צו הגנת הפרטיות (קביעת גופים ציבוריים)(תיקון), התשע"ח-2018

בתוקף סמכותי לפי פסקה (2), בהגדרה "גוף ציבורי" שבסעיף 23 לחוק הגנת הפרטיות, התשמ"א-1981[1], ובאישור ועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת, אני מצווה לאמור:

 

____התשע"ח

(________2017)

(חמ 3-1480-ת1)

      

                                                               איילת שקד

                                                             שרת המשפטים

 

דברי הסבר

קרן פנסיה הינה מבטח בענף ביטוח פנסיה, כאמור בסעיף 1(א)(3) בהודעת הפיקוח על עסקי ביטוח (ענפי ביטוח), התשמ"ה-1985, וקופת גמל כמשמעה בחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (קופות גמל), התשס"ה-2005 (להלן - חוק קופות גמל). המסגרת הנורמטיבית לפעולתה של הקרן מוסדרת בחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (ביטוח), התשמ"א-1981 (להלן - חוק הפיקוח), בתקנות מס הכנסה (כללים לאישור וניהול קופות גמל), התשכ"ד-1964 (להלן - תקנות קופות גמל) והחל מיום 8 בנובמבר 2005 גם בחוק קופות גמל.

להבדיל מחברות הביטוח, לקרנות הפנסיה אין מקור כספי חיצוני שנועד לאפשר להן לעמוד בהתחייבויותיהן ולשלם פנסיות. תשלומי הקצבאות לעמיתים מבוססים על דמי גמולים שהופרשו לקרן הפנסיה בידי העמיתים, בתוספת התשואה שהושגה בגינם, ובניכוי הוצאות התפעול של הקרן.

קרן פנסיה מושתת, אפוא, על העיקרון שלפיו בסיכום כולל תשלם קרן פנסיה לכלל העמיתים ולשאריהם סכום הזהה לסכום הכולל שנצבר בקרן הפנסיה בגין ההפרשות שנעשו בעבור כלל העמיתים (לרבות התשואה שהושגה בגינן), בניכוי הוצאות הניהול המתחייבות. פועל יוצא מעיקרון זה הינו שתשלום גבוה יותר לעמית אחד מחייב תשלום נמוך יותר לחברו, כך שסך התשלומים יישאר זהה לסך הנכסים שבידי הקרן. פועל יוצא זה מבטא את הערבות ההדדית שבין העמיתים. מאליו יובן כי ערבות הדדית זו מחייבת כי תקנון הקרן, אשר בו נקבעות זכויות הפנסיה של העמיתים, יהיה אחיד ושוויוני וכי תשלומי הקרן ייעשו אך ורק לפי התקנון, על מנת למנוע אפליה בין זכויות העמיתים השונים. עיקרון זה עוגן במפורש בתקנה 7(א) לתקנות קופות הגמל.

בהתאם לכך, תשלום קצבה לחשבונו של עמית שאינו זכאי לכך עוד, דוגמת עמית שנפטר, יבוצע על חשבון יתר העמיתים, יפגע ישירות בזכויותיהם ויעמוד בניגוד להוראות התקנון והחיקוקים בעניין זה.

על רקע זה, במצב המשפטי הקיים, מקבלות קרנות הפנסיה מידע ממרשם האוכלוסין לגבי מקבלי קצבאות שנפטרו בישראל, על מנת להפסיק את תשלומי הקצבה לחשבונותיהם של אותם עמיתים לאחר פטירתם. לצד זאת, קרנות הפנסיה אינן מקבלות מידע דומה לגבי מקבלי קצבאות שעזבו את ישראל ונפטרו מחוצה לה. לעניין זה יצוין כי הדין הקיים מטיל חובות יידוע ודיווח שונות שהיו יכולות לכאורה לתת מענה למצב שנזכר לעיל –  חובה נורמטיבית כללית לעניין דיווח על תושב שנפטר בחו"ל (סעיף 12 לחוק מרשם האוכלוסין, התשכ"ה-1965), ובנוגע לעמיתי קרנות הפנסיה הוותיקות שבהסדר, חובה תקנונית  ליידע את הקרן על מאורע העשוי להשפיע על התחייבויות הקרן כלפיהם תוך שלושים יום מקרות אותו מאורע באופן כללי, וכן חובה ספציפית להודיע לקרן בכתב על כל שהות רצופה בחו"ל מעל חצי שנה. עוד מתחייב מקבל הקצבה בפני קרנות הפנסיה הוותיקות כי ידוע לו שתנאי לתשלום פנסיה בעת שהותו בחו"ל הינה המצאת "אישור חיים" לקרן אחת לשלושה חודשים.  יחד עם זאת, על אף קיומן של החובות שנזכרו לעיל, להערכת קרנות הפנסיה ורשות שוק ההון, על בסיס בדיקה שנעשתה על ידם, בפועל חובות אלה במקרים רבים אינן מיושמות על ידי מקבלי הקצבאות בקרנות הפנסיה הוותיקות. כתוצאה מכך, בהתאם לאותה הערכה, במצב הקיים קרנות הפנסיה אינן מיודעות ביחס למספר לא מבוטל של מקרי פטירה מחוץ לישראל של עמיתי הקרנות, וממשיכות את תשלום הקצבה לחשבונותיהם של אותם עמיתים שנפטרו, לאורך זמן, באופן הפוגע בזכויותיהם של יתר העמיתים כנזכר לעיל. פעולות גביה שבהן מנסות לנקוט הקרנות בדיעבד, לאחר גילוי דבר פטירתו של עמית מחוץ לישראל, מטבע הדברים, מצליחות להשיב רק באופן חלקי את הכספים ששולמו ביתר.

יצוין, כי חובות הדיווח המפורשות בעניין זה אמנם חלות בפועל רק על עמיתי הקרנות הוותיקות שבהסדר, אולם בקרנות אלה נמצאים כיום עיקר מקבלי הקצבאות, ולהערכת רשות שוק ההון יש לראות בעמיתיהן קבוצה מדגמית רחבה ומייצגת, אשר על בסיס התנהגותה ניתן לצפות את התנהגות מקבלי הקצבאות גם בשאר הקרנות. מכאן עולה כי על בסיס הבדיקה המדגמית שנזכרה לעיל, ניתן להעריך באופן סביר כי על מנת להגן על זכויות כלל העמיתים בקרנות, לא ניתן להסתפק רק בהטלת חובות דיווח מפורשות מקבילות על עמיתי קרנות הפנסיה החדשות, ויש צורך בפעולה משלימה לקבלת מידע על שהות רצופה מחוץ לישראל לתקופה ארוכה.

לעניין הערכת היקף הנזק הכלכלי הנגרם במצב הקיים, יצוין כי בשים לב לנתונים החלקיים הקיימים כיום, זו מבוססת על בדיקה מדגמית ביחס להיקף הגמלאים השוהים מחוץ לישראל לתקופה ארוכה ולשיעור הנפטרים מתוכם, מתוך הקבוצה שנבדקה. בהתאם להערכה אקטוארית זהירה על בסיס נתוני הבדיקה, כיום ישנם בין 300-400 מקבלי קצבאות שנפטרו מחוץ לישראל וקרנות הפנסיה ממשיכות לשלם את הקצבה לחשבונותיהם בשל העדר מידע על הפטירה. לאור האמור, ועם הגידול הצפוי במספר מקבלי הקצבאות מכלל הקרנות, להערכת רשות שוק ההון המדובר בחשיפה מצטברת לתשלום קצבאות עודפות עתידיות בסכומים של מעל מיליונים רבים.

יצוין, כי חשיפה דומה לתשלום קצבאות עודפות עולה גם ביחס לגופים ציבוריים המשלמים קצבאות באופן קבוע, דוגמת המוסד לביטוח לאומי. על מנת להתמודד עם חשיפה זו ולשם הפסקת תשלומי קצבאות במקרי פטירה מחוץ לישראל, מקבלים אותם גופים מרשות האוכלוסין מידע בדבר יציאה מישראל של מקבלי קצבאות, וזאת בהתאם להוראות פרק ד' לחוק הגנת הפרטיות, התשמ"א-1981, שעניינו העברת מידע בין גופים ציבוריים. ביחס למקבל קצבה שהתקבל לגביו מידע כאמור, בחלוף מספר חודשים מבקשים אותם גופים לקבל ממנו הבהרות, ובחלוף פרק זמן נוסף בהעדר תגובה, ככלל ייעצר תשלום הקצבה.

על יסוד כל האמור, מוצע לעגן בצו הגנת הפרטיות את קרנות הפנסיה, על מנת ליישם ביחס אליהן מנגנון זהה בעיקרו למנגנון הנזכר לעיל אותו מפעילים גופים ציבוריים המשלמים קצבאות באופן קבוע. כלומר, ככל שיתוקן הצו ויתקבל מידע ביחס לעמית השוהה תקופה ארוכה מחוץ לישראל, תפנה קרן הפנסיה אל כתובתו הידועה ותבקש לקבל אישור חיים תקופתי. בהעדר תגובה, לאחר מספר חודשים, תעצור הקרן את תשלום הפנסיה. בנוסף, ככל שיתוקן הצו, יינקטו צעדים על מנת ליידע את עמיתי הקרנות על העברת המידע שתבוצע מכוחו. זאת, הן בדרך של הודעה יזומה לכלל העמיתים הקיימים, והן בדרך של תיקון תקנוני הקרנות, באופן בו תוחל חובת הדיווח גם על עמיתי הקרנות החדשות ויובהר לכל עמית עתידי בכל קרנות הפנסיה מנגנון העברת המידע המעוגן בצו.    

לבסוף יודגש, כי תיקון הצו המוצע לעיל מבוסס בין היתר על ייחודיות הצורך שהוצף ביחס לקרנות הפנסיה, לעומת צורך דומה שעשוי אולי לעלות ביחס לגופים אחרים המאוגדים במשפט הפרטי. זאת, נוכח עקרון הערבות ההדדית החל כאמור באופן מלא ביחס לקרנות הפנסיה, ואשר חל באופן חלקי בלבד במוצרים פיננסיים אחרים. עוד יצוין לעניין זה, כי בשל האינטרס הציבורי לתמרץ את הציבור הרחב לבחור במסלול של קרן פנסיה המעניק חסכון פנסיוני מקיף, מסבסדת המדינה, בעלות תקציבית גבוהה, אגרות חוב מיועדות המוקצות לקרנות הפנסיה. עלות זו המוטלת על המדינה מחדדת אף היא את ייחודיות קרנות הפנסיה, והאינטרס הציבורי בהמשך פעילותן התקינה – מאפיינים שעל פניו אינם מתקיימים בגופים דומים אחרים מהמגזר הפרטי.

נוכח כל האמור, מוצע לתקן את צו הגנת הפרטיות כמפורט לעיל.