תיק הצעת חוק מס':803-10-2018-000079

סימוכין: 803-99-2018-038123

תזכיר חוק

 

א.  שם החוק המוצע

חוק איסור קבלת שירות של מעשה זנות (הוראת שעה), התשע"ח-2018

 

ב.  מטרת החוק המוצע והצורך בו

מטרת החוק המוצע לקבוע כהוראת שעה איסור על קבלת שירות של מעשה זנות. מוצע כי מעשה בניגוד לאיסור יהווה עבירה מינהלית, כהגדרתה בחוק העבירות המינהליות, התשמ"ו-1985 (להלן: "חוק העבירות המינהליות").

בדצמבר 2017 פורסם דוח הצוות הבין-משרדי לבחינת הכלים לצמצום צריכת הזנות בישראל, בראשות מנכ"לית משרד המשפטים, הגב' אמי פלמור (להלן – הצוות הבין-משרדי). הצוות הניח תשתית לעקרונות המשפטיים המאפשרים לקבוע איסור על צריכת זנות, הגם שלא נקט עמדה בעניין זה. הצעת החוק מובאת בעקבות עבודת הצוות, והיא מבוססת במידה רבה על ממצאיו, הכל כפי שמפורט בהרחבה בדברי ההסבר.

 

ג. עיקרי החוק המוצע

עיקר 1:

מוצע לקבוע כהוראת שעה עבירה של קבלת שירות של מעשה זנות של אדם שהעונש המירבי בצידה הוא קנס כאמור בסעיף 61(א)(1) לחוק העונשין.

 

עיקר 2:

מוצע לקבוע את העבירה כעבירה מינהלית כהגדרתה בחוק העבירות המינהליות, ומובהר כי יחולו עליה הוראות חוק העבירות המינהליות, בשינויים המחויבים.

 

עיקר 3:

מוצע לקבוע כי על העובר עבירה מינהלית של צריכת זנות יוטל קנס מינהלי של 1,500 ₪ ועל עבירה מינהלית חוזרת, כהגדרתה בסעיף 2(ג) לחוק העבירות המינהליות, קנס של 3,000 ₪. לפי סעיף 2(ג) לחוק העבירות המינהליות, עבירה מינהלית חוזרת היא עבירה מינהלית שעבר אדם בתוך שלוש שנים מיום שעבר לפני כן את אותה עבירה.

 

עיקר 4:

מוצע להסמיך את שר המשפטים, בהסכמת שר העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים, לקבוע בתקנות אמצעי חלופי שיוטל על מי שעבר עבירה של צריכת זנות, חלף הטלת קנס או חלקו.

 

עיקר 5:

מוצע לקבוע את יום התחילה בחלוף שנה ממועד פרסומו של החוק.

 

עיקר 6:

מוצע לקבוע את החוק שעניינו איסור על קבלת שירות של מעשה זנות כהוראת שעה למשך חמש שנים.

 

ד.  השפעת החוק המוצע על החוק הקיים

אין השפעה

ה. השפעת החוק המוצע על תקציב המדינה, על תקנים במשרדי הממשלה ועל ההיבט המינהלי

ההשלכות התקציביות ייבחנו עם המשטרה ומשרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים במהלך תקופת ההערות לתזכיר.

 

ו.  נוסח החוק המוצע:

להלן נוסח החוק מוצע:

חוק איסור קבלת שירות של מעשה זנות (הוראת שעה), התשע"ח-2018

 

דברי הסבר

מטרת החוק המוצע לקבוע איסור על קבלת שירות של מעשה זנות, כהוראת שעה. מעשה בניגוד לאיסור זה יהווה עבירה מינהלית כהגדרתה בחוק העבירות המינהליות, התשמ"ו-1985 (להלן: "חוק העבירות המינהליות").

בשנים האחרונות גוברת בישראל ההכרה כי תעשיית הזנות מגלמת מאפיינים פוגעניים ביותר, וכי יש לפעול לצמצומה בכלים משולבים של שיקום, הסברה, חינוך ואכיפה. ביוני 2016 מינתה שרת המשפטים צוות בין משרדי בראשות מנכ"לית משרד המשפטים, הגב' אמי פלמור, אשר בחן את הכלים לצמצום צריכת הזנות בישראל. בין היתר בחן הצוות אפשרות לקביעת העבירה המוצעת האוסרת על קבלת שירותי זנות, והציע מתווה לקביעת עבירה כאמור. מהדוח עלה כי על אף ההסכמה הרחבה בין אנשי המקצוע כי יש לפעול לצמצום הזנות, הגישות בנושא הפללת צרכני זנות בחקיקה בעולם ובמחקרים העוסקים בכך מגוונות. תזכיר חוק זה מוצע בעקבות עבודת הצוות וממצאיו, ולצדו מובאת בפני הממשלה הצעת החלטה הנוגעת ליישומן של המלצות נוספות מטעם הצוות בהיבטי חינוך, הסברה ושיקום אוכלוסיות במעגל הזנות.

כפי שפורט בהרחבה בדוח הצוות הבין משרדי, מדינות שונות בעולם מתמודדות עם תופעת הזנות בחקיקה בצורות שונות. השוני בין המדינות נובע מהפערים בתפיסה ביחס למידת המעורבות הנדרשת של המדינה בתופעה זו. כך, ישנן מדינות בהן ישנו איסור על "צריכת" זנות בלבד, כמוצע כאן, ולא על "מכירתה"; כמו כן, ישנן מדינות המטילות איסור מוחלט על זנות, על כל המעורבים בתעשיית הזנות, לרבות האוכלוסייה במעגל הזנות. לעומתן, ישנן מדינות אשר פועלות בדרך של מיסוד הזנות, בהן הזנות היא חוקית ולגיטימית אך נתונה לרגולציה של המדינה או הרשות המוניציפאלית;

במצב המשפטי הקיים בישראל, מתן שירותי זנות וכן צריכת שירותי זנות מבגיר או בגירה אינם מהווים עבירות. צריכת  זנות מקטין מהווה עבירה לפי סעיף 203ג לחוק העונשין, התשל"ז-1977 (להלן: "חוק העונשין"). מעשים אחרים הנלווים לזנות, וביניהם סרסרות, החזקת מקום לשם זנות או פרסום שירותי זנות, אסורים גם הם ומהווים עבירה לפי סעיפים 199, 204, 205א ו-205ג לחוק העונשין בהתאמה.

מוצע לשנות מצב זה, ולקבוע כהוראת שעה איסור על צריכת שירותי זנות, בדומה למצב בחלק ממדינות העולם, בהן שבדיה, נורבגיה, אירלנד, קנדה וצרפת.[3] יודגש כי מוצע לאסור על צריכת שרותי זנות, ולא לאסור על אדם לעסוק בזנות. זאת, בהתאם לתפיסה הנוהגת גם כיום לפיה המצויים במעגל הזנות הם הגורם הנפגע, ויש לסייע לאוכלוסייה זו לצאת ממעגל הזנות בדרך של הרחבת דרכי השיקום והטיפול, לצד צמצום צריכת שרותי הזנות, ולא בדרך של הטלת סנקציה פלילית על עיסוק בזנות. כן יצוין, כי העבירה המוצעת אין בה כדי לשנות את המצב המשפטי ביחס לעבירה הפלילית הקיימת בעניין לקוחו של קטין לפי סעיף 203ג לחוק העונשין, לרבות נוסחה, היקפה וחומרתה הבאה לידי ביטוי בעונש הקבוע בצידה, ואין כוונה כי יהיה בחקיקת העבירה החדשה כדי לשנות מפרשנותה של העבירה הקיימת.

מטרת העבירה המוצעת היא להביא לצמצום צריכת הזנות בישראל, נוכח מאפייניה הפוגעניים, כפי שניתן ללמוד מדוח הצוות הבין משרדי שעסק בהרחבה בנושא זה. הדוח עומד על שלושה מאפיינים הנוגעים לכניסה למעגל הזנות וההמצאות בו, המבוססים על התשתית המקצועית שהניחו אנשי המקצוע בתחומי הרווחה והבריאות במשרדי הממשלה הרלוונטיים, המצדיקים קביעת איסור צריכת שירותי זנות: ראשית, סיבות ההיקלעות לזנות קשורות במצוקות כלכליות, נפשיות וחברתיות, אשר אף מקשות על היציאה ממעגל הזנות, ולפיכך הן מעלות קושי לראות בהימצאות בזנות תוצר של בחירה אוטונומית. שנית, לזנות נלווים נזקים פיזיים-בריאותיים שונים, כגון זיהומים וסיכון מוגבר להידבקות במחלות מין, וכן נזקים נפשיים כגון תסמונות פוסט טראומטיות, התמכרויות ואובדנות. שלישית, האוכלוסייה במעגל הזנות נמצאת ב"מילכוד" המקשה על יכולת היציאה מעולם זה, בין היתר בשל הידרדרות למצבי מצוקה ומשבר.[4]

בנוסף, הדין הבין-לאומי מצביע על הצורך לפעול לצמצום צריכת זנות גם כחלק מהמאבק בסחר בבני אדם וסחר בנשים בפרט. סעיף 9(5) לפרוטוקול למניעה, דיכוי והענשה של סחר בבני אדם, ובעיקר נשים וילדים המשלים את אמנת האומות המאוחדות נגד פשע מאורגן חוצה גבולות,[5] אשר אותו ישראל אשררה בשנת 2008, מתייחס, בין היתר, לצורך בנקיטת אמצעי מניעה במסגרת המאבק בסחר בבני אדם. בתוך כך, סעיף 9(5) לפרוטוקול קובע כי המדינות יאמצו או יחזקו אמצעי חקיקה או אמצעים אחרים, כגון אמצעים חינוכיים, חברתיים או תרבותיים,  כדי להניא את הביקוש המטפח את כל צורות הניצול של בני אדם, בעיקר נשים וילדים, המובילות לסחר. כמו כן, דירקטיבה של האיחוד האירופי משנת 2011,[6] והחלטה של הפרלמנט האירופי משנת 2014,[7] מתייחסות למודל של הפללת צרכני זנות באופן ספציפי, מדגישות את הקשר ההדוק בין סחר בבני אדם, פשע מאורגן ותופעת הזנות ומציינות את הצורך לשקול קביעת איסור על צריכת זנות.

מכל האמור, ככלל עיסוק בזנות כרוך בסכנות ונזקים מצטברים המצדיקים קביעת איסור פלילי על צריכת זנות, הגם שמעשה צריכת הזנות הבודד אינו גורם למכלול הנזקים הללו.[8]  יודגש, כי על אף שהתפיסה שבבסיס האיסור המוצע היא כי המצויים במעגל הזנות עושים כן מתוך מצוקה ומתקשים לצאת ממנו, ברי שמכאן לא נובע שצריכת מעשה זנות מסוימת נעשית שלא בהסכמה או אף בהסכמה שהושגה תוך ניצול, ולפיכך העבירה המוצעת אינה במדרג החומרה של עבירות המין. על כן, מוצעת עבירה במדרג חומרה שאינו גבוה – עבירת חטא שהעונש בצדה קנס כספי, אשר תיקבע כעבירה מינהלית לפי חוק העבירות המינהליות.

על פי המוצע, על העובר עבירה של צריכת זנות ניתן יהיה להטיל קנס של 1,500 ₪ ועל עבירה חוזרת קנס של 3,000 ₪. אדם אשר שילם את הקנס המינהלי שהוטל עליו, רואים זאת כאילו כופרה העבירה. יחד עם זאת, קביעת העבירה כעבירה מינהלית אין בה כדי לגרוע מסמכותו של תובע להגיש בשלה כתב אישום, כאשר הוא סבור שהנסיבות מצדיקות זאת מטעמים שיירשמו, ומשכך גם בגין העבירה המוצעת ניתן יהיה להעמיד לדין, במקרים אלה.

מוצע להסמיך את שר המשפטים, בהסכמת שר העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים, לקבוע בתקנות אמצעי חלופי שיוטל על מי שעבר עבירה של צריכת זנות, חלף הטלת קנס או חלקו. זאת, לאור המלצת הצוות הבין משרדי לשלב במסגרת האכיפה סדנה טיפולית-חינוכית במטרה למנוע הישנות של ביצוע העבירה וכחלק מהשינוי החברתי שקביעת עבירה זו באה לקדם. אופיו של האמצעי החלופי והתנאים להטלתו יקבעו בתקנות באופן מפורט (למשל, הטלתו במקרה של עבירה חוזרת).

יובהר, כי העבירה שמוצע כעת לקבוע מבטאת שינוי תפיסה משמעותי בנוגע להתנהגות שלא הייתה אסורה עד כה, ועל כן נדרש להטמיע את הנורמה החדשה בזהירות ובהדרגתיות ובשים לב לשיוריות הדין הפלילי. מדיניות האכיפה ביחס לעבירה זו תוסדר בהנחיות, כאשר בכלל זאת יוסדרו נושאים המעוררים מורכבות מיוחדת, ולמשל אכיפת העבירה כלפי לקוחות שהם קטינים.

מוצע לקבוע את האיסור כהוראת שעה למשך חמש שנים, זאת כדי לבחון באמצעות מחקר מלווה את השפעתו, את האופן בו נאכפת העבירה, כמו גם צעדים נוספים עליהם המליץ הצוות הבין משרדי שינקטו. בחלוף תקופה זו, ולאחר בחינת הממצאים שיועלו במחקר, יהיה מקום לבחון מחדש את המשכו של ההסדר האמור. הצורך במחקר מלווה ובבחינה מחודשת נובע, בעיקר, משאלת ההשפעה של איסור צריכת שירותי זנות על רווחתן של האוכלוסיות המצויות כיום במעגל הזנות  וכן השפעתו על היקף התופעה.

בנוסף, מוצע לקבוע את יום התחילה בחלוף שנה ממועד פרסומו של החוק, וזאת משני טעמים. ראשית, על מנת לאפשר הערכות והתאמה הן של מעני השיקום עבור האוכלוסיה במעגל הזנות והן של צעדי ההסברה, החינוך והעלאת התודעה הציבורית הנדרשים. שנית, נדרשת תקופת הערכות לצורך יישום אכיפתה של העבירה כעבירה מינהלית, הכשרת הגורמים הרלוונטיים ועוד.