הצעת חוק: חוק העונשין (תיקון מס'...) (ענישה לפי חקיקת משנה), התשע"ח-2018

סימוכין: 803-99-2018-020874

תזכיר חוק

א. שם החוק המוצע

תזכיר חוק העונשין (ענישה לפי חקיקת משנה), התשע"ח-2018.

ב.  מטרת החוק המוצע והצורך בו

מטרת החוק המוצע היא תיקון סעיף 2(ב) לחוק העונשין, התשל"ז-1977 (להלן – "חוק העונשין" או "החוק") באופן שיבהיר שחוקי עזר אינם טעונים אישור ועדה של הכנסת עבור התקנתם. התיקון אינו מבקש לשנות מן הדין הקיים, אלא אך לבארו בבחינת "למען הסר ספק".

הצורך בתיקון המוצע התעורר במסגרת בקשת רשות ערעור פלילי שהוגשה לבית המשפט העליון (רע"פ 2696/17 שור נ' מדינת ישראל). המבקש (לימים המערער) טען כי הוראה בחוק עזר שהותקן בעיר ירושלים בעניין העמדת רכב וחנייתו הקובעת עבירה, לא קיבלה את האישור הדרוש לה על-פי סעיף 2(ב) לחוק, הקובע כי "תקנות שבהן נקבעו עבירות ועונשים טעונות אישור ועדה של הכנסת". בבסיס הרציונל שהנחה את חקיקתו של סעיף 2(ב) עמד החשש כי עבירות ועונשים יותקנו בתקנות בלא שנבחרי הציבור קיימו בעניינן דיון ציבורי. אין חולק כי תכלית זו המבקשת למנוע פגיעה בחירות ללא מחשבה מעמיקה חשובה מעין כמותה, ואולם החשש הנטוע בה אינו מתקיים בכל הנוגע לחוקי עזר; זאת, שעה שאלה מותקנים בידי גופים דמוקרטיים נבחרים. בפועל, מעת חקיקת הסעיף ועד היום – למעט השנה שלאחר חקיקת הסעיף, אז הובא לאישור ועדת הפנים של הכנסת מספר מצומצם של חוקי עזר – המצב הנוהג בפועל באופן רצוף למעלה משני עשורים הוא כי הללו אינם עוברים את כלל הכנסת, ומותקנים באופן ישיר על ידי הרשויות המקומיות.

ג. עיקרי החוק המוצע

תיקון סעיף 2(ב) כך שיובהר כי אין הוא חל על חוקי עזר של רשויות מקומיות. בהמשך הליכי החקיקה ייבחן היקף חוקי העזר שעליהם תחול ההחרגה.

ד.  השפעת החוק המוצע על החוק הקיים

יתוקן סעיף 2(ב).

ד.  השפעת החוק המוצע על תקציב המדינה, על תקנים במשרדי הממשלה ועל ההיבט המינהלי

אין השפעה תקציבית.

ה. נוסח החוק המוצע:

 

 

הצעת חוק מטעם משרד המשפטים:

חוק העונשין (תיקון מס'...)(ענישה לפי חקיקת משנה)

 

 

 

 

דברי הסבר

סעיף 2(א) לחוק העונשין, התשל"ז-1977 (להלן – "חוק העונשין"), מסדיר את הסמכות לקבוע עבירות פליליות ועונשים בחקיקת משנה, אולם מגביל את הענישה לששה חודשי מאסר או קנס ששיעורו אינו עולה על הקנס שניתן להטיל בשל עבירה שעונשה הוא קנס שלא נקבע לו סכום. סעיף 2(ב) לחוק העונשין קובע כי תקנות שבהן נקבעים עבירות ועונשים טעונות אישור ועדה של הכנסת. מוצע להבהיר למען הסר ספק כי חוקי העזר שנחקקים על-ידי רשויות מקומיות, ובכלל זה עיריות, מועצות מקומיות ואיגודי ערים בהתאם לסמכותן לפי חוק, אינם טעונים אישור ועדה של הכנסת.  

תכליתו של סעיף 2(ב) לחוק העונשין היא להבטיח קיומו של פיקוח פרלמנטרי על אופן הפעלת הסמכות בידי רשויות ממשלתיות בקבען עבירות פליליות בתקנות. קביעת עבירה פלילית שעונש בצדה היא צעד מרחיק לכת של השלטון, ולכן המחוקק בחר שלא לאפשר התקנת תקנות ובהן עבירות ועונשים ללא קיום דיון ציבורי בנושא. הדיון בכנסת מאפשר לחברי הכנסת – לנבחרי הציבור – לאשר את הנורמה הפלילית בהתבסס על דיון מעמיק בו מושמעות עמדותיהם של כלל הגורמים הרלבנטיים.

יחד עם זאת, בשל המאפיינים המיוחדים של הרשויות המקומיות, טעמים אלה אינם מתקיימים בכל הנוגע להסדרים הנקבעים על ידן בחוקי העזר על ידן, כמפורט להלן.

סעיף 250 לפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן – "פקודת העיריות") קובע את סמכות העיריה להתקין חוקי עזר "כדי לאפשר לה "ביצוע הדברים שהיא נדרשת או מוסמכת לעשותם על פי הפקודה או כל דין אחר או לעזור לה בביצועם, או כדי לדרוש מבעל נכס או מחזיקו לבצע באותו נכס עבודה הנחוצה למטרה האמורה". סעיף 254 לפקודת העיריות מוסיף כי "העובר על הוראת חוק עזר, דינו – קנס של 3,600 שקלים חדשים, ובעבירה נמשכת קנס נוסף של 160 שקלים חדשים בעד כל יום שבו נמשכת העבירה לאחר שנמסרה הודעה עליה בכתב מטעם ראש העיריה או לאחר הרשעה". סעיף 14 לחוק איגודי ערים, התשט"ו-1955 מחיל הוראות אלה אף על חוקי עזר של איגודי ערים. סעיף 22 לפקודת המועצות המקומיות [נוסח חדש] קובע הוראות בנוגע לחוקי עזר במועצה מקומית; וסעיף 23 לאותה פקודה קובע ענישה על חוקי עזר, בדומה לאמור בסעיף 254 לפקודת העיריות.

אין חולק שחוקי העזר המותקנים מכוח חוק ובעלי פועל תחיקתי (סעיף 3 לחוק הפרשנות, התשמ"א) הם חקיקת משנה לנוכח מאפייניהם, והדבר אף קיבל ביטוי בפסיקה. עם זאת, הפרשנות הנוהגת בלמעלה משני העשורים שחלפו מאז נחקק סעיף 2(ב) לחוק העונשין, היא כי האמור בסעיף זה אינו חל על חוקי העזר המותקנים על ידי הרשויות המקומיות ולפיכך הם אינם מובאים לאישור בפני ועדות הכנסת. בהתאם לכך, למעט מספר מצומצם של חוקי עזר של מועצות מקומיות שהובאו לאישור ועדת הפנים בשנה שלאחר חקיקת הסעיף, לא נבחנו בכנסת חוקי עזר הקובעים עבירות מכוח הסעיף. בפועל, ממועד חיקוקו, הרשות המבצעת והכנסת פירשו ויישמו את הסעיף באופן המעיד על כך שהוראותיו אינן חלות על עבירות הקבועות בחוקי העזר של הרשויות המקומיות.

למען הסר ספק מוצע לעגן באופן מפורש את הפרשנות הנוהגת בפועל זה שנים, ולהבהיר בסעיף 2(ב) כי הוא אינו חל על חוקי עזר של רשויות מקומיות. פרשנות זו והתיקון המוצע עולים בקנה אחד עם תכלית החקיקה. זאת, שעה שהעבירות הנקבעות בחוקי העזר מותקנות על-ידי מועצת הרשות המקומית, המהווה גוף דמוקרטי נבחר. בכל הנוגע לאיגודי ערים, הרי שאלה אך מהווים גופים המורכבים ממספר רשויות מקומיות ואשר נועדו לבוא בנעליהן. בהקשר זה יפים דבריה של השופטת חיות (כתוארה דאז) בבג"ץ 6057/07 חאג' יחיא נ' שר הפנים (2007): "הנהגתה של הרשות המקומית נבחרת על ידי תושביה בבחירות דמוקרטיות ומהווה מעין 'כנסת זוטא' המפעילה באופן אוטונומי כוחות שלטוניים מתוקף סמכויות שהקנה לה הדין במישרין". ואכן, בניגוד לתקנות אחרות מתקיים בעניינם של חוקי העזר דיון ציבורי על-ידי גוף נבחר, והם נבדלים בשל כך באופן מהותי מתקנות אחרות המותקנות על-ידי גורמי השלטון המרכזי. לפיכך, לנוכח הדיון הציבורי בדבר עיצוב הנורמה הפלילית במסגרת התקנת חוקי עזר על-ידי מועצת הרשות המקומית, שהיא גוף דמוקרטי, אין הצדקה לדרוש אישור נוסף של חוק העזר על-ידי ועדה מוועדות הכנסת.

יצוין כי ההגדרה המוצעת כוללת את חוקי העזר של רשויות מקומיות, כאשר בהמשך הליכי החקיקה ייבחן היקף חוקי העזר שעליהם תחול ההחרגה.

 יובהר כי אין באמור כדי לגרוע מהצורך באישורה של ועדת חוקה, חוק ומשפט ביחס לצווי עבירות קנס המותקנים על-ידי שר הפנים בדבר עבירות בחוקי עזר של רשויות מקומיות, כנדרש על פי סעיף 221(ד) לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב-1982; כך שבשלב זה מתקיימת גם ביקורת של הכנסת על קביעתן של עבירות כעבירות קנס ועל העונשים הקבועים בצדן.