טיוטת תקנות

 

א. שם התקנות המוצעות

התקנות הטיס (אי-תחולה על כלי טיס של מדינת ישראל), התשע"ט-2018

 

ב. מטרת התקנות המוצעות והצורך בהן

תקנות לפי סעיף 177 לחוק הטיס, התשע"א-2011 לעניין החרגת כטב"מים שהם "כלי טיס של מדינת ישראל" המופעלים בידי גופים ביטחוניים מההוראות לפי חוק הטיס.

הצורך בתקנות הוא אי-התאמה של חלק מההוראות לפי חוק הטיס למאפייני הפעילות של הגופים הביטחוניים והעניין שביצירת אסדרה הולמת לפעילות האמורה לפי חוק הטיס.

 

ג. להלן נוסח טיוטת התקנות המוצעות:

 

טיוטת תקנות מטעם משרד התחבורה והבטיחות בדרכים:

טיוטת תקנות הטיס (אי-תחולה על כלי טיס של מדינת ישראל), התשע"ט-2018

 

 

 

דברי הסבר

רקע כללי

אמנת התעופה האזרחית הבינלאומית שנחתמה בשיקגו ב- 7 לדצמבר 1944 (להלן - אמנת שיקגו) ושישראל צד לה, מהווה את הבסיס לאסדרת בטיחות התעופה האזרחית הבין-לאומית.

אחת ממטרות אמנת שיקגו היא לחתור לאחידות מרבית בתקינה שלפיה פועלת התעופה האזרחית הבינ"ל וזאת במטרה להגביר את בטיחות הטיסה מצד אחד, ולייעל את התעופה האזרחית הבין-לאומית, באמצעות יצירת "שפה אחידה" לכלל הענף, מצד שני.

לפי סעיף 3 לאמנת שיקגו נקבע כי היא לא תחול לגבי כלי טיס מדינתיים:

"a) This Convention shall be applicable only to civil aircraft, and shall not be applicable to state aircraft.

b) Aircraft used in military, customs and police services shall be deemed to be state aircraft.

c) No state aircraft of a contracting State shall fly over the territory of another State or land thereon without authorization by special agreement or otherwise, and in accordance with the special terms thereof.

d) The contracting States undertake, when issuing regulations for their state aircraft, that they will have due regard for the safety of navigation of civil aircraft."

כלומר, לפי אמנת שיקגו, אסדרת הפעלתם של כלי טיס מדינתיים היא עניין פנימי, הנתון לשיקולה של כל מדינה, אך בסעיף 3(d) המדינות המתקשרות לפי האמנה התחייבו כי באסדרת הפעלתם של כלי טיס מדינתיים תינתן תשומת לב הולמת לבטיחות הטיס של כלי טיס אזרחיים.

כפי שיוסבר להלן עקרונות אלה קיבלו ביטוי בחוק הטיס , התשע"א-2011 (להלן - החוק) - הוא החוק לפיו מאוסדרת התעופה האזרחית במדינת ישראל בהיבט של בטיחות הפעלתה.

חוק הטיס מונה מספר "סוגים" של כלי טיס, בין היתר לעניין מידת האסדרה שלהם לפיו.

כך, בלב האסדרה לפי חוק הטיס מצוי "כלי טיס אזרחי", שהוא: "כלי טיס ישראלי או כלי טיס זר". לגבי כלי טיס כאמור חלה מלוא האסדרה לפי חוק הטיס (ראו, לעניין כלי טיס זר, גם בסעיף 173 לחוק הטיס), אם לעניין הרישוי (של מי שעוסק בהטסת כלי הטיס, של ההפעלה (לגבי הפעלה מסחרית), של כלי הטיס עצמו ועוד), אם לעניין הפיקוח ואם לעניין האכיפה.^[3]

לצד כלי הטיס ה"אזרחי" מתייחס חוק הטיס לשלושה סוגים של כלי טיס מדינתיים "ישראליים": "כלי טיס צבאי", "כלי טיס משטרתי", ו"כלי טיס של מדינת ישראל".

"כלי טיס צבאי" מוגדר בחוק הטיס כך: "כלי טיס של צבא הגנה לישראל, כלי טיס שגויס לצבא הגנה לישראל לפי חוק רישום ציוד וגיוסו לצבא הגנה לישראל, התשמ"ז-1987, וכל כלי טיס אחר שכשירותו האווירית, כשירות אנשי הצוות שבו והפעלתו נתונים, באופן קבוע או זמני, לפיקוחו המלא של צבא הגנה לישראל".

לגבי כלי טיס צבאי האסדרה לפי חוק הטיס היא המצומצמת ביותר, כאשר ככלל האסדרה לעניין זה נעשית בידי חיל האוויר, כאשר רק הממשקים האפשריים בין כלי טיס צבאי לבין התעופה האזרחית מאוסדרים לפי חוק הטיס, ואף זאת בצורה מצמצת יחסית, המעגנת את מעמדו של חיל האוויר כמאסדר "עצמאי" לעניין זה (ראו, למשל, בסעיף 179 לחוק הטיס).

"כלי טיס משטרתי" מוגדר בחוק הטיס כך: "כלי טיס של משטרת ישראל או כלי טיס המשמש את משטרת ישראל בפעילות מבצעית והמופעל על פי הנחייתה;". האסדרה לפי חוק הטיס לגבי כלי טיס משטרתי מופחתת יחסית וקיימים סייגים רבים לתחולתו, בין היתר כפועל יוצא מהשיקולים והצרכים המבצעיים המאפיינים הפעלת כלי טיס כאמור, שאינם יפים לגבי הפעלת "כלי טיס אזרחי" (ראו בסעיף 178 לחוק הטיס, ולמשל בסעף 178(ב)(9) המתיר לטייס מפקד לסטות מההוראות כל דין לעניין הפעלת כלי הטיס: "גם בשל צורך מבצעי חיוני, ככל שהדבר דרוש בנסיבות העניין").

"כלי טיס של מדינת ישראל" מוגדר בחוק הטיס כך: "כלי טיס שיוחד, באופן קבוע או זמני, לשירות ממשלתי, והוא בבעלות מדינת ישראל או מופעל על ידה, למעט כלי טיס צבאי וכלי טיס משטרתי".

התחייבות מדינת ישראל לפי סעיף 3(d) לאמנת שיקגו לפיה אסדרת הפעלת כלי טיס מדינתיים תהיה בהתחשב בבטיחות התעופה האזרחית באה לידי ביטוי בהקשרים הבאים: 

לגבי כלי טיס צבאי - בסעיף 179(ב) לחוק הקובע:

"הפעלת כלי טיס צבאי אגב שימוש בתשתית אזרחית תיעשה בהתחשב בבטיחות התעופה האזרחית ובכפוף לצורך ביטחוני או מבצעי."

לגבי כלי טיס משטרתי - בסעיף 178(ד) לחוק, הקובע:

"על הפעלת כלי טיס משטרתי אגב שימוש בתשתית אזרחית יחולו נוהלי משטרת ישראל; נהלים כאמור ייקבעו בהתייעצות עם המנהל, בהתחשב בבטיחות התעופה האזרחית, וכן בשים לב להוראות סימן ד' לפרק ג' ולהוראות התעבורה האווירית שנקבעו לפי סעיף 82, ובלבד שהנהלים יבטיחו כי –

(1) כלי טיס משטרתי לא יופעל בניגוד להוראות התעבורה האווירית האמורות או לכללי הטיסה ולכללי ניהול תעבורה אווירית שנקבעו לפי סעיף 72, אלא בשל צורך מבצעי בהתאם להחלטת מפקד היחידה האווירית של משטרת ישראל, ככל שהדבר דרוש בנסיבות העניין ובשים לב לבטיחותם של כלי טיס אחרים הפועלים במרחב האווירי;

(2) הפעלת כלי טיס משטרתי בניגוד להוראות התעבורה האווירית או לכללי הטיסה ולכללי ניהול תעבורה אווירית כאמור בפסקה (1) תיעשה בתיאום מוקדם עם יחידת הנת"א הנוגעת בדבר.".

 

יצוין כי ביטוי נוסף להתייחסות השונה לפי חוק הטיס לכלי הטיס המדינתיים כאמור ניתן למצוא בהוראות פרק ז' לחוק הטיס, שעניינו: "חקירת אירוע בטיחותי", הקובעות הסדרים מיוחדים לגבי אירועי בטיחות "מעורבים" ("צבאי", בסימן ז' לפרק ז' ו"משטרתי", בסימן ח' לפרק ז').

יצוין כי הסדרים ייחודיים אלה בחוק נקבעו לגבי שני ה"מפעילים האוויריים" המדינתיים הגדולים שהיו פעילים בעת חקיקת חוק הטיס: חיל האוויר ומשטרת ישראל. מידת ההחרגה הותאמה למידת העצמאות והמומחיות של הגורם המדינתי בתחומי האסדרה השונים (כשירות טייסים/כשירות כלי הטיס/הפעלה וכו') והיכולת והמוכנות של הגורם המדינתי לקחת אחריות, כמאסדר "עצמי", על תחומים אלה.

כך, חיל האוויר הוחרג מהוראות החוק כמעט כליל, למעט בממשקים עם התעופה האזרחית.

ליבת ההחרגה של משטרת ישראל מתייחסת להפעלת כלי הטיס (פרק ד' לחוק), שכן בשל משימותיו המיוחדות, מעטפת ההפעלה של כלי טיס משטרתי (תנאי הפעלה, גבהים מזעריים ועוד) שונה מאוד ממעטפת ההפעלה של כלי טיס אזרחי ואינה מאפשרת הפעלה תחת אותם כללים.

לעומת זאת בנושא רישוי הטייסים, רישוי כלי הטיס וכשירותם האווירית הנמשכת - תחומים בהם למשטרת ישראל אין מומחיות והיא העדיפה להישען על מומחיותה של רת"א - האסדרה מבוצעת על פי חוק הטיס ותקנותיו.

בצד כלי הטיס הצבאי וכלי הטיס המשטרתי, מגדיר חוק הטיס "כלי טיס של מדינת ישראל", שהוא, כאמור: "כלי טיס שיוחד, באופן קבוע או זמני, לשירות ממשלתי, והוא בבעלות מדינת ישראל או מופעל על ידה, למעט כלי טיס צבאי וכלי טיס משטרתי".

כך, "כלי טיס של מדינת ישראל" מובחן בפירוש מ"כלי טיס צבאי" ומ-"כלי טיס משטרתי", שאף שהם במהות כלי טיס של המדינה, הרי שלגביהם נקבעו הסדרים מפורטים בחוק הטיס עצמו, כפי שפורט לעיל.

לגבי כלי טיס של מדינת ישראל קובע סעיף 177 לחוק הטיס כי: "ההוראות לפי חוק זה יחולו על כלי טיס של מדינת ישראל ועל ציוד תעופתי השייך לכלי טיס כאמור, אלא אם כן קבע השר אחרת ובהתאם לתנאים שקבע.". משמע, בניגוד לכלי טיס צבאי ולכלי טיס משטרתי, שתחולת חוק הטיס לגביהם מסויגת כבר בהוראות חוק הטיס עצמו, הרי שלגבי כלי טיס של מדינת ישראל, כלל ברירת המחדל הוא שההוראות לפי חוק הטיס חלות לגביו, אלא אם כן קובע השר אחרת. זאת מתוך הבנה כי אין הצדקה כללית לקביעה מקדמית כי כל כלי טיס של מדינת ישראל, יהא מפעילו אשר יהא, יופעל תחת אסדרה מופחתת (למשל, אין טעם של ממש בכך שכלי טיס של מדינת ישראל, שכל תפקידו הוא הטסת ראשי המדינה לביקורים ממלכתיים בניכר, הפועל בסביבת התעופה האזרחית משיקולים השייכים לסביבה זו, יוחרג מההוראות לפי חוק הטיס באופן כללי וגורף).

עם זאת, מתוך הבנה כי ההגדרה "כלי טיס של מדינת ישראל" היא הגדרה רחבה, שיכולה לכלול כלי טיס שונים בנסיבות שונות שאולי יצדיקו תחולה מסויגת של ההוראות לפי חוק הטיס, מסמיך סעיף 177 לחוק הטיס את שר התחבורה והבטיחות בדרכים לקבוע, לגבי כלי טיס של מדינת ישראל, כי ההוראות לפי חוק הטיס לא יחולו לגביו, בכפוף לתנאים כלל שייקבעו.

יחידות ויחידות סמך של משרד ראש הממשלה, שעיקר פעילותן בתחום ביטחון המדינה, מפעילות לעיתים כלי טיס בלתי מאוישים לצרכים שונים השייכים להן, אם לעניין ביצוע אימונים ואם לעניין מימוש צרכיהן המבצעיים (להלן - גוף ביטחוני (ראו גם בדברי ההסבר להגדרות להלן)).

הפעלת כלי טיס בידי גוף ביטחוני כאמור, נעשית לא אחת בחשאי ותחת מעטה של סודיות, וכרוכה בשקילת שיקולים מבצעיים או ביטחוניים המייחדים את פעילותם, כאשר אלה אינם תמיד בהלימה מלאה להוראות לפי חוק הטיס. פעמים רבות גם מדובר בכלי טיס שמיוצרים וממותקנים למשימות ביטחוניות "לא-אזרחיות", על פי אמות-מידה שונות מאלה המקובלות ביחס לתעופה האזרחית.

בהתאם לכך, החלת ההוראות לפי חוק הטיס על גוף ביטחוני ועל כלי טיס שהוא מפעיל כאמור עלולה לפגוע ביכולתו לפעול לשם הגשמת אחריותו לגבי ביטחון המדינה, מצד אחד, ומעוררת קשיים מעשיים של ממש מבחינת המאסדר ומימוש אחריותו לפי חוק הטיס, מצד שני.

גופים ביטחוניים פנו לרת"א בבקשה כי תפעל להחרגת כלי הטיס הבלתי מאוישים שהם מפעילים מחוק הטיס, כך שהנושא אסדרת הפעלתם יהיה באחריותם של הגופים הביטחוניים. לאור ייחודם של כלי טיס אלה והקושי באסדרת הפעלתם על פי הכללים המיועדים לכלי טיס אזרחיים מצד אחד, ולנוכח מוכנות גופים ביטחוניים אלה לקחת על עצמם את האחריות בתור המפעיל האווירי והמאסדר ה"עצמי", הרי שמנהל רת"א תומך בבקשה ומבקש לקדם תקנות מתאימות למימוש הבקשה, כפי שיפורט להלן.

לפיכך, מבוקש לעשות שימוש בסמכות השר לפי הסיפה לסעיף 177 לחוק הטיס ולקבוע כי לגבי כלי טיס בלתי מאויש שמפעיל גוף ביטחוני, שהוא "כלי טיס של מדינת ישראל", ההוראות לפי חוק הטיס לא יחולו, בכפוף לתנאים שיפורטו להלן, שנועדו להבטיח את בטיחות הפעלתם של כלי טיס אזרחיים, בהתאם להתחייבות ישראל לפי סעיף 3(d) לאמנת שיקגו.

באופן זה ייווצר מארג חוקי ומקצועי שיאפשר לגוף ביטחוני להפעיל את כלי הטיס שלו לצרכיו המבצעיים בלי להיות כפוף לאסדרה המלאה לפי חוק הטיס, מצד אחד, אך תוך מניעת פגיעה בתעופה האזרחית והבהרת תחומי האחריות בין השותפים השונים למרחב האווירי לעניין זה, מצד שני. 

לתקנות המוצעות

לתקנה 1 לתקנות המוצעות שעניינה: "הגדרות"

מבוקש להציע שורה של הגדרות בהן נעשה שימוש בתקנות המוצעות.

 

להגדרה: "אירוע בטיחותי מעורב-מדינתי"

כפי שיפורט להלן, חרף אי התחולה של חוק הטיס, ופרק ז' לו שעניינו: "חקירת אירוע בטיחותי" בכלל זה, מבוקש לקבוע בתקנה 3 לתקנות המוצעות ובתוספת להן הוראות לעניין חקירת אירוע בטיחותי שמעורב בו כלי טיס אזרחי וכטב"ם מדינתי, וזאת על-בסיס העקרונות שבסימן ז' לפרק ז' לחוק, שעניינו: "אירוע בטיחותי מעורב-צבאי". ממילא הצורך להגדיר את צירוף המילים הזה שההסדרים האמורים יפים לגביו.

ההגדרה מבוססת על פסקאות (1) עד (3) להגדרת "אירוע בטיחותי מעורב צבאי" שבסעיף 130 לחוק הטיס, שהן הפסקאות השייכות לעניינו.

 

להגדרה: "אירוע בטיחותי מעורב-מדינתי-צבאי"

בהמשך לאמור לעיל, חרף אי התחולה של חוק הטיס, ופרק ז' לו שעניינו: "חקירת אירוע בטיחותי" בכלל זה, מבוקש לקבוע הוראות לעניין חקירת אירוע בטיחותי שמעורב בו כלי טיס צבאי וכטב"ם מדינתי, וזאת על-בסיס העקרונות שבסימן ז' לפרק ז' לחוק, שעניינו: "אירוע בטיחותי מעורב-צבאי". ממילא הצורך להגדיר את צירוף המילים הזה שההסדרים האמורים יפים לגביו.

ההגדרה מבוססת על פסקאות (1) עד (3) להגדרת "אירוע בטיחותי מעורב צבאי" שבסעיף 130 לחוק הטיס, שהן הפסקאות השייכות לעניינו.

 

להגדרה: "גוף ביטחוני"  

בלב התקנות המוצעות, כאמור, בקשת גופים ביטחוניים להחרגת כלי טיס בלתי מאוישים שהם מפעילים מההוראות לפי חוק הטיס. משכך, יש צורך להגדיר את אותם "גופים ביטחוניים" שהתקנות יחול לגביהם: המוסד לעניינים מיוחדים ושירות הביטחון הכללי.

לפי חוק הטיס, המפעיל האווירי הוא הנושא בעיקר האחריות לעניין ההפעלה הבטוחה של כלי הטיס שהוא המפעיל האווירי שלהם (ראו, למשל, בסעיף 76 לחוק הטיס). לעניין זהות המפעיל האווירי מבחין חוק הטיס בין מפעיל אווירי בהפעלה מסחרית ("מי שבידו רישיון הפעלה אווירית") לבין מפעיל אווירי בהפעלה כללית ("בעל כלי הטיס, שוכר של כלי הטיס או מי שהורשה לבצע הפעלה מטעמו של מי מהם").

מאחר ובעניינו מדובר ב"כלי טיס של מדינת ישראל", שלפי חוק הטיס מופעל ב"הפעלה כללית", מבוקש להבהיר כי בתוך הישות הכוללת "מדינת ישראל", הרי שהגוף הביטחוני הוא המגשים את אחריותה של המדינה לעניין זה.

יצוין כי "הפעלה", לגבי כלי טיס, לפי חוק הטיס היא: "שימוש בכלי טיס למטרת טיסה או הטסה של כלי טיס, ובכלל זה גרימה או הרשאה לשימוש כאמור". הגדרה רחבה זו משקפת את האחריות החלה לגבי הפעלה של כלי טיס בכלל, ובוודאי בהקשר נשוא התקנות המוצעות, בידי גוף ביטחוני בתור המפעיל האווירי של אותו כלי טיס. 

 

להגדרה: "גורם ממונה צבאי"  

הואיל והתקנות המוצעות כוללות גם התייחסות לאירוע בטיחותי מעורב-מדינתי-צבאי, מבוקש להגדיר "גורם ממונה צבאי", שהוא הממשק בין הצבא לבין הגופים הביטחוניים לצורך התקנות המוצעות בהקשר של חקירת אירוע בטיחותי כאמור, וזאת על-דרך של הפנייה להגדרה כפי שהיא בסעיף 130 לחוק.

 

להגדרה: "כטב"ם מדינתי"

כפי שפורט לעיל, בלב התקנות המוצעות בקשות שהוגשו בידי גופים ביטחוניים שונים המפעילים כלי טיס בלתי מאוישים ("כטב"ם", בראשי-תיבות).

כדי לצמצם את תחולת התקנות המוצעות ללב הצורך עליו הצביעו הגופים הביטחוניים, מבוקש להגדיר "כטב"ם מדינתי" לגביו יחול התקנות המוצעות, שהוא בראש ובראשונה "כלי טיס של מדינת ישראל", כהגדרתו בחוק.

המשמעות היא כי התקנות המוצעות יחול על כטב"ם שיוחד, באופן קבוע או זמני לשירות הגוף הביטחוני, והוא בבעלות מדינת ישראל או מופעל על ידה, באמצעות הגוף הביטחוני. כמו-כן העניין הוא כלי טיס בלתי מאוישים, ואלה בלבד, להבדיל מכלי טיס מאוישים. בנוסף, התקנות המוצעות יחולו רק לגבי כלי טיס שמופעלים בידי הגוף הביטחוני, שהוא למעשה "המפעיל אווירי" של הכטב"ם המדינתי.

 

לתקנה 2 לתקנות המוצעות שעניינה: "אי-תחולת החוק"

מבוקש להורות את שהוא בלב התקנות המוצעות, קרי: שההוראות לפי חוק הטיס לא יחולו על כטב"ם מדינתי ועל ציוד תעופתי ("ציוד תעופתי" מוגדר בחור הטיס בתור: "כל אחד מאלה: (1) מערכת, מנגנון, מכשיר, אבזר, מיתקן או ציוד, לרבות ציוד קשר וניווט, המשמשים או המיועדים לשמש בהפעלת כלי טיס או בשליטה בו במהלך טיסה, ומיועדים להתקנה או לנשיאה בכלי טיס או המותקנים או הנישאים בו, ובלבד שאינם חלק מגוף כלי הטיס, ממנועו או מהמדחף שלו; (2) ציוד הטסה של כלי טיס שאינו מאויש;") השייך לו. קביעה כללית זו מסויגת, כפי שיפורט להלן, בכך שאי-התחולה היא בהתאם לתקנות המוצעות, קרי בתקנות המוצעות הוראות שונות לעניין תחולה חלקית של הוראות לפי חוק הטיס או הסדרים חלופיים לאלה שלפי חוק הטיס, לגבי אותם עניינים בהם נמצא צורך בדבר.  

קביעה זו מגשימה למעשה את מטרת התקנות המוצעות ומוציאה מתחולת חוק הטיס את הכטב"ם המדינתי המופעל בידי גוף ביטחוני (לתקנה 2 לתקנות המוצעות).

 

לתקנה 3 לתקנות המוצעות שעניינה: "חובות גוף ביטחוני בהפעלת כטב"ם מדינתי"

עם זאת, כאמור לעיל, אי-תחולת חוק הטיס אין משמעותה איון הצורך לשמור על בטיחות התעופה האזרחית, בין השאר בהתאם להתחייבויותיה של ישראל לפי סעיף 3(d) לאמנת שיקגו כאמור לעיל.

לכן מוטלת על הגוף הביטחוני החובה להבטיח שורה של עניינים שהם ביסוד היכולת להפעיל כטב"ם מדינתי בצורה בטוחה ובכלל זה:

א. את כשירותו האווירית של כטב"ם מדינתי שהוא מפעיל, שכן בהיעדר תחולה של ההוראות לפי חוק הטיס לעניין זה, הרי שמלוא האחריות לעניין הבטחת הכשירות האווירית הנמשכת של הכטב"ם המדינתי היא על כתפיו של הגוף הביטחוני שמכיר את הכטב"ם, את מגבלות הפעלתו ואת אופן הפעלתו בפועל;

ב.  כן על הגוף הביטחוני להבטיח כי למי שמפעיל כטב"ם מדינתי מטעמו הידע המקצועי ומיומנות ההטסה הנדרשים לשם ביצוע הטסה בטוחה, זאת שכן בהיעדר תחולה כופה של ההוראות לפי חוק הטיס, הגדרת אמות המידה המקצועיות הנדרשות לעניין זה מסורות בידיו של הגוף הביטחוני;

ג.  בנוסף, על הגוף הביטחוני להבטיח את בטיחות ההפעלה של כטב"ם מדינתי שהוא מפעיל, ובכלל זה גם את הצורך הבסיסי שהפעלת כטב"ם מדינתי תיעשה בהתחשב בבטיחות התעופה האזרחית ובכפוף לצורך ביטחוני או מבצעי.

הוראות אלה מגלמות את מהות ליבת הבטיחות של ההפעלה של כטב"ם מדינתי בידי גוף ביטחוני, ומטילות למעשה על הגוף הביטחוני את האחריות למלא את ה"חלל הבטיחותי" שיוצרת החרגת הפעילות שלו מההוראות לפי חוק הטיס.

כך, כאמור לעיל, הגוף הביטחוני המבקש לקבל "עצמאות" מההוראות לפי חוק הטיס נדרש להבטיח את יכולתו להפעיל את הכטב"ם המדינתי תוך שמירה על בטיחות התעופה האזרחית. לעניין זה באחריות הגוף הביטחוני להחליט כיצד הוא מגשים אחריות זו, אם לעניין הכשרת המטיסים, אם לעניין הכשירות האווירית הנמשכת של הכטב"מים המדינתיים, אם לעניין הפעלתם וכו'. קרי, עם העצמאות מההוראות לפי חוק הטיס באה האחריות של הגוף הביטחוני להשלים את החלל שיוצרת אי-תחולת החוק בכל הנוגע לשמירה על בטיחות התעופה האזרחית.

מטבע הדברים, הצורך שמצדיק באופן כללי את קביעת התקנות מלכתחילה - אותו צורך ביטחוני או מבצעי - צריך להתקיים גם במסגרת הפעלת הכטב"ם המדינתי המסוימת, שאם לא כן אין כל הצדקה לכך שההוראות לפי חוק הטיס לא יחולו לגביו.

כמו-כן, ההפעלה של הכטב"ם המדינתי, גם אם אינה יכולה, בשל צורך ביטחוני או מבצעי, להיעשות "בדיוק" בהתאם למתחייב לשם בטיחות התעופה האזרחית לפי חוק הטיס - והרי זו ההצדקה לאי-תחולת חוק הטיס מלכתחילה - הרי שאין היא יכולה להיעשות בהתעלם ממנה, וממילא החובה של הגוף הביטחוני להפעיל את הכטב"ם המדינתי בהתחשב בבטיחות התעופה האזרחית. יצוין כי הוראה כזו קיימת גם לגבי כלי טיס צבאי, שההוראות לפי חוק הטיס לא חלות לגביו (ראו בסעיף 179(ב) לחוק הטיס).

בכך למעשה מושג האיזון בין הצורך הביטחוני או המבצעי, בגינו קיימת לכתחילה הצדקה לסייג את תחולת חוק הטיס לגבי כטב"ם מדינתי, לבין הצורך לקיים את בטיחות התעופה האזרחית (לתקנה 3 לתקנות המוצעות).  

 

לתקנה 4 לתקנות המוצעות שעניינה: "סייגים לאי-תחולת החוק"

בצד הכלל בדבר אי-תחולת ההוראות לפי חוק הטיס לגבי כטב"ם מדינתי, מבוקש לקבוע שלושה מקבצים של הוראות שיחולו לגבי הפעלת כטב"ם מדינתי, ואלה הם:

א. כפיפות להוראות התעבורה האווירית -

המקבץ הראשון הוא ההוראות לפי פרק ד' לחוק הטיס, שעניינו: "מרחב הפיקוח התעופתי".

בפרק זה מרוכזות ההוראות שעניינן "ניהול" מרחב הפיקוח התעופתי, ובכלל זה: תיכנונו, פיתוחו ומתן הוראות לעניין השימוש בו. הוראות לפי פרק זה חיוניות לבטיחות התעופה האזרחית באשר הן מסדירות את "מפת השמיים" לפיה פועלים כלל כלי הטיס העושים שימוש במרחב הפיקוח, והמבטיחה, בין השאר את בטיחות התעבורה האווירית. ממילא, ככל שכטב"ם מדינתי מופעל במרחב הפיקוח התעופתי, הרי שעליו לציית להוראות החלות לגביו, וזאת כדי למנוע סכנה לבטיחות התעופה האזרחית.

סעיף 179(ג)(3) לחוק קובע כי: "הפעלת כלי טיס אזרחי במרחב אווירי שהוקצה לתעופה הצבאית כאמור בסעיף 80, לרבות במרחב אווירי שבו ניתנים שירותי נת"א בידי צבא הגנה לישראל, טעונה אישור מראש של היחידה הצבאית המנהלת את התעבורה האווירית באותו מרחב, ישירות או באמצעות יחידת נת"א, ותתבצע בהתאם להוראותיה; היחידה הצבאית המנהלת את התעבורה האווירית רשאית לתת הוראות למטיס כלי טיס הנוגדות את הוראות התעבורה האווירית ואת כללי הטיסה וכללי ניהול תעבורה אווירית שנקבעו לפי סעיף 72, אם מצאה כי הדבר מוצדק בנסיבות העניין".

הדבר נועד להבטיח את התיאום בין הפעלת כלי טיס אזרחי לבין התעופה הצבאית באותם מרחבים שיוחדו לה.

מטבע הדברים, הוראה זו יפה גם לגבי כטב"ם מדינתי, שכן אף זה יכול שיופעל במרחב אווירי שהוקצה לתעופה הצבאית, וכאשר הוא מופעל במרחב אווירי שהוקצה כאמור, עליו לפעול בתיאום עם היחידה הצבאית המנהל שם את התעבורה האווירית, וזאת על-מנת למנוע תקריות בטיחותיות בין כטב"ם מדינתי לבין כלי טיס צבאי (לתקנה 4(1) לתקנות המוצעות);

ב.  חקירה בטיחותית של אירוע בטיחותי בו מעורב לכטב"ם מדינתי -  

המקבץ השני עניינו הוראות לגבי אופן בירור "אירוע בטיחותי מעורב-מדינתי".

העיקרון הכללי אותו מבוקש לקבוע הוא שהטיפול באירוע בטיחותי בו מעורב כטב"ם מדינתי, אירוע שלא משפיע על התעופה האזרחית - תחקורו, הפקת לקחים ממנו וכיו"ב - יהיה באחריות ובסמכות הגוף הביטחוני, בהתאם למדיניות שלו ולנהליו.

יחד עם זאת, כאשר באירוע בטיחותי של כטב"ם מדינתי מעורב גם היבט אזרחי - למשל, אם מעורב בו גם כלי טיס אזרחי, אם הוא אירע אגב שימוש בשדה תעופה, במנחת או במיתקן עזר לטיסה אזרחיים או אם הוא אירע במרחב אווירי בו שירותי הנת"א ניתנים בידי גורם אזרחי (רש"ת) - הרי שיש צורך במעורבותו של החוקר הראשי במשרד התחבורה והבטיחות בדרכים בחקירת האירוע, מתוקף אחריותו לחקירה הבטיחותית של אירוע בטיחותי אזרחי.

הוא הדין, בשינויים המתחייבים, לגבי אירוע בטיחותי של כטב"ם מדינתי שמעורב בו גם היבט צבאי, לגבי ההיבטים הצבאיים שלו ומעורבות הגורם הממונה הצבאי בחקירת האירוע הבטיחותי.

לפיכך, מבוקש לקבוע כי במקרה של אירוע בטיחותי בו מעורב כטב"ם מדינתי והיבט אזרחי כמפורט בהגדרה "אירוע בטיחותי מעורב-מדינתי" או היבט צבאי כמפורט בהגדרה "אירוע בטיחות מעורב מדינתי-צבאי", ינהגו באירוע לפי ההסדרים המפורטים בתוספת, כפי שאלה יפורטו להלן.

ביסוד התוספת העקרונות הגלומים בסימן ז' לפרק ז' לחוק הטיס, שעניינו: "אירוע בטיחותי מעורב-צבאי", והחלתם גם לגבי אירוע בטיחותי מעורב-מדינתי. זאת שכן העקרונות שביסוד עריכת חקירות או תחקירים נפרדים דומים לגבי צבא ההגנה לישראל והגופים הביטחוניים (בשני המקרים חוק הטיס לא מוחל משיקולים מבצעיים או ביטחוניים, הגופים הנוגעים בדבר פועלים כמאסדרים עצמאיים ועצמיים של פעילות כלי הטיס שהם מפעילים ונושאים במלוא האחריות להפעלתם ועוד) (לתקנה 4(2) לתקנות המוצעות);  

ג. תשלום אגרה בעד שירות שנותנת הרשות -  

חרף אי תחולת החוק, הועלתה האפשרות כי גוף ביטחוני יידרש, מרצונו ואף שאינו חייב בכך לפי החוק, לשירותי רשות התעופה האזרחית (למשל, לעניין עריכת מבחני ידע למי שמפעיל מטעמו כטב"ם מדינתי).

לפיכך, מבוקש לקבוע כי ככל שגורם ביטחוני יבקש לקבל מרת"א שירותים לפי חוק הטיס, שברגיל משתלמת בעד אגרה (למשל, עריכת מבחנים עיוניים וכדומה), אזי תחול עליו החובה לשלם את האגרה לפי חוק הטיס בעד שירותים אלה, אף שחוק הטיס לא חל לגביו.

הסדר זה נועד להבטיח כי הגוף הביטחוני יוכל, אם יחפוץ בכך, להישען על המומחיות התעופתית של רת"א בנושאים שונים - דוגמת עריכת מבחנים עיוניים למטיסים וכדומה – ולקבל שירותי מבחנים עיוניים מרת"א מרצוני (כלומר, הגם שחוק הטיס לא חל לגביו) מבלי להטיל על רת"א ועל הציבור נטל כלכלי כתוצאה מכך (לתקנה 4(3) לתקנות המוצעות). 

 

לתוספת לתקנות המוצעות

לסעיף 1 לתוספת שעניינו: הגדרות

בפתח הדברים, ובראש התוספת, מבוקש לקבוע את ההגדרות השייכות לעניין.

מבוקש להגדיר "אירוע בטיחותי", "אירוע בטיחותי חמור" ו- "גורם ממונה צבאי", לגביהם מפורטים הסדרים בתוספת, וזאת על דרך של הפנייה להגדרות שבסעיף 103 לחוק (להגדרות "אירוע בטיחותי", "אירוע בטיחותי חמור" ו- "גורם ממונה צבאי").

עוד מבוקש להגדיר "גורם ממונה מדינתי".

הגדרה זו אינה קיימת בחוק והיא נחוצה לשם הבהרת זהותו של מי שנושא באחריות לפעולות שונות לי התוספת המוצעת.

ההגדרה "גורם ממונה מדינתי" המוצעת מבוססת על הגדרת "גורם ממונה צבאי" בסעיף 130 לחוק, ללא הסיפה שלו שאינה שייכת לעניין הגופים הביטחוניים נשוא התקנות המוצעות (להגדרה "גורם ממונה מדינתי").

עוד מבוקש להגדיר "היבטים מדינתיים".

ההגדרה "היבטים מדינתיים" המוצעת מבוססת על הגדרת "היבטים צבאיים" בסעיף 130 לחוק הטיס, כולל פסקה (1) שבה (פסקאות (2) ו-(3) אינן שייכות לעניין שכן הגופים הביטחוניים אינם מנהלים תשתיות תעופה המשפיעות על התעופה האזרחית ואינם נותנים שירותי תעבורה אווירית לתעופה האזרחית) (להגדרה "היבטים מדינתיים").

 

לסעיף 2 לתוספת שעניינו: "הודעה על אירוע בטיחותי מעורב-מדינתי"

מבוקש לקבוע חובת דיווח לחוקר הראשי על אירוע בטיחותי מעורב-מדינתי.

במסגרת זו מבוקש לקצוב מועדים לדיווח של גורם ממונה מדינתי לחוקר הראשי או לגורם ממונה צבאי, ברוח המועדים הקבועים בסעיף 106 לחוק, תוך הבחנה בין אירוע בטיחותי שאינו אירוע בטיחותי חמור לבין אירוע בטיחותי חמור, לגביו קיימת דחיפות גדולה יותר בהחשת החקירה ומיצויה וממילא גם בדיווח על התרחשותו.

משמע, מי מקרב גוף ביטחוני שהיה עד לאירוע בטיחותי או מעורב בו, לא מדווח ישירות לחוקר הראשי כי אם לגורם הממונה המדינתי, שהוא שמדווח בתורו ובמועדים המוצעים לחוקר הראשי (לסעיף 2 לתוספת).

 

לסעיף 3 לתוספת שעניינו: "חקירת אירוע בטיחותי מעורב-מדינתי"

בנוסף על הוראות סעיף 2 לעיל, מבוקש לקבוע חובות דיווח הדדיות בין החוקר הראשי, גורם ממונה מדינתי וגורם ממונה צבאי במקרה של אירוע בטיחותי מעורב-מדינתי או אירוע בטיחותי מעורב-מדינתי-צבאי לפי העניין, כאשר על הדיווח ההדדי להיעשות בהקדם האפשרי בנסיבות העניין (לסעיף 3(א) לתוספת).

בהמשך לכך מבוקש למעשה לאמץ הסדרים ברוח הוראות סימן ז' לפרק ז', שמוחלים למעשה לגבי אירוע בטיחות מעורב-מדינתי, בשינויים המתחייבים, כפי שהם מפורטים בתוספת עצמה, שעיקרם התאמת הנוסח וההקשר לתחולה לגבי הגופים הביטחוניים.

משמעות הדבר היא, בין היתר, כי במקרה של אירוע בטיחות מעורב-מדינתי, נערכות חקירות בטיחותיות נפרדות, אחת בידי החוקר הראשי ואחת בידי "גורם ממונה מדינתי" (המוגדר במיוחד לעניין זה בתור ראש הגוף הביטחוני השייך לעניין או מי שהוא הסמיך לכך מטעמו), כאשר שיתוף האחד בחקירת השני נעשה אך ורק בהסכמה - ובהיעדרה, כאמור, כל אחד וחקירתו.

בצד זאת מבוקש להגביל את כוחו של הגורם הממונה המדינתי לפנות למי שאינו עובדו או פועל מטעמו בהפעלת כטב"ם מדינתי בבקשה לקבל ידיעות או מסמכים שעניינם בטיחות התעופה האזרחית הנדרשים לתחקיר שהוא עורך, ואשר לא נדרשים לו לשם ביצוע תפקיד אחר עליו הוא מופקד לפי דין, ולהתנות את הדבר בהסכמת החוקר הראשי, וזאת על-מנת שפעולותיו של הגוף הביטחוני לא יפגעו ביכולתו של החוקר הראשי למצות את החקירה הבטיחותית שהוא עורך (לסעיף 3(ב) לתוספת).

כך או כך, אחת פתח החוקר הראשי או גוף ביטחוני בחקירה או בתחקיר פנימי, לפי העניין, עליו להודיע על כך לשני, ולו למען הסדר הטוב, הכיבוד ההדדי והתיאום האפשרי בין הגופים השונים (לסעיף 3(ג) לתוספת).

יחד עם זאת, בדומה להסדר הנוגע לחקירת אירוע בטיחותי מעורב-צבאי, מוצע לאפשר לגורם ממונה מדינתי ולחוקר הראשי, בהסכמה, לשתף פעולה זה עם זה, לסייע זה לזה ולשתף זה את זה במידע שבידיהם שעולה כתוצאה מהחקירה הבטיחותית או התחקיר הפנימי, ובלבד שאין מניעה למסור את המידע ושהמוסר סבור שהמידע יכול לקדם את החקירה הבטיחותית או את התחקיר הפנימי, לפי העניין (לסעיף 3(ד)(1) לתוספת).

עם זאת, לגבי אירוע בטיחותי חמור, לגביו קיימת חשיבות יתירה במיצוי החקירה הבטיחותית, מבוקש לקבוע חובת סיוע הדדית בין החוקר הראשי לבין הגוף הביטחוני, בהתאם לסמכויות כל מעורב לפי דין, אלא אם נוכח מי מהם כי קיימת מניעה לפי דין מסיוע כאמור או כי הדבר יכול לפגוע בביטחון המדינה או ביחסי החוץ שלה (למשל, חשיפת סודות ביטחוניים וכו') (לסעיף 3(ד)(2) לתוספת).

 

לסעיף 4 לתוספת שעניינו: "חקירה בטיחותית של אירוע בטיחותי מעורב-מדינתי שעורך החוקר הראשי"

מבוקש לקבוע הוראות לגבי נוספות לגבי עריכת חקירה של אירוע בטיחותי מעורב-מדינתי בידי החוקר הראשי.

ככלל מבוקש להחיל על חקירה כאמור את הוראות פרק ז' לחוק.

עם זאת, מבוקש לסייג את תחולת פרק ז' לגבי חקירת אירוע בטיחותי מעורב-מדינתי כדלקמן:

סעיף 113 לחוק מסמיך את החוקר הראשי, במקרה של אירוע בטיחותי חמור, לאסור הפעלת כלי טיס לצורך חקירה בטיחותית.

הוראה זו אינה מתאימה לכטב"ם מדינתי, בין היתר בשל האפשרות ששיקולים ביטחוניים יחייבו שימוש נוסף או מתמשך בו, ולא יאפשרו את אי-הפעלתו עד למיצוי החקירה בידי החוקר הראשי (לסעיף 4(1) לתוספת).

עוד מבוקש לסייג את כוחו של החוקר הראשי ושל חוקרים מטעמו להפעיל את סמכויותיהם כלפי עובד גוף ביטחוני, מי שפועל מטעמו של גוף ביטחוני בהפעלת כטב"ם מדינתי, כטב"ם מדינתי, ציוד תעופתי המשמש בכטב"ם מדינתי וביצוע פעולות בדק ותחזוקה בכטב"ם מדינתי, בין היתר בשל החשש מפני פגיעה בביטחון המדינה ודלף מידע כתוצאה מכך והן בשל כך שאלה ממילא מתוחקרים בידי הגוף הביטחוני, תחת מרותו הם פועלים, ואילו התערבות החוקר הראשי בדבר עלולה לשבש את פעילות הגוף הביטחוני (לסעיף 4(2) לתוספת).

בצד אלה עם זאת, מבוקש לפתוח את הפתח להעברת מידע הנוגע לאירוע בטיחותי מעורב-מדינתי, ובלבד שהדבר נעשה מרצונו של מוסר המידע, כאשר הוא סבור שיש בכך כדי לקדם את החקירה שעורך הגורם השוני ובלבד שאין מניעה לפי כל דין למסור את המידע. אף שהוראה זו לכאורה לא מחדשת דבר על שהוא מובן מאליו, עדיין מבוקש לתת ביטוי מפורש לכך, ולו למען הערך ההצהרתי שפותח פתח לשיתוף מידע כאמור (לסעיף 4(3) לתוספת).

בכל הנוגע להיבטים צבאיים שכרוכים באירוע הבטיחותי, מבוקש להבהיר כי על היבטים אלה יחולו הוראות סימן ז' לפרק ז' לחוק הטיס, במובן זה שכל גוף עורך חקירה בטיחותית או תחקיר פנימי, לפי העניין, משלו, תוך מתן האפשרות לחוקר הראשי, לגורם ממונה צבאי ולגורם ממונה מדינתי להסכים אחרת, וזאת ברוח ההסדר הקבוע בסעיף 136(ב)(2) לחוק לעניין "אירוע בטיחותי מעורב צבאי-משטרתי" (לסעיף 4(3) לתוספת).

עוד מבוקש לקבוע כי על היבטים הנוגעים למעורבותם של גורמים בצבא הגנה לישראל או מי מטעמם באירוע בטיחותי מעורב-מדינתי, יחולו הוראות סימן ז' לפרק ז' לחוק שעניינו: "אירוע בטיחותי מעורב-צבאי", אלא אם הסכימו החוקר הראשי, הגורם הממונה המדינתי והגורם הממונה הצבאי כי הם, כולם או חלקם, ינהלו את חקירת האירוע הבטיחותי או חלק ממנה, בהתאם לתנאים, מגבלות והסדרים כפי שיסכימו ביניהם. באופן זה נשמרת העצמאות והייחודיות שניתנה לפי חוק הטיס לאירוע בטיחותי מעורב-צבאי, כך שעצם מעורבותו של כטב"ם מדינתי באירוע כאמור לא "מפקיעה" ממנו את ההיבטים הצבאיים המייחדים אותו והמצדיקים את המשטר המיוחד שנקבע לגביו בסימן ז' לפרק ז' כאמור (לסעיף 4(4) לתוספת). 

בהשלמה לאלה מבוקש לקבוע כי החוקר הראשי לא יכלול בטיוטת הדוח הסופי המיועדת למסירה לתגובות לפי סעיף 118(ב) לחוק או בדוח הסופי, מסקנות, המלצות וכל פרט אחר הנוגע להיבטים מדינתיים של האירוע, כפי שאלה הוגדרו לעיל, למעט עובדות שאין בפרסומן פגיעה בביטחון המדינה או ביחסי החוץ שלה, אלא בהסכמת גורם ממונה מדינתי.

כל זאת במסגרת שימור ההבחנה המבנית והתהליכית בין החקירה הבטיחותית שעורך החוקר הראשי לפי חוק הטיס לבין התחקיר שעורך הגוף הביטחוני, מניעת "הסגת-גבול" בכל הנוגע ליחסי סמכות-אחריות של הגופים המעורבים ומניעת פגיעה בביטחון המדינה, בין היתר כתוצאה מפרסום פומבי של אותם פרטים שנוגעים להיבטים המדינתיים של האירוע הבטיחותי (לסעיף 4(5) לתוספת). 

 

לסעיף 5 לתוספת שעניינו: "חקירת אירוע בטיחותי מעורב-מדינתי-צבאי"

לגבי אירוע בטיחות מעורב-מדינתי-צבאי מבוקש לקבוע כי זה יתוחקר בהתאם לתנאים, מגבלות והסדרים כפי שיסכימו ביניהם הגורם הממונה המדינתי השייך לעניין והגורם הממונה הצבאי.

במצב דברים כאמור, בו אין היבטים "אזרחיים" המחייבים את מעורבות החוקר הראשי, מבוקש לקבוע כי התיחקור של האירוע הבטיחותי ייעשה כפי שיסכימו ביניהם הגוף הביטחוני והגורם הממונה המדינתי, וזאת על-מנת שיוכלו לתת ביטוי הולם למאפיינים הייחודיים של פעילותם, ובכלל זה החשאיות, הסודיות והחשש מפני פגיעה בביטחון המדינה (לסעיף 5(א) לתוספת).

אף כאן מבוקש לקבוע הוראות לעניין שיתוף במידע בין הגורם הממונה הצבאי לבין הגוף הביטחוני, וזאת בדרך של הותרת הדבר לשיקול דעת המעורבים ומימוש הדבר כאשר קיים רצון הדדי בכך ואין מניעה אחרת לכך (לסעיף 5(ב) לתוספת).     

 

תחילה

להבנתנו התקנות המוצעות יחולו במישרין על ציבור מוגדר: שירות הביטחון הכללי והמוסד למודיעין ולתפקידים מיוחדים – כ"מפעילים אוויריים" של כטב"מים מדינתיים.

התקנות המוצעות קובעות סייגים לתחולת החוק בהקשר כטב"מים המופעלים על ידי שני גופים ביטחוניים אלה, תוך שההשפעה הישירה על הציבור בכללותו או על גורמים אחרים המעורבים בתעופה האזרחית פעוטה.

יתירה על זאת, היבטים שונים אותם מבקשות התקנות המוצעות לאסדר נהוגים כבר בפועל, ולמעשה אף שהתקנות המוצעות מבקשות לכונן משטר משפטי חדש, הרי שבכל הנוגע לחיי המעשה אין הן מחוללות תמורות מהותיות, בוודאי לא כאלה הטעונות הסתגלות או הכנה מקדמיים ארוכים.

משכך, מועד כניסתן לתוקף יהיה ביום פרסומן.