות על פי החוק, היינו – קבלת החלטה לפיה כתוצאה  מסכסוך עבודה קיים צורך באספקת שירות עבודה חיוני והוצאת צווים מכוחה של החלטה כאמור, תיעשה רק מקום שבו מצאה ועדת השרים כי הדבר נחוץ לשם שמירה על יעדים אסטרטגיים של המדינה, אשר פגיעה בהם עלולה לגרום  נזק כבד לאינטרסים החיוניים ביותר של המדינה בפעילותה של הוא"א. גם הגדרת המונח "מקום עבודה", הקובעת כי החוק יחול גם על גוף המבצע פעילות עבור הוא"א, מבטיחה שימוש זהיר, מידתי ומבוקר בסמכויות המוקנות על פי החוק  ביחס לעובדי גוף כאמור, שעה שהיא מכוונת רק לגוף המנוי ברשימה מסווגת שנקבעה על ידי ראש הממשלה, השמורה במשרד ראש הממשלה, המבצע פעילות המצויה בתחומי ליבת העשייה של הוא"א, שהיא חיונית לצורך אספקת שירות העבודה החיוני. עובדים בגוף כאמור, יקבלו הודעה בכתב על אודות הימצאות הגוף שבו הם מועסקים ברשימה, וככל שניתנה  החלטה החלה עליהם על ידי ועדת השרים – גם על אודות ההחלטה, וזאת כתנאי לתחולת החוק או ההחלטה, לפי העניין, לגביהם.  

 

סעיף 2       סעיף 2 לחוק המוצע מגדיר את המצבים שבהם רשאית ועדת השרים להחליט כי קיים צורך באספקת שירות עבודה חיוני. החלטה זו מעניקה סמכויות לוועדת השרים ולמנהלי הוא"א, שמטרתן למנוע שיבושים באספקה סדירה של שירותי עבודה חיוניים בוא"א, גם בעת שביתה מלאה או חלקית.

 

       כאמור לעיל, החוק המוצע קובע מנגנון מאוזן ומידתי להפעלת הסמכויות שנמסרו במסגרתו לוועדת השרים ולמנהלי הוא"א, כאשר הכלל המנחה העומד בבסיסו נקבע בסעיף 5. בהתאם לכלל זה, לא ייעשה שימוש בסמכויות המוקנות בחוק אלא במידה הנדרשת לשם מניעת נזק כבד לאינטרסים החיוניים ביותר בפעילותה של הוא"א. הוראות סעיף 2 המוצע מהוות בטוחה נוספת ליישום כלל מנחה זה   –

 

א. סעיף 2(א) קובע כי ועדת השרים מוסמכת להחליט כי קיים צורך באספקת שירות עבודה חיוני רק מקום שבו נגרם נזק כבד לאינטרסים החיוניים של המדינה, אשר הגנתם הוטלה על הוא"א על-ידי הממשלה, או אם קיים חשש ממשי לנזק כאמור, ובלבד שבנסיבות הקיימות, אמצעים אחרים כדוגמת: פנייה לערכאות שיפוטיות לצורך קבלת צווי מניעה, ניהול מו"מ עם נציגי העובדים וכדומה, לא יבטיחו את מתן השירות החיוני.

 

ב.  סעיף 2(ב) קובע הוראות לעניין תוכנה של החלטת ועדת השרים, בין השאר לעניין זיהוי שירות העבודה החיוני, מספר הצווים שניתן להוציא ועוד.

 

ג. סעיף 2(ג) קוצב את תוקפה של החלטת ועדת השרים, לתקופה מרבית של עד שלושה חודשים. החוק אמנם מאפשר את הארכתה של ההחלטה לתקופות נוספות, אך הארכת תוקפה לתקופה העולה בסה"כ על שישה חודשים טעונה כאמור בסעיף 2(ד) אישור של ועדת החוץ והביטחון של הכנסת או ועדת משנה מטעמה.

 

 

סעיפים 3  - 4     להבדיל מההסדר שבסעיפים 38 ו-39 לחוק-יסוד: הממשלה, הקובעים רק מסגרת להתקנתן של תקנות שעת-חירום, מוצע לקבוע, בחקיקה ראשית, הוראות אשר יחולו בשלב שלאחר קבלת החלטה  בדבר הצורך באספקת שירות עבודה חיוני על ידי ועדת השרים. עד כה, ההסדרים בדבר חיוב עובדים לספק שירותים חיוניים נקבעו בחקיקת משנה, ועתה מוצע כי ההסדרים הראשוניים ייקבעו בחקיקה ראשית.

 

בכל הנוגע לעניין קריאה לעובדים להתייצב לעבודה ולבצעה, ההוראות המוצעות בסעיף 3 קובעות כי צווים יוצאו רק על ידי ראש הוא"א או באישור מוקדם שלו והן מנחות את מנהלי הוא"א להוציא צווים בהיקף המיזערי הנדרש בלבד. הוראות אלה דומות לאלה שנהוג לקבוע מזה שנים בתקנות שעת-חירום על פי הנוסח הקבוע בהנחיות היועץ המשפטי לממשלה המוזכרות לעיל.

 

סעיף 5     סעיף זה קובע את הכלל המנחה העומד בבסיס המנגנון המאוזן והמידתי המוצע, שלפיו לא ייעשה שימוש בסמכויות לפי החוק, אלא במידה הנדרשת לשם מניעת הפגיעה כאמור בסעיף 2(א), וכאמור בסעיף 2(ב), ובלבד שבנסיבות הקיימות אמצעים אחרים לא יבטיחו את מתן שירות העבודה החיוני. הצווים אינם שוללים מהעובדים את זכותם לנקוט בצעדים ארגוניים והם מתייחסים רק לחלק קטן ונקודתי בפעילות הוא"א לשם הבטחת האינטרסים החיוניים של המדינה בעבודתה. הוצאת צווים באופן זה, מהווה הפעלה סבירה ומידתית של הכוח השלטוני, כאשר חירות השביתה והזכות לקיים מאבק ארגוני מוסיפות להתקיים באופן משמעותי, ניכר ורחב.

 

סעיפים 6 - 7       בסעיפים אלה נקבעו  דרכי המסירה של צווים לפי סעיף 2 וחזקות לעניין מסירתם. גם בעניין זה נקבעו בחוק המוצע הוראות דומות לאלה שנהוג לקבוע בתקנות שעת-חירום.

 

סעיף 8      מוצע לקבוע כי בין מי שנקרא בצו לשירות עבודה חיוני ומילא אותו, לבין מי שהיה מעסיקו ערב קבלת ההחלטה על הצורך באספקת שירות עבודה חיוני, מתקיימים יחסי עבודה לכל דבר ועניין, בתקופת מתן השירות החיוני כאמור.

 

סעיף 9     סעיף זה קובע חובת דיווח חודשית לוועדת השרים בהתייחס להוראות ההחלטה. חובה זו מבטיחה פיקוח ובקרה מטעם הממשלה על השימוש בסמכויות המוקנות על פי החוק למנהלי הוא"א, במטרה שצווים יוצאו במשורה ובמידתיות, יישקל הצורך בהמשך תוקפה של החלטה לפי סעיף 2 או בהארכתה, לפי העניין, ביחס לפעולות ממוקדות, ורק בנסיבות שבהן צווים דרושים למניעת נזק כבד לאינטרסים חיוניים של המדינה אשר משימת ההגנה עליהם הוטלה על הוא"א על-ידי הממשלה.

 

סעיפים 10 - 11    החוק המוצע קובע כאמור את ההסדרים בדבר קריאה לשירות עבודה חיוני. בסעיפים 10  ו-11 נקבעו הוראות הנוגעות למצב שבו מופרים צווי קריאה – סנקציות פליליות ואזרחיות כלפי המפר, לרבות עונשי מאסר, קנסות, פיטורים ושלילת פיצויי פיטורים.

 

סעיף 12     מוצע לקבוע כי החלטת ועדת השרים בדבר הצורך באספקת שירות עבודה חיוני או צו שהוצא לפי החוק יהיו כפופים לביקורת שיפוטית של בית המשפט הגבוה לצדק.  השיקולים המנחים את השרים חברי ועדת השרים, בתוקף תפקידם השלטוני, שעה שהם פועלים להבטחת אספקת השירותים החיוניים ביותר בפעילותה של הוא"א, שונים בתכלית מאלו הנוגעים לסכסוך העבודה גופו, והם מצויים בתחום סמכות הממשלה כריבון. שיקולים אלה מעבירים את הדיון "ממגרש יחסי העבודה", לדיון הנוגע לשאלת סבירותה של החלטתם המינהלית. הפורום הנאות לביקורת שיפוטית בעניינים כגון דא הוא בית המשפט הגבוה לצדק.