תיק הצעת חוק מס':803-10-2018-000067

סימוכין: 803-99-2018-022108

תזכיר חוק

א.  שם החוק המוצע

הצעת חוק שחרור על-תנאי ממאסר (תיקון מס'...)(הוועדה למאסרים קצרים)

 

ב.  מטרת החוק המוצע והצורך בו

מטרת הצעת החוק היא להביא לייעול המנגנון הקיים באשר לשחרורם על-תנאי ממאסר של אסירים המרצים עונשי מאסר שבין 3 חודשים לשנת מאסר, באמצעות החלפת סמכות נציב בתי הסוהר לשחרור על תנאי לפי סעיף 2 לחוק שחרור על תנאי ממאסר, תשס"א – 2001, בסמכותה של ועדה מנהלית פנים-שב"סית והרחבת אוכלוסיית האסירים שבקשותיהם לשחרור על-תנאי ממאסר יידונו בפניה.

 

ג. עיקרי החוק המוצע

בחוק שחרור על-תנאי ממאסר, תשס"א – 2001 (להלן: החוק) ניתנה הסמכות לשחרר אסיר על תנאי מריצוי השליש האחרון של תקופת מאסרו, לשני גורמים: לפי סעיף 2 לחוק, הסמכות לשחרר על-תנאי ממאסר אסיר הנושא עונש מאסר לתקופה העולה על שלושה חודשים ואינה עולה על שישה חודשים, אשר עומד בתנאים שנקבעו לעניין זה בחוק, ניתנה לנציב בתי הסוהר; לפי סעיפים 3 עד 5 לחוק, הסמכות לשחרר על-תנאי אסיר הנושא עונש מאסר לתקופה העולה על שישה חודשים, אשר עומד בתנאים שנקבעו לעניין זה בחוק, למעט אסיר עולם, ניתנה בידי ועדת השחרורים או ועדת שחרורים מיוחדת, לפי העניין.

בסעיפים 9 עד 12 לחוק, פורטו השיקולים שעל ועדות השחרורים לשקול לצורך קבלת החלטה בעניינו של אסיר, ואילו חוות דעת עליהן לקבל לצורך כך מכלל הגורמים הנוגעים בדבר, בהתאם למאפייני האסיר. מדובר בנתונים רבים ובחוות דעת מקצועיות מגוונות, מגורמים שונים, המספקים לוועדה מידע רב אודות האסיר, כמפורט בחוק.

הניסיון המצטבר משנות פעילותן של ועדות השחרורים מלמד כי ריבוי חוות הדעת הדרושות לוועדת השחרורים, ריבוי הגורמים המקצועיים המעורבים בהבאת המידע בפני הוועדות, והקושי לעמוד בלוחות הזמנים לכתיבת חוות הדעת האמורות, יוצרים קושי גדול בניהולן היעיל של הוועדות וביכולתן להשלים במועד את הדיון בבקשות אסירים לשחרור על-תנאי ממאסר. תמונת מצב בנושא זה הוצגה בדו"ח בדיקה של עו"ד אמי פלמור, מנהלת מחלקת החנינות במשרד המשפטים (כתוארה דאז), מחודש יולי 2010, בו הוצגו נתונים בדבר היקף דחיית הדיונים בוועדות השחרורים ונותחו הסיבות השונות הגורמות לכך שמספר הדיונים הנדחים הוא רב ולקשיים רבים אחרים עימן מתמודדות ועדות השחרורים. בין הסיבות הללו בלט ריבוי חוות הדעת הנדרשות לצורך דיוני הוועדות, ותהליכי העבודה המורכבים הכרוכים בכך. למצב דברים זה השלכות משמעותיות במיוחד ביחס לאסירים המרצים מאסרים של עד שנת מאסר. אסירים אלה מהווים חלק נכבד של אוכלוסיית האסירים המוחזקת בשירות בתי הסוהר. לא אחת, בהתאם לגזר הדין, מנוכה מהעונש שנגזר על אסירים אלה תקופת מעצרם, באופן שמותיר להם יתרת מאסר קצרה בלבד. יתרת המאסר הקצרה אינה מותירה שהות מספקת בידי הגורמים הרלוונטיים לשם היערכות לדיוני ועדת השחרורים, ולקבלת מלוא חוות הדעת הנדרשות לוועדת השחרורים לשם קבלת החלטה לקראת מועד תום ריצוי שני שלישים מתקופת המאסר, עד כדי התייתרות הבקשה, לעתים. הדברים נכונים ביתר שאת ביחס לאותם אסירים שלשם החלטה בבקשתם לשחרור על-תנאי, על ועדת השחרורים לקבל גם חוות דעת מקצועית לפי סעיפים 11 – 12 לחוק.

 

לצד האמור, הניסיון המצטבר מעלה כי אף הליך השחרור על-תנאי של אסירים השפוטים למאסר שבין שלושה לששה חודשים, על-ידי נציב בתי הסוהר, כרוך בקשיים שונים. מדובר בהליך אשר מתקיים שלא בפני האסיר, על בסיס החומר המונח בפני הנציב. בהתאם להוראות החוק, רוב חוות הדעת המקצועיות המפורטות בסעיפים 9 עד 12 אינן מובאות בפני הנציב, ולמעשה החלטתו מתקבלת על בסיס המידע המצוי בידי שירות בתי הסוהר, בצירוף עמדת שירות הביטחון הכללי. מאחר שמדובר במידע חלקי בלבד, לעתים קיים קושי לקבוע, על בסיס מידע זה, כי האסיר ראוי לשחרור מוקדם וכי שחרורו לא יסכן את שלום הציבור, כנדרש לפי הוראות סעיף 2 לחוק, ובהתאם – היקף השחרורים של אסירים השפוטים לתקופות קצרות אלה, הוא נמוך.

 

נוכח כל האמור, נמצא כי המנגנונים הקיימים לשחרור על תנאי של אסירים אינם נותנים מענה מיטבי ומתאים לאסירים השפוטים למאסרים קצרים של עד שנה אחת. מצב דברים זה הוביל לצורך בקביעת מנגנון שחרור על-תנאי יעיל ואפקטיבי, אשר יאפשר בחינה במועד של בקשות לשחרור על-תנאי של אסירים הנושאים עונשי מאסר של עד שנה, תוך הקלת העומס המוטל על ועדות השחרורים. הצורך בטיוב וייעול מנגנון השחרור על-תנאי עולה גם נוכח פסק הדין בבג"ץ 1892/14 האגודה לזכויות האזרח בישראל נ' השר לביטחון הפנים (13.6.2017).

בהצעת החוק מוצע לעשות כן על-ידי מינוי ועדה מינהלית פנים-שב"סית, אשר תבוא במקום סמכות נציב בתי הסוהר הקבועה בסעיף 2 לחוק, אשר תוסמך לקבל החלטות בדבר שחרור על תנאי ממאסר של כלל האסירים שנשפטו לתקופת מאסר שבין שלושה חודשים לשנה, למעט אסירים שנדרשת בעניינם חוות דעת מיוחדת, כמפורט בגוף הצעת החוק.   

למען הסר ספק יובהר כי הוועדה למאסרים קצרים אינה מוסמכת לדון בשחרור על-תנאי מטעמים רפואיים, לפי סעיף 7 לחוק, וזאת בהתאם ללשון סעיף 7, המייחד סמכות זו לוועדת השחרורים.

 

על פי המוצע, הוועדה למאסרים קצרים תקבל את החלטתה על בסיס בקשת האסיר בכתב וכן על בסיס המסמכים שיונחו לפניה, בלא שיתקיים בפניה דיון בנוכחות האסיר, בא כוחו או בא כוח היועץ המשפטי לממשלה, במודל של החלטה מינהלית, ולא של הליך אדוורסרי כבוועדות השחרורים. באופן זה יובטח הליך מהיר ויעיל בעניינם של אסירים שנידונו לעונשי מאסר קצרים באופן יחסי. יעילות הליכי הוועדה למאסרים קצרים תתרום להקלת העומס על ועדות השחרורים, תבטיח כי בקשותיהם של אסירים לשחרור על תנאי תיבחנה במועד, ויתאפשר שחרורם על-תנאי של אסירים שנמצאו מתאימים לכך בהתאם לדרישות החוק.

 

לסעיף 1: תיקון סעיף 1: נוכח הקמת הוועדה למאסרים קצרים לשחרור על-תנאי, תוסף הגדרה לוועדה זו. כן יוספו לסעיף הגדרות לפקודת בתי הסוהר וכן לחוק זכויות נפגעי עבירה ולחוק המרשם הפלילי, שהתיקון המוצע כולל תיקונים עקיפים להם.

לסעיף 3: הוספת "סימן א': שחרור על-תנאי על ידי הוועדה לשחרור על תנאי ממאסרים קצרים": נוכח הוספת הסדר נפרד לפעילותה של הוועדה למאסרים קצרים, יוסף סימן א' בו תוסדר פעילות הוועדה למאסרים קצרים.

לסעיף 4: תיקון כותרת השוליים של סעיף 2: מאחר שמוצע להרחיב את אוכלוסיית האסירים שהדיון בשחרורם על תנאי יהיה בפני הוועדה למאסרים קצרים לאסירים הנושאים עונש מאסר של עד שנה, מוצע לתקן את כותרת השוליים של הסעיף בהתאמה.

החלפת סעיף 2: מוצע להעביר את סמכות השחרור על-תנאי שהיתה נתונה לנציב, לידי הוועדה למאסרים קצרים וכן להרחיב את אוכלוסיית האסירים שעניינם נדון בפני וועדה זו. לשם כך, נקבע כי הוועדה למאסרים קצרים רשאית,  לבקשת אסיר הנושא עונש מאסר לתקופה העולה על שלושה חודשים ואינה עולה על שנה, ואשר נשא שני שלישים לפחות מתקופת המאסר שעליו לשאת, לשחררו על תנאי, אם שוכנעה כי הוא ראוי לשחרור ואם שחרורו אינו מסכן את שלום הציבור. התיקון אינו משנה אפוא מהתנאים שקובע החוק לשחרור  על-תנאי של אסיר.

כן מוצע להגדיר מיהו אסיר שבעניין שחרורו על תנאי תהיה הוועדה למאסרים קצרים מוסמכת לדון: מוצע להסמיך את הוועדה למאסרים קצרים לדון בעניינם של כלל האסירים הנושאים עונש מאסר העולה על שלושה חודשים ואינו עולה על שישה חודשים. באשר לאסירים הנושאים עונש מאסר לתקופה העולה על שישה חודשים ואינה עולה על שנה, מוצע כי ככלל, הדיון בשחרור על תנאי של אסיר כאמור ייעשה על-ידי הוועדה למאסרים קצרים, למעט אסיר אשר נדרשת לגביו חוות דעת כמפורט בסעיפים 11 – 12 לחוק, קרי – אסיר הנושא עונש מאסר בשל עבירת אלימות, עבירת מין או עבירת מין בתוך המשפחה, וכן אסיר הלוקה בנפשו. בקשה לשחרור על-תנאי של אסיר כאמור תידון בפני ועדת השחרורים בדומה לנוסח החוק במתכונתו הנוכחית. זאת, על מנת לאפשר קיומו של דיון בנוכחות האסיר ובא כוחו, וכן בנוכחות בא כוח היועץ המשפטי לממשלה, בתיקים אלה שמידת מורכבותם גדולה יותר ואשר בהם נדרשת בחינה מקצועית מיוחדת בשאלות של מסוכנות האסיר. 

לסעיף 5: הוספת סעיף 2א: מוצע לקבוע כי השיקולים שתהיה הוועדה למאסרים קצרים רשאית לשקול כדי לקבוע אם האסיר ראוי לשחרור על תנאי, הם בעיקרם אותם שיקולים שעל  ועדת השחרורים לשקול. לשם כך, תשקול הוועדה למאסרים קצרים נתונים כמפורט בסעיף 2א המוצע. יצוין כי בין שיקולי הוועדה למאסרים קצרים נמנים גם קנס או פיצוי שהאסיר חויב בהם בגזר הדין, האם שילמם, ואם לא שילמם – הסיבות לכך, אך יובהר כי שיקול זה אינו בגדר תנאי סף לשחרורו על תנאי של האסיר. בנוסף, הוועדה למאסרים קצרים רשאית להביא בחשבון חוות דעת של הרשות לשיקום האסיר, אם ניתנה, אך חוות דעת זו אינה מהווה תנאי סף לשחרור על-תנאי.

בפסקה (3) מוצע לקבוע, כי הוראות סעיפים 11 ו- 12 לחוק לא יחולו על דיוני הוועדה למאסרים קצרים. משמעות הדבר היא כי הוועדה למאסרים קצרים תקבל החלטה בבקשת אסיר לשחרור על-תנאי ממאסר ללא חוות הדעת לפי סעיפים אלו, לגבי אסיר כאמור בסעיפים אלו, אשר נושא עונש מאסר העולה על שלושה חודשים ואינו עולה של שישה חודשים. לגבי אסירים אלה, אשר תקופת המאסר שנגזרה עליהם היא קצרה, וממילא גם יתרת מאסרם לאחר ריצוי שני שלישים מגזר הדין היא קצרה – אין מקום לדרוש את קבלת כלל חוות הדעת המפורטות בסעיפים האמורים בחוק שחרור על תנאי ממאסר כתנאי לקבלת החלטה בעניינם, הן משום שלא ניתן להכין חוות דעת מקצועיות כאמור בפרק הזמן העומד לרשות גורמי המקצוע, והן משום שנוכח תקופת המאסר הקצרה  – על פי רוב קשה להצביע על תהליכים משמעותיים שעבר האסיר מאז נגזר דינו ובמהלך תקופת ריצוי עונשו, ועל כן לשם קבלת החלטה בעניינו ניתן להסתמך, במידה רבה, על המידע המצוי בתיק האסיר. יחד עם זאת, ועל מנת שבפני הוועדה למאסרים קצרים תונח תמונה מלאה ככל הניתן, יועברו לוועדה כלל המסמכים שהוכנו עד שלב זה ואשר יש בהם כדי ללמד על מסוכנותו של האסיר.

הוספת סעיף 2ב: מוצע להתנות את שחרורו של אסיר ששוחרר על ידי הוועדה למאסרים קצרים בתנאי השחרור הקבועים בסעיף 13(ד) לחוק, לעניין חובת התייצבות של האסיר במשטרה, ואיסור יציאה מהארץ בתקופת התנאי. זאת, בנוסף לתנאי הקבוע בסעיף 13(א) לחוק, אשר חל על-פי לשונו גם על שחרור על תנאי של אסיר שלא על-ידי ועדת שחרורים. כן מוצע בסעיף קטן (ב) לאפשר לוועדה למאסרים קצרים להתנות שחרור על-תנאי של אסיר בתנאים נוספים, כפי שתראה לנכון, לרבות לבקשת האסיר. בסעיף קטן (ג) מוצע להסמיך את הוועדה למאסרים קצרים לשנות את תנאי השחרור שנקבעו על-ידה, לאחר מתן האפשרות לאסיר המשוחרר להעלות את טענותיו בכתב לפני הוועדה למאסרים קצרים.

בהתאם לנוסח המוצע, הסמכות להחליט על ביטול שחרור על-תנאי שניתן על-ידי הוועדה למאסרים קצרים, תהא נתונה לוועדת השחרורים. זאת, מאחר שהדיון בדבר ביטול השחרור מתבסס בעיקר על אירועים שהתרחשו לאחר השחרור ועל מידע שלא היה בפני הוועדה למאסרים קצרים, ומכיוון שראוי כי החלטה בדבר ביטול שחרור על תנאי והחזרת האסיר לריצוי עונש מאסר, תתקבל בדיון בנוכחות האסיר, ולאחר שניתנה לו זכות טיעון בעל-פה, כשהוא מיוצג על פי בחירתו, ובנוכחות בא כוח היועץ המשפט לממשלה.

לסעיף 6: הוספת סעיף 2ג: כאמור, תכלית התיקון המוצע היא להבטיח מנגנון מהיר ויעיל לבחינת בקשות אסירים לשחרור על-תנאי. לשם כך מוצע לקבוע כי דיוני הוועדה למאסרים קצרים יתקיימו בלא נוכחות האסיר, ועל בסיס המסמכים שהוגשו לוועדה למאסרים קצרים. הוועדה למאסרים קצרים תהיה מוסמכת לעיין בכל מידע חסוי שהוגש לה, אך תציין קיומו של מידע כזה בהחלטתה. ככל רשות מינהלית, הוועדה למאסרים קצרים רשאית לעיין בכל מידע חסוי שיוגש לה. בתוך כך, בנימוקיה תציין הוועדה האם היא הסתמכה על מידע חסוי וכן תכלול פרטים בדבר מידע זה או תמצית של המידע, ככל שניתן לעשות כן בנסיבות העניין. בשלב הדיון בעתירה על החלטת הוועדה, ככל שתוגש, יחולו סדרי הדין וההלכות הקיימים בעניין הצגת מידע חסוי לפני בית המשפט לעניינים מינהליים.

לאור מאפייני עבודת הוועדה למאסרים קצרים, ובדומה לרשויות מינהליות אחרות, מוצע לקבוע כי החלטת הוועדה למאסרים קצרים, על נימוקיה, תימסר לאסיר. עוד מוצע לקבוע כי הנציב יהיה רשאי לקבוע בפקודות נציבות בתי הסוהר את סדרי עבודת הוועדה למאסרים קצרים, ככל שאלה אינם מוסדרים בחוק.

לסעיף 7: הוספת סימן ב': הוספת "סימן ב': שחרור על-תנאי על ידי ועדת שחרורים" נדרשת לשם הבחנה בין ההסדר המוצע באשר לפעולת הוועדה למאסרים קצרים לבין ההסדר הנוגע לשחרור על תנאי על ידי ועדת שחרורים.

לסעיף 8: תיקון סעיף 3: לאור ההצעה כי הוועדה למאסרים קצרים תדון בבקשות לשחרור על תנאי של אסירים הנושאים עונשי מאסר של עד שנה, מוצע לתקן את כותרת השוליים של הסעיף כך שיובהר כי ועדת השחרורים תדון בבקשות לשחרור על תנאי של אסירים הנושאים עונש מאסר של שנה ומעלה.

בנוסף מוצע לתקן בהתאמה את נוסח סעיף 3 כך שיקבע כי ועדת השחרורים תהיה מוסמכת לדון בבקשות לשחרור על-תנאי של אסירים הנושאים עונש מאסר שמעל שנה וכן של אסירים הנושאים עונש מאסר שבין 6-12 חודשי מאסר ואשר נדרשות בעניינם חוות דעת מקצועיות לפי סעיפים 11 – 12 לחוק.

לסעיף 9: תיקון כותרת פרק ד': מוצע לתקן את כותרת פרק ד' כך שתכלול גם עתירות נגד החלטת הוועדה למאסרים קצרים.         

לסעיף 10: תיקון סעיף 25: מוצע לתקן את הסעיף כך שהאפשרות לעתור נגד החלטת נציב בתי הסוהר לפי סעיף 2 לחוק תוחלף באפשרות לעתור נגד החלטת הוועדה למאסרים קצרים, המחליפה את סמכות הנציב.

לסעיף 11:  מוצע לתקן את כותרת פרק ו' לחוק  כך שתכלול את הוועדה למאסרים קצרים.

לסעיף 12: הוספת סעיף 31א: מוצע להוסיף הוראה הקובעת את הרכב הוועדה למאסרים קצרים: כיושב ראש הוועדה למאסרים קצרים יכהן קצין שירות בתי הסוהר שהוא סוהר בכיר ואשר כשיר להתמנות לשופט של בית משפט שלום. לצד יושב הראש ימונו כחברי הוועדה למאסרים קצרים שני קציני שירות בתי הסוהר, האחד בעל השכלה משפטית וניסיון בתחום הכליאה והשני בעל חמש שנות ניסיון בתחום מהתחומים הבאים: עבודה סוציאלית, פסיכולוגיה או חינוך. כן הוגדר תפקידם של גורמי המינהלה שיפעלו לצד הוועדה למאסרים קצרים.

לסעיף 13: תיקון סעיף 36: מוצע לקבוע כי כשם שהוראות פקודת הראיות אינו חלות על דיוני ועדת השחרורים ועל עתירה, בקשת רשות ערעור וערעור לפי החוק, כך אין להחילן על דיוני הוועדה למאסרים קצרים.

לסעיף 14: תיקון עקיף לחוק זכויות נפגעי עבירה: בחוק זכויות נפגעי עבירה ניתנה לנפגע עבירת מין או אלימות זכות להביע עמדה בפני ועדת שחרורים לעניין הסיכון הצפוי משחרורו של הנידון. לא נקבעה זכות דומה בנוגע לאסירים שנדונו לעונש מאסר שבין שלושה עד ששה חודשים שעניינם נדון בפני נציב בתי הסוהר. בהתאם לחוק המוצע, ועדת השחרורים תמשיך לדון בעניינם של אסירים שנגזר עליהם עונש מאסר העולה על ששה חודשים, בגין עבירות מין או אלימות במשפחה, ולפיכך אין שינוי בזכותם של נפגעי עבירות אלה להביא עמדתם בפני הוועדה. לגבי אסירים שנשפטו לתקופה העולה על ששה חודשים ואינה עולה על שנה, בגין עבירות אלימות אחרות שאינן בתוך המשפחה – מוצע לתקן את חוק זכויות נפגעי עבירה כך שלנפגעי העבירה תינתן הזכות להגיש את עמדתם לוועדה למאסרים קצרים, וזכותם להביע את עמדתם בטרם קבלת ההחלטה על שחרור על תנאי של האסיר, לא תיפגע.

לסעיף 15: תיקון עקיף לחוק הגנה על הציבור מפני עברייני מין: כיום, בדיון בבקשות לשחרור על תנאי לפי סעיף 2 לחוק אין מועברות לנציב הערכות מסוכנות מינית לפי סעיף 11 לחוק. זאת, מאחר שנציב בתי הסוהר, בניגוד לוועדת השחרורים, אינו נמנה על הגורמים שהוסמכו לקבל מידע זה לפי חוק הגנה על הציבור מפני עברייני מין. בהתאם לחוק המוצע, הוועדה למאסרים קצרים תדון בעניינם של עברייני מין הנושאים מאסר של שלושה עד ששה חודשים. הגם שהוועדה למאסרים קצרים תדון בבקשת אסיר לשחרור על-תנאי ממאסר אף בלא שהונחה בפניו הערכת מסוכנות מינית, הרי שמוצע להסמיך אותה לקבל הערכת מסוכנות שהוכנה בעניינו לצורך גזר הדין, או לצורך צו פיקוח לפי סעיף 12 לחוק הגנה על הציבור מפני עברייני מין, אם אכן הוכנה הערכת מסוכנות כאמור.

לסעיף 16: תיקון עקיף לחוק המרשם הפלילי: מוצע להוסיף את הוועדה למאסרים קצרים לרשימת הגורמים המנויים בתוספת הראשונה לחוק ככאלה שהמשטרה תמסור להם מידע מהמרשם הפלילי, בדומה להסדר הקיים ביחס לוועדת השחרורים, ובהתאם לפירוט השיקולים שעליה לשקול בהתאם לסעיף 9(3) לחוק.

 

ד.  השפעת החוק המוצע על החוק הקיים

יתוקן חוק שחרור על תנאי ממאסר בהתאם למוצע, וכן יתוקנו חוק זכויות נפגעי עבירה, חוק הגנה על הציבור מפני עברייני מין, וחוק המרשם הפלילי.

 

ה.  השפעת החוק המוצע על תקציב המדינה, על תקנים במשרדי הממשלה ועל ההיבט המינהלי

הקמת הוועדה למאסרים קצרים תצריך תקציבים וכן הקצאת תקנים לשירות בתי הסוהר ולמשטרת ישראל. הקצאת משאבים אלו נקבעה בהחלטת הממשלה 3593 "שדרוג מערך הכליאה והרחבת מרחב המחיה בבתי הסוהר" מיום 25.2.2018.

 

ו.  נוסח החוק המוצע:

להלן נוסח החוק המוצע:

תזכיר חוק מטעם משרד המשפטים:

הצעת חוק שחרור על-תנאי ממאסר (תיקון מס'...)(הוועדה למאסרים קצרים)