סיכום דוח הערכת השפעת הרגולציה

נושא:תיקון תקנות קוגנרציה

תאריך:   20.8.2018

עורך הדוח: [משה שטרית, ראש אגף רישוי ברשות החשמל]

גורם ממונה מאשר:[ד"ר נורית גל, סמנכ"ל חשמל ורגולציה ברשות החשמל]

זמין לעיון הציבור ב:WWW.PUA.GOV.IL

חלק א – הגדרת תכלית והצורך בהתערבות

א.  רקע

במסגרת החלטת ממשלה מס' מספר 2117 מיום 22.10.2014 נקבעה  מכסה של 730 MW למתקני רוח. מתוך מכסה זו, ניתנו עד היום רישיונות מותנים בהיקף של כ- 670MW.

סעיף 2א(א) לכללי משק החשמל (עסקאות עם ספק שירות חיוני), התש"ס -2000 (להלן: "כללי 2000")  קובע את התנאים למתן רישיון מותנה לצורך ביצוע  עסקת רכישה ממתקן אנרגיה מתחדשת, ובין היתר מפנה לתקנות משק החשמל (קוגנרציה) התשס"ה- 2004 (להלן: "תקנות קוגנרציה"), בשינויים המחוייבים.

בהתאם לתקנה 10(ב1) לתקנות קוגנרציה, רישיון מותנה יינתן לתקופה שלא תעלה על 66 חודשים, במסגרתה בעל הרישיון נדרש לעמוד באבני דרך שונות, ביניהם אבן דרך לסגירה פיננסית, לא יאוחר מ-30 חודשים ממועד קבלת רישיון מותנה (סעיף 15 (ב) לתקנות קוגנרציה). מועדים אלו ניתנים להארכה בהתאם לקבוע בתקנות.

ב.  זיהוי הבעיה וסיבותיה

בחודשים האחרונים, ישנה התקדמות רבה בתחום אנרגיות הרוח כחלק מקידום מדיניות השר ומדיניות הממשלה בתחום האנרגיות המתחדשות. למרות ההתקדמות, עולה בבירור, שהליכי התכנון לפרויקטים באנרגיית רוח, הם מורכבים וארוכים בצורה משמעותית מתכנון בטכנולוגיות אחרות. בפועל, 3 מתוך 4 פרויקטים גדולים אינם עומדים בלוחות הזמנים הקבועים ברישיונות להגעה לסגירה פיננסית, וזאת למרות שהמועדים ברישיונות כבר הוארכו בשנה אחת. בחינה של הפרויקטים העלתה שגם שנה נוספת לא תספיק ברוב המקרים על מנת להגיע לסגירה פיננסית במועד.

הקשיים הסטאטוטוריים המשמעותיים לקידום מיזמי רוח באזור רמת הגולן הם סביבתיים ובטחוניים. חסם משמעותי הוא הכנת תסקיר השפעה על הסביבה שימפה ויבטיח אי פגיעה בבעלי כנף וחסם שני הוא דרישות מערכת הביטחון בכלל וחיל האוויר בפרט.

לאור זאת, שלושה יצרני רוח המחזיקים ברישיון מותנה במתח עליון נמצאים במצב של פקיעת רישיון ביום 10 לאוגוסט 2018, דבר שעלול להביא לעיכוב משמעותי של הפרויקטים, לפגיעה היצרנים בעקבות דרישות של גורמים חיצוניים (שאינם באחריות היצרנים ותחת שליטתם) ולפגיעה במימוש היעד שקבעה הממשלה בתחום אנרגיית הרוח.

הנ"ל מהווה כשל רגולטורי אשר תיקונו מהווה למעשה הקלה בנטל הרגולטורים (ללא סיכונים מהותיים).

14 פרויקטים נוספים (קטנים בהיקפם) מחזיקים ברישיון מותנה תקף לחיבור מתקני רוח במתח גבוה ורשיונם אינו צפוי לפקוע בקרוב, כיוון שרישיונם המותנה ניתן מאוחר יותר, אך גם הם עשויים לעמוד בפני קשיים סטטוטוריים ועלולים לא לעמוד באבני הדרך הנוכחיים .

 סקירה בינלאומית (ככל שנעשתה)

לא רלונטי

ג. תכליות ויעדים

הרשות מעוניינת לעודד ולקדם את פרויקטי הרוח, על מנת לעמוד ביעדי השר והממשלה בתחום האנרגיות המתחדשות.

לטובת מטרה זו – נדרשת התאמה של אבני הדרך (התאמת משך התקופות בלבד) על מנת שהפרוייקטים הגדולים בתחום יוכלו לקבל את האישורים הנדרשים על מנת לעמוד בדרישות המפורטת בתקנות.

חלק ב– ניסוח חלופות

תיאור החלופות

חלופה 0 – המשך המצב הקיים- השארת המצב הקיים על כנו, ללא הארכה של מועדי הרישיון, וקבלת רישיון מותנה חדש כל עוד קיימת מכסה פנויה.

חלופה 1  - הארכת המועדים בתקנות קוגנרציה בנוסח המוצע בתיקון, כך שתקנה 10(ב1) תקבע  כי רישיון מותנה למיתקן לייצור חשמל, שהמקור ליצירתו הוא רוח יינתן לתקופה שלא תעלה על 90 חודשים, ותקנה 15(ב) תקבע כי כי לעניין בעל רישיון מותנה באנרגיית רוח, מועד הסגירה הפיננסית לא יהיה מאוחר מ- 54 חודשים ממועד מתן הרישיון המותנה. עוד מוצע בחלופה זו כי תחילתו של התיקון לתקנות אלה יהיה ביום כט' באב התשע"ח (10 באוגוסט 2018) והן יחולו על מי שהחזיק רישיון מותנה ערב יום התחילה.

חלופה 2- הבנייה מחדש של הליך הרישוי לרבות בדרך של דחיית מועד מתן הרישיון וסוג הרישיון שיינתן. קרי: תיקון מקיף של התקנות באופן שרישיון מותנה יוענק במועד הסגירה הפיננסית לצורך תקופת ההקמה ולא ייבחנו אבני דרך אלא רק יעד סופי של הקמת מתקן.

חלק ג– ניתוח חלופות

חלופה מספר 0 - המשך המצב הקיים

תועלות

 ודאות ויציבות רגולטורית

עומסים (נטל רגולטורי)

המשך המצב הקיים יגרום לפקיעתם של הרישיונות המותנים שניתנו שיחוברו לרשת מתח עליון ועלול לגרום בהמשך גם לפקיעתם של מספר רישיונות מותנים במתח גבוה. היזמים עשויים לאבד תשלומים שנעשו במסגרת הרישיון, וכן ידרשו להגיש מחדש בקשה לרישיון  ולבצע מחדש סקרי התכנות.

עלויות כספיות ישירות המוטלות על עסקים או אזרחים:

אין

אינטרסים ציבוריים נוספים

באיזה אופן משפיעה החלופה על:

השפעות כלכליות

השקעה נוספת בחידוש הרישיון.

יתכן שחלק מהחברות יפסיקו לפעול בתחום אנרגיית הרוח.

השפעות חברתיות

לא רלוונטי

השפעות סביבתיות

עיכוב במימוש מכסות הרוח בישראל, עלול לפגוע בזיהום האוויר בישראל

חלק ג– ניתוח חלופות

חלופה מספר 1 – [הארכת מועדים בתקנות קוגנרציה]

[בהתבסס על התיאור בחלק ב']

תועלות

פתרון יעיל ומהיר ללא השתת נטל רגולטורי עודף או הוצאות כספיות על בעלי הרישיונות הקיימים.

מניעת פקיעתם של הרישיונות המותנים במתח עליון שניתנו וכן בהמשך גם מניעת פקיעתם של מספר רישיונות מותנים במתח גבוה.

סיוע ליזמים כך שלא יאבדו תשלומים שנעשו במסגרת הרישיון, וכן שלא ידרשו להגיש מחדש בקשה לרישיון  ולבצע מחדש סקרי התכנות.

עומסים (נטל רגולטורי)

הארכת תקופת התכנון של רישיון מותנה בשנתיים למעשה עשויה במקרים מקומיים בהם קיימת צפיפות ברשת, להאריך את התקופה במהלכה נשמר ליזם מקום ברשת החשמל, שהינה כידוע תשתית במחסור. בהתאם לכך באופן תיאורטי יתכנו מצבים בהם יזם שכן אשר מבקש להתחבר לרשת החשמל יקבל מענה שלילי או חלקי לאור תפיסת הרשת הנ"ל, לתקופה קצובה. יודגש כי הסיכון הנ"ל הינו ברמה מקומית בלבד ובכל מקרה צפוי להגיע לכדי פתרון במהלך השנים עם עיבוי רשת החשמל הארצית.

עלויות כספיות ישירות המוטלות על עסקים או אזרחים:

אין

אינטרסים ציבוריים נוספים

באיזה אופן משפיעה החלופה על:

השפעות כלכליות

מזעור הפגיעה באיתנות הפיננסית של בעלי הרישיון

השפעות חברתיות

אין

השפעות סביבתיות

הגעה מהירה יותר ליעדי האנרגיה המתחדשת שנקבעו לשנת 2020 תביא לשיפור זיהום האוויר בישראל

חלק ג– ניתוח חלופות

חלופה מספר 2 – [הבנייה מחדש של הליך הרישוי]

[בהתבסס על התיאור בחלק ב']

תועלות

פתרון מכלול הסוגיות הנוגעות להליך הרישוי, ומזעור ההתערבות הרגולטורית בשלבי ההתקדמות של הפרויקטים.

עומסים (נטל רגולטורי)

הליך ארוך שייקח זמן ולא יסייע ליזמים שכבר בתהליך רישוי. היזמים עשויים לאבד תשלומים שנעשו במסגרת הרישיון.

עלויות כספיות ישירות המוטלות על עסקים או אזרחים:

אינטרסים ציבוריים נוספים

באיזה אופן משפיעה החלופה על:

השפעות כלכליות (כגון על תחרות ותחרותיות, עסקים קטנים)

ללא

השפעות חברתיות (כגון תעסוקה, יוקר מחייה, זכויות הילד, רווחת הצרכן, צמצום פערים, פיתוח פריפריה, בריאות)

ללא

השפעות סביבתיות (כגון זיהום אוויר, נוף, מקורות מים, בעלי חיים, צמחייה)

יתכן עיכוב במימוש מכסת הרוח וכתוצאה מכך אי עמידה ביעדי הממשלה להפחתת פליטות

חלק ד– השוואה בין חלופות ובחירה

א.  סיכום יתרונות/חסרונות של החלופות והשוואה ביניהן:

החלופה הכוללת הבניה אחרת של הליך הרישוי לרבות בדרך של דחיית מועד מתן הרישיון הינה החלופה הנכונה יותר לטווח הרחוק.  

אולם, בעת הזו, משהליך הרישוי הובנה כפי שקבוע בכללי משק 2000 ובתקנות קוגנרציה, על מנת להימנע מהעמסת ביורוקרטיה מיותרת על היצרנים (ביטול רישיון, עריכת סקר היתכנות, קבלת רישיון חדש) ולהימנע מחילוט ערבויות על כל המשתמע מכך, החלופה של הארכת מועדים הקבועים בתקנות עבור פרויקטי רוח בלבד, כך שהתקנות יפנימו את האילוצים שהיזמים מתמודדים איתם, הינה החלופה המהירה והמועדפת אשר לא תשית בירוקרטיה עודפת על בעלי הרישיונות הקיימים. ואינה כוללת סיכונים מהותיים .

ב.  החלופה הנבחרת:

הארכת מועדים הקבועים בתקנות קוגנרציה עבור פרויקטי רוח בלבד, כמתואר לעיל, כך שהתקנות יפנימו את האילוצים שהיזמים מתמודדים איתם וימנעו בעיות דומות בעתיד בקרב המיזמים הנוספים.

חלק ה – שיח עם בעלי עניין, עם מומחים ועם יחידים וקבוצות מהציבור

א.  תיאור תהליך השיח

הרשות קיימה מספר מפגשים עם יזמי הרוח, במהלך נדונו הקשיים והחלופות לפתרון.

ב.  תוצרי השיח

החלופה שנבחרה תואמת את הציפיות של יצרני החשמל וממזערת את הסיכונים ליזמים.

חלק ו – מתודולוגיה ותהליך הכנת הדוח

ג. מתודולוגיה

ראשית התהליך בזיהוי הבעיה, קבלת פניות מיזמים לעניין הצורך בהארכת המועדים, קיום ישיבות פנימיות ברשות וכן קיום פגישות עם היזמים לצורך ניסיון למציאת פתרון לבעיה, בחינת החלופות השונות ולבסוף זיהוי הפיתרון המיטבי באופן של הארכת מועדים למתקני רוח בתקנות הקוגנרציה.

ד.  מקורות וחומרים

תקנות קוגנרציה וכללי 2000