א. שם התקנות המוצעות

תקנות התקשורת (בזק ושידורים( (הליפים ותנאים לקבלת רישיון פללי אהוד/ התשע"ה - 2018

(תיקון מסי...)(...)

ב. מטרת התקנות המוצעות והצורך בהן

בהמשך להחלטה מס׳ 2024, אשר תוקנה בהחלטת ממשלה מס׳ 2949 מיום 6 במרץ 2011 ובהחלטת ועדת שרים לענייני חברה וכלכלה מיום 5 בספטמבר 2012 (חכ/300) אשר קיבלה תוקף החלטת ממשלה מיום 20 בספטמבר 2012 (ומספרה הוא 5122) ("החלטות הממשלה"), נקבעה בשעתו בתקנות התקשורת (בזק ושידורים) (הליכים ותנאים לקבלת רישיון כללי למתן שירותי בזק פנים-ארציים נייחים), תש"ס - 2000 ("תקנות המפ"א") מסגרת אסדרה לפעילות של רישיון מפ"א תשתית. "רישיון מפ"א תשתית", מוגדר בתקנות המפ"א כך: "רישיון כללי למתן שירותי בזק פנים-ארציים נייחים הניתנים לאלה בלבד: לבעל רישיון אחר, לבעל רישיון לשידורים או למי שפועל מכח היתר כללי .".

בכלל כך נקבע בתקנה 21ד לתקנות המפ"א, כי רשת הבזק הציבורית של מבקש רישיון מפ"א תשתית בתכנית ההנדסית תאפשר מתן שירותי בזק בכל הארץ, בהתאם לאבני הדרך לעניין הפרישה והפיתוח של הרשת כמפורט ברישיון. מסגרת הרישוי שנקבעה בתקנות המפ"א כאמור איפשרה בזמנו מתן רישיון מפ"א תשתית לספק תקשורת שפרש תשתיותיו על-גבי רשת החשמל של חברת החשמל לישראל ("הברת התקשורת").

משרד התקשורת ערך בעת האחרונה הליך בחינה בנוגע לחובת הפרישה הכלל-ארצית שהוטלה על חברת התקשורת, ומצא כי קיימת הצדקה להפחתה בחובה האמורה. נכון לציין כי המשרד לא מצא הצדקה לשנות ממרכיבי החלטות הממשלה הקודמות בעניין חברת התקשורת אשר לפיהן בעל רישיון כאמור יהיה "ספק ספקים", כלומר יספק שירותים לבעלי רישיונות או למי שפועל מכח היתר כללי בלבד. בהמשך לכך מצא המשרד כי נכון לקבוע מסגרת אסדרה ורישוי מתאימים לבעל רישיון המספק שירותים למפעילי תקשורת (להבדיל ממנויים בודדים), שיהיה מחוייב בחובת פרישה משמעותית כפי שיקבע בתנאי הרישיון, אך לא בחובת פרישה ואספקת שירות כלל-ארצית, ולאפשר לחברת התקשורת לבקש רישיון כאמור.

מטרת התקנות המוצעות היא לקבוע בתקנות התקשורת (בזק ושידורים)(הליכים ותנאים לקבלת רישיון כללי אחוד), תש"ע - 2010 ("התקנות העיקריות"), אסדרה פרטנית, בנוסף לתנאים הקבועים בתקנות העיקריות, שתחול על מבקש רישיון כללי ייחודי (תשתית) המספק שירותים לבעלי רישיונות כמפורט לעיל, או למי שפועל מכח היתר כללי בלבד.

ג. להלן נוסח טיוטת התקנות המוצעות:

טיוטת תקנות מטעם משרד התקשורת:

טיוטת תקנות התקשורת (בזק ושידורים( (הליפים ותנאים לקבלת רישיון פללי אחוד/ התשע"ח -

2018 (תיקון מס׳...(

בתוקף סמכותי לפי סעיפים 4 ו-59 לחוק התקשורת (בזק ושידורים), התשמ"ב

1

- 1982, אני מתקין תקנות אלה:

ב תקנה 1 לתקנות התקשורת (בזק ושידורים) (הליכים ותנאים לקבלת רישיון כללי אחוד), תש"ע - 2010 (להלן- התקנות העיקריות):

(א)   בהגדרה "רישיון אחוד" בפסקה (1), אחרי המילים "רישיון כללי ייחודי," יבוא: "ובכלל כך רישיון כללי ייחודי (תשתית)".

(ב)    אחרי ההגדרה "רישיון מפ"א כללי" יבוא:

""רישיון כללי ייחודי (תשתית)" - רישיון כללי ייחודי ששירותיו ניתנים לאלה בלבד: לבעל רישיון תקשורת ולבעל רישיון לשידורים;".

ב תקנה 11 לתקנות העיקריות, אחרי תקנת משנה (ג) יבוא:

"(ג1) לעניין בעל רישיון כללי ייחודי תשתית יקראו את תקנת משנה (ב) כך שבמקום הסיפא החל במילים "יקדם את התחרות" יבוא "לא יפגע בתחרות בתחום הבזק או במגזר פעילות או בטובת הציבור".

(ג2) בלי לגרוע מהאמור בתקנת משנה (ג), לא יינתן רישיון כללי ייחודי (תשתית) למבקש שמתקיים בו אחד מאלה:

(1)  בעל ענין במבקש הוא בעל רישיון מפ"א כללי או חברה בעלת זיקה לבעל רישיון מפ"א כללי.

(2)  נושא משרה במבקש הוא נושא משרה בבעל רישיון מפ"א כללי, או בחברה בעלת זיקה לבעל רישיון מפ"א כללי.".

ב תקנה 17(א) לתקנות העיקריות, אחרי המילים: "חמישה עשר מיליון שקלים חדשים לפחות" יבוא: ", ולעניין בעל רישיון כללי ייחודי (תשתית) מאה מיליון (100,000,000) שקלים חדשים לפחות".

¹ ס"ח התשמ"ב, עמי 218.

ב תקנה 17ב לתקנות העיקריות, אחרי תקנת משנה (ב) יבוא:

"(ג) בלי לגרוע מהוראות תקנות משנה (א) ו-(ב), על בעל רישיון כללי ייחודי (תשתית) יחולו בנוסף, הוראות אלה:

(1)  רשת הבזק שמציע בעל רישיון כללי ייחודי (תשתית) בתוכנית ההנדסית תאפשר מתן שירותי בזק בפרישה למשקי הבית בישראל בהיקף משמעותי שיקבע ברישיון, בהתאם לאבני הדרך לעניין הפרישה והפיתוח של הרשת כמפורט בו.

(2)  פ רישת הרשת תתבצע באופן שלא יאוחר משנה מיום קבלת רישיון כללי ייחודי (תשתית), תתאפשר התקנה או העתקה של שירות למשתמש קצה לא יאוחר משלושה חודשים מיום קבלת בקשה; ואולם שמונים אחוזים מן הבקשות להתקנה או העתקה יבוצעו בתוך ארבעה עשר ימים, והכל בכפוף לאמור בתקנה זו;

(3)  ב תקנה זו-

"משק בית" - על פי הקבוע בשנתון הסטטיסטי לישראל שמפרסמת הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה מזמן לזמן, המופקד לעיון הציבור בלשכה האמורה.".

הוספת תקנה 17ד ₅. אחרי תקנה 17ג לתקנות העיקריות יבוא:

תשתית עצמאית

"17ד. (א) בעל רישיון כללי ייחודי (תשתית) יהיה הבעלים והמפעיל של רשת הבזק שבאמצעותה ייתן שירותים ללקוחותיו. לעניין זה רשת הבזק בבעלות בעל הרישיון תהיה בהיקף, כמשמעותו בתקנה 17ב(ג).

(ב) על אף האמור בתקנת משנה (א), רשאי השר להתיר לבעל הרישיון לעשות שימוש בעורקי תמסורת פיזיים או אלחוטיים או ברשת גישה של אחר, לרבות בדרך של שכירות או רכישת שירותים, בתנאים שיקבע השר ברישיון, ובלבד שהוא הבעלים והמפעיל של מרכזת שבאמצעותה ייתן שירותים למנוייו.".

תיקון תקנה 18 ₆. ב תקנה 18 לתקנות העיקריות, אחרי תקנת משנה (ג) יבוא:

"(ג1) על אף האמור בתקנות משנה (ב) ו- (ג) סכום הערבות הבנקאית שימציא בעל רישיון כללי ייחודי (תשתית) יעמוד על חמישה מיליון (5,000,000) שקלים חדשים."

תיקון התוספת 7. ב תוספת הראשונה בתקנות העיקריות, במבוא:

הראשונה

(א)        בסעיף קטן (ה) במקום הסיפא החל במילים ", שאליו יצורפו שלושה העתקים נוספים" יבוא "על כריכת המקור, ירשם "מקור"; ועל גבי האריזה יצויין כלהלן:";

(ב)         בסעיף קטן (יא) במקום המילים "בנוסף להעתקי נייר" יבוא "בנוסף למקור".

___ ב________ התש_______ (___ ב_____________ 20)

[תאריך עברי] ([תאריך לועזי]) (חמ  -3)

__________________ [חתימה]

[שם מלא של המתקין] [התפקיד שמכוחו מתקין]

דברי הסבר

מטרתה של תקנה 1 המוצעת היא להוסיף את ההגדרה "רישיון כללי ייחודי (תשתית)" שהוא סוג של רישיון כללי ייחודי, המספק שירותים לבעלי רישיונות או למי שפועל מכח היתר כללי בלבד ואשר אינו מספק שירותים ללקוחות קצה. באופן זה, ובהתאם להגדרה "בקשה" בתקנות העיקריות, יחולו הוראות התקנות העיקריות גם על מבקש רישיון כללי ייחודי (תשתית).

מטרתה של תקנה 2 המוצעת היא לקבוע לעניין אחזקת אמצעי שליטה בבעל רישיון כללי ייחודי (תשתית) בידי הגורמים המפורטים בתקנה 11(ב) לתקנות העיקריות, כי אישור השר יינתן לאחר ששוכנע, על-פי בקשה בכתב שצורפה לבקשה לקבלת רישיון כללי ייחודי (תשתית), כי אין במתן הרישיון כדי לפגוע בתחרות בתחום הבזק או במגזר פעילות או בטובת הציבור. זאת, בהתאם לנוסח סעיף 1(ג) להחלטות הממשלה. כן מוצע להוסיף תנאים ומגבלות שיחולו בהתאם לתקנה 11 לתקנות העיקריות לעניין רישיון כללי ייחודי (תשתית) בנוגע לקשריו עם מפ"א כללי וזאת בשל היבטים תחרותיים, והרצון לשמר את כוחו התחרותי העצמאי של בעל רישיון כללי ייחודי (תשתית) בשוק תשתיות התקשורת הנייחות. מוצע לקבוע כי בעל רישיון מפ"א כללי או חברה בעלת זיקה אליו לא יוכלו להחזיק בבעל רישיון כללי ייחודי (תשתית). כן מוצע לקבוע כי נושא משרה בבעל רישיון מפ"א כללי או בחברה בעלת זיקה לו לא יוכל להיות נושא משרה בבעל רישיון כללי ייחודי (תשתית).

מטרתה של תקנה 3 המוצעת היא לקבוע את ההון העצמי המינימאלי לעניין בעל רישיון כללי ייחודי (תשתית) בגובה של 100 מיליון ₪. הסכום המוצע משקף איזון בין הדרישה הקיימת בתקנות המפ"א בנוגע לבעל רישיון מפ"א תשתית המחויב בחובת פרישה כלל-ארצית העומדת על 60 מיליון דולר, לבין הדרישה הקיימת בתקנות העיקריות בנוגע לבעל רישיון כללי ייחודי בגובה 15 מיליון ₪, שלגביו לא קבועות דרישות פרישה. מכיוון שלפי התקנות המוצעות נדרש מבעל רישיון כללי ייחודי (תשתית) חובת פרישה משמעותית, הון מינימאלי של 100 מיליון ₪ הוא סכום אשר מבטיח את היציבות הנדרשת מבעל רישיון כללי ייחודי (תשתית) הנדרש להגיע לחובת פרישה משמעותית.

מטרתה של תקנה 4 המוצעת היא לקבוע חובה בדבר פרישת הרשת שיקים בעל רישיון כללי ייחודי (תשתית). מוצע לקבוע כי תחול על בעל רישיון כאמור חובת פרישה בהיקף משמעותי של משקי הבית בישראל בהתאם לאבני דרך שיקבעו ברישיונו של בעל הרישיון. כאמור במטרות לתקנות המוצעות, משרד התקשורת ערך הליך בחינה בנוגע לחובת הפרישה של חברת התקשורת. ממצאי הבחינה העלו כי בהקשר של מתכונת פעילותה של חברת התקשורת, נכון לקבוע חובה בהיקף שלא יפחת מנגישות ל-40% ממשקי הבית בישראל בתוך 10 שנים, ולפי שלוש אבני דרך, לאחר שלוש, שבע ועשר שנים, תוך התייחסות ליחס פריפריה/מרכז ביחס פרישה שלא יפחת מ-1. כיוון שבעל הרישיון אינו מספק שירותים ללקוחות קצה, מוצע כי חובת הפרישה תימדד בהתאם לפרישה שתאפשר לא יאוחר משנה מיום קבלת רישיון כללי ייחודי (תשתית) חיבור של 80% מלקוחות הקצה בתוך 14 ימים ממועד הבקשה. מדידת הפרישה בנוגע לחיבורם של יתר לקוחות הקצה יתאפשר תוך שלושה חודשים ממועד הבקשה.

מטרתה של תקנה 5 המוצעת היא לקבוע כי התשתית של בעל רישיון כללי ייחודי (תשתית) שבאמצעותה יספק שירותיו תהיה תשתית עצמאית בבעלותו וכי הוא יהיה המפעיל שלה. במקרים מסוימים המצדיקים זאת שר התקשורת יהיה רשאי להתיר לבעל רישיון כללי ייחודי (תשתית) לעשות שימוש בתשתית של אחר לצורך מתן שירותיו, ובלבד שבעל הרישיון יהיה הבעלים והמפעיל של מרכזת שבאמצעותה נותן את שירותיו. יובהר כי בהתאם לסעיף 5(י) לחוק התקשורת (בזק ושידורים), התשמ"ב - 1982, נקבעה חובה למפעיל פנים-ארצי לאפשר למפעיל פנים-ארצי אחר שימוש בתשתית הפסיבית שלו באופן המאפשר להשחיל בה כבלים מתכתיים או אופטיים של המפעיל הפנים-ארצי האחר. ברי כי מקום שהחוק הראשי אפשר שימוש כאמור, אין צורך באישור נוסף של שר התקשורת לעניין זה ובעל רישיון כללי ייחודי (תשתית) יוכל להשתמש בתשתית הפסיבית של מפעיל פנים-ארצי כאמור.

מטרתה של תקנה 6 המוצעת היא לקבוע כי מבקש רישיון כללי ייחודי (תשתית) יחויב בצירוף ערבות בנקאית בתנאים ולפי הנוסח שקבועים כיום בתקנות על בעל רישיון כללי ייחודי, בגובה של 5 מיליון ₪. הסכום המוצע משקף את חובת הערבות הנדרשת מבעל רישיון ייחודי (תשתית) ויחד עם זאת לא גורם לנטל כספי גדול על חברה המחויבת בהיקף פעילות מצומצם יותר ביחס לבעל רישיון מפ"א כללי. ההפרש הקטן בין גובה סכום הערבות של בעל רישיון מפ"א כללי לפי תקנות המפ"א (5 מיליון דולר), לבין גובה סכום הערבות של בעל רישיון כללי אחוד לפי התקנות העיקריות (5 מיליון ₪), אינו מצדיק להגדיל את סכום הערבות של בעל רישיון כללי ייחודי (תשתית) מעבר לזו הקבועה עבור בעל רישיון כללי אחוד.

מטרתה של תקנה 7 המוצעת היא לתקן את הוראות הנוהל הקבועות בתוספת הראשונה לתקנות ולמחוק את ההוראות המחייבות מבקש בהגשת בקשה בעותקים קשיחים. לצורך הגשת בקשה לפי התקנות העיקריות מוצע לקבוע חובה על הגשת עותק מקור קשיח אחד בלבד ועותקים נוספים במדיה מגנטית, כקבוע כיום בתקנות העיקריות.

 

 

מדינת ישראל

State of Israel

Israel Ministry of Communications                                                                                            משרד התקשורת

כ"ז אב תשע"ח 08 אוגוסט 2018

RIA דוח

לשינוי חובת הפרישה של

IBC חברת

ערך: רן אורנבך, ראש ענף רגולציה יעוץ: יפעת סיטרואן, מנהלת תחום מדיניות רגולציה גורם מאשר: ד"ר עופר רז דרור, סמנכ"ל בכיר ומנהל מינהל כלכלה

23 Jaffa St.

Jerusalem, Israel 92999

דוח הערכת השפעת הרגולציה על שוק התקשורת

תוכן

חלק אי............................................................................................................................... 2

הגדרת התכלית והצורך בהתערבות......................................................................................... 2

1. רקע....................................................................................................................... 3

2.  מטרות שינוי חובת הפרישה של חברת IBC.................................................................. 8

3. מצבה הפיננסי של חברת IBC.................................................................................. 10

4. סקירה בינלאומית.................................................................................................. 13

5.  כדאיות הפרישה..................................................................................................... 14

חלק בי.............................................................................................................................. 17

ניסוח חלופות וניתוחם........................................................................................................ 18

1. חלופה 1 - ביטול חובות הפרישה החלה על חברת IBC................................................ 18

2. חלופה 2 - פרישת סיבים ל-40% ממשקי הבית בתוך עשר שנים.................................... 18

3. חלופה 3 - פרישת סיבים ל-60% ממשקי הבית בתוך עשר שנים.................................... 18

4. חלופה 4 - פרישת סיבים ביחס 1:1 - פריפריה ו-3 שנים Cherry Picking...................... 19

חלק גי.............................................................................................................................. 21

השוואה בין חלופות ובחירה................................................................................................. 21

1. סיכום יתרונות/חסרונות של החלופות והשוואה ביניהן:................................... 22

2. החלופה הנבחרת:...................................................................................... 23

חלק די.............................................................................................................................. 24

שיח עם בעלי עניין.............................................................................................................. 24

חלק א- תיאור תהליך השיח............................................................................................. 24

חלק ב- תוצרי השיח........................................................................................................ 25

חלק אי

הגדרת התכלית והצורך בהתערבות

1. רקע בקשת החברה

ביום 11 בספטמבר 2017 פנתה החברה אל המשרד בבקשה להקל את דרישות פרישת הסיבים בהן היא מחויבת על פי רישיונה ועל פי תקנות התקשורת (בזק ושידורים) (הליכים ותנאים לקבלת רישיון כללי למתן שירותי בזק פנים-ארציים נייחים), תש"ס-2000 ("תקנות המפ"א").

הבקשה כללה הצעה ביחס לחובת הפרישה אשר תחול על החברה, לפי התנאים המצטברים כמפורט להלן:

1. פרישה של 20% ממשקי הבית בתום 10 שנים;

2. פרישה של 40% ממשקי הבית בתום 25 שנים;

3. פרישת רשת ללא יחס פרישה מוגדר בין פריפריה ומרכז ("Cherry Picking") למשך 6 שנים, לאחר מכן עמידה ביחס פרישה של 1:1 בין פריפריה למרכז.

כמו כן, צוין בבקשה כי היא מבוססת על בחינת הנושא על ידי חברת סלקום ישראל בע"מ ("סלקום") אשר בוחנת את רכישת השליטה בחברה.

בחינת הבקשה על ידי המשרד

במסגרת בחינת הבקשה ערכו נציגי המשרד פגישות עם נציגי החברה לקבלת נתונים ומידע על הרציונל העומד בבסיס הבקשה ועל הבדיקות הכלכליות שמהן עולה לגישתה שאין היתכנות כלכלית לפרישה כלל ארצית של סיבים על ידי החברה. כן פרסם המשרד ביום 15 בנובמבר 2017 "קול קורא" לגורמי ממשלה ולחברות שנכנסו לחדר המידע שפתחה החברה, החל באוקטובר 2016, עבור גורמים המתעניינים ברכישת השליטה בה. במסגרת ה"קול קורא" ביקש המשרד לקבל התייחסויות בקשר לבקשת החברה להקל את חובת הפרישה החלה עליה. במשרד התקבלו שתי התייחסויות בכתב ל"קול הקורא", מטעמן של שתי חברות תקשורת. בנוסף, המשרד קיים פגישות עם גורמי ממשלה וקיים עימם היוועצות בקשר לשינוי הנשקל.

לאחר שנלמדו התייחסויות שהתקבלו במשרד מצא המשרד לנכון להיפגש עם נציגי סלקום, החברה היחידה שביצעה בדיקת נאותות מקיפה לצורך בחינת השקעה במיזם, על מנת שזו תציג את עמדתה בעניין צמצום חובת הפרישה וכן נתונים כלכליים והנדסיים-תפעוליים, ומכלול הנחות העבודה שלה בנושא. סלקום הציגה, בין היתר, את פרטי התוכנית העסקית שהוכנה על ידה ככל שתחליט לרכוש את השליטה, לרבות היקף ההשקעות המתוכנן בפרישת סיבים והיקפי הפרישה האפשריים במסגרת תוכנית זו.

בפגישות שערכו נציגי המשרד עם נציגי החברה ונציגי סלקום הוצגו למשרד, בין היתר, נתונים בדבר מצבה הפיננסי של החברה, מבנה העלויות שלה, ובכלל כך עלויות פרישת הסיבים, וכן ההכנסות הפוטנציאליות מפרישת הסיבים. בהמשך לכך, בחן המשרד וניתח את הנתונים שהוצגו לו וערך בדיקות ותבחינים מקבילים בנוגע לתמונת המצב שהוצגה לו. המשרד גם ניתח את החשיבות של המשך פעילות החברה לשוק התקשורת בישראל כגורם תחרותי אשר יכול להשפיע על איכות התשתיות בישראל וקצב שידרוגן ופרישתן על ידי חברות תקשורת נוספות, ובפרט בטווח הזמן המיידי על ידי בזק החברה הישראלית לתקשורת בע"מ ("בזק") והוט טלקום שותפות מוגבלת ("הוט").

הקמת מיזם הסיבים

כדי לספק מענה ופלטפורמה להתפתחות שירותים עתידיים בשוק התקשורת הנייחת, ומתוך הבנה כי השקעה בפיתוח תשתיות תקשורת רחבות פס מניבה תועלות כלכליות וחברתיות חשובות ברמה הלאומית ומביאה לגידול בתוצר הלאומי הגולמי,^[1] החליטה הממשלה עוד בשנת 2010 על הקמתה ופיתוחה של רשת תקשורת נייחת רחבת פס שלישית בישראל. על אף שבאותה תקופה בוצעו מהלכי שדרוג לרשתות התקשורת על ידי בזק והוט (NGN בבזק ו- 3.0 DOCSIS בהוט), שדרוגים אלו סיפקו רוחבי פס מוגבלים ותעריפים גבוהים בהשוואה לאלטרנטיבה התחרותית והייתה אי ודאות לגבי השקעות נוספות בפיתוח הרשתות.

הממשלה סברה שיש לפעול להקמת תשתית בטכנולוגיית FTTH (סיבים עד בית הלקוח), המאפשרת גלישה במהירויות גבוהות באופן סימטרי. באותה עת תשתית מסוג זה נמצאה בשלבים שונים של הקמה במרבית המדינות המפותחות בעולם ונראה היה כי כיוון טכנולוגי זה יכול לספק מענה לדרישות רוחב הפס העתידיות. על מנת לעודד הקמתה של רשת תקשורת נייחת שלישית בטכנולוגיה מתקדמת זו, קיבלה הממשלה שורה של החלטות במטרה לעודד יזם פרטי לפעול בשותפות עם חברת החשמל לפרישתה של רשת FTTH על גבי רשת החשמל. הקמת חברת IBC והסדרת אופן פעילותה נעשו באמצעות אותן החלטות ממשלה ובהמשך להן באמצעות הוראות התקנות ורישיונה. להלן יוצג התהליך של גיבוש תנאי מיזם, כפי שבאה לידי בהחלטות הממשלה בתהליך שהחל מיולי 2010 ונמשך עד ספטמבר 2012, ולאחר מכן יוצגו הוראות הרישיון לעניין פרישת הסיבים, כמפורט להלן:

החלטת ממשלה 2024 מיום 15 ביולי 2010 :

עיקרי ההחלטה היו כדלקמן:

א. להתיר לחברת חשמל לישראל לפעול בתחום התקשורת בכפוף למספר תנאים:

1. להקים ועדת בחירה בה יהיו חברים נציגי המדינה ונציגי חברת החשמל אשר תבצע הליך בחירה פומבי, תחרותי, שוויוני ושקוף לבחירת בעל השליטה בחברה שתוקם.

2. חברת החשמל תחזיק מניות בחברה שתוקם. מטרת החברה תהיה הנחת תשתית תקשורת נייחת על גבי רשת החשמל והפעלתה לצורך מתן שירותי בזק.

3. בעל רישיון לפי חוק התקשורת או מי שמחזיק אמצעי שליטה בו או חברה שמוחזקת בידי מי מהם לא יחזיק אמצעי שליטה בחברה, אלא אם כן שר התקשורת אישר החזקה כאמור לאחר שנוכח שאין בכך כדי לפגוע בתחרות.

4. חברת החשמל לא תחזיק יותר מ-49% מאמצעי השליטה בחברה ולא תשלוט בה.

5. חברת החשמל לא תשקיע בחברה, אלא באישור הממשלה, למעט השקעות שעניינן מתן זכות שימוש שאינה בלעדית בתשתיות המוחזקות על ידי חברת החשמל.

6. החברה תתקשר עם חברת החשמל לשם הקמת תשתית תקשורת ולשם מתן זכות שימוש שאינה בלעדית בתשתיות המוחזקות על ידי חברת החשמל ותהיה רשאית להתקשר עם חברת החשמל לשם תחזוקתה של תשתית התקשורת.

7. לחברה תינתן זכות שימוש שאינה בלעדית בתשתיות התקשורת ולא תוקנה לה זכות בעלות או כל זכות קניינית אחרת בה, לרבות בכל תוספת שתידרש לתשתית גם אם זו תוקם במיוחד לשם אספקת שירותי תקשורת.

8. בין חברת החשמל לחברה תהיה הפרדה תאגידית, מבנית, ניהולית, חשבונאית ופיזית מלאה, ובכלל כך נושא משרה בחברת החשמל לא יכהן כנושא משרה בחברה ולחברות יהיו מערך עובדים נפרד, מערך ניהול כספים נפרד, ומשרדים נפרדים.

9. לא יהיה סבסוד צולב בין פעילות חברת החשמל והחברה.

ב.    להורות לשר התקשורת להפעיל סמכותו ליתן לחברה רישיון למתן שירותי תקשורת על גבי תשתית התקשורת בהתאם לתנאים הבאים:

1. החברה תציג בתוך 6 חודשים מהקמתה תוכנית פרישה כך שניתן יהיה לתת את שירותי הבזק באמצעותה בפרישה כלל ארצית.

2. בכל רבעון תדווח החברה על התקדמות הקמת התשתית.

3. החברה תתקשר עם בעלי רישיונות בלבד באופן שוויוני ופתוח לכל בעלי הרישיונות לצורך אספקת שירותי בזק ולא תתקשר במישרין עם צרכנים פרטיים. על אף האמור רשאי שר התקשורת לאשר לחברה להתקשר עם לקוחות עסקיים גדולים לשם מתן שירותי תמסורת או שירותים אחרים אם נוכח שאין בכך כדי לפגוע בתחרות.

ג.     תנאי למתן הרישיון הוא התקיימותם של התנאים הכלולים בהחלטה זו. שר התקשורת יקבע ברישיון את התנאים הדרושים לקיום ההחלטה וכן יקבע כי הפרתם הם עילה לביטול הרישיון.

החלטת ממשלה 2949 מיום 6 במרץ 2011 :

החלטה זו כללה שני חלקים. החלק הראשון אישרר את הקמת החברה ואת התנאים לכך. ההחלטה אישרה לחברת החשמל להחזיק אמצעי שליטה בחברה לרבות תנאים הנוגעים לשם החברה, מטרת החברה, אופי החברה, מבנה ההון, זכויות הצמודות למניות, מימון פעולות החברה, מייסדי החברה והתאגדותה, מבנה הדירקטוריון ואישור מסמכי היסוד של החברה. החלק השני תיקן את החלטה 2024 במספר נושאים, העיקרי שבהם היה מתן זכות שימוש בלעדית לחברה ביחס למתן שירותי בזק על בסיס תשתית חברת חשמל, ובכלל כך בזכות להזמנה, להקצאה ולשימוש בתשתית הסיבים האופטיים הקיימת ובזכות להזמנת פרישת תשתית כבלים וסיבים אופטיים על ובין מתקני תשתית המוחזקים בידי חברת החשמל. זאת לתקופה של 20 שנה אשר עשויה להסתיים קודם לכן בהתקיימם של תנאים שונים המפורטים בהחלטה.

החלטה חכ/300 של ועדת השרים לענייני חברה וכלכלה מיום 5 בספטמבר 2012 אשר קיבלה תוקף של החלטת ממשלה 5122 ביום 20 בספטמבר 2012 :

החלטה זו האריכה את תקופת הבלעדיות שנקבעה בהחלטה 2949 ל-30 שנה וכן קבעה כי התקופה יכולה להתקצר בהתקיים תנאים שונים המפורטים בה. כן קבעה ההחלטה כי לחברה תינתן זכות בעלות בכבלים ובסיבים האופטיים שרכשה אשר נפרשו במימונה על מתקני התשתית המוחזקים בידי חברת החשמל, ביניהם או בתוואי רשת החשמל. זאת בכפוף לכך שלא תוקנה לחברה זכות בעלות או כל זכות אחרת בתשתית או בנכסים המוחזקים ביד חברת החשמל, לרבות רשת החשמל ותשתית הסיבים האופטיים הקיימת וכן לא תוקנה לחברה זכות בעלות או כל זכות אחרת בכבלים אשר ייפרשו בעתיד ברשת החשמל להולכה ובשדרת רשת התקשורת של חברת החשמל, אף אם רכישתם מומנה על ידי החברה. כן נקבע בהחלטה כי לחברה יינתן מענק ממשלתי של עד 150 מיליון ₪ על פי מנגנון המתואר בהחלטה.

בהמשך להחלטות הממשלה תוקנו תקנות המפ"א, ונקבע בהן סימן די1 לפרק גי, שעניינו הסדרת התנאים למתן רישיון מפ"א תשתית, קרי בעל רישיון שיספק שירותי תקשורת לחברות תקשורת בלבד, להבדיל מלקוחות קצה.

הענקת הרישיון לחברה (בשנת 2013) והתנאים שנקבעו בו לפרישה אוניברסלית

בהתאם להחלטות הממשלה התקיים הליך בחירה על ידי ועדת הבחירה בו נבחרה החברה. החברה מוחזקת על ידי חברת חשמל לישראל ("חברת חשמל") (40%) ועל ידי קונסורציום של חברות הכולל את ויה אירופה ישראל בע"מ (30%), רפק תקשורת ותשתיות בע"מ (7.5%), נכסי זיספאל (1992) בע"מ (7.5%), בטאם תקשורת מתקדמת בע"מ (7.5%), וטמרס אחזקות שבדיה בע"מ (7.5%) ("הקונסורציום").^[2]

בחודש אוגוסט 2013 הוענק לחברה רישיונה. בהתאם לתנאי הרישיון, החברה רשאית לספק לספקי שירותים אחרים בישראל תשתיות תקשורת באמצעות רשת סיבים אופטיים שבאמצעותה מסופקים שירותי גישה סימטריים לאינטרנט בקצב של עד $ק^1,0001.

כמו כן, בנוסף לרישיון הכללי, הוענק לחברה רישיון מיוחד למתן שירותי תקשורת נתונים פנים ארצי נייח ללקוחות עסקיים גדולים ("הרישיון המיוחד"), כהגדרתם ברישיון המיוחד.^[3]

בנספח בי לרישיון נקבעו אבני הדרך לפרישת הרשת על ידי החברה כמפורט להלן:

א.      ביום 27 באוגוסט 2014, שהוא המועד שבו חלפו 12 חודשים מיום הענקת הרישיון ("המועד הקובע"), תחל החברה במתן שירות תוך פרישת הרשת שלה ללא יחס פרישה מוגדר בין יישובים בפריפריה ליישובים במרכז ("Cherry Picking") לתקופה של 5 שנים, קרי עד ליום 27 באוגוסט ^[4].2019 לאחר תקופה זו על החברה לפרוש את הרשת בהתאם ליחס פרישה שלא יפחת מ-^[5].1

ב.       מתחילת השנה ה-6 מהמועד הקובע ועד תום השנה ה-9 מהמועד הקובע, תתקיים נגישות לרשת, בסוף כל שנה, לשיעור נוסף של 5 נקודות אחוז.

ג.       בתום השנה ה-9 מהמועד הקובע, קרי עד ליום 27 באוגוסט 2023, החברה תקיים אפשרות חיבור של משקי בית לרשת ("נגישות לרשת") בשיעור של 65% ממשקי הבית בישראל.^[6]

ד.      בתום השנה ה-15 מהמועד הקובע, קרי עד ליום 27 באוגוסט 2029, שיעור הנגישות לרשת יעמוד על 75% ממשקי הבית בישראל.

ה.      בתום השנה ה-20 מהמועד הקובע, קרי עד ליום 27 באוגוסט 2034, שיעור הנגישות לרשת יעמוד על 100% ממשקי הבית בישראל.

2. מטרות שינוי חובת הפרישה של חברת ^

בעת שהוענק הרישיון לחברה פעלו בתחום של אספקת שירותי תקשורת רחבת פס שני מתחרים, דואופול בזק והוט. שדרוג הרשתות שבוצע על ידן בסוף העשור הראשון של המאה ה-21 העמיד בפני צרכני התקשורת בישראל רוחבי פס מוגבלים ותעריפים גבוהים.

מטרת הקמת מיזם הסיבים הייתה לפתח את התחרות בשוק התקשורת הנייחת באמצעות הכנסת חברה נוספת בעלת תשתית, שתאיץ את התפתחות התשתיות הקיימות במדינה ותגרום, בין היתר, להורדת מחירי התשתית לצרכני התקשורת. במקביל למתן הרישיון לחברה, ולאותן תכליות פעל משרד התקשורת באותה העת לפיתוח התחרות בשוק התקשורת הנייחת באמצעות "השוק הסיטונאי" וזאת בהתאם למסמך המדיניות בנושא "הרחבת התחרות בתחום התקשורת הנייחת - שוק סיטונאי" מיום 2 במאי 2012 )"מסמך מדיניות השוק הסיטונאי"(. מדיניות זו מבוססת על המלצות ועדות "גרונאו" (2008) ו-"חייק" (2011) ולאחר חבלי לידה לא קלים היא הופעלה לראשונה בשנת 2015. כלומר, בעת ההיא בחרה הממשלה לקדם את פיתוח התחרות בשוק התקשורת הנייחת ושדרוג תשתית התקשורת הנייחת בישראל באמצעות שני ראשי חץ: הקמת חברת ^ וקידום רפורמת השוק הסיטונאי. מכאן עולה כי בעת הקמת ^ בשנת 2013 התקיימה אי ודאות גדולה באשר לרמת התחרות העתידית בשוק תשתית התקשורת הנייחת וכתוצאה מכך בקשר להשלכות של רפורמת השוק הסיטונאי על מחירי תשתיות התקשורת וההיתכנות הכלכלית של מיזם הסיבים.

אנו סבורים כי כניסתה של ^ לשוק התקשורת הנייחת עם שירות איכותי יותר משל מתחרותיה המרכזיות, בזק והוט, היוותה גורם משמעותי בהאצת ההשקעות של חברות התקשורת בעלות התשתית בשדרוג תשתיותיהן. כך למשל, בזק פרשה סיבים אופטיים בתוך כ-4 שנים לבניינים המאכלסים כ-60% ממשקי הבית בישראל (בטכנולוגיית             ואולם, על אף פרישתה הרחבה של

רשת הסיבים של בזק ויכולתה להציע מהירויות גלישה מהירות פי 10 מהמהירויות המרביות של הרשת הנוכחית שלה, בזק אינה מספקת עד היום שירות מבוסס סיבים למגזר הפרטי. זאת לאחר שהאיום התחרותי מצד ^ לא התממש.

התלות בבזק ובהוט ביישום השוק הסיטונאי מבליטה את הצורך בספק תשתית משמעותי שאינו תלוי בדואופול הקיים. בשל כל אלה אנו בדעה כי מדיניות המסייעת לכניסת שחקן תשתיות חזק ועצמאי לשוק התקשורת הנייחת, נוסף על בזק והוט, חיונית לפיתוח התחרות בתחום התשתית הנחיית במדינת ישראל, בפרט בטווח הזמן המיידי, והכל כמפורט להלן.

חשיבות 0ם! לשוק התקשורת

להערכתנו לחברת ^ חשיבות רבה לפיתוח התחרות בשוק התקשורת הנייחת. כאשר בוחנים את אופן התפתחות התשתיות הנייחות בעולם המפותח מתגלה דפוס התפתחות דומה. ראשית, חברת הטלפוניה הלאומית מקימה רשת תקשורת מבוססת נחושת בפרישה רחבה מאוד. רשת הנחושת מהווה את הבסיס לרשת התקשורת הנייחת המספקת את תשתית האינטרנט לבתים, ובמשך השנים ועם התפתחות הטכנולוגיה רשת זו הפכה אט אט מרשת נחושת לרשת סיבים. בנוסף, בחלק לא מבוטל מהמדינות, התפתחה במהלך השנים גם רשת כבלים חד-כיוונית שנועדה במקור להעביר שידורי טלוויזיה, וגם היא נפרשה בפרישה רחבה יחסית (אם כי בצורה פחות נרחבת מרשת הטלפוניה הנייחת). עם התפתחות הטכנולוגיה ורשת האינטרנט הוסבו רשתות הכבלים לפעילות דו-כיוונית המאפשרת להן להוות תשתית תקשורת נייחת נוספת.

עקב העלויות האדירות הנדרשות לפרישת רשת תקשורת, הדורשת את חפירתן של מחצית מהמדרכות הקיימות במדינה (כולל הביורוקרטיה הנרחבת הנדרשת לשם כך), על כל המטרד הרב שהדבר מסב לתושבים, לא ידוע לנו על מדינה מפותחת בה הונחה בשנים האחרונות, בהטמנה תת- קרקעית, רשת תקשורת חדשה בפרישה כלל-ארצית. ככל שמדינות מסוימות ביקשו להגביר את התחרות בתשתית התקשורת הנייחת באמצעות הקמת תשתיות תקשורת נייחות נוספות, הן פעלו באמצעות יצירת שווקים סיטונאיים פסיביים על גבי מערך הגובים והצינורות של המתחרים הוותיקים.

מכאן עולה ייחודיותם של מיזמי הסיבים על גבי תשתית החשמל לשווקי התקשורת הנייחת, שכן מיזמים אלה מאפשרים, לכאורה, לפרוש רשת תקשורת נייחת נוספת בהיקפי חפירה מצומצמים יותר משמעותית (ועל כן גם בעלויות נמוכות יותר), וזאת ללא הסתמכות על התשתית של המתחרים הוותיקים. ייחודיות זו הופכת את 80! לבעלת פוטנציאל תחרותי גבוה למול המתחרות הוותיקות.^[7]

עלויות הפרישה הנמוכות יחסית של 80! (בחלק מהמדינה כמתואר בהמשך) וחוסר תלותה במתחרה הוותיק, מייצרים ל-80! פוטנציאל לפרישה מהירה של סיבים בהיקפים משמעותיים. מכאן ש-80! יכולה, תחת תנאים מסוימים, ובהינתן שהרגולציה והביורוקרטיה מאפשרות זאת, לפרוש רשת תקשורת שלישית, בפרישה משמעותית ובזמן קצר יחסית, ולהביא להגברת התחרות על המחיר לצרכן. זאת, ללא הסתמכות על התשתית של המתחרים הוותיקים, או על מחירים שנקבעו במסגרת השוק הסיטונאי עבור שימוש בתשתית התקשורת של המתחרים הוותיקים.

יתרה מכך, מעבר לפוטנציאל ההקמה של רשת תקשורת נייחת שלישית בפרישה רחבה אשר מתחרה על המחיר לצרכן, הרשת הנפרשת על ידי 80! הינה רשת סיבים המאפשרת לצרכן מהירות גלישה של כ-$ק8וו1000 - פי 20 מהמהירות הממוצעת המשווקת כיום על ידי המתחרות הוותיקות (ויכולות סימטריות שלא ניתן כלל להשתוות אליהן). על כן, במידה ול-80! היכולת לפרוש באופן מהיר יחסית רשת סיבים לעשרות אחוזים ממשקי הבית בישראל בעלויות נמוכות יחסית, היא יכולה להציע לצרכנים תשתית אינטרנט במחיר אטרקטיבי במהירות ובאיכות הגבוהים בהרבה ממה שמציעים כיום המתחרים הוותיקים. אנו סבורים שזו התרומה הפוטנציאלית החשובה ביותר של 0ם! לשוק התקשורת - האיום על המתחרים הוותיקים להציע תשתית תקשורת נייחת איכותית במחיר סביר - איום תחרותי אשר ייאלץ את המתחרים הוותיקים להגיב אליו באמצעות הדרך היחידה שתעמוד לרשותם - שדרוג רשתות התקשורת שלהם.

לפיכך, אנו רואים ב-0ש פוטנציאל יחיד במינו: להוות את הקטליזטור התחרותי אשר יביא לשדרוג רשתות התקשורת הנייחות במדינת ישראל, ולקפיצת המדרגה במהירויות הגלישה באינטרנט בישראל.

3. מצבה הפיננסי של החברה

מבחינת הנתונים הכספיים של החברה, עולה כי מצבה הפיננסי מעלה חשש ממשי להמשך קיומה כעסק חי. מבחינת הפרמטרים העיקריים בדוחות הכספיים העדכניים של החברה עולה כי החברה

נמצאת בקשיים ממשיים ומחויב שינוי מהותי בפעילותה. [...]

עם זאת, הכנסות החברה מעידות גם כי קיים פוטנציאל עתידי לפעילותה במידה ותימנע פשיטת הרגל שלה. [...].

לוח 1 - דו"ח רווח והפסד של חברת 180, נתונים עיקריים

מחירים שוטפים, בש"ח

שנה                                  2014                          2015                             2016                  2017 (חציון ראשון)

הכנסות                              [ ...]                           [ ...]                               [ ...]                                 [ ...]

הוצאות^[8]                            [...]                            [...]                                [...]                                  [...]

הפסד תפעולי                  [...]                            [...]                                [...]                                  [...]

מקור: דוחות כספיים 180, ועיבודי אגף כלכלה.

המסקנה מלוח 1 הינה שגם בהתעלם מעלויות המימון של החברה והיכולת שלה לשרת את חובותיה, פעילותה התפעולית מביאה אותה להפסדים כבדים בהינתן מבנה ההוצאות וההכנסות הקיים בחברה.

נתייחס עתה להתחייבויות החברה. [...]

להבנתנו, חוסר היכולת לשרת את חובותיה של החברה כמפורט לעיל בצד הפעילות התפעולית שהיא לכשעצמה מביאה להפסדים משמעותיים, הביאו את החברה ובעלי מניותיה למסקנה כי החברה לא תצליח לצאת מן הבור הפיננסי אליו נקלעה ללא משקיע חדש וללא שינוי מהותי במבנה ההוצאות שלה.

[...]. מכאן עולה כי תחת מצב העניינים הנוכחי המזומנים בקופתה של החברה יספיקו לה [...]. לפיכך, מבחינת תזרימי המזומנים של החברה, וכפועל יוצא מחוסר הרצון הברור של בעלי מניותיה להזרים הון נוסף, אין לחברה יכולת להמשיך לפעול זמן רב ללא הזרמת כספים חיצונית.

לוח 2 - התחייבויות החברה

סוף 2017, בש"ח

 

תשלומי ריבית שנתיים (מחושב(

 

סך הכול                           [...]                          [...]                                    [...]                                     [...]

מקור: דוחות כספיים 180, ועיבודי אגף כלכלה.

המשרד סבור כי קיימת סבירות נמוכה לאתר גורם משקיע אשר יהיה מעוניין להשקיע בחברה במתכונת כפי שהיא פועלת כיום ובפרט בכל הקשור להיקף הפרישה. שכן חובות הפרישה כלל לא באו עדיין לידי ביטוי עד כה בתוצאות הכספיות של החברה, זאת מאחר והחברה פרשה עד היום רק באזורים הכלכליים ביותר מבחינתה, ולא נאלצה לפרוש עדיין באזורים שאינם כדאיים כלכלית. כלומר, משקיע חדש יידרש לחשב את כדאיות השקעתו גם בהתחשב בפרמטר הפרישה הכלל ארצית הקבוע כיום ברישיון. פרמטר זה צפוי להטיל עליו השקעות שבחלקן הגדול אינן כלכליות שיוסיפו על המצב הגרוע בלאו הכי של החברה. על כן, להערכתנו, משקיע חדש יהיה מוכן להשקיע כספים נוספים בחברה רק במידה ויצומצמו חובותיה הרגולטוריים, ובפרט דרישות הפרישה האוניברסלית. בנוסף, כפי שעולה בצורה ברורה מהדו"חות הכספיים של החברה, על מנת להפוך את החברה לעסק רווחי יידרש מהספקים ומבעלי המניות הנוכחיים לוותר על חלק מחובות החברה כלפיהם וכן להפחית את עלויות ההשקעה (רכישת ציוד) ופרישת הרשת (על ידי חברת החשמל). שינויים מסוג זה נדרשים על מנת לאפשר השקעות חדשות בפרישה עתידית של רשת הסיבים.

ללא הזרמת הון משמעותית, חברת 180 לא תוכל להרחיב את פרישת הסיבים שלה ולהוות שחקן משמעותי בשוק התקשורת הנייחת. להערכתנו לחברת 180 יכולת השפעה משמעותית על פיתוח התשתיות הנייחות בטווח המיידי, הן שלה והן של מתחרותיה. [...].

כאמור לעיל וכפי שנעמוד על כך להלן, מנקודת המבט של שוק התקשורת וצרכניו קיימת חשיבות רבה לפרישת תשתית תקשורת נייחת שלישית בפרישה רחבה, להעצמת התחרות בשוק התקשורת הנייחת, וחשוב מכל, ליצירת תמריץ תחרותי מן המעלה הראשונה לחברות התשתית הוותיקות לשדרג את רשתותיהן. לפיכך, המצב הנוכחי, בו ^ ממשיכה לפעול כעסק חי, אך לא ממשיכה בתכנון וביצוע של פרישת רשת הסיבים שלה, הוא מצב הדורש תיקון.^[9]

נוכח האמור, מבחינת תרומתה לשוק התקשורת ולרווחת צרכניו, ^ במצבה הנוכחי אינה עומדת בציפיות שתלו בה, אינה פועלת כחברת תשתית הפועלת להרחבת פרישת הרשת שלה ואינה מהווה איום תחרותי. אנו סבורים כי יש להביא לשינוי מצב זה בטווח הזמן המיידי בשל הפוטנציאל התחרותי הרב של החברה. בנוסף, איננו סבורים כי קיימת חלופה מעשית לפרישת סיבים על גבי רשת החשמל, בטח בטווח הקצר, באמצעות חברה שאינה חברת

4. סקירה בינלאומית

ככלל, הסרת חסמים רגולטוריים כצעדים המעודדים שיתופי פעולה עם שירותים ציבוריים, כדוגמת רשת החשמל המקומית, יכולים להאיץ בצורה משמעותית פרישת סיבים אופטיים:11

 

בתרשים 1 להלן אנו מפרטים את שיעור כיסוי משקי הבית המחוברים לרשת סיבים בישראל, בהשוואה למדינות האיחוד האירופי. כפי שניתן לראות מן התרשים, ישראל ממוקמת בתחתית הרשימה מבחינת שיעור משקי הבית להם יש אפשרות להתחבר לאינטרנט על גבי רשת סיבים FTTP (לא כולל ^^ עם קרוב ל-2% כיסוי בלבד (בשחור - ^). כך, בהינתן ש-^ תפרוש את הרשת שלה לכ-25% ממשקי הבית בטווח הזמן הקצר תקפוץ ישראל למקום טוב באמצע (המלבן הירוק - ^-^), מעל הממוצע במדינות האיחוד האירופי. יתרה מכך, במידה ובעקבות פרישת הרשת על ידי ^ תפעיל בזק את רשת ה-FTTB שלה, הרי שישראל תקפוץ בפרק זמן מיידי בשיעור הכיסוי ובמשקי הבית הפוטנציאליים להתחברות לתשתית סיבים (מלבן אדום - ISR-BEZEQ) עם

שיעור פרישה של כ-^[10].60% כלומר, אנו סבורים כי פעילותה של חברת 0ם! יכולה להביא בתוך זמן קצר יחסית לקפיצת מדרגה בתשתית התקשורת בישראל - מאחת המדינות האחרונות בפרישת הסיבים באירופה לאחת המתקדמות שבהן.

תרשים 1 - שיעור כיסוי קח־ק בהשוואה למדינות האיחוד האירופי, יוני 2016

 

 

 

II1-.

ו I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I

;ם —ויד£|— loi LOI ט£ ^ LOI —וו

1 < a ^ט כ ו/¡ ־

 

ע>

cû

 

מקור: The European Commission, ועיבודי אגף כלכלה.

5. כדאיות הפרישה

כאמור לעיל, מיזם הסיבים על גבי רשת החשמל נוצר בראש ובראשונה מכיוון שהממשלה סברה כי קיימים יתרונות כלכליים בפרישת רשת סיבים על גבי רשת החשמל, בין היתר ובעיקר, כתוצאה מההנחה שפרישת הסיבים על גבי רשת החשמל מהירה וזולה משמעותית מכל פרישה רחבה אפשרית אחרת. כאמור לעיל, במהלך השנים הנחות אלו התבררו כאופטימיות יתר על המידה, וזאת ממספר סיבות:

1. התברר כי בחלקים בארץ בהם הוטמנה רשת החשמל באדמה, עלויות פרישת רשת הסיבים על גביה אינן זולות ובחלק מהמקרים יקרות מאוד (מגיעות עד [...] לק"מ).

2. גם באזורים המאופיינים בפרישה עילית של רשת החשמל, לרוב הכניסה לבניין היא תת- קרקעית ועל כן עדיין יש צורך בהטמנה תת-קרקעית יקרה.

3. בשנת 2015 הופעל השוק הסיטונאי על תשתיות בזק ומשנת 2017 מיושם השוק הסיטונאי גם על השימוש בתשתית הפסיבית של בזק. מכאן עולה כי הרגולטור הגביר את התחרות על הצרכנים הפוטנציאליים של 80! ויצר דרך חדשה לפרישת רשת תקשורת, הזולה יותר משמעותית מפרישה עצמית תת-קרקעית.

4. במקומות רבים בארץ הצפיפות הנמוכה של הבינוי אינה מאפשרת כדאיות כלכלית לפרישת רשת סיבים, וזאת גם אם קיימת פרישה עילית של רשת החשמל ועלות הפרישה לק"מ היא נמוכה יחסית.

5. מגוון ההיתרים וההרשאות הנדרשים מן הרשויות המקומיות לפרישה רשת התקשורת מייקרים, מעכבים, מקשים ואף מונעים את פרישתה המיטבית של רשת התקשורת.

6. משילוב נקודות 1 ו-3 עולה כי באזורים נרחבים בארץ בהם קיימת פרישה תת-קרקעית של רשת החשמל אין כדאיות כלכלית לפרישת תשתית תקשורת על גבי תשתית החשמל, כיוון שזול יותר להניח תשתית תקשורת נוספת באמצעות התשתית הפסיבית של בזק. וזאת על אף שבאזורים אלו צפיפות הבינוי גבוהה יחסית.

גורמי המקצוע במשרד בחנו את הכדאיות הכלכלית הפוטנציאלית לפרישת רשת תקשורת על גבי רשת החשמל, וזאת על בסיס הנתונים לגבי פרישת רשת החשמל וצפיפות הבינוי שהתקבלו מהחברה, מחברת סלקום, וכן ממרכז מיפוי ישראל ומחברת החשמל. מבדיקה זו עלה כי ניתן לחלק את הבינוי הקיים בישראל לשלוש קבוצות, כל אחת מהן בעלת נתח משמעותי ממשקי הבית בישראל, המאופיינות בכדאיות כלכלית שונה לפרישת רשת סיבים על גבי רשת החשמל.

1. שכונות מגורים בבנייה רוויה שנבנו ב-25 השנים האחרונות. קבוצה זו מאופיינת בצפיפות בינוי גבוהה יחסית וברשת חשמל תת-קרקעית. לפיכך בקבוצה זו זול יותר לפרוש רשת סיבים באמצעות שימוש בשוק הסיטונאי (הפסיבי) ועל פניו, אין סיבה להשתמש ברשת החשמל לשם כך. על כן לחברה אין יתרון בעלויות הפרישה למול מתחרות אחרות. נציין כי קבוצה זו מאופיינת בצפיפות הבינוי הגבוהה ביותר, ומכאן גם בביקושים הגבוהים ביותר לשטח נתון.

2. שכונות מגורים המאופיינות בבנייה צמודת קרקע או בנייה מרקמית נמוכה (עד 2 קומות). קבוצה זו מאופיינת בצפיפות בינוי נמוכה אשר אינה כדאית כלכלית ל-80! בעיקר בשל מספר המנויים המצומצם יחסית שניתן יהיה לגייס בשכונות אלו, גם אם תשתית החשמל בה היא תשתית עילית המאפשרת פרישה זולה יחסית לק"מ.

3. שכונות מגורים המאופיינות בפרישה עילית של רשת החשמל ובצפיפות בינוי בינונית ומעלה. לרוב אלו שכונות בבניה מרקמית (6-3 קומות) שנבנו לפני שנות ה-90 (הכוללות בין היתר גם את בנייני השיכונים). באזורים אלה קיימת כדאיות כלכלית ל-80! לפרוש רשת סיבים.

בנוסף, קיים גם הבינוי של שכונות חדשות.^[11] להבנתנו, ובהתבסס על נתוני החברה, עלויות הפרישה של 80! בשכונות חדשות נמוכות מאוד עקב כך שניתן לצרף את תשתית הסיבים לתשתית החשמל בעת ההטמנה של רשת החשמל, ועל כן עלויות הפרישה של 80! הן אפילו נמוכות יותר מפרישה עילית. הבנייה החדשה מהווה בכל שנה כ-1.5% מהבינוי הקיים.

מהניתוח שערכנו, המשלב כאמור נתונים על צפיפות הבינוי ופרישת רשת החשמל, עולה כי היתרון בעלויות הפרישה למפעיל "יעיל" של מיזם הסיבים (קבוצה 3 לעיל( נמצא בכשליש מהדירות הקיימות כיום במשק, וכן בבינוי החדש.

באזורים האחרים אנו סבורים כי אין זה סביר להשקיע בפרישתה של תשתית תקשורת שלישית על גבי רשת החשמל עקב רמת צפיפות הבינוי הנמוכה שאינה מאפשרת כדאיות כלכלית או מכיוון שזול יותר לפרוש רשת תקשורת נוספת, באמצעות שימוש בשירותי השוק הסיטונאי (כפי שנעשה כיום על ידי סלקום ופרטנר) על בסיס התשתיות הפסיביות של בזק או הוט. עוד נציין כי במבחני רגישות שערכנו למודל ולהנחות שבבסיסו מצאנו כי תחת מנעד רחב של הנחות היקף הפרישה הכדאי כלכלי אינו רגיש ביותר כלפי מעלה, אך מצאנו רגישות לא זניחה כלפי מטה.

מניתוח זה עולה כי הכדאיות הכלכלית הגבוהה שנחזתה ל-80ו בעת הקמתה הייתה מוטה כלפי מעלה, בפרט לנוכח נסיבות פיתוח השוק הסיטונאי ויישומו, החסמים הביורוקרטיים, ועלויות הפרישה בפועל. כמו כן, על אף היתרונות המסוימים של 80ו מבחינת עלויות פרישת הרשת, יתרונות אלו במצב שוק התקשורת היום אינם גדולים מספיק על מנת לאפשר לה לפרוש רשת תקשורת נייחת בפרישה ארצית מלאה. במילים אחרות, הרווח הכספי הגלום במתן הזכות להשתמש ברשת החשמל לפרישת רשת סיבים אופטיים ואף מתן הבלעדיות לכך, אינו שקול, ואף נמוך יותר משמעותית, מהחובה לפרוש רשת זו לכל בית בישראל.

לפיכך אנו סבורים כי גם במקרה שיימצא משקיע אשר יהיה מוכן לרכוש את השליטה בחברת 180 על כל המשתמע מכך, ואשר יצליח להגיע להסדרים הנדרשים עם בעלי החוב שלה, אין היתכנות כלכלית לפרישה אוניברסלית מלאה. לשון אחר, המשך הדרישה הרגולטורית לפרישה אוניברסלית מלאה תביא לידי כך שלא ימצא רוכש לשליטה בחברת 0ם!, ומיזם הסיבים, שכאמור הינו בעל פוטנציאל לפיתוח התחרותי בתחום התקשורת הנייחת בישראל, צפוי לקרוס, והפרישה של רשת תקשורת רחבת פס נוספת, על תועלותיה התחרותיות כמפורט לעיל עבור הציבור, לא תתממש. בכך, ייפגע באופן משמעותי התמריץ לחיזוק התחרות ופיתוח תשתיות התקשורת בישראל. ונדגיש, היתרונות של 80ו בפרישת רשת תקשורת נייחת אינם גדולים דיים על מנת לסבסד את הפרישה שלה בשאר האזורים שאינם כדאיים כלכלית, ואשר מהווים את רוב משקי הבית בישראל.

לפיכך אנו מציגים מתווה להפחתת דרישת הפרישה מ-80ו לרמה אשר תאפשר לחברה להירכש, לפרוש סיבים ללמעלה ממיליון משקי בית, ולהיות קטליזטור תחרותי משמעותי בשוק התקשורת בישראל.

אישור לחברת תקשורת להשקיע בחברת 0ם!

בשנת 2016 בחן המשרד את בקשת החברה לאפשר לחברת תקשורת להשקיע בחברה, אך הבחינה לא הבשילה לכדי שינוי רישיון החברה או תקנות המפ"א. עמדת המשרד הייתה כי יש לאשר בקשה זו. בתמצית סבר המשרד כי ניסיון העבר בתחום התקשורת בישראל מלמד כי מדיניות המסייעת לכניסת שחקן תשתיות חזק לשוק התקשורת הנייחת, נוסף על בזק והוט, הוא צעד שיש לעודדו.

הבחינה העלתה כי בשל היבטים תחרותיים והרצון לשמר את כוחו התחרותי העצמאי של המיזם כתשתית נייחת שלישית בפרישה כלל ארצית, לא יהיה זה נכון לאפשר לאחד מבעלי הרישיונות בקבוצות בזק או הוט או לבעלי עניין בהם להשקיע בחברה. אולם הסייגים הרחבים יותר שהוחלו בתקנות המפ"א על בעל רישיון מפ"א תשתית (80!) כללו איסור גם לחברות תקשורת אחרות להשקיע בבעל רישיון מפ"א תשתית (ככל שהוא בעל רישיון מפ"א מהותי).

בשל כך סבר המשרד, לאחר בחינת מצב התחרות, כי אין מניעה עקרונית לאשר את רכישת השליטה בחברה על ידי בעל רישיון או בעל עניין בבעל רישיון הנמנה על אחת משתי הקבוצות שאינן בעלות תשתית בפרישה כלל ארצית (קבוצות סלקום ופרטנר), או על ידי בעל רישיון או בעל עניין בבעל רישיון הנמנה על אחד מבעלי הרישיונות העצמאיים (החברות אקספון או גולן) או על ידי גורם שאיננו מעורב כלל בתחום התקשורת או לבעל עניין בו. בשל מצבו הפיננסי של המיזם, כל אחת מאפשרויות אלה לשינוי מבנה הבעלות במיזם תהיה בעלת תרומה חיובית לקידום התחרות בתחום התקשורת. לפיכך הומלץ שלאור עמדה עקרונית זו יתיר שר התקשורת לבעלי רישיון בתחום התקשורת להשקיע במיזם כאשר בקשות קונקרטיות לרכישת השליטה במיזם יבחנו ויאושרו על ידי השר בעתיד.

כן סבר המשרד שככל שההשקעה תתקיים על ידי שתי בעלות רישיון או יותר המשרד יבחן בקשה קונקרטית כזו בנפרד בבוא העת מאחר ובמקרה כזה עולות סוגיות נוספות הדורשות בחינה כגון קיומו של "שולחן משותף" בין שחקנים המתחרים ביניהם באותו מגזר בתחום התקשורת.

גם כעת סוגיה זו חשובה להמשך פעילותה של חברת 80! שכן המשקיעים הפוטנציאליים הן חברות תקשורת, וללא הסרת מגבלה זו להערכתנו לא ימצא משקיע שירכוש את השליטה בחברה, יזרים לה את הכספים הנדרשים לפעילותה, ולמימוש הפוטנציאל שלה לשדרוג תשתיות התקשורת בישראל. אנו סבורים כי האפשרות לצמצום חובת הפרישה, שלא עמדה על הפרק בעת ההיא, אינה מפחיתה מתקפותן של ההמלצות, וזאת בשל הפוטנציאל התחרותי הרב הטמון במיזם גם בפרישה פחות רחבה כמתואר בשימוע זה.

על כן עמדת משרד התקשורת היא שיש להסיר מגבלה זו מרישיונה של החברה.

חלק בי ניסוח חלופות וניתוחם

1. חלופת ה-0 - השארת המצב הקיים. חובת הפרישה האוניברסלית לא משתנה. בהתאם לכל האמור לעיל אנו סבורים כי בחלופה זו החברה תוכרז כחדלת פירעון בתוך [...].

1.1.  תועלות - אין. בסבירות גבוהה הציבור לא ייהנה מפרישה משמעותית.

1.2.  עומסים/עלויות - לא יוצר עומס על החברה, מלבד כך שהיא תחדל, כאמור, מלהתקיים.

1.3.  אכיפה - ייתכן ותידרש אכיפה ככל והחברה לא תעמוד בחובות הפרישה בהתאם לאבני הדרך הקבועות ברישיון לשנים הבאות.

1.4.  אינטרסים ציבוריים - פגיעה באינטרסים הציבורי. סביר כי המענק שניתן על ידי המדינה לא יוחזר כלל (בצורת תועלות לציבור בשוק התקשורת). היקף הפרישה יהיה מזערי והחברה לא תתרום לתחרות בתחום תשתיות התקשורת הנייחות.

1.5.  תפעול הרגולציה - אין.

2.  חלופה אי - ביטול חובות הפרישה החלה על חברת 0ם!. הרציונל העומד מאחורי חלופה זו היא כי אין אח ורע בעולם לחובת פרישה אוניברסלית לתשתית תקשורת נייחת שלישית. יתרה מכך, במבחן התוצאה היתרון בעלויות הפרישה על גבי רשת החשמל התברר כמינורי ועד כה, ב-5 שנות פעילות החברה עדיין לא הצליח לבוא לידי ביטוי. בנוסף, קיימות כיום קבוצות תקשורת חזקות בישראל הפורשות תשתיות סיבים על גבי התשתית הפסיבית של בזק ואין מהן דרישה לפרישה כלשהי, לא כל שכן דרישה לפרישה כלל-ארצית.

2.1.  תועלות - מתן וודאות רגולטורית לחברה ולמשקיע פוטנציאלי ותמריץ לרכישה, התאמה לרגולציה הקיימת בעולם (הסרת חובת פרישה אוניברסלית ממפעיל שלישי), השקעת משאבים ממשלתיים מינימליים.

2.2.  עומסים/עלויות - מוריד עומס על החברה.

2.3.  אכיפה - אין צורך באכיפה שכן אין חובה שנדרש לעמוד בה.

2.4.  אינטרסים ציבוריים - ייתכן והיקף הפרישה יהיה נמוך יותר ביחס לחלופה שתקבע חובת פרישה כלשהי. ההחזר לציבור של מענק המדינה צפוי להיות נמוך.

2.5.  תפעול הרגולציה - תיקון רישיון, תיקון תקנות, תיקון החלטת ממשלה.

3. חלופה בי - פרישת סיבים ל-40% ממשקי הבית (שהם כ-1.2 מיליון משקי בית( בתוך עשר שנים. על פי חלופה זו עדיין נשמרת חובת פרישה לחברת 180, אך היא נקבעת בהיקפים שהמשרד סבור כי קיימת לה כדאיות כלכלית סבירה לאור הנתונים שעמדו בפניו. מטרת חלופה זו היא לייצר ודאות לגבי הכדאיות הכלכלית של פעילותה של 80ו ולפיכך לאפשר את רכישתה והמשך פעילותה, אך ללא ויתור על חובות הפרישה.

2.1.  תועלות - מתן ודאות רגולטורית לחברה בהתאם לכדאיות כלכלית וקבלת היקף פרישת סיבים משמעותי לתושבים בישראל.

2.2.  עומסים/עלויות - מצריך מהחברה לייצר תכנית פרישה ותכנית עסקית בהתאם לחובה.

2.3.  אכיפה - קביעת אבני דרך שיותאמו להיקף הפרישה הנדרש. קבלת דוחות שנתיים ומעקב אחר היקפי הפרישה.

2.4.  אינטרסים ציבוריים - קבלת החזר על מענק המדינה, היקף פרישת סיבים משמעותי, זרז תחרותי לפרישת סיבים על ידי המתחרות.

2.5. תפעול הרגולציה - תיקון רישיון, תיקון תקנות, תיקון החלטת ממשלה.

3. חלופה ג׳ - פרישת סיבים ל-60% ממשקי הבית בתוך עשר שנים. מטרתה של חלופה זו היא למקסם את חובת פרישת הסיבים של IBC , כל עוד מתאפשר כלכלית המשך פעילותה של החברה. כלומר על פי חלופה זו, חלק מהאזורים שייפרשו אינם כדאיים כלכלית בפני עצמם, והפרישה בהם תתאפשר באמצעות סבסוד צולב של האזורים הכדאיים יותר לפרישה. למיטב הערכתנו, ניתן להגיע לכ-60% פרישה בתוך עשר שנים, ועדיין לשמור על כדאיות כלכלית בפעילותה הכוללת של החברה. עם זאת נציין כי קיים סיכון גדול בחלופה זו. זאת במידה והיקף הפרישה שנקבע לא יאפשר רווח סביר לבעלי מניותיה, או שהרוכשים הפוטנציאליים יסברו כי תחת היקף פרישה נדרש זה הסיכון הגלום ברכישת החברה לא מצדיק את רכישתה ואת ההשקעה המתוכננת של למעלה [...] בפרישת הסיבים. כלומר, הסכנה בחלופה זו (שאינה בלתי סבירה) היא שלא ימצא בתנאים אלו רוכש רציני 7-IBC ונחזור לנקודה בה נמצאת כיום בפעילות IBC.

3.1.  תועלות - מתן וודאות רגולטורית לחברה בהתאם לכדאיות כלכלית וקבלת היקף פרישת סיבים משמעותי לתושבים בישראל.

3.2.  עומסים/עלויות - מצריך מהחברה לייצר תכנית פרישה ותכנית עסקית בהתאם לחובה. ייתכן והדרישה הגבוהה מבחינת חובות הפרישה, תגרום לביטול העסקה בין רוכש פוטנציאלי לחברה והמשך הדרדרות החברה אל חדלות הפירעון, או במידה וימצא משקיע- תיתכן הפרה משמעותית מצד החברה של תנאי רישיונה והטלת עומס כבד על החברה בשל כך.

3.3.  אכיפה - קביעת אבני דרך שיותאמו להיקף הפרישה הנדרש. קבלת דוחות שנתיים ומעקב אחר היקפי הפרישה.

3.4.  אינטרסים ציבוריים - תתכן קבלת החזר חלקי על מענק המדינה או אי קבלת החזר כלל, יתכן היקף פרישת סיבים משמעותי או היקף פרישה נמוך, יתכן שיהווה זרז תחרותי לפרישת סיבים על ידי המתחרות אך יתכן שלא במקרה ולא ימצא רוכש.

3.5.  תפעול הרגולציה - תיקון רישיון, תיקון תקנות, תיקון החלטת ממשלה.

4. חלופה ד׳ - פרישת סיבים אחד לאחד - פריפריה ומרכז, לאחר 3 שנים של .Cherry Picking

ההיגיון העומד מאחורי חלופה זו הינו שכל העיסוק בהיקף הפרישה לחברת תשתית שלישית הוא מוטעה, שכן כאשר הפרישה הנדרשת אינה 100% היא אינה ממוקדת במטרה שלשמה נוצרה (פרישה שוויונית), והיא מייצרת מרווחי טעות שיכולים להגיע עד כדי קריסת החברה כתוצאה משימוש לא זהיר בחובת הפרישה. לפיכך, חלופה זו נוקטת בגישה שונה, בה נקבעת חובת פרישה שווה בין הפריפריה למרכז, מבלי לקבוע שיעור מדויק. בנוסף לכך, ניתנת תקופת זמן קצרה המתמרצת את החברה להגיע להיקפי פרישה משמעותיים (עד 3 שנים מיום שינוי תנאי חובת הפרישה) ומאפשרת גמישות ניהולית בהתאם לכדאיות הכלכלית.

4.1. תועלות - שמירה על עקרון השוויון בין הפריפריה למרכז במקביל לגמישות תפעולית בזמן והיקף הפרישה של החברה, זרז תחרותי לפריסת סיבים על ידי המתחרות.

4.2.  עומסים/עלויות - מצריך מהחברה לייצר תכנית פרישה ותכנית עסקית בהתאם לחובה ותכנון קצב הפרישה בהתאם.

4.3.  אכיפה - קבלת דו"חות שנתיים ומעקב אחר היקפי הפרישה באזורים השונים לאורך זמן.

4.4.  אינטרסים ציבוריים - שמירה על שוויון בהיקפי הפרישה גם לאזורים מוחלשים.

4.5.  תפעול הרגולציה - תיקון רישיון, תיקון תקנות, תיקון החלטת ממשלה.

חלק גי

השוואה בין חלופות ובחירה

סיכום יתרונות/חסרונות של החלופות והצגת החלופה הנבחרת:

1. סיכום יתרונות/חסרונות של החלופות והשוואה ביניהן:

כל חלופה הושוותה למצב הקיים בו ישנה חובת פרישה אוניברסלית, יש אי וודאות גדולה להמשך קיומו של המיזם ולהיקף הפרישה.

2. החלופה הנבחרת:

החלופה הנבחרת היא שילוב של חלופות בי ו-די. המלצתנו היא כי תקבע 7-IBC חובת פרישה מינימלית של רשת התקשורת שלה ל-40% ממשקי הבית בישראל. החברה תידרש להגיע לפרישה זו בתוך 10 שנים מיום תיקון הרישיון, וכן ייקבעו אבני דרך לפרישה כמופרט להלן. בנוסף, ייקבע יחס פרישה מינימלי בין הפריפריה למרכז כך שהחברה תחויב לפרוש למשק בית אחד לפחות בפריפריה, על כל משק בית במרכז הארץ אליו נפרש סיב על ידי החברה, וזאת החל מסוף השנה השלישית לתיקון הרישיון ("Cherry Picking"). כמו כן, כתנאי לתיקון הרישיון, החברה תעביר לאישור מנכ"ל המשרד והצוות המקצועי את תוכנית הפרישה שלה אשר תכלול תוכנית פעולה מפורטת ברמה שנתית.

השילוב בין שתי החלופות מאפשר מחד לחייב את החברה בפרישת רשת סיבים ללמעלה ממיליון משקי בית אשר להערכתנו מהווים את הפוטנציאל הכלכלי של החברה, ומאידך, השילוב דורש שפרישה זו תערך על בסיס שוויוני בין הפריפריה והמרכז, כך שלא יתאפשר שהפרישה החלקית תתמקד במרכז הארץ בלבד. כמו כן, החלופה מעניקה תקופת "Cherry Picking" של שלוש שנים, במהלכן תוכל החברה לפרוש ללא מגבלות כלשהן. זאת על מנת לאפשר לחברה כניסה מהירה לשוק, תוך התמקדות באזורים הכדאיים ביותר מבחינתה, כך שייווצר לה בסיס כלכלי איתן שיאפשר את המשך פעילותה.

להלן יפורטו אבני הדרך להיקף פרישת רשת הסיבים של החברה (מועד תיקון הרישיון - "המועד הקובע"):

א.    בתום השנה השלישית מהמועד הקובע - 10% נגישות למשקי הבית;

ב.    בתום השנה השביעית מהמועד הקובע - 25% נגישות למשקי הבית;

ג.     בתום השנה העשירית מהמועד הקובע - 40% נגישות למשקי הבית.

המלצתנו זו ניתנת גם בשים לב לכך שהמדינה העבירה כ-150 מיליון ₪ לטובת המיזם. בהקשר זה נציין כי השארת חובת הפרישה האוניברסלית על כנה לא תשיב למדינה את הכספים שהשקיעה במיזם והציבור לא ייצא נשכר. בנוסף, בהחייאת מיזם הסיבים טמון החזר ההשקעה הטוב ביותר למדינה (במונחי תועלת לצרכני התקשורת).

עמדה זו מבוססת על החשיבות הרבה שרואה המשרד בהמשך פעילותה של החברה לתחרות בשוק התקשורת ולעידוד פרישת הסיבים בישראל, על היתרונות והחסרונות של פרישת הסיבים על גבי רשת החשמל, ועל החשיבות הרבה שרואה המשרד לקידום שוויוניות בפרישת הסיבים בין הפריפריה והמרכז.

חלק די שיח עם בעלי עניין

חלק א- תיאור תהליך השיח

11.9.17

קבלת פנייה מחברת 80! בדבר בקשה לצמצום חובת הפרישה. 19.10.17

פגישה עם חברת 80! ונציג משרד האוצר - הצגת תכנית עסקית מעודכנת של החברה, מבנה העלויות העדכני.

15.11.17

קול קורא לקבלת התייחסויות מגורמי ממשלה רלוונטיים (משרד האוצר, רשות החברות, משרד המשפטים, רשות החשמל) וממשקיעים פוטנציאליים שהיו בחדרי המידע.

30.11.17

קבלת התייחסויות בכתב מהחברות פרטנר וסלקום וממשרד המשפטים.

18.1.18

לבקשת חברת סלקום התקיימה פגישה עימה להצגת נתונים עבור מודל עסקי שנבנה על ידה עבור 80!.

8.2.18

פגישה עם אגף תקציבים במשרד האוצר לדיון בחלופות השונות. 25.4.18

דיון עם גורמי ממשלה רלוונטיים להצגת עמדותיהם - משרד האוצר, רשות החברות, רשות החשמל ומשרד המשפטים.

27.5.18

פרסום שימוע לקבלת התייחסות כלל חברות התקשורת וכל גורם שמעוניין להתייחס. 21.6.18

קבלת התייחסויות בכתב מהחברות 80!, בזק, הוט, סלקום, פרטנר, אקספון ו-2 התייחסויות מהציבור.

23.7.18

פגישה עם משרד המשפטים לדיון טרם גיבוש החלטה. פגישה במשרד רוה"מ לדיון טרם גיבוש החלטה. 31.7.18

קבלת עמדת הרשות להגבלים עסקיים ותמיכה בצמצום הפרישה כצעד חשוב בעל ערך רב לקידום התחרות בתחום פרישת תשתיות תקשורת נייחות.

5.8.18

דיון בממשלה וקבלת החלטת ממשלה בדבר תיקון החלטות הממשלה בנושא סמכות לשר התקשורת לקבוע את היקף חובת הפרישה בה תחוייב של 80!.

חלק ב- תוצרי השיח

בעקבות הדיונים הרבים שקיים המשרד עלו טענות שונות במגוון תחומים. נציג להלן את עיקרי

ההמלצות בעקבות הטענות ואת ההתייחסות אליהן:

1. על מנת לאפשר את מימוש האינטרס הכלכלי-חברתי בפרישת רשת תקשורת נייחת על גבי רשת החשמל אשר עמד בבסיס החלטות הממשלה; על מנת לעודד את התחרות בשוק התשתית הנייחת, לאפשר למצות את הפוטנציאל התחרותי של החברה ולאפשר פרישת רשת תקשורת שלישית רחבת-פס בישראל בהיקף משמעותי לכ-1 מיליון משקי בית; על מנת להביא לשיפור איכות משמעותי במהירות הגלישה באינטרנט בישראל; על מנת להביא לירידת מחירי הגלישה באינטרנט בישראל; ועל מנת לייצר איום תחרותי ממשי על בעלות התשתית, קבוצות בזק והוט, ובכך לתמרצן לשדרוג רשתות התקשורת שלהן; אנו ממליצים לצמצם את חובת הפרישה של חברת 80!.

2. הבדיקה הכלכלית שערכנו לכדאיות פרישת סיבים אופטיים על-גבי רשת חברת חשמל לישראל ("חברת חשמל"), העלתה כי לא קיימת כדאיות כלכלית לפרישה כלל-ארצית ("פרישה אוניברסלית"(. בדיקתנו העלתה כי שינויים שהתרחשו לאחר הליך הבחירה של בעל השליטה ב-80!, ובכלל כך הפעלת השוק הסיטונאי, הקטינו משמעותית את הכדאיות הכלכלית של פרישה אוניברסלית כאמור ויצרו אלטרנטיבה זולה יותר לפרישה מאשר על גבי רשת החשמל בחלקים נרחבים במדינה. בנוסף, נמצא כי קיים יתרון תחרותי לפרישת הסיבים האופטיים על גבי רשת החשמל בכשליש ממשקי הבית בישראל וכן בבנייה חדשה. לפיכך המלצתנו היא לצמצם את חובת הפרישה שחלה בנוגע לפרישת סיבים אופטיים על גבי רשת החשמל.

3. על מנת ליישם את המלצתנו כפי שתפורט להלן, מוצע לקבוע בתיקון לתקנות התקשורת (בזק ושידורים)(הליכים ותנאים לקבלת רישיון כללי אחוד), תש"ע-2010 ("תקנות רישיון אחוד") מסגרת אסדרה ותנאים לפעילותו של רישיון כללי ייחודי (תשתית); סוג של רישיון כללי ייחודי שיוגדר בתקנות כמפעיל סיטונאי המספק שירותיו לבעלי רישיון (או מי שהוא בעל היתר) בלבד, בדומה לרישיון מפ"א תשתית. אסדרה זו תאפשר מתן רישיון חדש לחברת IBC, לאחר בדיקת עמידת החברה בתנאים שיקבעו בתקנות, ותאפשר לצמצם את חובת הפרישה שחלה על החברה, בהתאם לאמור להלן.

4. בהמשך לכך, המלצתנו היא כי חובת הפרישה שתקבע ברישיון החדש תעמוד על לא פחות מ- 40% ממשקי הבית בישראל בתוך עשר שנים (למעלה מ-1 מיליון משקי בית). כמו כן, תחויב IBC לעמוד באבני הדרך הבאות (מועד הענקת הרישיון - "המועד הקובע"(:

א.      בתום השנה השלישית מהמועד הקובע - 10% נגישות למשקי הבית;

ב.      בתום השנה השביעית מהמועד הקובע - 25% נגישות למשקי הבית;

ג.      בתום השנה העשירית מהמועד הקובע - 40% נגישות למשקי הבית.^[12]

5. על מנת לאפשר לחברה גמישות מרבית בפעילותה, אשר תגדיל את סיכוייה להתחרות בחברות התשתית הוותיקות ותתמרץ את החברה לפרישה מהירה של סיבים אופטיים על רשת החשמל, המלצתנו היא לקבוע תקופת "Cherry Picking" אשר תמשך 3 שנים למן המועד הקובע ובמהלכה לא יחולו על החברה כללים בנוגע למיקום הגיאוגרפי של הפרישה.

6. על מנת שלא ליצור תמריץ לדחות פרישה בפריפריה שהיא בעלת כדאיות כלכלית, משלוש השנים הראשונות (תקופת Cherry Pickings") אל השנים לאחר מכן, אנו ממליצים כי היקף הנגישות בפריפריה ייספר החל מהמועד הקובע, בעוד היקף הנגישות במרכז ייספר מתום תקופת ^"Cherry Picking".

7. על אף ההמלצה בדבר צמצום בחובות הפרישה כאמור, אנו ממליצים שהפרישה תהיה בעלת מאפיינים שיוויוניים, כך שהנגישות לתשתית תקשורת רחבת-פס לא תהיה פועל יוצא ממגורים ביישובים בעלי רמה חברתית-כלכלית גבוהה יותר. לפיכך, לאחר שלוש שנים מהמועד הקובע אנו ממליצים כי בעל הרישיון יידרש להנגיש משק בית אחד לפחות בפריפריה, על כל משק בית שיונגש במרכז הארץ. המלצתנו היא כי יש לשנות את הגדרות הפריפריה/מרכז המוגדרות כיום ברישיון החברה, ולקבוע ברישיון החדש כי פריפריה תוגדר כאשכולות 5-1 במדד הפריפריאליות של הלמ"ס. מרכז יוגדר כאשכולות 10-6 במדד זה (ראו מענה לטענה מסי 9 להלן).

8. כאמור, המלצתנו היא כי נכון לצמצם את חובת הפרישה הכלל-ארצית כך שיקבע היקף פרישה שלא יפחת מ-40% ממשקי הבית בישראל בתוך עשר שנים מהמועד הקובע. בנוסף, כתוצאה מהכדאיות הכלכלית השונה בשכונות המאופיינות בצפיפות בינוי שונה ו/או ברשת חשמל שונה, האזורים הנגישים יוגדרו במסגרת תוכנית הפרישה של החברה. כלומר, תתאפשר נגישות לחלק ממשקי הבית באזור מסויים, ולא לכל הציבור בו.

9. אנו ממליצים כי החברה תוכל להגיש בקשה לקבלת רישיון כללי ייחודי (תשתית) חלף רישיון מפ"א תשתית שבידה. ככל שהמשרד ימצא כי החברה עומדת בדרישות התיקון לתקנות רישיון אחוד תאושר בקשתה, ורישיון מפ"א תשתית שניתן לה יבוטל. אנו ממליצים כי במסגרת הבקשה החברה תידרש להציג למנכ"ל המשרד תוכנית עסקית. בהמשך לכך אנו ממליצים כי כשלושה חודשים לאחר המועד הקובע תידרש החברה להציג למנכ"ל המשרד תוכנית פרישה מפורטת בהתאם להוראות הרישיון. על מנת להגדיל את רמת התחרות בתשתיות התקשורת בישראל, לנצל סינרגיות בין 80ו לקבוצת תקשורת ולייצר איום תחרותי ממשי על בעלות התשתית אשר יתמרצן לשדרג רשתותיהן (וראו לעניין זה בפירוט האמור במענה לטענה 7), אנו ממליצים כי הוראות תקנה 11 לתקנות רישיון אחוד יחולו על בעל רישיון כללי ייחודי (תשתית), ובכלל כך שיינתן שיקול דעת לשר התקשורת לאפשר למפ"א למעט מפ"א כללי, קרי למעט בזק והוט או גורמים בעלי זיקה אליהן, להיות בעל עניין בבעל רישיון כללי ייחודי (תשתית), או לאפשר לבעל עניין במפ"א, למעט מפ"א כללי כאמור, להיות בעל עניין בבעל רישיון כללי ייחודי (תשתית). זאת, לאחר ששוכנע השר כי מתן אפשרות כאמור לא פוגעת בתחרות בתחום התקשורת או בטובת הציבור.

10.  על מנת לאפשר לספקי השירות האחרים להמשיך להשתמש בשירותיה של חברת 80ו כחלופה לשוק הסיטונאי על גבי רשתות בזק והוט, מומלץ לשמור על מאפייני החברה כ"ספק-ספקים". לשם כך אנו ממליצים כי יקבעו ברישיון החדש הוראות הפרדה מבנית בין גורם המחזיק אמצעי שליטה בחברה לבין החברה, ככל שאותו גורם הוא בעל רישיון מכוח חוק התקשורת (בזק ושידורים), התשמ"ב-1982. כמו כן אנו ממליצים לקבוע כללים ברישיון החברה על מנת שלא ייווצר לבעל השליטה יתרון שיווקי למול ספקי השירות האחרים. על כן אנו ממליצים לקבוע ברישיון החדש כי החברה תפרסם ללקוחותיה את תוכנית הפרישה שלה שלושה חודשים מראש.

11.  על מנת לעקוב באופן שוטף אחר העמידה בחובות הפרישה המתוארים לעיל אנו ממליצים לקבוע כי יהיה על החברה להגיש דו"חות למשרד לעניין עמידתה בחובות הפרישה כאמור בהתאם ללוח הזמנים שיפורט להלן. הוראות אלה יקבעו ברישיון כללי ייחודי (תשתית):

א. במועד הקובע - הגשת דו"ח המפרט את מספר משקי הבית הנגישים לרשת החברה. הדו"ח יהיה בחלוקה לרשויות מקומיות כהגדרתן בלמ"ס. בדו"ח יצוינו

כמות משקי הבית בפריפריה הנגישים לרשת החברה וכמות משקי הבית במרכז הנגישים לרשת החברה ("דו"ח נגישות לרשת"). ב. בתום כל שנה מהמועד הקובע - הגשת דו"ח נגישות לרשת, שנתי ומצרפי.

כאמור, מימוש ההמלצות לעיל מצריך שינוי במסגרת הרישוי שבו פעלה החברה עד כה. כזכור לחברה הוענק רישיון מפ"א תשתית, וזאת לאחר שהחברה הגישה בקשה לרישיון זה בהתאם להוראות תקנות התקשורת (בזק ושידורים) (הליכים ותנאים לקבלת רישיון כללי למתן שירותי בזק פנים-ארציים נייחים), תש"ס-2000 ("תקנות המפ"א").

תקנות המפ"א אפשרו ל-^ הגשת בקשה לרישיון אשר מחייב פרישת רשת בזק ציבורית כלל- ארצית. כן קובעות תקנות המפ"א סייגים ותנאים לעניין אחזקת אמצעי שליטה בבעל רישיון מפ"א תשתית כמפורט בתקנות 12 ו-21א. בהתאם לתנאים הקבועים בתקנות המפ"א, מפ"א מהותי לא יכול להיות בעל עניין בחברה.

בהמשך להמלצותינו, האכסניה של תקנות המפ"א אינה מתאימה, ולפיכך, וכאמור לעיל, מוצע לאפשר לחברה להגיש בקשה לרישיון חדש בהתאם לתקנות רישיון אחוד, לאחר אסדרת מסגרת רישוי מתאימה בהן לפעילותו של "ספק-ספקים", המחויב בפרישת רשת בהיקף משמעותי.

להלן התיקונים המוצעים בתקנות רישיון אחוד, לצורך התאמתן להמלצותינו כדלקמן:

א.     הוספת הגדרה "רישיון כללי ייחודי (תשתית)" ושמירה על מודל "ספק-ספקים" לרישיון מסוג זה;

ב.      קביעת דרישת פרישה משמעותית על מי שפועל בהתאם לרישיון כללי ייחודי (תשתית) ובהתאם לאבני דרך שייקבעו ברישיון;

ג.       החלת תקנה 11 לתקנות רישיון אחוד על בעל רישיון כללי ייחודי (תשתית) לעניין בעלויות צולבות, תוך התאמות לנוסח החלטות הממשלה. בכלל כך, בהתאם, לא יינתן רישיון כללי ייחודי (תשתית) למבקש שהוא בעל רישיון אחוד, למבקש שבעל עניין בו הוא בעל רישיון אחוד, או למבקש שבעל עניין בו הוא בעל עניין בבעל רישיון אחוד אלא אם כן שוכנע השר כי אישור הבקשה לא יפגע בתחרות בתחום הבזק או במגזר פעילות או בטובת הציבור

ד.      קביעה כי בעל רישיון מפ"א כללי (בזק והוט) לא יוכל להחזיק אמצעי שליטה בבעל רישיון כללי ייחודי (תשתית);

ה.      קביעה כי ההון העצמי של מבקש רישיון כללי ייחודי (תשתית) או ההון העצמי המצטבר של בעלי ההשפעה הניכרת בו יעמוד על 100 מיליון ₪ ;

ו.      בעל רישיון יהיה הבעלים והמפעיל של הרשת ויחד עם זאת ייקבע ברישיון כי הוא יוכל לעשות שימוש ברשת גישה של אחר באמצעות השוק הסיטונאי.

ז.      סכום הערבות עבור בעל רישיון כללי ייחודי (תשתית) יעמוד על 5 מיליון ₪.

להלן יוצגו עיקרי הטענות שעלו מההתייחסויות שהתקבלו כאמור והמענה להן:

1. טענה: משרד התקשורת לא בחן את ההשלכות של ביטול פרישה האוניברסלית בראייה כוללת של כלל שחקני המפ"א. השימוע מתמקד אך ורק בחובת הפרישה של 80! ולפיכך מפלה לרעה את שחקניות המפ"א בעלות התשתית, תוך יצירת תנאי תחרות בלתי הוגנים בין מפעילי התקשורת הפועלים בשוק התשתית רחבת-הפס. בנוסף, נטען כי המשרד בחן ובדק אך ורק את ענייניו של המיזם ומצוקתו הכספית ומנקודת המבט של סלקום.

מענה: המשרד דוחה טענה זו. ראשית, עמדת המשרד בדבר צמצום חובת הפרישה שתחול על 80! עולה בקנה אחד עם מדיניותו לעידוד הנחת תשתיות תקשורת רחבות-פס, עם כניסתם של מתחרים חדשים לשוק תשתיות התקשורת הנייחות והגברת התחרות בו, ועם התפישה הכוללת של המשרד בדבר התפתחות התחרות בתחום התשתית הנייחת. יתרה מכך, המשרד פעל בעבר ופועל כעת להשגת מטרותיו במספר אפיקים מקבילים אשר שילובם יביא להשגת מטרותיו, ואין לתפוש שימוע זה במנותק משאר פעולות המשרד הקשורות לחובות הפרישה האוניברסליות של כלל בעלות התשתית, לעידוד פרישה ושדרוג של רשתות תקשורת נייחות רחבות-פס, ולחיזוק התחרות בתחום התקשורת הנייחת. שנית, ההחלטה אינה מפלה את בזק והוט, שתי השחקניות הגדולות ביותר בשוק התקשורת הישראלי (בפרט בתחום הנייח), אלא היא מבקשת לתקן את דרישת הפרישה האוניברסלית לגבי חברת 80! לאחר שזו נבחנה על ידי המשרד והתברר כי היא אינה כלכלית גם למפעיל יעיל. ויודגש, מראש אין דין 80! כדין הוט או כדין בזק שהן דואופול בשוק התשתיות. כך למשל, הכנסותיה של קבוצת בזק עומדות על כ-10 מיליארד ₪ לשנה והכנסותיה של קבוצת הוט עומדת על כ-4 מיליארד ₪ לשנה. לעומת זאת, הכנסותיה של 80! הן פרומיל בלבד מקבוצות אלה. כך בעוד 80! היא מפעיל חדש וקטן הפועל בשוק שנים ספורות, להוט ובזק כוח שוק משמעותי בשווקי התקשורת בישראל. בהינתן הפערים האדירים בכוח השוק לא ניתן להשוות בין קבוצות אלה לבין 80!.^[13] פערים אלה הצדיקו מראש קביעת תנאי פרישה אחרים ומקלים ל-80!.

בניגוד לטענה, או למה שעשוי להשתמע ממנה, אין המדובר בשינוי שמביא לקביעת תנאים שונים בין שחקנים שווים, כי אם בהתאמת התנאים שנקבעו בשעתו ל-80!, שחקן חדש קטן ומובחן מראש בשוק זה, למציאות משתנה. בהקשר זה אין ממש בטיעון שעלה כאילו אין להתייחס לחברת 80! כינוקא בשוק התשתיות היות שהיא מוחזקת בידי חברת חשמל שהיא מונופול חזק בישראל. החלטות הממשלה קבעו סייגים לעניין השקעותיה של חברת החשמל בחברה. בנוסף, נקבעו בהחלטת הממשלה כללי הפרדה מבנית בין חברת החשמל לבין 80!.^[14] מכאן שבנקודת זמן זו השוואת הרגולציה בין חברת בזק ו/או הוט לבין IBC אינה רלוונטית, ובפרט חובות הפרישה של הוט ושל בזק, שהם דיונים נפרדים הנעשים אל מול המשרד, ואין לקשור ביניהם לבין הדיון בחובת הפרישה של IBC. יתרה מכך, המשרד דוחה מכל וכל טענות לפיהן שקל אך ורק את עניינה של חברת IBC ומצוקתה והכל מנקודת מבטה של סלקום, ומוטב לו לא היו מועלות כלל. המשרד קיים שימוע ציבורי פומבי ושקוף בדבר השינויים הרגולטורים הנשקלים מול כלל הגורמים הרלוונטיים, ואף קיים הליך מקדמי שבו שלח "קול קורא" לקבלת מידע מגורמי הממשלה הרלוונטיים ומהחברות שנכנסו לחדר המידע שפתחה חברת IBC. כמפורט בשימוע, המשרד בחן את הכדאיות הכלכלית של חובת הפרישה האוניברסלית על גבי תשתיות רשת החשמל מנקודת ראות נורמטיבית, קרי מבחינת שחקן חדש ויעיל שהיה נדרש כיום בחובה כאמור. בחינת המשרד העלתה כי סיבה מרכזית לאי כדאיות כלכלית בפרישה כאמור נעוצה בהפעלת השוק הסיטונאי והשימוש בתשתיות הפסיביות של בזק. מהלך זה יצר דרך חדשה לפרישת רשת תקשורת, הזולה משמעותית מפרישה עצמית תת- קרקעית על גבי רשת החשמל, ומאפשר ללקוחות הפוטנציאלים של IBC חלופה לפרישת תשתיות עצמאיות. בחינה זו מנותקת משאלת מצוקתה הכספית של IBC, והיא רלוונטית לכל משקיע פוטנציאלי. לעניין זה יש לדחות את הטענה כי רפורמת השוק הסיטונאי היתה ידועה כבר באוגוסט 2013 עת שהוענק הרישיון ^IBC, באשר התשלומים המרביים בעד שירות שימוש בתשתיות הפסיביות נקבעו רק למעלה משנה לאחר מכן, ובין היתר בשל קשיים שהערימה בזק יישום השירות על גבי רשת חברת בזק החל בפועל רק באוקטובר 2017. כן הוסדר במסגרת השוק הסיטונאי שירות "גישה רחבת-פס מנוהלת" (" Bitstream BSA - Access"). שירות זה הוא שירות מתחרה לשירותיה של החברה, שגרם לירידת מחירים בשוק זה, ולצמצום ההכנסות של החברה.

2. טענה: בניגוד להחלטת הממשלה, חברת חשמל מממנת את פעילות המיזם ולפי דיווחים היא אף עתידה להעניק הנחה נוספת על שירותיה שנקבעו על בסיס תמחור עלויות. יש לשקול מחדש את זכות הבלעדיות בפרישת סיבים של חברת IBC על גבי רשת החשמל.

מענה: עוד טרם פרסום השימוע, במסגרת גיבוש חוות הדעת שפורסמה במסגרתו, בחן המשרד, בין היתר, את מעורבותה של חברת חשמל במיזם הסיבים, וכן בחן את סוגיית הבלעדיות שניתנה ^IBC בפרישת תשתיות תקשורת על גבי רשת החשמל. מן הבחינה עלה כי החששות לגבי "חדירת" חברת חשמל לשוק התקשורת לא התממשו, בין היתר כתוצאה מהאופן שבו נבנתה הרגולציה ובפרט בהפרדה המבנית שנוצרה בין חברת החשמל ובין IBC. לעניין הטענה בדבר מימון פעילות המיזם בידי חברת החשמל, בשימוע לא הובאו כל תימוכין לטענה זו. מדובר בהשערות בלבד לגבי פעולות עתידיות שטרם ננקטו ולא נכון לבסס עליהן מסקנות בשלב זה.

בנוסף, במכלול השיקולים, סבר המשרד כי ביטול הבלעדיות אינו נדרש בעת הזו ואינו תורם למטרותיו העיקריות של המשרד בשימוע זה. המשרד בחן חלופה זו, ואף נועץ עם משרד האוצר בנושא, וסבור כי היא נחותה משמעותית למול החלופה שנבחנה, מבחינת לוחות הזמנים ליישומה, ההסתברות לפרישה במסגרתה והיקפה, השינויים הרגולטוריים הנדרשים להפעלתה, והיקף ההשפעה על התחרות בשווקי התקשורת. בפועל, מכיוון שהמשרד משמר את מודל "ספק-הספקים", הוא מאפשר לספקי השירותים לרכוש מחברת 80ו שירותים סיטונאיים מקצה אל קצה, ולספק ללקוחות החברות שירותים מבוססי סיב שהונח על תשתית החשמל. אמנם לא מדובר במתן אפשרות לפרישת סיבים עצמאית, אולם השירות מממש את הפוטנציאל התחרותי הגלום בשימוש בתשתיות חברת חשמל.

משרדי האוצר והתקשורת סבורים כי חלופת ביטול הבלעדיות אינה ישימה בטווחי הזמנים הרלוונטיים לפיתוח התחרות בשוק התקשורת הנייחת, וסבורים כי בחירת חלופה זו תביא לכך שבסופו של יום לא יפרשו סיבים על גבי רשת החשמל, ולא ימומש הפוטנציאל התחרותי הגלום בחברת 80ו כמפורט בשימוע. המשרדים סבורים כי הדרך העדיפה להשיג מטרות אלה היא לשמר את המתווה הרגולטורי הקיים ולערוך בו את השינויים ההכרחיים בלבד כאמור לעיל.

בנוסף, יש להזכיר שכפי מסרה החברה למשרד, אמצעי השליטה בה מוצעים למכירה. לפיכך ספקי השירות יכולים לפעול לרכישת אמצעי שליטה בחברה ובכך ליהנות מהזכות הבלעדית לפרוש על גבי רשת החשמל יחד עם חובת פרישה ל-40% ממשקי הבית בתוך עשר שנים.

3. טענה: תיקון חובת הפרישה של 80ו שהוצע בשימוע מהווה שינוי יסודי של תנאי הרישיון שניתן לחברה לאחר קיומו של הליך פומבי ותחרותי לבחירת בעל השליטה בחברה. שינוי זה מהווה פגם יסודי בהליך המכרזי הפוגע בעקרון השוויון שכן יתכן שהתנאי היסודי בדבר חובת פרישה אוניברסלית מנע ממתחרים פוטנציאלים אחרים מלהשתתף במכרז לבחירת המשקיע בחברה. ככל שמשרד התקשורת מעוניין לשנות תנאי זה יש לצאת בהליך מכרזי חדש תחת תנאים ברורים ואחידים לכל.

מענה: ברישיון הכללי שהוענק לחברת התקשורת בחודש אוגוסט 2013, לאחר בחירתו של בעל שליטה בחברה בהליך הבחירה שנערך בהתאם להחלטות הממשלה, נקבע כי חברת התקשורת תפרוש את רשת התקשורת שלה בפרישה כלל-ארצית תוך תקופה של 20 שנה. השינויים שהוצעו בשימוע מוצעים כ-5 שנים לאחר שנערך הליך הבחירה. בתקופה שחלפה מאז הסתיים הליך הבחירה וניתן הרישיון לחברה, חל שינוי נסיבות משמעותי בשוק התקשורת הנייחת, והמרכזי שבהם - הפעלת השוק הסיטונאי. במסגרת השוק הסיטונאי ניתנה אפשרות לספקיות השירות לעשות שימוש בתשתיות הפסיביות של בזק והוט. מהלך זה יצר דרך חדשה לפרישת רשת תקשורת, הזולה משמעותית מפרישה עצמית, המאפשרת למתחרות בשוק התקשורת הנייחת שהן הלקוחות הפוטנציאלים של חברת התקשורת

חלופה לפרישה של תשתית עצמאית. דרך זו יושמה הלכה למעשה על גבי רשת בזק החל מסוף 2017. כן הוסדר במסגרת השוק הסיטונאי שירות "גישה רחבת-פס מנוהלת" ("BSA - Bitstream Access"). שירות זה הוא שירות מתחרה לשירותיה של החברה, שגרם לירידת מחירים בשוק זה, ולצמצום ההכנסות של החברה. חלופות אלה שיושמו רק בשנים 2015 וסוף 2017, לא היו קיימות בעת מתן הרישיון ל-^. לעמדת גורמי המקצוע במשרד הן משליכות בצורה משמעותית על כדאיות הפרישה האוניברסלית. לנוכח האמור, ועל מנת לאפשר את מימוש האינטרס הכלכלי-חברתי בפרישת רשת תקשורת נייחת על גבי רשת החשמל אשר עמד בבסיס החלטות הממשלה בנושא והווה את הבסיס לעריכת הליך הבחירה, וכן לאפשר את מימוש תרומתה התחרותית בטווח הזמן המיידי, סבור המשרד כי לא קיימת מניעה לשינוי חובת הפרישה.^[15]

כמתואר בשימוע, ככל שלא יבוצע שינוי מיידי בחובת הפרישה, החברה צפויה להגיע לחדלות פירעון תוך פרק זמן קצר. תהליך חדלות הפירעון צפוי לארוך תקופה ארוכה. כמו כן יש לזכור שכיום החברה עודנה עומדת באבני הדרך הקבועות ברישיונה לעניין היקף הפרישה. בנוסף יש לזכור כי גיבוש תנאי הליך הבחירה לבעל שליטה בחברת IBC והקמתה נמשכו כ-5 שנים. מטעמים אלה עולה כי החלופה של עריכת מכרז חדש אינה סבירה בטווח זמן ממושך, ולפיכך צפוי כי לא תתקיים פרישה של סיבים אופטיים על גבי רשת החשמל בשנים הקרובות, אם בכלל. כך, הפוטנציאל התחרותי של מטרות המהלך כולו כפי שבא לידי ביטוי בהחלטות הממשלה לא יתממש. בכך תיפגע התועלת הפוטנציאלית של צרכני התקשורת ושל המשק הישראלי מפירותיו של המהלך המוצע כאן. בנוסף, כאמור, כפי שנמסר למשרד, אמצעי השליטה ^IBC מוצעים למכירה לכל גורם המעוניין בכך. לפיכך ככל שיש רוכשים פוטנציאלים המעוניינים להשקיע בחברה, לרבות השינויים המומלצים בעקבות שימוע זה, יש להם את האפשרות להציע הצעות לרכישת חברת IBC (למעט חברות בזק והוט); וזאת בזמן קצר יותר משמעותית בד בבד עם המשך פרישת רשת הסיבים על גבי רשת החשמל.

4. טענה: הכוונה שהוצגה בשימוע בדבר קביעת חובת פרישה בהיקף של 40% ממשקי הבית בישראל היא שרירותית, אינה נתמכת בתשתית עובדתית ובנתונים מספקים, ופוגעת בהיקף הפרישה בפריפריה.

מענה: המלצת המשרד אינה שרירותית והיא מבוססת על בחינה שערך המשרד במסגרת השימוע, בדבר הכדאיות הכלכלית לפרישה בהתאם למידע ונתונים בנוגע לצפיפות הבינוי ופרישת רשת החשמל. דרישת הפרישה בהיקף שלא יפחת מ-40% ממשקי הבית בישראל בתוך עשר שנים מהווה לעניות דעתו של משרד התקשורת הערכה סבירה להיקף הפרישה הכדאי כלכלית של תשתית תקשורת על גבי רשת החשמל בהינתן מצב השוק דהיום. יתרה מזאת, במסגרת התגובות לשימוע לא הוצגו בפני המשרד נתונים או מידע חדשים המצדיקים הערכה כלכלית מחודשת של כדאיות הפרישה שנבחנה. נציין כי מן הבחינה

עלה כי במידה ויתרחשו שינויים משמעותיים בשוק התקשורת, יתכן מצב בו לא תתקיים כדאיות כלכלית גם להיקף פרישה של 40% כאמור. בהקשר זה נציין כי טענה זו נטענה בעלמא, ומשמעותה היא אך כי המשרד טעה בהערכתו. במענה לשימוע לא הציע אף גורם הערכה נגדית שהמשרד יכל להתייחס אליה בדבר ההיקף הפרישה הכדאי כלכלית במצב השוק דהיום. קיימות שתי חלופות לטיעון זה. האחת, כי הערכתנו בדבר הכדאיות הכלכלית של פרישת סיבים אופטיים על גבי רשת החשמל מוטה כלפי מטה, קרי, שבדיעבד יתברר כי קיימת כדאיות כלכלית גבוהה יותר. תחת חלופה זו המשק הישראלי צפוי להרוויח, שכן או אז תפרוש IBC יותר מ-40% (שהרי לא סביר כי חברה עסקית תוותר על פרישה באזורים המניבים לה רווח). מנגד, ככל שיתברר כי קיימת טעות בהערכת המשרד כלפי מעלה, אזי המשמעות היא שיש לצמצם את חובת הפרישה של IBC אף אל מתחת ל- 40%. טענה זו הועלתה בשימוע. נטען כי היקף הפרישה שהוצג הוא גבוה מדי ומשית סיכון רב מדי על המשקיע והובע החשש שהדבר יגרום לו שלא לרכוש את החברה. על אף כל זאת, ובהתאם לבחינה שבוצעה במשרד כאמור לעיל, בחר המשרד שלא לשנות את חובת הפרישה שהוצעה בשימוע (40% ממשקי הבית לכל הפחות).

לעניין ההשפעה של השינוי שהוצג על היקף הפרישה בפריפריה, המשרד אינו מקבל את הטענה כי ככל שתצומצם החובה בדבר היקף הפרישה החלה על חברת IBC הדבר צפוי לפגוע דווקא בתושבי הפריפריה. כאמור, בהתאם לנתונים שהועברו למשרד התקשורת מצבה הפיננסי של חברת IBC קשה, וללא הזרמת הון משמעותית היא צפויה להיכנס להליכי פשיטת רגל בתוך פרק זמן קצר. לפיכך, ללא שינוי מהותי ברגולציה החלה כיום על IBC סביר כי לא תתרחש פרישה נוספת של סיבים על גבי רשת החשמל, הן במרכז והן בפריפריה.

5. ברי כי המשרד נכון לאפשר תחת המלצתו גמישות ^IBC בפרישה בפריפריה, בהתאם להערכות הכדאיות הכלכלית של פרישת הרשת. עם זאת, המשרד ממליץ כי הפרישה תעמוד על יחס שלא יפחת מ-1 בין משקי הבית בפריפריה לבין משקי הבית במרכז (לאחר תקופת Cherry Pickings). משמעות הדבר היא קביעת חובה לפרישה של סיבים אופטיים למאות אלפי משקי בית בפריפריה. טענה: ההנחה של המשרד כי עצם קיומה של IBC יהווה איום תחרותי על חברות התשתית הקיימות לא נתמכה בתשתית עובדתית. כמו כן מדובר בשינוי קיצוני במדיניות המשרד, כיוון שלצורך אותה מטרה נקבע בעבר שחברת התקשורת תפעל בפרישה כלל-ארצית.

מענה: המשרד דוחה טענות אלה. במסמכי השימוע פורטו בהרחבה הנימוקים לעמדתו של המשרד בדבר התרומה של פעילותה של IBC להתפתחות התחרות בתחום התקשורת הנייחת, גם בהיקף פרישה מצומצם. בניגוד לנטען התרומה לתחרות לא נגזרת בהכרח מפרישה כלל ארצית. כל פרישה עצמאית של תשתית תקשורת שמהווה חלופה לתשתיות הקיימות של דואופול בזק והוט מפתחת את התחרות בשוק התקשורת הנייחת. רעיון זה הוא חלק מתפישה כוללת בענף התקשורת הנקראת "סולם ההשקעות" שעל בסיסה גם

פותחה רפורמת השוק הסיטונאי, בארץ ובעולם. פרישת תשתיות עצמאיות לחלוטין היא השלב העליון בסולם ההשקעות, ועל כן היא מבטאת את רמת התחרות הגבוהה ביותר.^[16] השינוי המוצע הוצג בשימוע תוך שהוצגו הנימוקים וההערכות עליהם התבסס, והבחינה שערך המשרד בדבר הכדאיות הכלכלית לפרישה בהתאם למידע ונתונים בנוגע לצפיפות הבינוי ופרישת רשת החשמל.

6. טענה: ביטול חובת האוניברסליות לחברת 80ו יפגע בתחרות וינציח את התלות במונופול בזק. המשרד מתעלם מכך שתתכן חפיפה משמעותית ביותר בין הפרישה של 80ו לבין הפרישה של ספקי השירות העושים שימוש בתשתיות הפסיביות במסגרת שירותי השוק הסיטונאי.

מענה: כאמור בשימוע, אי ביטולה של חובת האוניברסליות צפויה להביא לקריסתה של חברת 80ו ושל מיזם הסיבים. לעומת זאת, וכפי שכתבנו בשימוע, צמצומה של חובת הפרישה של 80ו, תוך שמירה על חובת היקף פרישה משמעותית תוכל להביא להמשך הפרישה של 80ו ולמצבה כגורם תחרותי משמעותי בשוק. מכאן שביטול חובת האוניברסליות צפוי לתרום לתחרות, ולהקטין את היקף התלות בבזק. בנוסף, ובהתאם לבחינת הכדאיות הכלכלית לפרישת הסיבים האופטיים על רשת החשמל, האזורים הכדאיים כלכלית לפרישה לחברה אינם חופפים במידה רבה לאזורים הכדאיים כלכלית לפרישה באמצעות השוק הסיטונאי. כך לדוגמא, שכונות בפריפריה המאופיינות בבנייני שיכונים אשר רשת החשמל פרושה בהן באמצעות רשת עילית, תהיינה לרוב זולות יותר לפרישת סיבים באמצעות רשת החשמל מאשר באמצעות שימוש בשירות גישה לתשתית פסיביות בשוק הסיטונאי.

7. טענה: מתן האפשרות לקבוצת תקשורת לרכוש את 80ו יפגע בתחרות, בפרט ככל שמדובר בסלקום ופרטנר שעשויות להגיע לפרישה רחבת היקף של תשתית רחבת-פס תוך זמן קצר, ולכן יש להתייחס אליהן כאל מפעיל מהותי בתחום המפ"א, שאינו יכול - בדומה לעקרון שהוחל על בזק ועל הוט - להיות בעל עניין בחברת 80ו.

מענה: המשרד דוחה טענה זו. התחרות בשוק התקשורת בישראל הפכה בשנים האחרונות לתחרות בין קבוצות תקשורת המתחרות ביניהן במקביל בכל שווקי התקשורת. ככל שצורת התחרות בשוק התקשורת נעשית בקבוצות תקשורת, הרי שבחיבור בין קבוצת תקשורת ללא תשתית נייחת רחבה (כדוגמת סלקום או פרטנר) וחברת תשתית עם פוטנציאל לפרישת תשתית רחבה (כדוגמת 80ו), צפויה הרחבה של היצע התשתיות אשר תביא לפיתוח התחרות, בוודאי לא לפגיעה בתחרות.

לעמדתנו, מידת התחרות בשוק התשתית הנייחת במצב העולם בו קבוצת תקשורת (כגון סלקום או פרטנר) רוכשת אמצעי שליטה ב-80ו היא גבוהה יותר מאשר מצב עולם חלופי

בו קבוצת תקשורת (כגון סלקום או פרטנר) אינה רוכשת אמצעי שליטה ב-60!, ו-60! חדלה מלהתקיים. לפיכך מתן האפשרות לקבוצת תקשורת (כגון סלקום או פרטנר) לרכוש את 60! צפויה לתרום לתחרות.

כאמור בשימוע, עוד בשנת 2016 בחן המשרד את בקשת חברת 60! לאפשר לחברת תקשורת להשקיע בה. עמדת המשרד דאז, לאחר בחינת מצב התחרות, הייתה כי, בין היתר, אין מניעה עקרונית לאשר את רכישת השליטה בחברה על ידי בעל רישיון הנמנה על ידי אחת משתי הקבוצות שאינן בעלות תשתית בפרישה כלל-ארצית, או על ידי בעל רישיון או בעל עניין בבעל רישיון הנמנה על אחד מבעלי הרישיונות העצמאיים בשוק התקשורת הנייחת. לעמדת המשרד, מתן אפשרות כאמור צפויה הייתה לתרום תרומה חיובית לקידום התחרות. כאמור בשימוע, המלצה זו נבחנה על ידי המשרד גם במצב התחרות בשוק התקשורת דהיום, ונמצאה תקפה, גם בהיקף פרישה של 40%.

8. טענה: השינויים שהמשרד מבקש לערוך אינם סבירים בהינתן שהמדינה השקיעה 150 מיליון ₪ במיזם. הכספים שהמדינה השקיעה נועדו לפי החלטת הממשלה לסייע למיזם לממש את חובת הפרישה האוניברסלית. יש לדרוש כספים אלה בחזרה ולהשקיעם בשוק כתמריצים לפרישת תשתית של כלל המתחרות.

מענה: בהחלטת הממשלה 2949 נקבע כי לחברת התקשורת יועמד מענק בגובה של עד 150 מיליון ₪ בהתאם למנגנון שנקבע בהחלטה. כן נקבע בהחלטה כי ועדת הבחירה תקבע אבני דרך לצורך תשלום המענק. ואולם בניגוד לנטען, על פי נוסח החלטות הממשלה, לא נקבע בהן שהמענק שניתן לחברה נועד לממש דווקא את חובת הפרישה. בהמשך להחלטות הממשלה, נקבעו לחברה תנאים למימוש המענק. כפי שמסר משרד האוצר למשרד התקשורת, החברה לא משכה כספים מחשבון המענק תוך הפרה של התנאים שנקבעו. בזמנים שהחברה לא עמדה בתנאים שנקבעו, הוקפאה משיכת הכספים עד להסדרת הנושא על-ידי משרד האוצר.

השקעת המדינה במיזם הסיבים היא עובדה מוגמרת. מי שמבקש שלא לצמצם את חובת הפרישה של 60! בעצם דורש שה-150 מיליון ₪ הללו ירדו לטימיון. השינויים הרגולטוריים המפורטים בהמלצה לעיל מבקשים לאפשר למצות את הפוטנציאל התחרותי של חברת 60!, כמו גם ליישם את מטרת החלטות הממשלה, לממש את הפוטנציאל של פרישת תשתיות תקשורת רחבות-פס על גבי רשת החשמל, הן בהיבט של שיפור איכות תשתית התקשורת במדינה והן בהיבט של הגברת התחרות. כך, בין היתר, להביא באמצעות שינויים אלה למקסום התמורה למדינה ולאזרחיה על השקעתם במיזם. כידוע המשרד (והממשלה) רואה בפרישה רחבה של רשת תקשורת מבוססת סיבים חשיבות רבה להתפתחות שוק התקשורת וסבור כי היא תתרום לתושבי ישראל ולהתפתחות הכלכלית של המשק. כמו כן בחינת המשרד העלתה שנכון לעת הזו ובראיה צופה פני עתיד, הכדאיות הכלכלית לפרישת סיבים אינה קיימת בכל חלקי הארץ. במקביל המשרד בוחן את הכלים שברשותו במטרה לתמרץ פרישת רשתות סיבים נוספות בישראל לכל אזרחי ישראל.

9. טענה: קביעת תקופת "Cherry Picking" ולאחר מכן 1:1 בין פריפריה למרכז תתמרץ את החברה לפרוש בתקופת ^"Cherry Picking" רק במרכז הארץ.

מענה: המשרד מקבל את הטענה כי אופן הבניית חובת הפרישה כפי שהוצג בשימוע אכן מייצרת תמריץ לדחיית הפרישה בפריפריה. לפיכך שונתה המלצת המשרד. אנו ממליצים כי בדרישת היחס בין משקי בית בפריפריה לבין משקי בית במרכז ייקבע יחס שלא יפחת מ-1 לאחר תקופת ^"Cherry Picking". בחישוב יחס זה תיכלל גם הפרישה לפריפריה שנפרסה בתקופת ^"Cherry Picking". כמו כן, למען הסר ספק, תקופת ה-" Cherry Picking" תחל להיספר מהמועד הקובע.

כמו כן, ועל מנת להתאים את הגדרת הפריפריה להגדרות מעודכנות שפורסמו על ידי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה בחודש נובמבר 2017 באמצעות מדד הפריפריאליות ("המדד"), יישובים בפריפריה יוגדרו עבור היישובים באשכולות 5-1 במדד (כ-1 מיליון משקי בית), ואילו יישובים במרכז יוגדרו עבור היישובים באשכולות 10-6 במדד (כ-1.4 מיליון משקי בית). הגדרה זו של פריפריה/מרכז משנה את הגדרתו של אשכול 5 למול ההגדרה הקיימת ברישיון הנוכחי של IBC. מכיוון שהיקף משקי הבית באשכולות 4-1 במדד מהווים כחצי מיליון משקי בית, תחת חובות הפרישה שמוצע לקבוע ברישיון החדש וללא שינוי הגדרת פריפריה/מרכז כאמור, הרי שהרישיון החדש יחייב פרישה כמעט מלאה של אשכולות 4-1. מצב זה אינו עולה בקנה אחד עם הערכתנו בדבר הכדאיות הכלכלית בפרישת רשת הסיבים האופטיים על גבי רשת החשמל כמפורט בשימוע. בהתאם להערכתנו כאמור, נכון לתת גמישות לחברה בבחינת השכונות בהן היא פורשת על מנת למקסם את מאפייני הפרישה על-גבי רשת החשמל. כמו כן, אשכול 5 של המדד מכיל יישובים שאין ספק שאינם מרכז הארץ וכי הם נחשבים כפריפריה, כגון: באר שבע, נצרת, טירת הכרמל, מגדל העמק, יקנעם עילית, קריית מוצקין, קריית מלאכי ועוד. הכללת אשכול 5 בהגדרת הפריפריה הוא גם נכון יותר וגם מאפשר את הגמישות הנדרשת לחברה בבחירת השכונות בה תפרוש את תשתיותיה.

10.  טענה: הדרישה מהחברה ומהקונה הפוטנציאלי להציג את תוכנית הפרישה למשרד כתנאי מתלה לשינוי הרישיון אינה סבירה מבחינת סדר הדברים. בכדי לגבש תוכנית פרישה תקפה נדרש הרוכש הפוטנציאלי לרכוש את החברה על מנת שיוכל להשתמש בנתוני החברה ובנתוני חברת חשמל. מכאן שקודם לרכישת אמצעי שליטה ^IBC לא יוכל הרוכש הפוטנציאלי להגיש תוכנית פרישה לבחינת המשרד.

מענה: בהמשך לטענה האמורה, אנו ממליצים כי בעת בקשה לקבלת הרישיון החדש תידרש החברה להציג בפני מנכ"ל המשרד תוכנית עסקית עדכנית לפעילותה המתוכננת. לאחר שלושה חודשים מקבלת הרישיון החדש, תידרש החברה להציג בפני מנכ"ל המשרד תוכנית פרישה מפורטת.

11.  טענה: מתן אפשרות לאחזקת אמצעי שליטה ב-80! לבעל רישיון הפועל בשוק התקשורת הנייחת מעלה חשש להפליית מתחרים אשר רוכשים את שירותיה של 80!, ובפרט באופן הפרישה, במחיר, ובאיכות השירותים.

מענה: המשרד רואה חשיבות בשמירה של 80! כ"ספק-ספקים", ומעוניין לצמצם את היתרון שבמתן אפשרות לאחזקת אמצעי שליטה ב-80! בידי בעל רישיון מפ"א כללי ייחודי למול ספקיות השירות העושות שימוש בתשתיותיה. כאמור לעיל, בהתאם למתווה המוצע יתאפשר ל- 80! להגיש בקשה לקבלת רישיון כללי ייחודי (תשתית), מכח תקנות רישיון אחוד, בהתאם לתיקונים המוצעים בהן לעיל. בקביעת תנאי הרישיון החדש שם המשרד דגש על שימורו של בעל רישיון כאמור כ"ספק-ספקים", בפרט בקביעות הוראות למתן מחיר ושירות זהים לכלל לקוחותיו, בין היתר על ידי קביעת הוראות חדשות ומחייבות לעניין הפרדה מבנית בינו לבין מחזיק אמצעי שליטה בו, ככל שהוא בעל רישיון הפועל בשוק התקשורת הנייחת. עם זאת, המשרד סבור כי תנאי בסיסי לרכישת 80! ולמניעת קריסתו של מיזם הסיבים הוא מתן האפשרות לבעל השליטה החדש לקבוע את תוכנית הפרישה של 80! (בכפוף למחויבויותיו ברישיון), ועל כן המשרד ממליץ לאפשר זאת. נציין גם כי המשרד מבקש למנוע יתרונות אפשריים למחזיק אמצעי שליטה כאמור הנובעים מחשיפתו למידע הנוגע לפרישה העתידית של 80!, ועל כן מומלץ לחייב את בעל הרישיון החדש להודיע מראש ללקוחותיו על תוכניות הפרישה לטווח זמן של שלושה חודשים.

12.  טענה: יש למנוע מ-80! לשווק ישירות שירותים ללקוחות עסקיים.

מענה: בהתאם להחלטות הממשלה, רישיונה המיוחד של 80! מאפשר לה כיום לשווק ישירות שירותים מבוססי סיב ל"לקוחות עסקיים גדולים"^[17], כהגדרתם ברישיון המיוחד. המשרד רואה באפשרות זו הקבועה ברישיון המיוחד של 80! את אחד ממרכיבי הערך לרוכשים הפוטנציאליים, העשויים לתרום להתפתחות התחרות בשוק התקשורת הנייחת ועל כן עמדתנו היא שאין לשנות מאפיין זה.

13.  טענה: השימוע ומסקנותיו סותרים את תמחור השוק הסיטונאי הפסיבי על רשת בזק.

מענה: מדובר בטענה שעלתה בעבר ונדחתה על ידי המשרד מספר פעמים.^[18] לטענה אין כל בסיס והיא אינה רלוונטית לשימוע זה.

Huawei, NBN training 2015 ¹¹