תזכיר חוק שמירת הניקיון (תיקון מס' _)(פינוי פסולת בניין), התשע"ח-2018

 

א. שם החוק המוצע

חוק שמירת הניקיון (תיקון מס' _ )(פינוי פסולת בניין), התשע"ח-2018

 

ב.   מטרת החוק המוצע והצורך בו

השלכת פסולת בניין ברשות הרבים היא בעיה רחבת היקף, המהווה את אחד המפגעים הבולטים ביותר להם חשוף הציבור הרחב. ערוצי נחלים וצידי דרכים בכל רחבי הארץ, מלאים בערמות של פסולת בניין שפונו שלא כחוק על-ידי קבלנים ומובילים שונים.

מדי שנה נוצרים בישראל כ- 3.6 עד 6.2 מיליון טון פסולת בניין. פסולת זו הנה תוצר לוואי של בנייה חדשה והריסת מבנים, שיפוצים של נכסים והקמת תשתיות לאומיות ומוניציפאליות. בעוד שחוק שמירת הניקיון אוסר על יצרן פסולת בניין להשליכה ברשות הרבים, רק 2.7 מיליון טון פסולת בנייה מגיעה למתקני טיפול וסילוק מוסדרים, כך שלמעשה בין 1 עד 3.5 מיליון טון פסולת בנייה מושלכים כל שנה לשטחים הפתוחים באופן לא מוסדר. בכך דומה ישראל למדינות עולם שלישי בהן, פסולת לא רק שאינה ממוחזרת, אלא מושלכת בשטחים הפתוחים בשדות ובצדי דרכים ויוצרת מפגעים סביבתיים חמורים, לרבות זיהום מי תהום, הרס השטחים הפתוחים, הגנים הלאומיים ושמורות הטבע, ופגיעה בערך הקרקע.

תהליך האיסוף והפינוי של פסולת הבניין והטיפול בה הוא תהליך מורכב, והוא כולל משתתפים רבים, ביניהם התושבים, קבלני בנייה וקבלני שיפוצים, משנעי פסולת בניין, בעלי מפעלי מיחזור או אתרי סילוק פסולת בניין, והרשויות המקומיות. במצב הנוכחי, חלקים רבים ממערך זה אינם מוסדרים באופן מלא, והמעקב והבקרה על אופן הטיפול בפסולת הבניין, לוקים בחסר.

משאבים רבים מושקעים על-ידי המשרד להגנת הסביבה (להלן – המשרד) וגורמי פיקוח נוספים בניסיון לאתר, לתפוס ולמנוע השלכת פסולת בניין במקומות שאינם מיועדים לכך. יחד עם זאת, לאור המגבלות של אמצעי האכיפה והתרחבות התופעה, מוצע להרחיב את התייחסות החקיקה לנושא, כך שיינתנו כלים להתמודד ולמנוע את הבעיה כבר במקור. זאת, באמצעות קביעת חובה על יצרני הפסולת להתקשר עם מתקן מורשה אליו תפונה פסולת הבנייה המיוצרת על ידיהם. אצירת פסולת הבניין תבוצע אך ורק באמצעות כלי אצירה רשומים שהוצבו על ידי מתקנים מורשים, אשר יפונו על ידי מובילים מטעם המתקנים המורשים.

מטרת החוק המוצע היא למנוע, או לכל הפחות לצמצם, את השלכתה של פסולת בניין ברשות הרבים בצורה בלתי חוקית ותוך פגיעה בסביבה. זאת באמצעות הטלת חובה על יצרן פסולת הבניין  לפנות את כל פסולת הבניין שהוא מחזיק בה, באמצעות כלי אצירה רשומים שיוצבו על ידי בעל מתקן מורשה לטיפול או לסילוק פסולת בניין, ובהתאם להתקשרות ביניהם.

החוק המוצע מהווה נדבך נוסף במדיניות המשרד לטיפול בפסולת מוצקה ובפסולת הבניין בפרט. התועלות למשק מהצעת החוק ברורות וחד משמעיות, ובאות לידי ביטוי, בין היתר, בהפחתת הפגיעה בשטחים הפתוחים, בחסכון בעלויות של ניקוי שטחים פתוחים מזוהמים, ובהגנה על איכותם של מי התהום.

 

ג. עיקרי החוק המוצע

 

עיקר 1 – פיצול פרק ג' לחוק ותיקון סעיף 7

מוצע לפצל את פרק ג' בחוק שמירת הניקיון, התשמ"ד-1984 (להלן – החוק) לשלושה סימנים: סימן א' יעסוק באתרים לסילוק פסולת, ויכלול את סעיף 7 לחוק, אשר מוצע לתקנו. סימן ב' יעסוק בפינוי פסולת בניין, ויכלול את סעיפים 7א עד 7יב המוצעים, וסימן ג' יעסוק בסילוק גרוטות רכב, ויכלול את סעיפים 8 עד 8ד לחוק כנוסחם כיום.

 

סעיף 1       נוכח פיצול פרק ג' לחוק, מוצע להוסיף כותרת לסימן א' שבו.

 

סעיף 2       סעיף 7(ד) לחוק בנוסחו כיום קובע כי "לא יפנה אדם פסולת מאחד הסוגים המפורטים בסעיף קטן 7(א), אלא לאתר שנקבע לכך, למפעל טיפול באשפה, למפעל מיחזור או למישרפה, או בהתאם להוראות שנקבעו בחוק עזר של הרשות המקומית הנוגעת בדבר". מוצע לתקן את הסעיף באופן המבהיר כי לעניין יצרן פסולת בניין, יחולו הוראות סימן ב' לגבי פינוי פסולת בניין ולא ההוראה האמורה הקבועה בסעיף 7(ד).

 

עיקר 2 – הוספת סימן ב' בפרק ג' – פינוי פסולת בניין

סעיף 3       מוצע להוסיף לפרק ג' לחוק, את סימן ב' שעניינו פינוי פסולת בניין, ואשר יכלול את סעיפים 7א עד 7יב, כדלהלן:

 

סעיף 7א  מוצע להגדיר מונחים שונים שבהם נעשה שימוש בסימן ב', ובהם המונחים המוסברים להלן:

 

להגדרה "אתר מורשה" – מוצע להגדיר כמפעל, אתר או מתקן, המחזיק ברשיון מפעיל, שניתן לפי הוראות החוק המוצע.

להגדרה "יצרן פסולת בניין" – מוצע להגדיר יצרן פסולת בניין כאדם המבצע, בעצמו או באמצעות אחר, עבודות שבמהלכן נוצרת פסולת בניין, למעט עבודה החייבת בהיתר עבודת אסבסט לפי החוק למניעת מפגעי אסבסט, התשע"א-2011 (להלן – חוק האסבסט). על יצרן פסולת הבניין מוטלות חובות כלפי הרשות המקומית, שנועדו להשלים ולאפשר לרשות לקיים חובותיה לפי הסימן המוצע. לעניין פסולת אסבסט מוצע הסייג, מאחר שחוק האסבסט קובע הסדרים מיוחדים לעניין פינוי פסולת אסבסט. לפיכך, מוצע לקבוע כי אדם המבצע עבודת אסבסט לפי החוק האמור, לא ייחשב כיצרן פסולת בניין לעניין סימן ב' המוצע. דהיינו, חובת פינוי פסולת האסבסט לא תחול על הרשות המקומית אלא על מבצע העבודה לפי החוק האמור. עם זאת, ישנן עבודות אסבסט מצומצמות, אשר אינן מבוצעות על ידי קבלן אסבסט אלא על ידי אדם בנכס שלו, ואינן טעונות היתר עבודת אסבסט לפי תקנות למניעת מפגעי אסבסט ואבק מזיק (פטור מרישיון ומהיתר לעבודת אסבסט ומניעת ניגוד עניינים), התשע"א-2011. בעבודות אלה נוצרת פסולת בניין המכילה אסבסט, ולגביהן תחול החובה לפנות את הפסולת על הרשות המקומית. זאת, כמובן, על פי ההנחיות המקצועיות לפינוי פסולת אסבסט, כשהיא עטופה באריזה אטומה ייעודית ובנפרד מפסולת אחרת. לא תחול חובה על הרשות המקומית לגבי עבודות המבוצעות על ידי קבלני אסבסט.

להגדרה "כלי אצירה רשום" – מוצע להגדיר ככלי לאצירת פסולת בניין, שאושר על ידי רשות מקומית והוא נושא אמצעים בהתאם להוראות סעיף 7ג;

להגדרה "מוביל מורשה" – מוצע להגדיר כמורשה על פי דין להוביל פסולת בניין; יובהר כי, בין היתר, מדובר ברשיון לפי חוק שירותי הובלה וכן לרשיון עסק להובלת פסולת.

להגדרה "מפעיל" – מוצע להגדיר ככל אחד מאלה:

(1) מי שמפעיל אתר מורשה, מחזיק בו או מי שבידו השליטה באתר מורשה כאמור, בין בעצמו ובין באמצעות אחר מטעמו; לעניין זה, "שליטה" – היכולת לקבוע, בין מכוח זכות חוקית ובין בשל מצב הדברים בפועל, את שיטת ואופן ההפעלה של האתר המורשה;

(2) מי שהוא בעל רישיון או היתר הדרושים לפי כל דין להפעלתו של אתר מורשה או לשימוש בו או מי שמוטלת עליו חובה לקבל רישיון או היתר כאמור;

להגדרה "הממונה" – מוצע להגדיר את הממונה כעובד המשרד שהשר הסמיכו לעניין סימן זה.

להגדרה "פסולת בניין" – מוצע להגדיר כפסולת בניין, למעט ערימות אדמה שאינן מעורבות בפסולת אחרת ולמעט פסולת בניין שקיימת חובה לפנותה באופן אחר לפי כל דין, ובכלל זה עבודות החייבות בהיתר עבודת אסבסט או מבוצעות על-ידי קבלן אסבסט לפי חוק למניעת מפגעי אסבסט;

להגדרה "רשות מקומית" – מוצע כי הגדרה זו תכלול עיריות, מועצות מקומיות ואזוריות, וכן איגודי ערים שבין תפקידיהם איסוף ופינוי של פסולת בניין. הגדרה זו יכולה לכלול גם אשכול רשויות מקומיות לפי פרק א'1 לחוק איגודי ערים, תשט"ו-1955.

 

סעיף 7ב

מוצע לקבוע כי יצרן פסולת בניין לא ישליך פסולת בניין שברשותו אלא לכלי אצירה רשום, ינקוט באמצעים למניעת פיזור פסולת הבניין וכן יתקשר עם מפעיל לשם פינוי פסולת שברשותו לאתר מורשה ולטיפול או לסילוק פסולת הבניין באתר המורשה.

 

סעיף 7ג    

מוצע לקבוע כי אדם לא יציב כלי לאצירת פסולת בניין אלא אם הוא מפעיל או מי מטעמו, וכלי האצירה הוא כלי אצירה רשום לאחר קבלת אישור מהרשות המקומית שהוא מוצב בתחומה. הרשות המקומית, באישור הבקשה להצבת כלי אצירה, תכלול תנאים להוראות לעניין סימון כלי האצירה, אמצעי מעקב ובקרה שיותקנו בכלי האצירה, אופן הצבת כלי האצירה ופינוי כלי האצירה בתום השימוש, וכן תנאים נוספים הנדרשים להבטחת פינויה הסדיר של פסולת הבניין, ופיקוח עליה;

השר להגנת הסביבה יהיה רשאי לקבוע בתקנות הוראות לעניין אמצעי זיהוי, סימון, מעקב ובקרה שיותקנו בכלי אצירה רשום.

 

סעיף 7ד

מוצע לקבוע איסור על אדם להשליך פסולת שאינה פסולת בניין לכלי אצירה רשום.

 

סעיף 7ה   

לא יפנה אדם פסולת בניין או כלי אצירה רשום, אלא אם הוא מוביל מורשה, והוא מוביל את פסולת הבניין לאתר מורשה של המפעיל עמו התקשר יצרן פסולת הבניין לפינוי פסולת הבניין שברשותו, ולטיפול בה או לסילוקה, כאמור בסעיף 7ב(ג) המוצע.

 

סעיף 7ו

מוצע לקבוע כי רשות מקומית תקבע ותיישם נוהל לאישור כלי אצירה לפסולת בניין ותנקוט באמצעים סבירים לשם פיקוח על הצבת כלי אצירה וכלי אצירה רשומים בתחומה, ועל קיום התנאים שהיא קבעה להצבת כלי אצירה מורשים.

 

סעיף 7ז

מוצע לקבוע כי על מפעיל אתר מורשה להתקשר עם כל יצרן פסולת שיפנה אליו, בתנאים שוויוניים, לשם פינוי פסולת הבניין לאתר מורשה לטיפול או לסילוק פסולת הבניין באותו אתר מורשה;

 

בדומה לחובות רישום, דיווח ועיון המוטלות על גורמים מפוקחים שונים לפי חוקים סביבתיים אחרים, מוצע לקבוע חובה על מפעיל לנהל רישום מלא ומפורט של כמויות פסולת בניין שנכנסו לאתר המורשה שבבעלותו ופרטים נוספים לגבי אופן הטיפול והסילוק של פסולת הבניין. מפעיל יגיש לממונה דיווח שנתי על פרטים אלה, וישמור רישום ותיעוד לתקופה של שלוש שנים ויאפשר לממונה לעיין ברישום לקבל העתק מרישום זה.

 

סעיף 7ח

מוצע לקבוע את התשתיות המינימאליות הנדרשות לשם הפעלת אתר מורשה, שמטרתן מניעת מפגעים סביבתיים ובריאותיים, ובכלל זה התקנת משקל לשקילת פסולת, משטחים אטומים ומערכת ניקוז לתשטיפים וגדר. כמו כן מוצע לקבוע כי הטיפול בפסולת הבניין באתר יעשו באופן שימנע מפגעים סביבתיים ובריאותיים וכי יש באתר הציוד המינימאלי המתאים (ובכלל זה נפה ומגרסה) שיאפשרו שימוש חוזר או שימוש נוסף בחומרים שיהיו תוצר של הטיפול בפסולת הבניין. כמו כן מוצע לקבוע כי מפעיל לא יעביר או יפנה פסולת בניין אלא לאתר אחר המורשה לפי כל דין ומתאים לטיפול או לסילוק פסולת בניין.

 

סעיף 7ט

מוצע לקבוע כי לא יעסוק אדם בהפעלת אתר לטיפול או לסילוק פסולת בניין, אלא אם ניתן לו רשיון מפעיל.

 

 

סעיף 7י

מוצע לקבוע בסעיף זה הוראות הנוגעות לאופן מתן רשיון המפעיל, ובכלל זה סמכות הממונה למתן הרשיון; תנאי סף שעל המפעיל והאתר שהוא מפעיל לעמוד בהם, ובכלל זה תנאי לפיו הוא מחזיק בהיתר מתאים לפי חוק התכנון והבנייה, רשיון עסק מתאים לפי חוק רישוי עסקים, שמתקיימים תנאי התשתית האמורים בסעיף 7ח המוצע; הוראות לעניין אופן הגשת הבקשה, אופן אישור הבקשה ומתן הרשיון בתנאים; פרסום רשימת המפעילים המחזיקים ברשיון מפעיל תקף; סמכות השר לקבוע בתקנות הוראות שונות הנוגעות למתן הרשיון, ובכלל זה קביעת אגרה להגשת בקשה לרשיון.

 

סעיף 7יא

מוצע לקבוע את סמכות הממונה לביטול רשיון מפעיל, לאחר שניתנה למפעיל הזדמנות לטעון טענותיו, בהתקיים התנאים המנויים בסעיף, ובהם אם הרשיון ניתן על יסוד מידע כוזב או מטעה; חדל להתקיים במפעיל אחד מתנאי הסף; המפעיל הפר תנאי מתנאי הרשיון או הוראה מהוראות חוק שמירת הנקיון.

 

סעיף 4  סעיף 13(ב) קובע עונש מאסר של שנה או קנס כאמור בסעיף 61(א)(4) לחוק העונשין על העבירות המפורטות בו. מוצע להוסיף עבירות של מי שמשליך פסולת בניין שלא לכלי אצירה רשום בניגוד להוראות סעיף 7ב(א); אינו נוקט אמצעים למניעת פיזור פסולת בניין בניגוד להוראות סעיף 7ב(ב); אינו מתקשר עם מפעיל אתר מורשה  בניגוד להוראות סעיף 7ב(ג); מציב כלי אצירה ללא אישור בניגוד להוראות סעיף 7ג; משליך פסולת שאינה פסולת בניין כלי אצירה לפסולת בניין בניגוד להוראות סעיף 7ד; מפנה פסולת בניין או כלי אצירה רשום בניגוד להוראות סעיף 7ה; אינו מתקשר עם יצרן פסולת בניגוד להוראות סעיף 7ז(א); מפעיל אתר לטיפול או לסילוק פסולת בניין בלא תשתיות למניעת מפגעים או מטפל בפסולת בניין באתר בניגוד להוראות סעיפים 7ח(א) ו-(ב); מפנה פסולת בניין שלא לאתר מורשה בניגוד להוראות סעיף 7ח(ג); מפעיל אתר לטיפול או לסילוק פסולת בניין ללא רשיון מפעיל בניגוד להוראות סעיף 7ט.

סעיף 5  מוצע להוסיף לחוק פרק שעניינו עיצומים כספיים, כמקובל בחוקים סביבתיים רבים בשנים האחרונות. מוצע לתת למנהל סמכות להטיל עיצום כספי על אדם אשר הפר את ההוראות המפורטות בסעיף 15ג המוצע (להלן - המפר). העיצום הכספי הוא אמצעי אכיפה רגולטורי יעיל ומהיר שמטרתו העיקרית היא כפיית קיום ההוראות החוקיות והחזרת המפוקח למשטר ציות. נוכח העובדה שמדובר בהליך מינהלי, המיועד להוות סנקציה קלה יחסית להפעלה על-ידי רשות מנהלית, עשויה יעילותו ומהירותו לשמש גורם מרתיע ולהביא להקטנת השכיחות של הפרת החובות המפורטות בסעיף. הטלת העיצום הכספי נבחנת מהטלת סנקציה פלילית בכך שהיא אינה מלווה בקלון החברתי הכרוך בהרשעה בפלילים, והיא אף אינה גוררת אחריה רישום פלילי.

סמכות המנהל להטיל עיצום כספי תחול במקרה של הפרת אחת מהחובות המנויות בסעיף 15ג המוצע, לפי שני מדרגים של סכומי עיצומים כספיים, כמפורט להלן:

לסעיף קטן (א)

מוצע לקבוע כי הפרת ההוראות המפורטות בסעיף קטן (א) תוביל להטלת עיצום כספי בשיעור של 100,000 שקלים חדשים. ההפרות המוצעות בסעיף קטן (א) הן: מי שמשליך פסולת בניין שלא לכלי אצירה רשום בניגוד להוראות סעיף 7ב(א); אינו מתקשר עם מפעיל אתר מורשה  בניגוד להוראות סעיף 7ב(ג); מציב כלי אצירה ללא אישור בניגוד להוראות סעיף 7ג(א); מפנה פסולת בניין או כלי אצירה רשום בניגוד להוראות סעיף 7ה; לא התקשר עם יצרן פסולת בניין בניגוד להוראות סעיף 7ו(א); לא התקשר עם יצרן פסולת בניין בניגוד להוראות סעיף 7ז(א); מפעיל אתר לטיפול או לסילוק פסולת בניין בלא תשתיות למניעת מפגעים או מטפל בפסולת בניגוד להוראות סעיפים 7ח(א) ו- (ב); פינה פסולת בניין מאתר המורשה בניגוד להוראות סעיף 7ח(ג); מפעיל אתר ללא רשיון מפעיל בניגוד להוראות סעיף 7ט.

לסעיף קטן (ב)

ברמת חומרה פחותה יותר, מוצע לקבוע כי הפרת ההוראות המפורטות בסעיף קטן (ב) תוביל להטלת עיצום כספי בשיעור של 50,000 שקלים חדשים. ההפרות המוצעות בסעיף קטן (ב) הן: אינו נוקט אמצעים למניעת פיזור פסולת בניין בניגוד להוראות סעיף 7ב(ב); משליך פסולת שאינה פסולת בניין כלי אצירה לפסולת בניין בניגוד להוראות סעיף 7ד; רשות מקומית שלא יישמה נוהל לאישור מכלי אצירה או לא נקטה באמצעים סבירים לפיקוח על הצבת כלי אצירה בניגוד להוראות סעיף 7ו; לא הגיש לממונה דיווח שנתי בהתאם להוראות סעיף 7ו(ב); לא ניהל רישום או לא שמר תיעוד בהתאם להוראות סעיפים 7ו(א) ו- (ג); הפר תנאי מתנאי רשיון המפעיל שקבע הממונה בהתאם להוראות סעיף 7י(ג).

כמו כן, מוצע להגדיר לעניין סעיפים קטנים (א) ו-(ב), "אדם" כמי שהוא מפעיל, או מי שמבצע עבור אחר עבודות שבמהלכן נוצרת פסולת בניין, או  מפנה פסולת בניין עבור אחר, או תאגיד או עסק שעיקר עיסוקו הוא ביצוע עבודות שבמהלכן נוצרת פסולת בניין או תחזוקה או ניהול של נכסי מקרקעין. זאת על-מנת להבהיר כי עיצום כספי שיכול שיינתן לעניין פרק זה לגורמים שעיסוקם בתחומים הרלוונטיים.

 

סעיף 15ד   מוצע כי היה למנהל יסוד סביר להניח כי אדם הפר הוראה מההוראות המפורטות בסעיף 15ג, בנסיבות מחמירות, רשאי הוא להטיל עליו עיצום כספי לפי הוראות פרק זה בסכום השווה לפי 1.5 מסכום העיצום הכספי שניתן להטיל בשל אותה הפרה לפי סעיף 15ג.

 

סעיף 15ה על פי המוצע בסעיף זה, בהתקיים התשתית הראייתית המנהלית המעידה על ביצוע הפרה כאמור בסעיף 15ג המוצע, ימסור המנהל למפר הודעה על כוונתו להטיל עיצום כספי (להלן - הודעה על כוונת חיוב), אשר תציין את המעשה או המחדל המהווים את ההפרה, את סכום העיצום הכספי והתקופה לתשלומו, את זכותו של המפר לטעון את טענותיו בפני המנהל, וכן את שיעור התוספת על העיצום הכספי אם תימשך ההפרה או תחזור על עצמה.

 

סעיף 15ו    מוצע לתת למפר שקיבל הודעה על כוונת חיוב כאמור בסעיף 15ד המוצע, זכות לטעון את טענותיו בכתב בפני המנהל לעניין הכוונה להטיל עליו עיצום כספי ולעניין סכומו, בתוך 30 ימים מיום מסירת ההודעה, ובכך לממש את זכות השימוע שלו, כמקובל בהליך מינהלי.

 

סעיף 15ז    מוצע לקבוע כי המנהל, לאחר ששקל את טענותיו של המפר, יחליט אם להטיל על המפר עיצום כספי. כמו כן, רשאי המנהל לשקול אם להפחית את גובה העיצום בהתאם להוראות סעיף 15ט המוצע. אם החליט המנהל להטיל על המפר עיצום כספי ישלח למפר דרישת תשלום לגבי סכום העיצום הכספי המעודכן ואת התקופה לתשלומו (להלן - דרישת תשלום). אם החליט המנהל שלא להטיל על המפר עיצום כספי, ימסור המנהל למפר הודעה על כך. בשני המקרים, יפרט המנהל את נימוקי החלטתו.

עוד מוצע לקבוע כי במקרה שבו המפר בחר שלא לטעון את טענותיו, תיחשב ההודעה על כוונת חיוב שנשלחה על ידי המנהל כהחלטה סופית שלו וכדרישת תשלום, בתום 30 הימים שבמהלכם היה רשאי המפר לטעון את טענותיו לפני המנהל, וזאת, כדי למנוע סרבול מיותר הכרוך במסירת הודעה נוספת על ידי המנהל.

 

סעיף 15ח   מוצע לקבוע כי במקרה שבו מתבצעת הפרה נמשכת ייווסף לסכום העיצום הכספי הקבוע לאותה עבירה, סכום יומי נוסף לכל יום שבו נמשך ביצוע ההפרה על ידי המפר. התמדה באי-מילוי החובה שהופרה תגרור הטלת עיצום כספי מוגבר, שהוא פועל יוצא של משך התקופה שבמהלכה בוצעה ההפרה. כמו כן מוצע לקבוע כי במקרה של הפרה חוזרת, שהיא הפרה שבוצעה בתוך שנתיים מביצוע ההפרה הקודמת שבשלה הוטל עיצום כספי או שבשלה הורשע המפר, ייווסף על סכום העיצום הכספי הקצוב שהיה ניתן להטילו בשלה אילו בוצעה לראשונה, סכום נוסף בשיעור העיצום הכספי האמור.

 

סעיף 15ט  מוצע לקבוע כי המנהל אינו רשאי להטיל עיצום כספי בסכום הנמוך מהסכומים הקבועים בפרק זה. מוצע לקבוע כי השר, בהסכמת שר המשפטים ובאישור ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת, יהיה רשאי לקבוע סוגי מקרים, נסיבות ושיקולים שבשלהם יהיה רשאי המנהל להטיל עיצום כספי בסכום נמוך מן הקבוע בסעיף 15ג המוצע. דוגמאות אפשריות לכך הן: פעולות שביצע ביוזמתו למניעת הישנות ההפרה או עובדת היותה של ההפרה הפרה ראשונה.

 

סעיף 15י   

לסעיף קטן (א)          מוצע לקבוע כי במקרה שבו בחר המפר לטעון את טענותיו לפני המנהל ונמסרה לו דרישת תשלום לפי סעיף 15ז המוצע, יהיה סכום העיצום הכספי לפי הסכום המעודכן במועד מסירת דרישת התשלום. במקרה שבו בחר המפר שלא לטעון טענותיו בפני המנהל, יראו לפי הוראות סעיף 15ז המוצע את ההודעה על כוונת החיוב כדרישת התשלום והעיצום הכספי יהיה לפי סכומו המעודכן ביום מסירת ההודעה כאמור. כמו כן, במקרים שבהם הוגשה עתירה לבית משפט השלום כאמור בסעיף 15טו המוצע, ובית המשפט הורה על עיכוב תשלומו של העיצום הכספי, יהיה סכום העיצום הכספי לפי סכומו המעודכן ביום ההחלטה בעתירה.

לסעיף קטן (ב)  מוצע לקבוע מנגנון אוטומטי לעדכון סכומי העיצום הכספי, ב-1 בינואר בכל שנה, בהתאם לשיעור עליית מדד המחירים לצרכן שמפרסמת הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה.

 

סעיף 15יא       מוצע לקבוע כי מפר שהפר הוראה המנויה בסעיף 15ג המוצע, יחויב בתשלום העיצום הכספי בתוך 30 ימים מיום מסירת דרישת התשלום כאמור בסעיף 15ז המוצע. ויובהר לעניין זה כי בהתאם להוראות סעיף 15ז המוצע, אם מפר לא טען את טענותיו בתוך 30 ימים לאחר שנמסרה לו הודעה על כוונת חיוב, יראו את ההודעה על כוונת חיוב כדרישת תשלום שנמסרה במועד האמור.

 

סעיף 15יב מוצע לקבוע כי המנהל, לפי בקשת המפר, רשאי להחליט על פריסת התשלום של העיצום הכספי, עד עשרה תשלומים חודשיים.

 

סעיף 15יג         מוצע לקבוע כי על תקופת פיגור בתשלום העיצום הכספי ייווספו הפרשי הצמדה וריבית כהגדרתם בחוק פסיקת ריבית והצמדה, התשכ"א-1961 (להלן – הפרשי הצמדה וריבית).

 

סעיף 15יד         מוצע לקבוע כי על עיצום כספי ייגבה לקרן לשמירת הנקיון, ועל גבייתו יחול חוק המרכז לגביית קנסות, אגרות והוצאות, התשנ"ה-1995. מוצע כי כספי העיצום הכספי שייגבו לקרן לשמירת הנקיון לפי הוראות סעיף זה יתנהלו בחשבון נפרד, וישמשו למניעת השלכת פסולת בניין, מניעה וניקוי של מפגעים הנובעים מפסולת בניין, וכן לפיתוח, הקמה וייעול של אמצעים חלופיים להטמנת פסולת בניין שפגיעתם פחותה מזו של ההטמנה, ועידוד השימוש בהם.

 

סעיף 15טו

סעיף (א)    מוצע לקבוע כי על החלטת המנהל לפי פרק זה ניתן לעתור לבית משפט השלום שבו יושב נשיא בית משפט השלום, שבאזור שיפוטו ניתנה ההחלטה בדבר דרישת התשלום. יצוין כי הוראה זו מהווה חריג לכללי הסמכות הרגילים החלים בבתי משפט השלום, שלפיהם לכלל בתי משפט השלום בכל מחוז קיימת סמכות מקבילה. עתירה כאמור תוגש בתוך 30 ימים מיום מסירת דרישת התשלום למפר.

מוצע כי הסמכות המקומית תיקבע בהתאם למקום מושבו של מקבל ההחלטה על הטלת העיצום הכספי, בדומה לסדרי הדין המינהליים, ולא בהתאם למקום מושבו של האדם שעליו מוטל העיצום הכספי, כפי שנהוג בסדרי הדין האזרחיים.

סעיפים (ב) ו-(ג) מוצע לקבוע כי הגשת עתירה כאמור בס"ק (א) המוצע, אינה מהווה עילה לעיכוב תשלום העיצום הכספי, אלא אם כן הסכים לכך המנהל או שבית המשפט הורה על כך. אולם, אם התקבלה העתירה כאמור לאחר ששולם העיצום הכספי, יוחזר העיצום הכספי או כל חלק ממנו, בתוספת הפרשי הצמדה וריבית מיום תשלומו עד יום החזרתו.

 

סעיף 15טז מוצע לחייב את המנהל לפרסם את החלטותיו בדבר הטלת עיצום כספי. פרסום זה הוא כלי שתכליתו היא הבטחת שקיפות ביחס להפעלת שיקול הדעת של המנהל, אשר בידיו מסור כלי רב עוצמה. לפיכך, וכדי להבטיח כי השימוש בכלי של העיצום הכספי ייעשה באופן שוויוני וענייני, מוצע לחייבו לפרסם את החלטותיו בדבר הטלת העיצומים הכספיים, מהות ההפרה שבשלה הוטל העיצום הכספי ונסיבות ההפרה, סכומי העיצום הכספי שהוטל, שיעורי ההפחתה של העיצום הכספי, אם ניתנו והנסיבות שבשלהן ניתנו, פרטים אודות המפר ככל שהם נוגעים לעניין ושמו של המפר, אם הוא תאגיד.

פרטי הפרסום יהיו כאלה שיאפשרו לציבור לערוך השוואה ביקורתית בין החלטות המנהל. הפרסום, ככלל, לא יכלול את שמות המפרים, ככל שהם יחידים. פרסום השם עשוי להוות פגיעה באדם לאורך זמן, וככל שניתן להשיג את תכלית השקיפות ללא פרסום השם של אדם פרטי, הרי שאין הצדקה לפגיעה זו. יחד עם זאת, ניתן לפרסם את שמו של מפר שהוא יחיד אם הדבר נחוץ כדי להזהיר את הציבור מפניו. כן יימנע המנהל מפרסום פרטים שהם בגדר מידע לפי סעיף 9(א) לחוק חופש המידע, התשנ"ח-1998 (להלן - חוק חופש המידע), ובנוסף הוא רשאי שלא לפרסם פרטים שהם בגדר מידע שרשות ציבורית אינה חייבת למסור לפי סעיף 9(ב) לחוק חופש המידע, כדוגמת מידע שהוא סוד מסחרי.

 

סעיף 15יז         מוצע כי על מעשה אחד המהווה הפרה של הוראה מההוראות לפי חוק זה המנויות בסעיף 15ג ושל הוראה מההוראות לפי חוק אחר, לא יוטל יותר מעיצום כספי אחד.

 

סעיף 15יח מוצע לקבוע כי תשלום העיצום הכספי לא יגרע מהאחריות הפלילית של אדם בשל ההפרה. עם זאת, שלח המנהל למפר הודעה על כוונת חיוב, בשל הפרה המהווה עבירה, לא יוגש נגדו כתב אישום בשל אותה הפרה, אלא אם כן התגלו עובדות חדשות, המצדיקות זאת. כמו כן, מפר שהוגש נגדו כתב אישום בשל הפרה המנויה בסעיף 15ג המוצע, לא יחויב בשל אותה הפרה בתשלום עיצום כספי, ואם חויב ושילם את העיצום הכספי - יוחזר לו הסכום ששילם בתוספת הפרשי הצמדה וריבית מיום תשלומו עד יום החזרתו.

 

סעיף 6 מוצע לקבוע כי העבירות שנוספו בסעיף 13 לחוק, יתווספו לתוספת בחוק הרשויות המקומיות (אכיפה סביבתית- סמכויות פקחים), תשס"ח-2008, כדי לאפשר לרשויות המקומיות את מכלול הסמכויות המתאימות לאכיפת ההוראות בסימן ב' המוצע.

 

סעיף 7       בחוק בתי משפט לעניינים מינהליים, התש"ס-2000, בפרט 23 לתוספת הראשונה, שעניינו איכות הסביבה, מופיעות החלטות מינהליות לפי חקיקה סביבתית שהן נושא לעתירה מינהלית לפני בית משפט לעניינים מינהליים. מוצע כי החלטות הממונה לפי החוק המוצע ייווספו לרשימה זו.

 

סעיף 8       לאור קביעת ההסדר המוצע שמטרתו הסדרת האצירה והפינוי של פסולת בניין לכלל הרשויות המקומיות, מוצע לבטל הסדר אחר הנוגע לטיפול בפסולת בניין, שנחקק בזמנו כמסגרת פרק שנוסף לפקודת המכרות, אך טרם ייושם עד היום, בין היתר, בשל העדר התקנת תקנות שנדרשו ליישומו בפועל.

 

סעיף 9 מוצע לקבוע כי תחילתו של חוק זה יהיה 12 חודשים מיום פרסומו, זאת בכדי לאפשר לרשויות המקומיות תקופת התארגנות ליישום חובותיהן לפי ההסדר המוצע.

 

ד. השפעת החוק המוצע על החוק הקיים

1. בחוק הקיים יש איסור על השלכת פסולת, לרבות פסולת בניין (סעיף 2), וכן חובה על רשות מקומית לקבוע אתרים לסילוק או לריכוז וטיפול בפסולת בנין (סעיף 7). תקנות התכנון והבנייה (רישוי בנייה), תשע"ו-2016 קובעות כי פסולת הבניה תפונה אל אתר מורשה לסילוק פסולת בניין, או לטיפול בה במהלך העבודה או מיד לאחר השלמתה (תקנה 56(א)).

2. מידתיות הפגיעה האפשרית בחופש העיסוק:  החוק המוצע קובע תנאים להפעלתו של אתר לטיפול או לסילוק פסולת בניין והסדר רישוי למפעילי האתרים. על יצרני הפסולת לפנותה באמצעות מוביל מורשה בלבד, אשר יביא אותה לאתר המורשה בלבד. ההסדר נועד להבטיח את הגעתה של כל פסולת הבניין לאתרים המוסדרים וטיפול ראוי בפסולת זו באתרים. התנאים הנדרשים מן האתרים הם מינימליים, ונראה כי הפגיעה שהם יוצרים היא מידתית. עוד יצוין כי תנאים אלה ודומים להם נקבעים או יכולים להיקבע גם כיום כתנאים נוספים ברשיון העסק של האתר.

יתכן שקיימת פגיעה במובילי הפסולת, בכך שהם יהיו חייבים להתקשר עם האתרים, בהתאם לתנאים שיוכתבו על-ידי האתרים. אין בידי הלשכה המשפטית מידע מספיק - בעיקר בהיבט של ההשפעה הכלכלית של ההסדר המוצע על העוסקים בתחום הפינוי והטיפול בפסולת בניין - לקבוע עמדה סופית לגבי עמידתו של ההסדר המוצע במבחני פסקת ההגבלה שבחוק יסוד: חופש העיסוק, במיוחד בכל הנוגע להובלתה של פסולת הבניין. ניתוח כלכלי של שוק פסולת הבניין בהיבט ההגבלים העסקיים, יוכל לשפוך אור על מידת הפגיעה הצפויה במובילים.

 

3. מוצע לתקן את חוק הרשויות המקומיות (אכיפה סביבתית – סמכויות פקחים), התשס"ח-2008, על-מנת לתת בידי הרשות המקומית סמכויות פיקוח ואכיפה בנוגע להסדר המוצע, ולאפשר לקנסות שיוטלו כתוצאה מהפעלת סמכויות על-ידי פקח רשות מקומית, לעבור לקופת הרשות.

4. עוד נכלל בהצעת החוק תיקון עקיף לחוק בתי המשפט לעניינים מינהליים, התש"ס-2000, על-מנת להסדיר היבטים פרוצדוראליים בעניין סמכות בתי-המשפט, הנחוצים ליישום החוק.

5. לאור קביעת ההסדר המוצע שמטרתו הסדרת האצירה והפינוי של פסולת בניין לכלל הרשויות המקומיות, מוצע לבטל הסדר אחר הנוגע לטיפול בפסולת בניין, שנחקק בזמנו כמסגרת פרק שנוסף לפקודת המכרות, אך טרם ייושם עד היום בשל העדר התקנת תקנות שנדרשו ליישומו בפועל.

 

ה. השפעת החוק המוצע על תקציב המדינה

להצעת החוק אין השפעה על תקציב המדינה, שכן העלויות לטיפול בפסולת הבנייה יוטלו על יצרני הפסולת, שישולמו ישירות למפעילי האתרים המורשים.

ההסדר המוצע צפוי להביא לחסכון בעלויות ישירות ועקיפות שהציבור והמשק נושאים בהם כיום עקב השלכת פסולת הבניין באופן לא מוסדר ובשטחים הפתוחים והפגיעות השונות שהיא יוצרת, ובכלל זה -

פגיעה ישירה:

1.  פגיעה בשטחים פתוחים ובערכי טבע ונוף - פגיעה חזותית ותפקודית.

2. עלויות טיפול וניקוי פסולת בניין מהשטחים הפתוחים- משרדי ממשלה, רשויות מקומיות וגופים ציבוריים אחרים משקיעים כספים רבים בטיפול בפסולת הבניין לצורך ניקוי השטחים הפתוחים בהם היא מושלכת. זאת, לצורך שיווק השטחים או הכנתם לפעולות בינוי או לשם פינוי המפגע. כך למשל, בין השנים 2010-2015, במסגרת פרויקט 'סביבה שווה', פרסם המשרד להגנת הסביבה חמישה קולות קוראים בסכום כולל של 90 מיליון ₪. בתמיכות זכו רשויות מקומיות המדורגות 1-4 בדירוג למ"ס,  עבור ניקוי מפגעי פסולת בניין. בנוסף, במסגרת פרויקט 'קו התפר' שנערך בירושלים בין השנים 2010-2016, העביר המשרד כ-5 מיליון ₪ לתקציבים לעיריית ירושלים, לטובת ניקוי מפגעי פסולת בניין בעיר. בנוסף, במסגרת החלטת הממשלה מס' 3202(ים/4) "תכנית לטיפול בפסולת בניין בירושלים - קו התפר ואגן העיר העתיקה" העביר המשרד סך של 16 מיליון ₪ לטובת ניקוי מפגעי פסולת בניין בעיר והגברת האכיפה.

הטיפול בפסולת בניין מתייחס לפעולות איסוף הפסולת, מיונה באתר, מחזורה באתר והובלת החומר הגרוס שאינו ניתן למחזור לאתר הטמנה. מחיר הטיפול בטון פסולת בניין נע בין 52 ₪ ל-72 ₪ לטון  או 70 ₪ לטון על פי מחירון חברת נתיבי תחבורה לישראל. בכפוף לעלות הטיפול בטון פסולת ותחת ההנחה שבכל שנה מושלכים בממוצע בשטחים פתוחים כ-2,000,000 טון פסולת בניין בממוצע, בכל שנה נצבר נזק העומד על 140 מיליון ₪ כתוצאה מאי כיבוד החוק. מעבר לנזק הממוצע המתווסף בכל שנה, קיים נזק מצטבר הקשה יותר לאומדן: מפגעי פסולת הבניין שהצטברו במשך 10 השנים האחרונות  נאמדים בסדר גודל של כ- 20 מיליון טון אשר עלות הטיפול הכוללת בהם עומדת מסתכמת בסך של 1.4 מיליארד ₪ לכל הפחות. יש לציין כי זו הערכה חלקית בלבד, מדובר במפגעים הבולטים ביותר. לצדם פזורים מפגעי פסולת רבים נוספים, בהיקפים משתנים, שקיים קושי למפותם.

3.  אובדן הכנסות מהיטל הטמנה- חישוב אובדן ההכנסות מתבסס על כך שבכל שנה כ-0.9-3.5 מיליון טון של פסולת בניין אינם מגיעים לאתרי הקצה בשל השלכתם הפיראטית (2 מיליון טון בממוצע לשנה).  מאז יולי 2007, מושת היטל הטמנה על פסולת בניין. פסולת מושלכת, מהווה חלופה בלתי מוסדרת לאתר לסילוק פסולת. על פי הנחה זו, אובדן היטל ההטמנה מחושב על כל הפסולת המושלכת. בהתאם, אובדן ההיטל  מ-2007 ועד 2017 עומד על כ- 100 מלש"ח, וכ-10 מלש"ח נוספים בכל שנה עתידית. דרך נוספת לחישוב אובדן ההכנסות מהיטל הטמנה לוקחת בחשבון כי במצב הקיים, מתוך פסולת הבניין הנקלטת באתרים מוסדרים (כ-2.7 מיליון טון) 22% עוברים להטמנה (0.6 מיליון טון), והשאר (2.1 מיליון טון) למחזור. על פי הנחה זו, אובדן היטל ההטמנה מחושב רק על 22% מתוך 2 מיליון טון הפסולת המושלכת. בהתאם, אובדן ההיטל  מ-2007 ועד 2017 עומד על 22 מלש"ח , וכ-2.2 מלש"ח נוספים בכל שנה עתידית .

4.  פריצת שריפות- ריכוז חומרים דליקים בפסולת הבניין (כגון: עץ, גומי, צמיגים) עשויים להוביל לפריצת שריפות בשל השלכת הפסולת בתנאים לא מפוקחים או בשל שריפה מכוונת בלתי חוקית (טל- ספירו, 2010). שריפת פסולת זו יוצרת זיהום אוויר ומטרדי עשן וריח, ופולטת לאוויר חומרים רעילים ומסרטנים.

פגיעה עקיפה:

1. פוטנציאל זיהום קרקע, מים עיליים ומי תהום עקב חלחול מזהמים - פסולת בניין עשויה לכלול ריכוז של חומרים מסוכנים העלולים לגרום לזיהום קרקע, לפגוע במי השתייה ואף לחלחל למי התהום עקב היווצרות תשטיפים(שנקר וחן, 2011).

2. ירידת ערך נדל"ן ופגיעה בערכם הכלכלי של השטחים הפתוחים כאתרי נופש ותיירות.

3. אובדן הכנסה ממיסים- במצב הקיים, שירותי הפינוי של פסולת בניין מתנהלים כשוק חופשי, המתאפיין בין היתר בתשלום במזומן. כתוצאה מכך, יש דיווח חסר על התקשרויות מסוג זה, ולא בהכרח משולמים מסים בגין העסקאות.

4. אובדן של משאב חומרי גלם הניתן לשימוש חוזר- פסולת בניין שפוטנציאלית יכולה לעבור תהליך מחזור בפתרונות הקצה המאושרים, יכולה לשמש כחומר גלם ממוחזר בשוק הבנייה. כתוצאה מההשלכה הבלתי חוקית של פסולת הבניין, נוצר אובדן של חומרי גלם פוטנציאליים אלה, שמוביל לשימוש מוגבר בחומרים בתוליים ולאיבוד עתודות חציבה שהיו יכולות להיחסך (משרד הפנים, 2012).

5. מוקדי משיכה והתרבות של מזיקים- תופעה זו מהווה  מפגע תברואתי לאזורי מגורים המצויים סמוך לערימות פסולת הבניין הפיראטיות. בנוסף, ערימות הפסולת משנות את פני הקרקע ולאחר תקופה הופכות להיות בתי גידול מלאכותיים עבור בעלי חיים וצמחים פולשים או מזיקים, דבר שאף עלול להוביל לפגיעה במגוון המינים.

 

מסמך הערכת השפעות רגולציה חדשה [RIA] בנוגע לחוק המוצע, שהוכן על-ידי המשרד להגנת הסביבה  (ומצורף בסוף מסמך התזכיר), בחן את החלופות הבאות:

(1) מצב סטטוטורי קיים עם הגברת משאבי האכיפה;

(2) קביעת אחריות על הרשויות המקומיות לטיפול בפסולת הבניין;

(3) הטלת אחריות על יצרנים ויבואנים של חומרי בנייה, לפי מודל של 'אחריות יצרן מורחבת';

(4) הטלת חובה על יצרני הפסולת להתקשר ישירות עם מפעילי אתרים מורשים לשם ביצוע הפינוי והטיפול או הסילוק בפסולת הבניין.

ניתוח החלופות מעלה כי החלופה הרביעית, שעניינה הטלת החובה על יצרני הפסולת להתקשר עם מפעיל אתר מורשה וקביעת אחריות לפינוי ולטיפול בפסולת הבניין על מפעילי האתרים המורשים היא החלופה המיטבית. אימוצה ישיג את היעד לפיו כל פסולת הבניין הנוצרת בישראל תועבר לטיפול באתרים מוסדרים; אחד האמצעים העיקריים להפחתת השלכת הפסולת בשטחים הפתוחים היא מניעה במקור של מפגעי פסולת הבניין בשלב היווצרות הפסולת, וההסדר צפוי לנטרל כמעט לחלוטין את האינטרס הנוכחי של מובילי הפסולת להשליך את פסולת הבניין בשטחים פתוחים.

לפי מסמך ההערכה, נכון להיום, פועלים בשוק כמה מאות עוסקים (מוערך בכ- 800-1000) המספקים שירותי הובלה של פסולת בניין. ואולם, מאחר והתחום אינו מוסדר כיום,  מתוך אותם עוסקים רק לכ- 200 עוסקים יש רישיון עסק.

הדרישה לקבלת רישיון להובלת פסולת והצורך להתקשר עם אתר קצה עלולה לצמצם את מספר העוסקים בענף. מאחר שנכון להיום קיימים כ- 35 אתרי קצה במדינת ישראל, ותחת ההנחה שכל מתקן קצה יפעל לאחר יישום החלופה עם 2-3 חברות גדולות להובלת פסולת בניין, נראה כי צפויה ירידה במספר החברות העוסקות בענף מ- 200 עוסקים ל- 70 עוסקים. יחד עם זאת, מאחר שכמויות הפסולת לא ישתנו ואף יגדלו, נראה כי בטווח הזמן הקצר יתקשרו האתרים המורשים עם מובילים מורשים, ואלו האחרונים, על-מנת לספק את היקפי ההובלה הגדולים לכל אתר ואתר, יידרשו להתקשר עם עוסקים נוספים כקבלני משנה על-מנת לעמוד בתנאי השירות ובהיקפי הפינוי, כך שהפגיעה בעקבות אימוץ החלופה צפויה להיות נמוכה יחסית, ובסופו של דבר השוק יגיע לאיזון.

לפי מסמך ההערכה, לא אמור לחול שינוי בעלויות האצירה, הפינוי והשינוע של פסולת בניין, בשל השפעות הפוכות של עלייה במחיר עקב דרישות סימון קבלת אישור הצבה לעומת ירידה בעלויות עקב הגידול הצפוי בכמויות פסולת הבניין הצפויות להגיע לאתרים המורשים.

 

ו. השפעת החוק על התקן ועל ההיבט המנהלי של המשרד

לשם יישומו של החוק נדרשים 5 תקנים למשרד להגנת הסביבה.

 

ז. להלן נוסח החוק המוצע:

 

הצעת חוק מטעם הממשלה:

הצעת חוק שמירת הנקיון (תיקון מס'...)(פינוי פסולת בניין), התשע"ח-2018

 

 

גפ120218

 

 

 

 

 

דוח הערכת השפעות הרגולציה- RIA

 

הסדרת הטיפול בפסולת בניין

 

עורכי הדוח:

מר אורי טל,  מרכז הטיפול בפסולת בניין.
גב' דניאלה זגמן, ראש תחום פרויקטים, אשכול שלטון מקומי.

יעוץ:

מר אוהד קרני, מנהל תחום מדיניות רגולטורית, אגף מדיניות סביבתית.

מר ליאור שמואלי,  EcoFinance, יועץ כלכלי לאשכול שלטון מקומי

 

גורם ממונה מאשר:

גיא סמט, סמנכ"ל שלטון מקומי.

 

שבט, תשע"ח
פברואר 2018

 

תקציר מנהלים

דוח זה מעריך את ההשפעות של רגולציה מוצעת ( RIA ) שעניינה מיגור ההשלכה הבלתי חוקית של פסולת בניין.

בכל שנה נוצרים בישראל כ-3.6-6.2 מיליון טון פסולת בניין. פסולת זו הנה תוצר לוואי של בנייה חדשה והריסת מבנים, שיפוצים של נכסים והקמת תשתיות לאומיות ומוניציפאליות. בעוד שחוק שמירת הניקיון אוסר על יצרן פסולת בניין להשליכה ברשות הרבים, רק 2.7 מיליון טון פסולת בנייה מגיעה לאתרי קצה מוסדרים, כך שלמעשה בין 1-3.5 מיליון טון פסולת בנייה מושלכים כל שנה לשטחים הפתוחים באופן בלתי חוקי. בכך דומה ישראל למדינות עולם שלישי בהן, פסולת לא רק שאינה ממוחזרת, אלא מושלכת בשטחים הפתוחים.

המצב הנוכחי, בו פינוי פסולת הבניין אל אתרים מוסדרים מתבצע במסגרת השוק החופשי, מתאפיין בכשל שוק, היות והוא משמר ומאפשר תדירות גבוהה של אי ציות לחוק. אי לכך, קיים צורך בהתערבות רגולטורית המצדיקה בחינה של החלופות הבאות:

 

1. חלופה ראשונה: חלופת האפס- המצב הנוכחי

1.1  חלופה ראשונה מורחבת: מצב סטטוטורי קיים+ הגברת משאבי האכיפה

2. חלופה שניה:  העברת אחריות לטיפול בפסולת הבניין לרשויות המקומיות
3. חלופה שלישית: אחריות יצרן ויבואן מורחבת
4. חלופה רביעית: חיוב יצרני הפסולת להתקשר ישירות עם אתרי קצה והרחבת האחריות של אתרי הקצה

 

מניתוח החלופות השונות עולה כי החלופה הרביעית, שעניינה חיוב יצרני הפסולת להתקשר ישירות עם אתרי הקצה והרחבת האחריות של אתרי הקצה על האיסוף והפינוי של פסולת הבניין, היא החלופה המיטבית. אימוצה ישיג את היעד לפיו כל פסולת הבניין הנוצרת בישראל תועבר לטיפול אתרי קצה; אחד האמצעים העיקריים להפחתת השלכת הפסולת בשטחים הפתוחים היא תפיסה במקור של פסולת הבניין כבר באתר בו היא נוצרת.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

תוכן

חלק א- הגדרת התכלית והצורך בהתערבות. 4

רקע. 4

אפיון והרכב הפסולת. 4

מקורות הייצור של פסולת בניין בישראל. 5

התפתחות מדיניות הטיפול בפסולת בניין 5

זיהוי הבעיה וסיבותיה. 6

מהות הפגיעה של ההשלכה הבלתי חוקית של פסולת הבניין 6

פגיעה ישירה:. 6

פגיעה עקיפה:. 7

סקירה בינלאומית. 8

תכליות ויעדים. 9

הגדרת תכלית הרגולציה. 9

יעד הרגולציה. 9

יעדים נוספים בהסדרת הטיפול בפסולת בניין 9

הגדרת הצורך בהתערבות. 10

חלק ב'- ניסוח החלופות. 10

חלופה ראשונה: חלופת האפס- המצב הנוכחי 10

חלופה ראשונה מורחבת: מצב סטטוטורי קיים+ הגברת משאבי האכיפה. 11

חלופה שניה: העברת אחריות הטיפול בפסולת בניין לרשויות המקומיות. 11

חלופה שלישית:  אחריות יצרן מורחבת. 12

חלופה רביעית - חיוב יצרני הפסולת להתקשר ישירות עם אתרי קצה והרחבת האחריות של אתרי הקצה  12

חלק ג'- ניתוח והשוואת החלופות ובחירה. 13

חלופה ראשונה: חלופת האפס- המצב הנוכחי 13

חלופה ראשונה מורחבת: מצב סטטוטורי קיים+ הגברת משאבי האכיפה. 16

חלופה שניה- העברת אחריות הטיפול בפסולת הבניין לרשויות המקומיות:. 17

חלופה שלישית- אחריות יצרן ויבואן מורחבת. 19

חלופה רביעית - חיוב יצרני הפסולת להתקשר ישירות עם אתרי קצה מורשים והרחבת האחריות של אתרי הקצה  21

חלק ד'- השוואה בין חלופות. 24

חלק ה'- שיח עם בעלי עניין:. 30

חלק ו' – מתודולוגיה ותהליך הכנת הדו"ח. 32

מתודולוגיה:. 32

רשימת מקורות:. 32

נספחים:. 34

 

 

חלק א- הגדרת התכלית והצורך בהתערבות

 

דוח זה נערך נוכח יוזמה של המשרד להגנת הסביבה להסדיר את הטיפול בפסולת הבניין והנחת תשתית מספקת לטיפול בפסולת בניין מתוקף החוק לשמירת הניקיון-1984. באמצעות המנגנון המוצע תוטל חובה על יצרני הפסולת להתקשר עם אתר קצה אליו תפונה פסולת הבנייה המיוצרת על ידיהם. אצירת פסולת הבניין תבוצע אך ורק באמצעות כלי אצירה רשומים שהוצבו על ידי אתרי הקצה, אשר יפונו על ידי מובילים מטעם אתרי הקצה. לצד הטלת החובה על יצרני הפסולת והגדלת האחריות של אתרי הקצה, תוטל אחריות על הרשויות המקומיות לבצע פיקוח ובקרה על הצבת כלי אצירה ופינויים לאתרי קצה.

רקע

בכל שנה נוצרים בישראל כ- 3.6-6.2 מיליון טון פסולת בניין[11]. פסולת זו הנה תוצר לוואי של בנייה חדשה והריסת מבנים, שיפוצים של נכסים והקמת תשתיות לאומיות ומוניציפאליות. פסולת בניין הוכרזה על ידי האיחוד האירופי כזרם פסולת מועדף, כיוון שזוהתה כבעלת פוטנציאל גבוה לשימוש חוזר ולמחזור כחומר גלם. על פי נתוני האיחוד האירופי, פסולת בניין מהווה את אחד מזרמי הפסולת הכבדים והמשמעותיים ביותר. האיסור על השלכת פסולת בניין, מקורו בחוק לשמירת הניקיון התשמ"ד- 1984, ולפיו אסורה השלכה של פסולת ו\או "פסולת בניין" ב"רשות הרבים"[12]. "רשות הרבים" מוגדרת בחוק כ"כל מקום שהציבור רשאי להשתמש בו או לעבור בו או שהציבור משתמש או עובר בו למעשה".

אפיון והרכב הפסולת

לפי הגדרתה בחוק שמירת הניקיון, התשמ"ד- 1984 פסולת בניין היא "חומרים ושיירי חומרים המשמשים לבניה, או שמשתמשים בהם בקשר לעבודות בניה, לרבות ערימות אדמה וחלקי הריסות של מבנים". פסולת בניין מכילה בין היתר חומרים כגון: בלוקים, בטון, אספלט, זפת ומוצריה, לבנים, מרצפות, קרמיקה, גבס זכוכית, לוחות בידוד, שברי שיש, עץ מעובד, מתכות, פלדה, עודפי עפר, חומרי איטום וצבעים. חומרים אלו הם ברובם אינרטיים[13], אך בחלקם חומרים דליקים ו\או מסוכנים. זאת ועוד, נטען כי בשנים האחרונות נעשה שימוש מוגבר בתוספים כימיים שונים בחומרי בנייה רבים, ביניהם בטון וטיח, אשר מגבירים את פוטנציאל הנזק הסביבתי של פסולת זו (באום וכץ, 2004). רשימת החומרים המסוכנים כוללת דבקים, אסבסט, מעכבי בעירה, תוספים לבטון ולבלוקים, חומרי איטום, צבעים, מדללים, חומרי אטימה ואריזות.

 

 

מקורות הייצור של פסולת בניין בישראל

את מקורות הייצור העיקריים של פסולת הבניין (לא כולל עודפי חציבה וכרייה) ניתן לחלק לשני סקטורים: 1) סקטור יצרני הפסולת הקטנים, המורכב בעיקרו ממשקי בית ומקבלני שיפוצים; על פי נתוני פנקס הקבלנים המנוהל על ידי רשם הקבלנים במשרד הבינוי והשיכון, נכון לשנת 2017 פועלים בישראל 1767 קבלני שיפוצים. 2) סקטור הפרויקטים המחייבים היתרי בניה, הכוללים גם עבודות בניה והריסה פרטיות וגם את חברות וקבלני עבודות התשתית (כבישים, ביוב, מים, חשמל ותקשורת). על פי נתוני פנקס הקבלנים, נכון לשנת 2017 פועלים 8721 קבלנים בתחום הבנייה.

 

התפתחות מדיניות הטיפול בפסולת בניין

הטיפול בפסולת בניין עלה על סדר היום הציבורי בשנת 2003 בעקבות החלטת ממשלה מספר 2927. הממשלה הטילה על המשרד להגנת הסביבה את האחריות להסדרת הטיפול בפסולת בניין.  כתוצאה מכך, הוטל על השלטון המקומי להכין תכנית מקצועית בנושא, להכריז על אתר מוכר אליו תפונה פסולת הבניין מתחום הרשות וכן להקים אתרי מעבר מקומיים שבתחומם יתאפשרו מחזור וגריסה של הפסולת (בשיעור של 50%). זאת ועוד,  החל משנת 1998 , תקנות התכנון והבנייה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות), התש"ל- 1970, מחייבות את וועדת התכנון המקומית להתנות את מתן היתר הבנייה בכך שמולאו תנאים ביחס לפינוי פסולת בניין העתידה להיווצר במסגרת הפרויקט, וכן להתנות את קבלת תעודת אכלוס (טופס 4) בקיום התחייבויות אלו דה-פקטו. בפועל, תקנות אלה לא מיושמות במלואן; דוח מבקר המדינה משנת 2007 מצא אי ציות של ההסדר האמור מצד הוועדות המקומיות לתכנון ובנייה. בהמשך, בדיקה שערך המשרד להגנת הסביבה בשנת 2010, בחנה את יישום התקנות בקרב וועדות מקומיות לתכנון ובניה, והעלתה כי רק ב-52% מתוך 254 הוועדות המקומיות שנבדקו,  מתן היתר הבנייה הותנה בהגשת אסמכתא כלשהי המעידה על התקשרותו של מבקש ההיתר עם אתר לקליטת פסולת הבניין הצפויה להיווצר. עוד נמצא כי רק כ-41% מבין הוועדות שנבדקו התנו את מתן טופס האכלוס בהצגת אסמכתא כלשהי מצד מבקש ההיתר, כי פסולת הבניין הגיעה לאתר לקליטת פסולת. דו"ח מבקר המדינה משנת 2013 בחן 8 וועדות מקומיות וחיזק את המסקנה כי מנגנון זה  מיושם באופן חסר וחלקי. על כשל מערכתי זה, אחראי גם הרגולטור- מנהל התכנון, שלא הנחה את הוועדות המקומיות באופן מספק, והן שלא השתמש בסמכויות האכיפה הקנויות לו מכוח חוק התכנון והבניה.

במצב הקיים, יצרני פסולת הבניין, בין שהם תושבים המשפצים את נכסם או קבלנים, מתקשרים באופן חופשי עם קבלני פינוי פסולת, ואלה מפנים עבורם את פסולת הבניין לאתרים מוסדרים להטמנה או מחזור (להלן: "אתרי קצה"). עלות טיפול והובלה של פסולת הבניין לאתרי הקצה כוללת מספר רכיבים: עלות כלי האצירה הממוקמים באתר הבנייה ותחזוקתם; עלות פינוי הפסולת מאתר הבנייה לאתר קצה ועלות הכניסה לאתרי הקצה (gate fee). הסכום הכולל של כל הרכיבים הללו משולם לקבלני פינוי הפסולת מראש, ומתוכו קבלני הפינוי משלמים את עלות הכניסה למתקני הקצה.

 

 

זיהוי הבעיה וסיבותיה

לפי האומדנים הקיימים בידי המשרד להגנת הסביבה, כ- 0.9-3.5 מיליון טון פסולת בניין[14], אינם מגיעים לאתרי קצה מוסדרים אלא מושלכים בשטחים הפתוחים. השלכה בלתי מוסדרת של פסולת בניין הינה אלטרנטיבה בלתי חוקית להטמנה ולמחזור הפסולת ועלויותיה הישירות נמוכות יחסית. מניעיה של השלכה בלתי חוקית נובעים ממספר גורמים, ובבסיסם תפיסתו של המשליך את תוחלת העלות^[15] הכרוכה בהשלכה, כנמוכה מהחיסכון הנובע ממנה בפועל . זאת ועוד, קבלני הובלת פסולת רגישים מאוד לשינויים בעלויות הכרוכות בהובלתה (סולר, מחיר הכניסה לאתר, עליה בהיטל ההטמנה וכו'), ביחס לתועלות הנובעות מהובלתה לאתר מוסדר (Czarnomski et al., 2006). ניתן לסווג את המשליכים לסוגים הבאים: השלכה מאורגנת, שמטרתה השאת רווחים, השלכה מסחרית, שמטרתה הפחתת עלויות והשלכה ספוראדית- מקומית שנובעת בעיקר בשל אי-נוחות, כגון אי זמינות מידית של אתר קצה חוקי (Marshall and Webb, 2004). מאמצי האכיפה הארציים של המשטרה הירוקה, פקחי רשות הטבע והגנים, הסיירת הירוקה, פקחי הרשויות המקומיות וגורמי אכיפה נוספים לא מצליחים כשלעצמם להוות גורם מכריע במיגור תופעת ההשלכה הבלתי חוקית של פסולת הבניין.

מהות הפגיעה של ההשלכה הבלתי חוקית של פסולת הבניין

פגיעה ישירה:

5.  פגיעה בשטחים פתוחים ובערכי טבע ונוף - פגיעה חזותית ותפקודית.

6. עלויות טיפול וניקוי פסולת בניין מהשטחים הפתוחים- משרדי ממשלה, רשויות מקומיות וגופים ציבוריים אחרים משקיעים כספים רבים בטיפול בפסולת הבניין לצורך ניקוי השטחים הפתוחים בהם היא מושלכת. זאת, לצורך שיווק השטחים או הכנתם לפעולות בינוי או לשם פינוי המפגע. כך למשל, בין השנים 2010-2015, במסגרת פרויקט 'סביבה שווה', פרסם המשרד להגנת הסביבה חמישה קולות קוראים בסכום כולל של 90 מיליון ₪. בתמיכות זכו רשויות מקומיות המדורגות 1-4 בדירוג למ"ס,  עבור ניקוי מפגעי פסולת בניין. בנוסף, במסגרת פרויקט 'קו התפר' שנערך בירושלים בין השנים 2010-2016, העביר המשרד כ-5 מיליון ₪ לתקציבים לעיריית ירושלים, לטובת ניקוי מפגעי פסולת בניין בעיר. בנוסף, במסגרת החלטת הממשלה מס' 3202(ים/4) "תכנית לטיפול בפסולת בניין בירושלים - קו התפר ואגן העיר העתיקה" העביר המשרד סך של 16 מיליון ₪ לטובת ניקוי מפגעי פסולת בניין בעיר והגברת האכיפה.

הטיפול בפסולת בניין מתייחס לפעולות איסוף הפסולת, מיונה באתר, מחזורה באתר והובלת החומר הגרוס שאינו ניתן למחזור לאתר הטמנה. מחיר הטיפול בטון פסולת בניין נע בין 52 ₪ ל-72 ₪ לטון[16]  או 70 ₪ לטון[17] על פי מחירון חברת נתיבי תחבורה לישראל. בכפוף לעלות הטיפול בטון פסולת ותחת ההנחה שבכל שנה מושלכים בממוצע בשטחים פתוחים כ-2,000,000 טון פסולת בניין בממוצע, בכל שנה נצבר נזק העומד על 140 מיליון ₪ כתוצאה מאי כיבוד החוק. מעבר לנזק הממוצע המתווסף בכל שנה, קיים נזק מצטבר הקשה יותר לאומדן: מפגעי פסולת הבניין שהצטברו במשך 10 השנים האחרונות  נאמדים בסדר גודל של כ- 20 מיליון טון אשר עלות הטיפול הכוללת בהם עומדת מסתכמת בסך של 1.4 מיליארד ₪ לכל הפחות. יש לציין כי זו הערכה חלקית בלבד, מדובר במפגעים הבולטים ביותר. לצדם פזורים מפגעי פסולת רבים נוספים, בהיקפים משתנים, שקיים קושי למפותם.

7.  אובדן הכנסות מהיטל הטמנה- חישוב אובדן ההכנסות מתבסס על כך שבכל שנה כ-0.9-3.5 מיליון טון של פסולת בניין אינם מגיעים לאתרי הקצה בשל השלכתם הפיראטית (2 מיליון טון בממוצע לשנה).  מאז יולי 2007, מושת היטל הטמנה על פסולת בניין. פסולת מושלכת, מהווה חלופה בלתי מוסדרת לאתר לסילוק פסולת. על פי הנחה זו, אובדן היטל ההטמנה מחושב על כל הפסולת המושלכת. בהתאם, אובדן ההיטל  מ-2007 ועד 2017 עומד על כ- 100 מלש"ח, וכ-10 מלש"ח נוספים בכל שנה עתידית. דרך נוספת לחישוב אובדן ההכנסות מהיטל הטמנה לוקחת בחשבון כי במצב הקיים, מתוך פסולת הבניין הנקלטת באתרים מוסדרים (כ-2.7 מיליון טון) 22% עוברים להטמנה (0.6 מיליון טון), והשאר (2.1 מיליון טון) למחזור[18]. על פי הנחה זו, אובדן היטל ההטמנה מחושב רק על 22%[19] מתוך 2 מיליון טון הפסולת המושלכת. בהתאם, אובדן ההיטל  מ-2007 ועד 2017 עומד על 22 מלש"ח , וכ-2.2 מלש"ח נוספים בכל שנה עתידית[20] .

8.  פריצת שריפות- ריכוז חומרים דליקים בפסולת הבניין (כגון: עץ, גומי, צמיגים) עשויים להוביל לפריצת שריפות בשל השלכת הפסולת בתנאים לא מפוקחים או בשל שריפה מכוונת בלתי חוקית (טל- ספירו, 2010). שריפת פסולת זו יוצרת זיהום אוויר ומטרדי עשן וריח, ופולטת לאוויר חומרים רעילים ומסרטנים.

פגיעה עקיפה:

6. פוטנציאל זיהום קרקע, מים עיליים ומי תהום עקב חלחול מזהמים - פסולת בניין עשויה לכלול ריכוז של חומרים מסוכנים העלולים לגרום לזיהום קרקע, לפגוע במי השתייה ואף לחלחל למי התהום עקב היווצרות תשטיפים(שנקר וחן, 2011).

7. ירידת ערך נדל"ן ופגיעה בערכם הכלכלי של השטחים הפתוחים כאתרי נופש ותיירות.

8. אובדן הכנסה ממיסים- במצב הקיים, שירותי הפינוי של פסולת בניין מתנהלים כשוק חופשי, המתאפיין בין היתר בתשלום במזומן. כתוצאה מכך, יש דיווח חסר על התקשרויות מסוג זה, ולא בהכרח משולמים מסים בגין העסקאות.

9. אובדן של משאב חומרי גלם הניתן לשימוש חוזר- פסולת בניין שפוטנציאלית יכולה לעבור תהליך מחזור בפתרונות הקצה המאושרים, יכולה לשמש כחומר גלם ממוחזר בשוק הבנייה. כתוצאה מההשלכה הבלתי חוקית של פסולת הבניין, נוצר אובדן של חומרי גלם פוטנציאליים אלה, שמוביל לשימוש מוגבר בחומרים בתוליים ולאיבוד עתודות חציבה שהיו יכולות להיחסך (משרד הפנים, 2012).

10. מוקדי משיכה והתרבות של מזיקים- תופעה זו מהווה  מפגע תברואתי לאזורי מגורים המצויים סמוך לערימות פסולת הבניין הפיראטיות. בנוסף, ערימות הפסולת משנות את פני הקרקע ולאחר תקופה הופכות להיות בתי גידול מלאכותיים עבור בעלי חיים וצמחים פולשים או מזיקים, דבר שאף עלול להוביל לפגיעה במגוון המינים.

סקירה בינלאומית

מסקירה של ניהול משק פסולת הבניין במדינות אירופאיות שונות, עולה כי אין דוגמא מקבילה למסגרת רגולטורית בה המתקן המורשה אחראי על כלל אספקת שירותי פינוי פסולת הבניין. עם זאת, נמצא כי המתקנים המורשים השונים מעורבים בצמתים שונים בשרשרת הטיפול בזרם פסולת הבניין, בדגש על שלב האצירה והפינוי למתקני הקצה; בדנמרק, צו סטטוטורי שקיים במדינה מחייב יזמי בניה במיון של פסולת הבניין באתר הבנייה. במצב בו כמות הפסולת בפרויקט קטנה מטון, או כאשר התנאים הפיזיים למיון באתר הם בלתי אפשריים, הפסולת מועברת לטיפול בתחנת מיון פסולת בניין המאושרת על ידי הרשות המקומית. בנוסף, רשויות מקומיות בדנמרק מעורבות כאשר במבנה המיועד להריסה מצויים חומרים מסוכנים. במצב כזה, על היזם למפות את חלקי המבנה שמכילים חומרים מסוכנים ועל תוצאות המיפוי להיות מועברות לרשויות המקומיות לפחות שבועיים לפני תחילת העבודות (Montecinos & Holda, 2006). בליטא, רשויות מקומיות מחויבות לפקח על תפקודם של מתקני הקצה, בין היתר מתקני קצה לפסולת בניין Deloitte), 2015), ובהולנד, הרשות המקומית מנפיקה אישורי הריסת מבנים על פי דרישה Deloitte), 2015).  היבט נוסף של הסקירה הבינלאומית התמקד באיתור  מדינה בה נעשה שימוש במנגנון אחריות יצרן ויבואן מורחבת ביחס להסדרת זרם פסולת הבניין. לא נמצאה דוגמא כאמור.

 

 

 

 

 

 

 

תכליות ויעדים

הגדרת תכלית הרגולציה

הרגולציה הנבחנת נועדה להביא למיגור תופעת השלכת פסולת הבניין הבלתי חוקית.

מטרה משנית של הרגולציה היא מניעת ההשלכות הכלכליות, הבריאותיות והסביבתיות הנגרמות באופן ישיר ועקיף מההשלכות הבלתי חוקיות בשטחים הפתוחים, כפי שפורטו לעיל.

יעד הרגולציה

מיגור תופעת ההשלכה הבלתי חוקית של פסולת בניין לשטחים הפתוחים.

 

יעדים נוספים בהסדרת הטיפול בפסולת בניין

מעבר לחלופות הנבחנות במסגרת דו"ח זה, הממוקדות בהשגת היעד שפורט לעיל, למשרד להגנת הסביבה יעדים נוספים להסדרת הטיפול בפסולת בניין. היעדים שיפורטו להלן, יתוו את המשך תכנית העבודה של המשרד להסדרת טיפול בפסולת בניין, וזאת לאחר שיושג היעד הבסיסי שפורט לעיל, המהווה צעד ראשוני בלעדיו אין בהסדרת התחום.

· עמידה ביעד מחזור-  קידום מחזור פסולת בניין ועמידה ביעד מחזור של  80%.

· הגדרת מדיניות בין משרדית ברורה של שליטה במעגל חיי חומרי הגלם הגלומים בפסולת הבניין כמשאב חוזר - מקור זמין, ארוך טווח ובר קיימא לענף הבנייה והסלילה וכתוצאה מכך הקטנת כריית חומרי גלם ופגיעה בטבע ובסביבה.

· הגדלת הביקוש לחומרי בנייה ממוחזרים-  הגדלת היקפי השימוש החוזר בפסולת הבניין הממוחזרת, כתחליף לחומרי חציבה ראשוניים, כמשאב כלכלי וכתחליף לחומרי גלם.

· הפנמת עלות ההשפעות החיצוניות בכל גורמי המשק.

· בניית בסיס מידע להיקפי ייצור פסולת בניין.

· חיוב אתרי המיחזור לעמוד בת.ת 30 ובת"י 1886.

· חיוב קבלנים ואחראים על ביצוע פרויקטים של הריסה או בנייה בהיקף גדול, לבצע גריסה ומחזור פסולת הבניין הנוצרת באתר הבנייה עצמו.

· החלת חובת שימוש בחומרים ממוחזרים - הסדרת החובה על הגופים הנשענים על תקציב ציבורי לרבות חברות ממשלתיות, עירוניות והשלטון מקומי.

· קביעת תנאי סף ברורים וחדים במכרזים - דרישה מפורטת לשימוש, בקרה ודיווח לנושא חומרים ממוחזרים.

· מימון מחקרים לפיתוח ולחקר חומרים ממוחזרים ושיתוף פעולה בנושא עם השוק הפרטי.

· מימון ותמיכה במוסדות לקידום הלימוד והמחקר בנושא המחזור של פסולת בניין.

 

הגדרת הצורך בהתערבות

הצורך בהתערבות נובע מכך שהמצב הנוכחי מתאפיין בכשל שוק.  כשל השוק מתבטא בכך ששירותי פינוי הפסולת הניתנים כיום במסגרת השוק החופשי, משמרים ומאפשרים תדירות גבוהה של אי ציות לחוק.

תהליך האיסוף והפינוי של פסולת הבניין והטיפול בה הוא תהליך מורכב, הכולל משתתפים רבים, ביניהם התושבים, קבלני בנייה וקבלני שיפוצים, מובילי פסולת בניין, ובעלי מפעלי מחזור או אתרי סילוק פסולת בניין. במצב הנוכחי, שחקנים רבים במערך האיסוף, הפינוי והטיפול בפסולת הבניין אינם מוסדרים באופן מלא והמעקב והבקרה על אופן הטיפול בפסולת, לוקים בחסר. המצב הרגולטורי הקיים והשוק הפרטי הפועל בו, לא מצליחים למגר את ההשלכה הבלתי חוקית של פסולת הבניין בשטחים פתוחים. מן האמור עולה, כי יש צורך בהתערבות רגולטורית בכדי לפתור את כשל השוק.

כאמור, הבעיה עמה מבקשת להתמודד הרגולציה המוצעת היא מיגור מקסימאלי של תופעת השלכת פסולת בניין ברשות הרבים. לאור המגבלות של אמצעי האכיפה והיות התופעה כה נפוצה, מוצע ליצור מנגנון לאומי כולל שימנע את השלכת פסולת הבניין הבלתי חוקית, ויחסוך מהמשק ומהציבור את הפגיעה הישירה והעקיפה הקיימת כיום.

לבסוף, הרגולציה הקיימת נועדה להגן על איכות החיים של הציבור ולהגן על הסביבה. מדובר בערכים חברתיים חשובים המצדיקים התערבות.

חלק ב'- ניסוח החלופות

 

במסגרת הדיון בגיבוש החלופות, נבחן הכלי הרגולטורי, דרישותיו והמנגנון שעליו הוא בנוי. להלן תוצג סקירה של החלופות שעלו במהלך הדיון:

חלופה ראשונה: חלופת האפס- המצב הנוכחי

חלופת המצב הקיים מורכבת משתי הוראות מרכזיות: ראשית, חוק שמירת הניקיון אוסר על יצרן פסולת בניין להשליכה ברשות הרבים[21].  אדם שנתפס משליך פסולת בנייה באופן בלתי חוקי, חשוף לענישה הקבועה בחוק[22].  זו ההוראה הכללית החלה על כל יצרני הפסולת, והיא שמחייבת פינוי של הפסולת למתקני קצה מאושרים. בהתאם לכך, המשרד להגנת הסביבה נוקט במספר אסטרטגיות אכיפה כנגד השלכת פסולת בניין פיראטית, בהן: השתת קנסות, פתיחת הליכים משפטיים וחילוט משאיות.  שנית, כחלק מהמדיניות הנוכחית, תקנות התכנון והבנייה (בקשה להיתר, תנאים ואגרות) מטילות על הוועדות המקומיות לתכנון ובניה לפקח כי פסולת הבניין המיוצרת בתחומן מפונה לאתרים מוסדרים לטיפול בפסולת בניין. רגולציה זו חלה אך ורק על בנייה חדשה או הריסת מבנים בגינם נדרש היתר בנייה [לעניין זה ר' עמ' 5 'התפתחות מדיניות הטיפול בפסולת בניין'].

 

חלופה ראשונה מורחבת: מצב סטטוטורי קיים+ הגברת משאבי האכיפה

הגברת משאבי האכיפה מהווה כלי משלים להקשר רגולטורי רחב יותר. אי לכך, חלופה זו בנויה על בסיס המצב הסטטוטורי כמות שהוא, כמפורט בחלופה הראשונה לעיל.

ההתמקדות בשלב האכיפה נובעת מהמיקוד של תכלית דו"ח זה- במיגור ההשלכה של פסולת הבניין בשטחים הפתוחים. ההשלכה בשטחי הפתוחים היא ביטוי לפעולות עברייניות המבוצעות על ידי מובילי פסולת הבניין. במסגרת החלופה יורחבו באופן משמעותי פעילויות האכיפה כנגד הפועלים בתחום פסולת הבניין, ובפרט מול מובילי פסולת בניין. החלופה מתבססת על פרויקט להסדרת הטיפול בפסולת בניין ולמיגור הפסולת המושלכת באופן בלתי חוקי המיושם בעיריית ירושלים[23]. מודל הפרויקט ומאפייני הפעלתו, ישמשו כמקרה בוחן שעל בסיסו נבנתה החלופה המוצעת, כפי שיפורט להלן: 1. הקמה של תת יחידת פיקוח עירוני ייעודית לנושא השלכת הפסולת, לה מוקצים פקחים וכלי רכב לפיקוח וגרירה. 2. הקצאת כוח אדם מהלשכה המשפטית העירונית לטובת מאמצי האכיפה וקיצור זמני התגובה למידע שמועבר מגופי הפיקוח העירוניים[24]. פעולות האכיפה מצריכות חיקוק חוק עזר עירוני שמחייב דיווח לעירייה על הצבת מכולות בעיר וקבלת אישור על כך, החרמה של מכולות שאין להן רישיון עסק, הגברת אכיפה על מובילים ותפיסת משאיות וכלים כבדים בעת השלכת פסולת בלתי חוקית, הגשת כתבי אישום נגד מבצעי העבירה, וכן הגשת כתבי אישום נגד מובילי פסולת בניין בגין הפרות של תנאי רישיון עסק ו/או השלכה של פסולת שלא באתרים מוסדרים. בנוסף, מבוצעת ביקורת על התנאים בהיתר הבנייה בעת היווצרות הפסולת.

חלופה שניה: העברת אחריות הטיפול בפסולת בניין לרשויות המקומיות

החלופה מסדירה את מערך הטיפול בפסולת הבניין באמצעות הטלת האחריות לפינוי פסולת על הרשויות המקומיות. במסגרת המנגנון המוצע בחלופה זו, יצרן פסולת בניין יחויב לפנות אל הרשות המקומית כדי לקבל שירותי אצירה, פינוי וטיפול בפסולת הבניין, והוא יחויב בתשלום אגרה עבור שירות זה. הרשות המקומית תמלא את חובתה זו, בין בעצמה ובין באמצעות פרסום מכרזים להעסקת קבלני פינוי פסולת בניין שיעבדו מטעמה. הרשות המקומית תחויב בחובות רישום ודיווח שנתית אל מול המשרד להגנת הסביבה על אודות כמויות פסולת הבניין שנאצרה ופונתה מתחומה, יעדי הפינוי והכמויות שפונות לכל יעד ועוד. דיווח זה יאפשר פיקוח ובקרה על שוק פסולת הבניין המקומי והארצי למטרות אכיפה ולטובת שכלול השוק.

חלופה שלישית:  אחריות יצרן מורחבת[25]

חלופה זו מבקשת להסדיר את הטיפול בפסולת הבניין באמצעות מנגנון אחריות יצרן מורחבת, כנהוג בישראל ביחס לטיפול בפסולת אריזות, אלקטרונית וצמיגים משומשים. על פי החלופה, על יצרני ויבואני חומרי בנייה תוטל אחריות למימון האיסוף והטיפול בפסולת הבניין,  זאת, באמצעות תאגיד מחזור שאת פעילותו הם יממנו בהתאם לסוג ומשקל חומרי הבניה שהם מוכרים בישראל. דמי הטיפול שיעביר כל יצרן/ יבואן לגוף המוכר, יקבעו בהתאם לנוסחה המשכללת את אחוז החומרים "הלא מינראליים" שאותו יצרן/ יבואן מכניס למשק מתוך מכירותיו השנתיות, ועלות הטיפול שתקבע לסוג זה של חומרים, יחד עם אחוז החומרים "המינראליים" שאותו יצרן/יבואן מכניס למשק מתוך מכירותיו השנתיות ועלות הטיפול שתקבע להם. את הסכום שמתקבל מכפילים במקדם. המקדם הוא  מכפלה של סך היקף משקל המכירות של אותו יצרן/יבואן ומנה של היקף פסולת הבניין השנתית במשק מתוך היקף הכרייה והחציבה של חומרים בתוליים בשנה. הרציונל העומד מאחורי המקדם הוא שככל שיגדל היקף מחזור פסולת הבניין, יצומצם היקף הכרייה והחציבה של חומרים בתוליים. בהתאם, המקדם יצטמצם, כך שלמעשה דמי הטיפול של כל יצרן ויבואן תלויים גם בהיקף המחזור ובהיקף כמות הפסולת (אסף דוד, 2017).

רשויות מקומיות יחויבו להקים מערך לאיסוף פסולת בניין משיפוצים. לצורך כך הן יתקשרו עם תאגיד מחזור, אשר יממן את חובתן להקים מערך איסוף פסולת. על קבלני בניה חדשה גם כן חלה חובה להתקשר עם תאגיד המחזור. קבלנים אלה יממנו את עלויות האצירה וההובלה של הפסולת עד לאתר המחזור, והתאגיד יממן את מקטע הטיפול בפסולת הבניין באתר המחזור עצמו. זאת, מתוך ההנחה שהותרת המימון, לפחות בחלקו, על הקבלן, תוביל לצמצום כמויות הפסולת שהוא מייצר. על קבלני הריסה, פיתוח ותשתיות, חלה חובה להתקשר עם תאגיד המחזור. פסולת בניין ממקור זה תיאסף, תפונה ותטופל באתרי מחזור במימון התאגיד. המשרד להגנת הסביבה יכיר בתאגיד מחזור אחד או יותר אשר יהיה אחראי לביצוע הוראות החוק, להתקשר עם השחקנים השונים ולממן את המנגנון המתואר.

חלופה רביעית - חיוב יצרני הפסולת להתקשר ישירות עם אתרי קצה והרחבת האחריות של אתרי הקצה

במסגרת חלופה זו תוטל חובה על יצרני הפסולת להתקשר ישירות עם אתר קצה המורשה לקלוט פסולת בניין שאושר והוכר על ידי המשרד להגנת הסביבה כאתר מורשה שרק אליו ניתן יהיה לפנות פסולת הבנייה המיוצרת על ידיהם.

יצרן פסולת שמבצע עבודות בנייה הדורשות היתר בנייה יידרש גם להציג תוכנית מסודרת לסילוק פסולת הבניין ולהציג את הסכם התקשרות עם אתר מורשה.

רשימת האתרי המורשים תפורסם על ידי המשרד להגנת הסביבה באופן שוטף, ותעודכן מעת לעת, כאשר במידה ואתר מורשה לא יעמוד בתנאי ההפעלה שיקבע הממונה מטעם המשרד להגנת הסביבה, יהיה רשאי הממונה לגרוע מהרשימה את האתר המורשה, והאתר לא יהיה רשאי לקלוט פסולת בניין, ובמקביל יצרן הפסולת לא יהיה רשאי להתקשר עם האתר שנגרע מהרשימה ולא יהיה רשאי לפנות אליו פסולת בניין.

אצירת פסולת הבניין תבוצע אך ורק באמצעות כלי אצירה רשומים שהוצבו על ידי אתר הקצה, מסומנים על ידו והותקנו בהם אמצעי מעקב ובקרה. כלי האצירה הרשומים יפונו על ידי מובילים מורשים מטעם האתרים אשר יובילו אותם לאתרי קצה לקלוט פסולת בניין.

לצד הטלת החובה על יצרני הפסולת והגדלת האחריות של אתרי הקצה, תוטל אחריות על הרשויות המקומיות לבצע פיקוח ובקרה על הצבת כלי אצירה ופינויים לאתרי קצה.

 

חלק ג'- ניתוח והשוואת החלופות ובחירה

ניתוח החלופות מתמקד בתועלת העיקרית הנובעת מכל אחת מהן ביחס להגדרת הבעיה ותכלית הרגולציה, כפי שהוגדרה לעיל. בנוסף, הניתוח מפרט את הנטל הרגולטורי שמושת על המפוקחים כפועל יוצא מכל אחת מהחלופות ואת המשמעות הכספיות הישירה של נטל זה, וכן את העלויות שיושתו על הרגולטור מעצם יישום כל חלופה.

חלופה ראשונה: חלופת האפס- המצב הנוכחי

תועלת:

המשך המצב הרגולטורי הקיים ככל הנראה ישמר את המאזן השנתי לפיו כ 3/4 מפסולת הבניין תמשיך להגיע לאתרי טיפול מוסדרים.

 

עומסים )נטל רגולטורי(:

הנטל הרגולטורי המרכזי מושת על יצרני הפסולת. אלה מהם המשויכים לסקטור המורכב ממשקי בית ומקבלני שיפוצים המבצעים עבודות בניה (שיפוץ) שאינן מחייבות היתר, מחויבים לפנות את פסולת הבניין לאתר מוסדר[26], ולשאת בתשלומים הנוגעים לכך, כולל היטל הטמנה. לעומתם, יצרני הפסולת המשויכים לסקטור הפרויקטים המחייבים היתרי בניה, נוסף לעומס הנגזר מחובתם הבסיסית לפנות את הפסולת לאתר מוסדר, מושת עליהם נטל בירוקרטי הנגזר מחובתם לעמוד בתנאי בהיתר הבנייה, הנוגע ליעוד פסולת הבניין לאתר קצה מוסדר, וכן בנטל בירוקרטי נוסף במסגרת טופס האכלוס. זאת, אל מול וועדות התכנון והבנייה המקומיות.  עם זאת, לא ניתן להתעלם מהעובדה כי רבות מועדות התכנון והבנייה לא מטילות עומס בירוקרטי זה בפועל [לעניין זה ר' עמוד 5 'התפתחות מדיניות הטיפול בפסולת בניין'].

 

עלויות כספיות ישירות:

העלות המושתת על יצרני הפסולת כתוצאה מהחובה לאצור ולפנות פסולת בניין- אצירה פינוי ושינוע של מכולה בגודל 8 מ"ק (8.8 טון), כולל כניסה לאתר קצה לטיפול בפסולת בניין, עולה בין 900 ל- 1000 ₪ כולל מע"מ ללקוחות קטנים (107₪ לטון בממוצע), ובכ- 600 ₪ כולל מע"מ ללקוחות גדולים (68 ₪ לטון בממוצע)[27], כאשר ההנחה היא שריבוי הלקוחות הקטנים, הוא שמממן את העלות הזולה יחסית עבור מיעוט של לקוחות גדולים. בהתאם, אומדן העלות המשקית מסתכם בין 357-615 מלש"ח לשנה[28]. 

 

עלות יישום הרגולציה על ידי הרגולטור:

עלות פעולות אכיפה- עלות האכיפה של ההשלכה מוטלת על גורמי אכיפה של המשרד להגנת הסביבה, רשות הטבע והגנים והרשויות המקומיות.  לכל מחוז בין ששת המחוזות של המשרד להגנת הסביבה, בין 6-8 מפקחים מטעם המשטרה הירוקה. כל פקח אחראי על חלק מסוים מהתחום הגיאוגרפי של המחוז. הפקחים מבצעים פעולות אכיפה סביבתיות בכל התחומים הסביבתיים שבאחריות המשרד (ביניהם, חומרים מסוכנים, שפכים, זיהום אוויר, זיהום מים ופסולת). עלות העסקה שנתית של מפקח עולה כ- 220,000 ₪, לכך יש להוסיף עלויות ציוד, רכישת רכב ואחזקתו. יש לציין כי קיים קושי לכמת את העלות הישירה הנוצרת עקב הפעלת אכיפה על עבירות השלכה בלתי חוקית של פסולת בניין, מאחר וזהו תחום אכיפה אחד מבין רבים המצוי באחריות הפקחים.

 

אינטרסים ציבוריים נוספים:

השפעה שלילית על תחרות העוסקים החוקיים בפינוי פסולת בניין-  בפועל, פועלים בשוק קבלני פינוי פסולת רבים, העולים במספרם על מספר בעלי הרישיון להובלת פסולת^[29]. התחרות הגבוהה מובילה ליצירת אינטרס חזק מצד חלק מקבלני פינוי הפסולת להוריד מחירים תוך ויתור על מרכיב תשלום דמי הכניסה לאתרי הקצה. "חיסכון" זה מוביל להתנהלות לא חוקית מצד חלק ממובילי הפסולת, במסגרתה הם משליכים את הפסולת בשטחים פתוחים. מצב זה, בו ההשלכה הבלתי חוקית מורידה את עלויות האצירה וההובלה של הפסולת, מקשה על מובילים הפועלים באופן חוקי, מכיוון שעליהם להתחרות בפעילות הפיראטית שעלויותיה נמוכות.

 

השפעה שלילית על עסקים קטנים- ההשלכה בשטחים פתוחים פוגעת במפעלי המחזור שהוקמו במטרה לטפל בהיקפי הפסולת הקיימים. בפועל, מפעלי המחזור הקיימים אינם מקבלים זרם מספק של פסולת למחזור, הניצולת שלהם נמוכה ויוצרת הפסדים שיכולים להוביל לסגירתם. בנוסף, תחנות המעבר החוקיות לפסולת בניין, מושפעות גם כן מהפעילות העבריינית בתחום שמובילה לירידת מחירים וכתוצאה מערערת את הבסיס הכלכלי שלהן.

 

השפעות שליליות על הסביבה- ראשית, ההשלכה של פסולת בניין יוצרת פגיעה בערכי טבע ונוף, ומייצרת עלויות ישירות כתוצאה מניקוי פסולת זו.  שנית, פסולת בניין המצויה בשטחים פתוחים, עשויה להוביל לפריצת שריפות, עקב ריכוז גבוה של חומרים דליקים, וכן מייצרת פוטנציאל זיהום קרקע, מים עיליים ומי תהום עקב חלחול של חומרים מסוכנים לקרקע. שלישית, נוצר אובדן של הפסולת כחומר גלם אשר מוביל לשימוש מוגבר בחומרים בתוליים ולאיבוד עתודות חציבה. רביעית, פסולת בניין המצויה בשטחים פתוחים מהווה מוקד משיכה והתרבות של מזיקים, והדבר עשוי להוביל לפגיעה במגוון הביולוגי [ לעניין זה ר' פירוט בעמ' 6 'מהות הפגיעה של ההשלכה הבלתי חוקית של פסולת הבניין'].

 

 

 

חלופה ראשונה מורחבת: מצב סטטוטורי קיים+ הגברת משאבי האכיפה

 

תועלות:

על פי פרויקט קו התפר, המשמש מקרה בוחן להערכת חלופה זו, התועלת העיקרית הנובעת ממודל זה היא עלייה מסוימת בפעילות האכיפה. יש לציין כי קיים קושי ללמוד על הישגי האכיפה של הפרויקט משום שאין נתוני אכיפה מהשנים שקדמו לתחילתו.  על פי גורמים במחוז ירושלים של המשרד להגנת הסביבה, טרם תחילת פרויקט קו התפר, עיריית ירושלים לא ביצעה אכיפה ביחס לעבירות שעניינן השלכה של פסולת בניין ברשות הרבים. בנוסף, על פי גורמים במחוז, מאמצי האכיפה כלל לא הובילו למיגור פסולת הבניין המושלכת בשכונות קו התפר.

תועלת משנית הנובעת מחלופה זו, היא שפעולות האכיפה הובילו לכך שיותר פסולת בניין הגיעה לאתרי קצה מוסדרים. הנתונים הקיימים בידי המשרד להגנת הסביבה מעידים על כך שבשנת 2010, השנה הראשונה בה יושם הפרויקט באופן מלא, הגיעו לאתרי הפסולת המוסדרים 76,500 טון, לעומת 60,000 טון בשנת 2009 (השנה בה החל הפרויקט לפעול), ולעומת 26,000 טון בלבד בשנת 2008, שנה שקדמה לתחילת הפרויקט.

 

עומסים (נטל רגולטורי(:

העומסים הרגולטוריים בחלופה מורחבת זו, זהים לפירוט העומסים בחלופת האפס לעיל. עצם הרחבת האכיפה לא מייצרת עומס משמעותי נוסף על המפוקחים, פרט לעובדה שעל פי מודל פרויקט קו התפר, יוטל על יצרני הפסולת עומס בירוקרטי שייגרם מהחובה להתקשר עם הרשות המקומית לצורך תיאום הצבת המכולה בתחומה המוניציפאלי.

 

עלויות כספיות ישירות:

אומדן העלות הכספית הישירה, שנובעת מהוצאות יצרני הפסולת, מתבססת על חלופת האפס כאמור, ומסתכמת בין 357-615 מלש"ח לשנה (כ- 486 מלש"ח בממוצע לשנה). 

 

עלות יישום הרגולציה על ידי הרגולטור:         

חלופה זו כרוכה בהקצאת משאבים בלבד, זאת משום שכאמור, המנגנון האכיפתי נשען על המצב הקיים. הרחבת מערך האכיפה מצריך גידול בכוח האדם וכן תשתית לוגיסטית. במקרה הבוחן 'פרויקט  קו התפר', הושקעו בממוצע כ-1.6 מיליון ₪ בשנה (שכר פקחים, השכרת רכבים, שירותי גרירה)[30] על אזור גיאוגרפי ספציפי בעיר. שמירה על יחס זה של השקעה כספית לרשות מקומית, ברמה משקית, מובילה למסקנה, כי על הרשויות המקומיות תושת עלות ישירה העומדת על כ- 411 מיליון ₪ לשנה[31].  חישוב זה מהווה אומדן גס בלבד, שאינו לוקח בחשבון שוני בין רשויות מקומיות בגדלים שונים, ואשר אינו לוקח בחשבון את העובדה שההשקעה הבסיסית בפרויקט קו התפר, כיסתה רק חלק קטן מהעיר. בנוסף, אומדן זה אינו משכלל הוצאות משפט שונות שיוטלו על הרשויות המקומיות ומערכת המשפט כתוצאה מניהול האכיפה.

חלופה שניה- העברת אחריות הטיפול בפסולת הבניין לרשויות המקומיות:

תועלות:

המאפיין המרכזי של חלופה זו, הוא יצירה של מנגנון לאומי אשר יטפל באופן שווה הן בפסולת בניין הנוצרת משיפוצים והן בפסולת בניין הנוצרת מבנייה חדשה המצריכה היתר.

התועלת העיקרית הצפויה מיישום חלופה זו היא שהיא תוביל למניעת ההשלכה הפיראטית של פסולת בניין ברשות הרבים. תועלת המוערכת בסך של כ- 100 מיליון ₪ בשנה [לעניין זה, ר' פירוט בעמוד 6]. בנוסף, כיום ישנן רשויות מקומיות שמשקיעות תקציבים באכיפה ופיקוח במטרה להתמודד עם תופעת ההשלכה הפיראטית. חלופה זו, עתידה לספק לרשויות המקומיות מקור תקציבי למימון פעולות פיקוח אלה.

 

עומסים )נטל רגולטורי(:

החלופה מעמיסה על יצרני הפסולת התקשרות עם הרשות המקומית שבשטחה הם בונים, הורסים או משפצים, וכן מחייבת אותם בתשלום אגרה על השירות המתקבל מהתקשרות זו. לעניין חלופה זו, אין הבדל בין כמות פסולת בניין זעירה למשמעותית. כלומר- כל יצירה של פסולת בניין תצריך התקשרות מול הרשות המקומית, כאשר לרשות המקומית תינתן הסמכות לקבוע מנגנון פינוי מיוחד לכמויות פסולת זעירות. בנוסף, לרשות המקומית תיווצר עלות בירוקרטית עקב חובתה להקים מערך לניהול המנגנון וכן כתוצאה מתהליכי הדיווח והרישום אליהם היא תידרש מול המשרד להגנת הסביבה. עומסים הללו נלקחים בחשבון בחלופה ומגולמים באגרה שישלם יצרן הפסולת לרשות המקומית.

 

עלויות כספיות ישירות:

ציבור יצרני הפסולת יישאו בתשלום אגרה- האגרה אמורה לכסות את הפעולות הבאות: אספקת מכולה, הצבתה ופינויה למתקן קצה, תשלום דמי הכניסה למתקן הקצה וכיסוי הוצאות הניהול והפיקוח של הרשות המקומית.

להלן ההערכה של העלות המשקית הישירה שתיווצר ליצרני הפסולת מתשלום האגרה[32]:

עלות אספקת מכולה בנפח 8 מ"ק (8.8 טון), הצבתה ופינויה למתקן קצה (כולל עלות השינוע ודמי הכניסה למתקן) תחויב במחיר המוערך בכ- 824₪, כולל מע"מ, למכולה. בהתאמה, העלות לטון פסולת מוערכת ב- 93.7 ₪[33]. סך העלות המשקית של מרכיב זה עומדת על  טווח של 337-582  מלש"ח (כ- 460 מלש"ח בממוצע לשנה).

לכך יש להוסיף את הוצאות הניהול והפיקוח של הרשות המקומית (להלן: "התקורה"), הנוצרות כתוצאה מהפעלת המנגנון. התקורה תעמוד על בין 15 ל-20 אחוזים מעלות אספקת המכולה, הצבתה ופינויה, כלומר: בין 124 ₪[34] ל- 165 ₪ למכולה. בהתאם, התקורה של הרשות תתומחר בטווח שבין 14 ₪ ל- 18.7 ₪ לטון.

בהנחה שתקורת הניהול תעמוד על 15% (14 ₪ לטון), העלות המשקית הכוללת תעמוד על  529 מלש"ח בממוצע, ובהנחה שתקורת הניהול תעמוד על 20% (18.7 ₪ לטון), העלות המשקית הכוללת תעמוד על 552 מלש"ח בממצע לשנה.

יש לציין כי גם כיום, ברמה המשקית, עלויות אלה משולמות ישירות על-ידי ציבור יצרני הפסולת. הציבור משלם על שירותי אצירה, פינוי ושינוע [לעניין זה ר' עמ' 12 לעיל 'העלות המושתת על יצרני הפסולת כתוצאה מהחובה לאצור ולפנות פסולת בניין']. עם זאת, יש לציין כי קיימת ציפייה שהעלות הנגזרת מאצירה, פינוי ושינוע המכולה תרד,  ולכן למעשה העלות הישירה המשמעותית שתושת על יצרני הפסולת, בהשוואה למצב הקיים, תנבע מעלויות התקורה של הרשות המקומית.

 

עלות יישום הרגולציה על ידי הרגולטור:

לא צפוי שתושת על הרגולטור המרכזי עלות ישירה משמעותית. הציפייה היא כי ייתכן ותידרש תוספת כוח אדם מינימאלית (אדם נוסף אחד) לצורך יצירת הפיקוח הדרוש על הרשויות המקומיות במסגרת ההסדר החדש. לרשויות המקומיות, כרגולטורים מקומיים, לא תתווסף עלות ישירה, מכיוון שרובה המשמעותי של העלות הישירה תכוסה באמצעות האגרה המשולמת על ידי יצרני הפסולת.

 

אינטרסים ציבוריים נוספים:

השפעות חיובית על ערכי נוף וסביבה-  צפוי כי יישום החלופה תוביל לצמצום דרסטי של ההשלכה הפיראטית של פסולת בניין בשטחים הפתוחים. תוצאה שתצמצם משמעותית את המפגע הנופי והסביבתי.

 

השפעה חיובית על יוקר המחייה- מהערכה כלכלית שביצע המשרד להגנת הסביבה עולה כי קיימת ציפייה שאימוץ חלופה זו תביא לירידה במחירי האצירה וההובלה של פסולת הבניין בשיעורים של 15-20% לפחות. זאת, בשל  היתרון לגודל הנוצר מכך שהרשות המקומית הופכת לספקית השירותים הללו. הוזלה במחירי מרכיבים אלה, תוזיל גם את מרכיב התקורה המשולם לרשויות.

 

השפעה על חופש העיסוק של קבלני הובלת פסולת-   כיום פועלים כ-200 מובילי פסולת בניין מורשים. עם זאת, ישנם מאות נוספים המובילים פסולת ללא רישיון עסק, באופן בלתי חוקי. החלופה משנה את מבנה השוק החופשי בו פועלים מובילי הפסולת כיום. הציפייה היא כי רשויות מקומיות יצאו במכרזים ויתקשרו עם קבלני הובלת פסולת, בדומה לטיפול המוניציפאלי בפסולת הביתית. אין להניח שיישום החלופה יפגע בחופש העיסוק של מובילי הפסולת המורשים, אלה יוכלו להתמודד על מכרזים של רשויות מקומיות.

 

 

חלופה שלישית- אחריות יצרן ויבואן מורחבת  

 

תועלות:

החלופה מרחיבה את המשאבים הכלכליים שיעמדו לטובת הטיפול בפסולת הבניין באמצעות הטלת תשלום על יצרני ויבואני חומרי הבנייה. החלופה יוצרת מנגנון אשר מנתב את פסולת הבניין לאתרי מחזור מורשים בלבד ואי לכך, יש להניח כי הוא יוביל לעלייה בכמות פסולת הבניין הממוחזרת.

 

עומסים (נטל רגולטורי):

הנטל הרגולטורי שמייצרת החלופה, חל על המפוקחים הבאים: יבואנים ויצרנים של חומרי בנייה, רשויות מקומיות ויזמים וקבלנים של בנייה חדשה.

יבואנים ויצרנים של חומרי בנייה- יחויבו להתקשר עם גוף היישום המוכר ולממן את פעילותו. לא ברור כיצד יוכל גוף יישום מוכר לאתר וליצור התקשרות עם כל יבואני ויצרני חומרי הבנייה ולכן ייתכן כי רק חלק מהגופים העוסקים ביבוא ובייצור יישאו בנטל הרגולטורי והכספי.

יזמים וקבלנים של בנייה חדשה- יחויבו להתקשר עם גוף היישום המוכר ולדווח לו מהו יעד הפינוי של פסולת הבניין שנוצרת עקב הבנייה. על שחקנים אלה תוטל החובה להעביר, במימון עצמי, את פסולת הבניין לאתרי קצה למחזור (בלבד), בהתאם לחוזה ההתקשרות עם הגוף המוכר.

הרשות המקומית- תחויב להקים מערך לאיסוף פסולת הבניין, כאשר תאגיד המחזור יישא בעלויות הישירות של הקמתו.

 

עלויות כספיות ישירות:

עלויות הניהול של הגוף המוכר-  כאמור, יצרני ויבואני פסולת בניין יממנו את פעילות הגוף המוכר, וכן את מרכיב עלויות ההנהלה והעלויות הכלליות הנובעות מפעילות גוף זה. הוראת תכ"מ[35] 6.1.8  קובעת שהשיעור המרבי של הוצאות הנהלה וכלליות (להלן: "תקורה") נגזרות מסך המחזור. לשם המחשה, היקף הוצאות הנהלה וכלליות של תאגיד תמיר  (תאגיד מחזור האריזות) לשנת 2015 עמד על 16.5% מהמחזור; כ- 12.5 מיליון ₪. ניתן לצפות כי לתאגיד מחזור פסולת הבניין תהיה תקורה שנתית שתעמוד על כמה עשרות מיליוני שקלים בשנה.

עלויות אצירה ושינוע של פסולת בניין הנוצרת עקב בנייה חדשה- על פי חלופה זו, על יזמים של בנייה חדשה יוטל המימון של איסוף ופינוי פסולת הבניין. הגוף המוכר יממן עבורם רק את עלות הטיפול בפסולת הבניין מרגע הגעתה למתקן הקצה.

 

עלות יישום הרגולציה על ידי הרגולטור:

המשרד להגנת הסביבה- חלופה זו תטיל עלות גבוהה על המשרד, שכן כרגולטור יצטרך להעמיד את כוח האדם הדרוש לטובת אכיפת החוק מול יצרנים ויבואנים של חומרי בנייה ומול קבלנים ויזמים של בנייה חדשה. בנוסף, החלופה תחייב פיקוח ובקרה על תאגיד המחזור כגוף מוכר. לא זו בלבד, בהנחה ובעתיד יוכרו גופים נוספים כתאגידי מחזור, על הרגולטור יהיה לייצר תיאום בין ההתקשרויות של היצרנים והיבואנים עם הגופים המוכרים השונים, כך שייווצר איזון בין המימון הנכנס לגוף על ידי יצרנים ויבואנים, לתמיכות היוצאות. ממצבת כוח האדם של אגף אחריות יצרן מורחבת הקיים במשרד להגנת הסביבה (שעיסוקו דומה לתפקיד הרגולטור כנדרש בחלופה זו), ניתן ללמוד כי עלות תפעול יחידה דומה בגודלה,  המורכבת מראש אגף, יועץ משפטי, ארבעה אנשי מקצוע (עלות ממוצעת לעובד כ-300,000 ₪ בשנה) והעסקה של רואי חשבון חיצוניים, תעמוד על סדר גודל של  2.8 מיליון ₪ בשנה, לא כולל עלויות הקמת אגף חדש.

 

אינטרסים ציבוריים נוספים:

פגיעה בתחרות- קיומו של תאגיד מחזור אחד ביחס לזרם פסולת הבניין, עשוי להוביל ליצירת ריכוזיות גבוהה, ובכך לפגוע בתחרות ובמחירים הנהוגים בענף.

 

השפעות חיובית על ערכי נוף וסביבה-  צפוי כי יישום החלופה תוביל לצמצום של ההשלכה הפיראטית של פסולת בניין בשטחים הפתוחים, ותוביל לעלייה בחומרי הבנייה הממוחזרים.

 

חלופה רביעית - חיוב יצרני הפסולת להתקשר ישירות עם אתרי קצה מורשים והרחבת האחריות של אתרי הקצה

 

תועלות:

המאפיין המרכזי של חלופה זו, הוא יצירת מנגנון לאומי שיאפשר תפיסה במקור של פסולת הבניין כבר באתר העבודות בו נוצרת הפסולת, ונטרול האינטרס הכלכלי של מובילי הפסולת להשליך את פסולת הבניין בשטחים פתוחים.

התועלת העיקרית הצפויה מיישום חלופה זו היא שהיא תוביל למניעת ההשלכה הפיראטית של פסולת בניין ברשות הרבים. תועלת המוערכת בסך של כ- 100 מיליון ₪ בשנה [לעניין זה, ר' פירוט בעמוד 6]. התפיסה במקור של פסולת הבניין תגדיל את היקפי פסולת הבניין הנקלטים באתרי הקצה ותאפשר הגדלת היקפי המחזור.

 

עומסים (נטל רגולטורי):

הנטל הרגולטורי שמייצרת החלופה, חל על המפוקחים הבאים: יצרני הפסולת, אתרי הקצה, מובילי הפסולת וכן על הרשות המקומית.

יצרני הפסולת - יחויבו להתקשר ישירות עם אתר קצה לקליטת פסולת הבניין ולהציג לוועדת התכנון תוכנית מסודרת לסילוק פסולת הבניין הנוצרת במהלך עבודת הבנייה.

אתרי הקצה - אתרי הקצה יידרשו לסמן ולרשום את כלי האצירה שיוצבו על ידם אצל יצרני הפסולת אתר הקצה, וכן להתקין בהם אמצעי מעקב ובקרה. כמו כן, אתרי הקצה יידרשו להתקשר עם מוביל מורשה שיחזיק ברישיון מתאים להובלת פסולת בניין או להירשם כמוביל מורשה.

הרשות המקומית- תפעל לפיקוח ובקרה על הצבת כלי אצירה בשטחה ופינויים לאתרי קצה.

 

עלויות כספיות ישירות:

העלות המושתת על יצרני הפסולת כתוצאה מהחובה להתקשר עם אתר קצה – על פניו, לא אמור לחול שינוי בעלויות האצירה, הפינוי והשינוע של פסולת בניין, וזאת בשל שתי השפעות הפוכות שצפויות להתרחש בעקבות אימוץ ההסדר. מחד, הדרישה להתקשר עם אתר קצה והחיוב של אתר הקצה לרשום ולסמן מכולות צפויה להביא לייקור עלויות הפינוי. ואולם, מאידך, הגידול בכמויות פסולת הצפויות להגיע לאתרי הקצה בעקבות אימוץ ההסדר יאפשר לאתרי הקצה להוריד את עלויות הפינוי לאור היתרון לגודל. מכאן, שבסופו של דבר עלות הפינוי כתוצאה מהחובה להתקשר עם אתרי קצה לא אמורה להשתנות והיא צפויה להישאר ברמת המחירים בדומה לחלופת האפס. ולהסתכם בכ-  357-615 מלש"ח (כ- 486 מלש"ח בממוצע לשנה). 

העלות המושתת על אתרי הקצה – כאמור לעיל, החובה להתקשר עם יצרני הפסולת ולהקים מערך של כלי אצירה רשומים, מסומנים שהותקנו בהם אמצעי מעקב ובקרה צפויה לייקר את עלויות התפעול של אתרי הקצה, בהיקף של כ- 30 ₪ לכלי אצירה לחודש (לפי חישוב של עלות התקנה=300 ₪ לכלי אצירה, משך חיי מכולה=5 שנים ועלות תחזוקה=25 ₪ לחודש לכלי אצירה). בהנחה שיבוצעו 4 פינויים לחודש לכלי אצירה המדובר על תוספת עלות זניחה יחסית מוערכת בכ- 7.5 ₪ לפינוי (פחות מ- 1% מעלות הצבת מכולה ופינוי).

מן הצד השני, הרחבת האחריות של אתרי הקצה גם על הובלה ופינוי של פסולת בניין מהווה יתרון משמעותי לגודל ותגדיל את היקפי הקליטה של פסולת בניין באתרי הקצה בכ- 0.9-3.5 מיליון טון לשנה שהושלכו עד היום לשטחים פתוחים (כ- 2 מיליון טון בממוצע לשנה). המדובר על תוספת של 33% בהיקפי הפסולת הצפויים להיקלט באתרי הקצה, מה שצפוי להביא להגברת יעילות העבודה של אתרי הקצה וכתוצאה מכך לחסכון בעלויות הטיפול השוליות, כך שבסופו של דבר ההסדר יביא לחסכון כספי ולתועלת כלכלית חיובית לאתרי הקצה.

 

עלות יישום הרגולציה על ידי הרגולטור:

המשרד להגנת הסביבה- חלופה זו תטיל עלות מסוימת על המשרד, אשר יידרש להקים ולנהל יחידה ליישום החלופה, ולהוסיף 5 עובדים ייעודיים לצורך ניהול הבקרה. במקביל, יידרש המשרד לנהל את רשימת האתרים המורשים שרק אליהם ניתן יהיה להעביר פסולת בניין.

הרשויות המקומיות – על הרשויות המקומיות, כגורמי פיקוח ובקרה אחר הצבת כלי האצירה המוצבים בשטחן, לא תתווסף עלות ישירה, מכיוון שרובה המשמעותי של העלות הישירה תכוסה באמצעות הכנסות מקנסות ואכיפה.

 

אינטרסים ציבוריים נוספים:

פגיעה בחופש העיסוק של מובילי פסולת – במסגרת החלופה לא יתאפשר פינוי של פסולת אלא באמצעות מובילים מורשים שיעבדו ישירות ו/או מטעם אתרי הקצה.

בעקבות יישום החלופה, קיים חשש שמספר העוסקים בתחום יצטמצם שכן יוכלו לפעול רק מובילים שתהיה להם התקשרות עם אתרי הקצה. הציפייה היא כי חלק מאתרי הקצה ירחיבו את עיסוקם גם לתחום הובלת פסולת הבניין, וחלק אחר יתקשר עם מובילים מורשים שקיבלו רישיון ייעודי להובלת פסולת, מה שיוביל לצמצום מספר העוסקים בתחום.

על פניו המדובר בפגיעה בחופש העיסוק, ואולם לאור השיקולים הבאים נראה כי הפגיעה הינה קטנה יחסית והיא נועדה לתכלית ראויה שכן המשך המצב הקיים מעודד שוק פיראטי והשלכת פסולת בניין בשטחים פתוחים, ועל כן יש צורך להסדיר את ענף הובלת פסולת הבניין:

-  אין פגיעה בהיקפי המועסקים בענף – בעקבות יישום החלופה צפוי דווקא גידול בהיקפי הפסולת מה שיגדיל גם את היקפי ההובלה. מאחר והיקפי כמויות פסולת הבניין בחלופה הנוכחית צפויות לעלות, נראה כי לא תהיה פגיעה במספר המועסקים (=עובדים/מובילים) בענף ו/או במספר משאיות ההובלה הקיימות אלא רק יחולו שינויים במבנה העוסקים (=החברות המועסקות) הפועלים בשוק;

-  היקף פגיעה קטן יחסית במספר העוסקים - נכון להיום, פועלים בשוק כמה מאות עוסקים (מוערך בכ- 800-1000) המספקים שירותי הובלה של פסולת בניין. ואולם, מאחר והתחום אינו מוסדר כיום,  מתוך אותם עוסקים רק לכ- 200 עוסקים יש רישיון עסק.

הדרישה לקבלת רישיון להובלת פסולת והצורך להתקשר עם אתר קצה עלולה לצמצם את מס' העוסקים בענף. מאחר ונכון להיום קיימים כ- 35 אתרי קצה במדינת ישראל, ותחת ההנחה שכל מתקן קצה יפעל לאחר יישום החלופה עם 2-3 חברות גדולות להובלת פסולת בניין, נראה כי צפויה ירידה במספר החברות העוסקות בענף מ- 200 עוסקים ל- 70 עוסקים. יחד עם זאת, מאחר וכמויות הפסולת לא ישתנו ואף יגדלו, נראה כי בטווח הזמן הקצר יתקשרו האתרים המורשים עם מובילים מורשים, ואלו האחרונים, על מנת לספק את היקפי ההובלה הגדולים לכל אתר ואתר יידרשו להתקשר עם עוסקים נוספים כקבלני משנה על מנת לעמוד בתנאי השירות ובהיקפי הפינוי, כך שהפגיעה בעקבות אימוץ החלופה צפויה להיות נמוכה יחסית ובסופו של דבר השוק יגיע לאיזון.

-  שוק הובלת פסולת הבניין הוא שוק קטן יחסית ואינו מצדיק מספר גדול של עוסקים – שוק הובלת פסולת הבניין הוא שוק קטן יחסית בהיקף של כ- 180-310 מלש"ח בלבד לשנה (לפי חישוב של 3.6-6.2 מיליון טון לשנה לפי עלות הובלה ופינוי של 50 ₪ לטון). בתנאי שוק קטנים כאלה אין הצדקה כלכלית לקיומם של מאות עוסקים, ונראה כי המספר הרב של העוסקים כיום בתחום נובע בין היתר בשל הפעילות הפיראטית בענף המניבים לאותם עוסקים מקורות הכנסה אחרים. מכאן, שאימוץ החלופה אשר יביא למעשה להסדרה של שוק ההובלה יביא את השוק למצב של שיווי משקל ראוי יותר.

-  אין פגיעה בחופש העיסוק אלא הסדרה של תחום שאינו מוסדר כיום -  נכון להיום, תחום הובלת פסולת הבניין אינו מוסדר, ולמעשה כל אדם יכול לרכוש משאית הובלה ולהוביל פסולת בניין ללא שום פיקוח. חוסר ההסדרה הוא הגורם לבעיה של השלכת הפסולת לשטחים הפתוחים. מכאן, שלמעשה עצם ההסדרה לא אמורה לפגוע בענף אלא רק להסדיר אותו.

לסיכום האמור לעיל, נראה כי אמנם צפויה לחול פגיעה מסוימת בחופש העיסוק של מובילי פסולת, ואולם לאור חומרתה של הבעיה הנוכחית, היקפי ההשלכה הפיראטיים של פסולת בשטחים פתוחים והאפקטיביות של החלופה להפחית משמעותית את אותה פסולת המושלכת בשטחים פתוחים, המדובר - לשיטתנו - על פגיעה מידתית שנועדה להביא לתכלית ראויה.

זאת ועוד, גם אם מדובר בפגיעה מסוימת המדובר על פגיעה דומה לפגיעה בחופש העיסוק בהתאם לחלופה השנייה=חלופת הרשויות המקומיות, שכן גם על פיה יועסקו בענף רק חברות אשר זכו במכרזים להובלת פסולת שפרסמו הרשויות המקומיות. תחת ההנחה הסבירה של יתרון לגודל לפיו קבלנים נבחרים יזכו בכמה מכרזים של רשויות מקומיות יצטמצם מספר העוסקים למספר דומה.

השפעות חיובית על ערכי נוף וסביבה -  צפוי כי יישום החלופה תוביל לתפיסה במקור של פסולת הבניין במקום היווצרותה וכתוצאה מכך יחול צמצום דרסטי של ההשלכה הפיראטית של פסולת בניין בשטחים הפתוחים. תוצאה שתצמצם משמעותית את המפגע הנופי והסביבתי.

חלק ד'- השוואה בין חלופות

השוואת החלופות להלן בוצעה לאור ארבעה קריטריונים שדורגו במשקלים שונים על פי סדר חשיבותם:

אפקטיביות החלופה להשגת המטרות -                       30%;

משאבים נדרשים והתארגנות ליישום החלופה -          10%;

הנטל הרגולטורי על המפוקחים -                               25%;

עלות יישום הרגולציה על המשק -                  15%;

אינטרסים ציבוריים נוספים -                                   20%

ניתוח החלופות בוצע על בסיס ציונים בסולם שבין 1 (הציון הנמוך ביותר) ל-5 (הגבוה ביותר).

 

קריטריונים להשוואה:

אפקטיביות:

קריטריון זה מתייחס למידת צמצום היקף פסולת הבניין המושלכת באופן פיראטי בטווח הקצר. מאחר ומדד תוצאה זה משקף את יעד הרגולציה, בשקלול החלופות יינתן לו המשקל 30%.

 

השוואה: המצב הסטטוטורי הקיים (חלופת האפס) הוא שהוביל להיקף הבלתי מבוטל (כ- 900,000 טון) של פסולת הבניין המושלכת באופן פיראטי מדי שנה, ואי לכך, חלופה המשמרת את המצב הקיים היא הכי פחות אפקטיבית להשגת יעד הרגולציה. חלופה המשמרת את המצב הסטטוטורי הקיים תוך הגברת משאבי האכיפה, ייתכן שתשיג צמצום מסוים של היקף הפסולת המושלכת בעקבות הגברת האכיפה על מובילי פסולת בניין. בהתאם, פרויקט 'קו התפר' מדגים גידול בכמות הפסולת שמגיעה לאתרי הקצה [ר' עמ' 14- בפירוט התועלות]. עם זאת, מחקר שנעשה בתחום שפך אור על הקושי להשיג צמצום בהיקף ההשלכה הבלתי חוקית רק באמצעות הגברת הפיקוח, וקבע כי הדבר יצריך גידול תקציבי שאינו מעשי (קרסין, 2009). לעומת זאת, חלופת אחריות יצרן ויבואן מורחבת, צפויה לצמצם את כמות הפסולת המושלכת באופן פיראטי בשטחים הפתוחים, מאחר והיא משנה את מפת האינטרסים של השחקנים בשוק. אך אין להתעלם מכך שבמנגנון אחריות יצרן מורחבת, יעדי המחזור, עליהם מבוסס המנגנון הכלכלי, נגזרים מכמות חומרי הבנייה המשווקים. אלה לא בהכרח משקפים את היקף הפסולת, ולכן לא ניתן להניח אפקטיביות מקסימלית בהיבט של צמצום היקפי הפסולת המושלכת[36].

החלופה להעביר את אחריות הטיפול בפסולת הבניין לרשויות המקומיות, היא אפקטיבית מאוד לצמצום היקפי פסולת הבניין המושלכת באופן בלתי חוקי וזאת מאחר והיא תופסת את הפסולת במקור היווצרותה. ניתן לקבוע זאת, בין היתר, על בסיס הניסיון המצטבר של רשויות מקומיות בטיפול בזרמי הפסולת העירונית, לגביה היקפי הפסולת המושלכת באופן בלתי חוקי שואפים לאפס. החלופה לחיוב יצרני הפסולת להתקשר ישירות עם אתרי קצה והרחבת האחריות של אתרי הקצה צפויה אף היא להיות אפקטיבית מאוד שכן גם היא תופסת את הפסולת במקום היווצרותה. בנוסף, ביצוע התקשרות ישירה בין יצרן הפסולת לבין אתרי הקצה מנטרלת את האינטרס להשליך את פסולת הבנייה באופן פיראטי בשטחים הפתוחים. מכאן, שלחלופה זו יש אפקטיביות מקסימלית בהיבט של צמצום היקפי הפסולת המושלכת..

משאבים והתארגנות:

קריטריון זה מתייחס להיערכות הצפויה מהיישום של כל חלופה, וכן להיתכנות של כל חלופה להביא לתכלית הרצויה בטווח הקצר ביותר. ככל שהמשאבים (בדגש על משאב הזמן) וההתארגנות הכרוכה ביישום גדולה יותר, כך החלופה תקבל ציון נמוך יותר. בשקלול החלופות יינתן לקריטריון זה המשקל 10%.

 

השוואה: הותרת המצב הסטטוטורי הקיים (חלופת האפס) על כנו, אינו מייצר שינוי רגולטורי, ואי לכך אינו כרוך במשאבים או התארגנות. הגברת משאבי האכיפה תהיה כרוכה בשיפור מנגנוני הפיקוח של הרשויות המקומיות. מפרויקט 'קו התפר' ניתן ללמוד כי שלבי ההתארגנות, עד ליישום מלא של האכיפה המתוגברת לקחו מעל לשנה, ומכאן שהגברת משאבי האכיפה בכל שטחי מדינת ישראל עלול לקחת זמן ארוך. הן חלופת העברת הטיפול בפסולת הבניין לרשויות המקומיות, הן חלופת אחריות יצרן ויבואן מורחבת והן החלופה לחיוב יצרני הפסולת להתקשר ישירות עם אתרי קצה והרחבת האחריות של אתרי הקצה מצריכות משאבים והתארגנות משמעותיים שכן כרוכות בשינוי חקיקה והסטטוס קוו.

עם זאת, חלופת אחריות היצרן והיבואן כרוכה בתהליך ייחודי של הכרה בתאגיד מחזור ובתוספת משמעותית של כוח אדם לרגולטור המרכזי. תהליכים אלה מצריכים התארגנות משמעותית מאוד, הגם שמדובר בחלופה שאין דוגמא ליישומה בעולם בתחום פסולת הבניין, דבר שוודאי מחייב השקעת משאבים רבים בתקופה המקדימה את היישום. מן הצד השני, חלופת העברת הטיפול בפסולת הבניין לרשויות המקומיות ידרוש מכל רשות ורשות לפרסם מכרזים ולבצע התקשרויות אשר אף הן עלולות להימשך זמן רב ואף להיגרר להליכים משפטיים ארוכים שיעכבו את יישום החלופה. לעומתם, יישום החלופה לחיוב יצרני הפסולת להתקשר ישירות עם אתרי קצה והרחבת האחריות של אתרי הקצה תיכנס לתוקף מיד לאחר אישור הליך החקיקה.

 

הנטל הרגולטורי על המפוקחים:

נקודת המוצא הנה שהפעלה של כל כלי רגולטורי משיתה עומס על המפוקחים. מטרת הקריטריון לבחון שהנטל הרגולטורי על המפוקחים, כפי שנגזר מהחלופה הוא בהלימה לתכלית הרגולציה ולמדד האפקטיביות. ככל שהנטל הרגולטורי כבד יותר, כך תקבל החלופה ציון נמוך יותר. מדובר בקריטריון מהותי, ובשקלול החלופות משקלו יעמוד על 25%.

 

השוואה: במסגרת חלופת האפס- הותרת המצב סטטוטורי הקיים- הנטל הרגולטורי על המפוקחים (ציבור יצרני הפסולת), כרוך בהתקשרות עם קבלן הובלת פסולת, ובנשיאה בתשלום על שירות הפינוי של הפסולת. הגברת האכיפה על גבי המצב הקיים, תצריך מהמפוקחים (ציבור יצרני הפסולת), להתקשר עם הרשות המקומית לצורך תיאום הצבת כלי אצירת פסולת בתחום המוניציפאלי. זאת על בסיס הנלמד מפרויקט 'קו התפר'. במסגרת חלופת העברת הטיפול בפסולת הבניין לרשויות המקומיות הנטל הרגולטורי על יצרני הפסולת דומה במידה למצב הקיים, שכן הוא כרוך בהתקשרות של יצרני הפסולת עם הרשות המקומית (להבדיל מעם גורם פרטי) לצורך קבלת שירותי פינוי הפסולת, בכפוף לתשלום אגרה. השינוי המשמעותי כרוך בעובדה שבמסגרת חלופה זו הרשות המקומית הופכת למפוקחת (המיישמת את המדיניות), החייבת בין היתר בחובות רישום ודיווח כלפי הרגולטור המרכזי. חלופת אחריות יצרן ויבואן מורחבת משיתה את הנטל הרגולטורי העמוס ביותר, מאחר והיא כוללת הן הטלת אחריות על הרשויות המקומיות, בדומה לחלופה השנייה, והן מייצרת עומס רגולטורי על מפוקחים נוספים: יצרני ויבואני חומרי בנייה ויזמים וקבלנים של בנייה חדשה, יחויבו, על פי החלופה, להתקשר עם תאגיד המחזור, אלמנט המוסיף נטל רגולטורי משמעותי. החלופה לחיוב יצרני הפסולת להתקשר ישירות עם אתרי קצה והרחבת האחריות של אתרי הקצה הינה פשוטה יותר עבור יצרני הפסולת שרק נדרשים להתקשר עם אתר קצה שאחראי מטעמו להציב כלי אצירה רשום ולפנות את הפסולת באמצעות מוביל מורשה, ומכאן שהנטל הרגולטורי המוטל על יצרני הפסולת הוא הקטן ביותר.

עלות יישום הרגולציה:

מתוך כלל העלויות על המשק, קריטריון זה מתמקד בעלות הישירה שתיגרם לרגולטור מיישום החלופה. העלות מבוססת על ניתוח החלופות כפי שנעשה לעיל. מדובר על הערכות בלבד, ועל סמך ההערכות ניתן הציון לכל חלופה. ככל שעלות יישום הרגולציה גבוהה יותר, כך תקבל החלופה ציון נמוך יותר. משקל קריטריון זה 15%.

 

השוואה: במצב הקיים, העלויות הישירות לרגולטור נובעות באופן ישיר מההשלכה הבלתי חוקית ומעלויות האכיפה והניקוי של ערימות פסולת הבניין הפיראטיות [ ר' עמ' 5- פירוט 'עלויות טיפול וניקוי פסולת בניין מהשטחים הפתוחים', ועמ' 13- פירוט 'עלות פעולות אכיפה']. הגברת האכיפה במצב הסטטוטורי הקיים, משיתה עלות ישירה על הרשויות המקומיות, שנחשבות לרגולטור מקומי. חלופה זו עתידה לחסוך מעט מהעלויות שיגרמו לרגולטור המרכזי מהצורך בניקוי מפגעים. במסגרת חלופת העברת הטיפול בפסולת הבניין לרשויות המקומיות תושת עלות מסוימת ומצומצמת על הרגולטור המרכזי, אשר נגזרת מחובתו לבקר ולפקח על הרשויות המקומיות. עם זאת, אין ציפייה כי הדבר יצריך שינוי משמעותי בכוח האדם. צפוי כי העלות שתושת על הרשויות המקומיות תכוסה על ידי האגרה המשולמת על ידי יצרני הפסולת, ואי לכך, אין ציפייה כי תושת עליהן עלות ישירה.  חלופת אחריות יצרן ויבואן מורחבת משיתה עלות ישירה על המשרד להגנת הסביבה. זאת, משום שהפיקוח והבקרה על המנגנון המורכב המוצע יצריכו כוח אדם משמעותי נוסף. החלופה לחיוב יצרני הפסולת להתקשר ישירות עם אתרי קצה והרחבת האחריות של אתרי הקצה אמנם מגדילה את הנטל הרגולטורי המוטל על המשרד להגנת הסביבה בכל הקשור להקמת מאגר/מרשם של כלי אצירה, רישוי מובילים וקבלת דיווחים שוטפים מה שמחייב הגדלת כוח האדם הנדרש ליישום החלופה, אולם הוא מפחית משמעותית את הנטל מהרשויות המקומיות שאינן נדרשות להשקיע תשומות ציבוריות, ולכן היא העדיפה ביותר בכל הקשור ליישום הרגולציה.

 

אינטרסים ציבוריים נוספים:

כל חלופה משפיעה גם על אינטרסים ציבוריים נוספים, ובעיקר השפעות על ערכי נוף וסביבה, השפעה על יוקר המחייה של עלות הטיפול בפסולת, השפעה על חופש העיסוק של העוסקים השונים בענף ומידת התחרות. מטרת קריטריון זה הינה לשקלל את האינטרסים הציבוריים הנוספים שצפויים להיות מושפעים בעקבות יישום החלופה. ככל שהאינטרסים הציבוריים הנוספים ייפגעו יותר, כך תקבל החלופה ציון נמוך יותר. מדובר בקריטריון בעל משקל מסויים, ובשקלול החלופות משקלו יעמוד על 20%.

 

השוואה: במצב הקיים, אמנם אין כמעט מגבלות על חופש העיסוק או על מידת התחרות בענף, ואולם הדבר מעודד פעילות פיראטית נרחבת להשלכת פסולת הבניין בשטחים הפתוחים וגורמת לפגיעה בערכי טבע ונוף, ולכן בשקלול כולל היא הנמוכה ביותר. חלופת הגברת האכיפה במצב הסטטוטורי הקיים, צפויה לצמצם בצורה מסוימת (אולם לא מוחלטת) את הפעילות הפיראטית ומאחר והיא אינה פוגעת בחופש העיסוק ו/או בתחרות היא זוכה לשקלול גבוה יחסית.

חלופת העברת הטיפול בפסולת הבניין לרשויות המקומיות צפויה להביא לצמצום משמעותי של הפעילות הפיראטית, ואולם היא עלולה לפגוע בתחרות שכן ההתקשרות של רשות מקומית עם מובילי פסולת ועם אתרי קצה עלולה לחזק את כוחם ומעמדם המונופוליסטי של אותם גורמים כלפי שחקנים אחרים בענף ובעקבות זאת לפגוע בתחרות. חלופת אחריות יצרן ויבואן מורחבת צפויה להביא לקיומו של תאגיד מחזור אחד ביחס לזרם פסולת הבניין, מה שככל הנראה יוביל ליצירת ריכוזיות גבוהה, ובכך לפגוע בתחרות ובמחירים הנהוגים בענף. החלופה לחיוב יצרני הפסולת להתקשר ישירות עם אתרי קצה והרחבת האחריות של אתרי הקצה אמנם צפויה לפגוע במידה מסוימת בחופש העיסוק של מובילי הפסולת וכן לחזק את מעמדם המונופוליסטי של אתרי הקצה. חרף פגיעות אלה, החלופה צפויה להביא להפחתה משמעותית בפעילות הפיראטית של השלכת פסולת הבניין בשטחים הפתוחים הגורמת לפגיעה בערכי טבע ונוף, וזאת מאחר והיא משנה במהותה את מפת האינטרסים של כלל הגורמים הפועלים בשוק באופן כזה שהיא מנטרלת את האינטרס להשליך את הפסולת לשטחים הפתוחים. בשקלול כולל נראה כי 3 החלופות האחרונות הינן דומות יחסית מבחינת האינטרסים הציבוריים הנוספים.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

טבלה מסכמת- השוואת החלופות

 

 

בחירת החלופה הנבחרת

מניתוח החלופות ומשקלול של הקריטריונים כפי שמופיעים בטבלה המסכמת לעיל, עולה כי החלופה המטילה חיוב על יצרני הפסולת להתקשר ישירות עם אתרי קצה ומרחיבה את האחריות של אתרי הקצה היא החלופה המיטבית.

השלכה בלתי מוסדרת של פסולת בניין נובעת מכשל שוק ומכשל מדיניות. השלכת פסולת ברשות הרבים אינה מחייבת את המשליך לשאת בעלויות השיקום ואף מביאה לחיסכון בעלויות ההטמנה וההובלה.

בכוחו של התיקון המוצע לחוק שמירת הניקיון לטפל בכשל השוק, ובמסגרתו תוטל חובה על יצרני הפסולת להתקשר ישירות עם אתרי הקצה אשר יהיו אחראים על הצבת מכולה ועל הובלת פסולת הבניין לאתר. הסדר זה צפוי לנטרל כמעט לחלוטין את האינטרס הנוכחי של המובילים להשליך את פסולת הבניין לשטחים הפתוחים ולא להביא אותה לאתרי קצה, ועל ידי כך לחסוך הוצאות ולהגדיל את הרווחיות על חשבון הציבור. בנוסף, השינוי במדיניות והגדלת תחומי האחריות של אתרי הקצה תגביר את יכולות הפיקוח  והשליטה על פסולת הבניין מצד כל גורמי הפיקוח.

הטלת האחריות על יצרני הפסולת להתקשר ישירות עם אתרי הקצה והרחבת האחריות של אתרי הקצה גם על הצבת מכולות וגם על פינוי הפסולת, תיישם את עקרון "תפיסת הפסולת במקור", ותנטרל את האינטרס להשליך את הפסולת בשטחים הפתוחים. יישום החלופה יאפשר בניית מסד נתונים משמעותי ומהימן ביחס לכמויות הפסולת הנוצרות מידי שנה, ויעדן, ויאפשר התקדמות משמעותית לעבר השגת יעדים נוספים המצויים בתכנית העבודה של  המשרד להגנת הסביבה בתחום הטיפול בפסולת הבניין.

 

 

חלק ה'- שיח עם בעלי עניין:

הניסיון למנוע את ההשלכה הבלתי חוקית של פסולת בניין הוא ניסיון ארוך שנים. החלופה הנבחרת החל מגלגוליה המוקדמים, נדונה עם בעלי עניין שונים. בשנת 2012 נדונה הצעה לתיקון החוק לשמירת הניקיון בוועדת הפנים והסביבה בכנסת, בדיון שכלל את כל הגורמים הרלוונטיים.  יש לציין כי בנוסח הצעת החוק, העומד בבסיס החלופה המוצעת, הוטמעו שינויים רבים, שהם פרי תהליך שיח ודיון שקוים עם בעלי העניין בתחום בשנים האחרונות ובחודשים האחרונים.

בשנים שחלפו מאז 2012 עלו על סדר היום חלופות נוספות לפתרון ההשלכה הבלתי חוקית של פסולת הבניין, ואלה נדונו ונבחנו במסגרת דו"ח זה.  תוך כדי עריכת הדו"ח, החל מחודש אפריל 2017, נערכו פגישות וקוימו שיחות עם חלק מבעלי העניין בתחום, להלן יובא סיכום של בעלי העניין השונים ועיקרי השיח שקוים עמם בשנה האחרונה.

 

בעלי העניין העיקריים לסוגיה:

משרדי ממשלה- משרד הפנים, משרד האוצר ובפרט אגף תקציבים וכן משרד המשפטים.

שלטון מקומי-  נציגים מטעם מרכז השלטון המקומי ופורום ה-15.

בעלי עסקים בתחום הטיפול בפסולת בניין- בין בעלי העסקים ניתן למנות את בני וצביקה, מגרסות יפי נוף, אתר גוש חלב, אתר כארדי, חברת גרין נט, גרין גלובל גרופ ופורום קבלני המחזור..

ארגונים- עמותת אדם טבע ודין, ארץ קיימת.

בעלי עניין בתחום הבנייה- התאחדות בוני הארץ, התאחדות המובילים, התאחדות קבלני השיפוצים.

 

תוצרי השיח

שיח עם נציגי פורום ה15 ומרכז שלטון מקומי

מאז אפריל 2017, נערך רצף פגישות בין נציגי המשרד לנציגי ארגונים אלה. הפגישות הוקדשו לדיון מהותי על הוראות קונקרטיות של החלופה הנבחרת, המצויות במחלוקת.  יש לציין כי באף אחד מהדיונים שנערכו מול גופים אלה לאחרונה, לא הועלתה מצדם בקשה לדון לעומק בחלופה אחרת. נהפוך הוא, לאורך השנים ואף בחודשים האחרונים, נציגי מרכז השלטון המקומי ציינו את החשיבות שבקידום החלופה, נוכח הגדרת פסולת הבניין כ"מכת מדינה". 

סוגיות המחלוקת העיקריות הובהרו בתהליך ארוך שנמשך בחודשים האחרונים. אחת מהמחלוקות העיקריות נסובה סביב קריאת החלופה הנבחרת לרשות המקומית להעדיף מתקן למחזור פסולת בניין בבחירתה את יעד פינוי הפסולת (על פני סילוק הפסולת להטמנה). כל זאת, במידת האפשר. נציגי השלטון המקומי גורסים כי העדפת המחזור תייקר את פינוי הפסולת, והציעו להתנות את העדיפות למחזור בכפוף לקיומם של תנאים שווי ערך. לאורך הדיונים בנושא, אף הובהר כי המרחק בין מיקום הרשויות המקומיות לאתרי המחזור, אינו מהווה בעיה ביישום הוראה זו; מיפוי שערך אגף פסולת במשרד להגנת הסביבה מעיד על כך שלמעשה מרבית הרשויות המקומיות נמצאות בטווח השירות של 30 ק"מ ממתקן המחזור האזורי[37].

 

שיח עם משרד הפנים

במאי 2016 התקיימה פגישה ברשות סגן היועמ"ש, בהשתתפות נציג מנהל השלטון המקומי ואגף התקצוב במשרד הפנים ונציגי המשרד להגנת הסביבה. לעמדת משרד הפנים החלופה הנבחרת, ובבסיסה התיקון לחוק שמירת הניקיון, הכרחית, ויש לקדמה.

הסוגיה המרכזית המצויה במחלוקת נסובה סביב קביעת מחיר מינימום לגובה האגרה. נציגי משרד הפנים מעוניינים להטמיע בנוסח הצעת חוק שמירת הניקיון, מחיר מינימאלי לגובה האגרה. עמדת המשרד להגנת הסביבה הנה שאין להגדיר מחיר מינימום כאמור, משום שהדבר יפגע בהליכי המכרז של הרשות המקומית לבחירת קבלני הובלת פסולת, ואף עשוי לייצר עליית מחירים (בהצעות למכרז) ולהשפיע על יוקר המחיה.

 

שיח עם בעלי עסקים בתחום פסולת הבניין

בעלי העסקים מעוניינים מזה שנים בקידום החלופה הנבחרת. זאת, לאור אי היציבות המאפיינת את כמויות פסולת הבניין שמטופלות במתקני הקצה, הפוגעת בהיתכנות הכלכלית להחזקת מתקנים אלה. בנוסף, שחקנים אלה הדגישו את הצורך בהעלאת אחוזי המחזור של פסולת הבניין, ואת הצורך במציאת פתרונות מקצועיים להעלאת השימוש בחומרי בנייה ממוחזרים על מנת למנוע כשל שוק בתחום.

קיימת הסתייגות וחשש של מובילי הפסולת בפגיעה בעיסוקם.

 

שיח מרובה שחקנים

ביוני 2016 נערך דיון מרובה משתתפים בראשות עו"ד אלונה שפר (קארו) מטעם ארץ קיימת. בפגישה נכחו נציגי המשרד להגנת הסביבה, נציגים מהאקדמיה, מחברות פרטיות בתחום המשפט וראיית החשבון, נציגי השלטון המקומי, חברות הבנייה, נציג מהמועצה הישראלית לבנייה ירוקה, עמותת אדם טבע ודין ונציג מטעם משרד השיכון והבינוי.  בעת הפגישה הובאו לדיון החלופה הקוראת להעביר את האחריות לרשויות מקומיות, וחלופה ברוח אחריות יצרן מורחבת (לא בפורמט שפורט במסגרת חלופה 3 בדו"ח זה). ביחס לחלופה הנבחרת, שעניינה העברה האחריות לרשות המקומית, נטען כי אינה משרתת את משק מחזור פסולת הבניין ואת יעדי המחזור של המשרד. עמדה זו מתקבלת על הדעת בהקשר לדו"ח זה, באשר תכלית ההתערבות הרגולטורית בשלב זה הנה למגר את ההשלכה הבלתי חוקית של פסולת הבניין בשטחים הפתוחים. מרגע שיוסדר כשל שוק זה, אגב בניית מסד נתונים שיאפשר תמונה מספקת על פסולת הבניין, תתאפשר השגה מיטבית של יעדים נוספים בתחום פסולת הבניין.

 

חלק ו' – מתודולוגיה ותהליך הכנת הדו"ח

 

מתודולוגיה:

העבודה על דו"ח זה החלה באפריל 2017, כאשר הצורך בהתערבות רגולטורית שתוביל למיגור ההשלכה הבלתי חוקית של פסולת הבניין קדם למועד תחילת העבודה באופן משמעותי. העובדה כי מדובר בבעיה מוכרת וידועה, שנדונה זה מכבר בפורומים שונים לרבות וועדת הפנים והגנת הסביבה, אפשרה לערוך דו"ח זה באופן משמעותי ובזמן קצר יחסית.

תהליך גיבוש החלופות ביקש לקחת בחשבון את החלופות המרכזיות הקיימות כיום בשיח על השלכה בלתי חוקית של פסולת בניין. התהליך נעשה תוך שאיפה להתבסס על הניסיון והידע הקיימים, ותוך למידה מהניסיון שנצבר מהפעלת כלים רגולטוריים להסדרת זרמי פסולת אחרים. כל זאת, תוך ניתוח החלופות בהתאם לתכלית התערבות רגולטורית ממוקדת.

תוך כדי תהליך העבודה על הדו"ח, התבצע שיח עם בעלי עניין שונים בתחום, כפי שצוין בפרק ה' לעיל.

 

רשימת מקורות:

החלטות ממשלה

החלטת ממשלה 2927 "הסדרת הטיפול בפסולת בניין" (9.2.2003)

 

החלטת ממשלה  3202(ים/4) "תכנית לטיפול בפסולת בניין בירושלים - קו התפר ואגן העיר העתיקה" (28.2.2008)

 

מחקרים מקצועיים

באום הדסה וכץ אמנון, (2004), אפיון כמויות ומרכיבי פסולת באתרי בנייה, המכון הלאומי לחקר הבנייה, הטכניון

 

קרסין אור, (2009), יישום אפקטיבי של מדיניות סביבתית, מכון ירושלים לחקר ישראל.

 

שנקר וחן, (2011), תשטיפי פסולת בניין- אפיון ההרכב והאינטראקציות עם המדיום הבלתי רווי, המחלקה לקרקע ומים, הפקולטה לחקלאות, האוניברסיטה העברית

 

Czarnomski, S., Marshall, B., Tilley, N. and Webb, B. (2006). Fly-tipping: causes, incentives and solutions. Jill Dando institute of crime science: London.

 

Marshall, B and Webb, B. (2004). A problem-oriented approach to fly-tipping. Jill Dando institute of crime science: London.

 

Montecino, W. and Agnieszka, H. (2006). Construction and Demolition Waste Management in Denmark.

 

Deloitte, (2015). Screening template for Construction and Demolition Waste management in The Netherlands.

 

Deloitte, (2015). Construction and Demolition Waste management in Lithuania.

 

 

דו"חות

 

מבקר המדינה (2013), דוחות על הביקורת בשלטון המקומי 58 ב', פרק טיפול הרשויות המקומיות בפסולת בניין.

 

מבקר המדינה, (2016), דוחות על הביקורת בשלטון המקומי,  פרויקט הפרדה במקור של  פסולת ביתית ברשויות מקומיות.

זמין בקישור: http://www.mevaker.gov.il/he/Reports/Report_554/08a04796-1b27-43d7-ba1d-d891ddf71c97/108-project.pdf

 

טל-ספירו אורי, (2010), שריפת פסולת, מרכז המחקר והמידע, כנסת ישראל. זמין בקישור https://www.knesset.gov.il/mmm/data/pdf/m02708.pdf

 

משרד הפנים, (2012), תמ"א 13ב': תכנית מתאר ארצית לכרייה וחציבה למשק הבנייה והסלילה, מנהל התכנון

 

נספחים:

 

נספח א- חישוב אובדן היטל הטמנה הנגרם מההשלכה הבלתי חוקית של פסולת הבניין:

 

 

 

נספח ב- העלות המושתת על יצרני הפסולת כתוצאה מהחובה לאצור ולפנות פסולת בניין (מצב קיים)[38]:

 

נכון להיום, כאשר האחריות לפינוי הפסולת מוטלת על הציבור ועל יצרני הפסולת האחרים (כגון: חברות בניה, קבלנים וכו') העלות לפינוי מכולה 8 מ"ק מסתכמת בכ-800 ₪ למכולה ללא מע"מ (כ- 950 ₪ כולל מע"מ) ללקוחות קטנים (כגון: קבלני שיפוצים, תמ"א 38 וכיוב'), ובכ- 600 ₪ למכולה כולל מע"מ ללקוחות גדולים (כגון: קבלנים המבצעים פרויקטים גדולים המייצרים כמויות פסולת גדולות ונמשכים תקופה ארוכה).

המחיר מתייחס להשכרת המכולה ל- 3 ימי עבודה הובלה ופינוי מוסדר של הפסולת למתקן קצה[39].

חשוב להדגיש בנקודה זו, כי בשוק ניתן למצוא שירות הצבת ופינוי פסולת בניין ללקוחות פרטיים גם במחיר של 500 ₪ למכולה, אולם, במחירים כאלה לא ברור לאן מושלכת הפסולת.

 

נספח ג- חישוב מרכיבי וגובה האגרה שתושת על יצרני פסולת הבניין (חלופה שניה)[40]:

 

האגרה אמורה לכסות את הפעולות הבאות:

א.  עלויות בדבר הצבת כלי אצירה, פינוי הפסולת והובלה למתקן קצה;

ב.  תשלום דמי הכניסה למתקן הקצה;

ג. תקורה בגין הוצאות ניהול ופיקוח של הרשות המקומית.

 

נחשב את כל אחד מהרכיבים הנ"ל:

 

א.  הצבת כלי אצירה, פינוי פסולת והובלה למתקן קצה

התחשיב מתבסס על ההנחות הבאות:

-  פסולת בניין נוצרת במהלך שבועיים ודורשת ארבעה פינויים של 8 מ"ק פסולת בכל פעם, סה"כ 32 מ"ק בשבועיים;

-  הובלה או פינוי הם תמיד לשני הכיוונים (אל האתר וממנו);

 

טבלה 1 - עלות פינוי והובלה ללא דמי כניסה למתקן קצה  (32 מ"ק שנוצרים בשבועיים, לפי 4 פינויים)

* יחסי המרה: לפי השמאי הממשלתי, קווים מנחים לעריכת שומה למטמנת אשפה, 2009, עמ' 4, הערת שוליים 18: בפסולת יבשה ומעורבת לאחר דחיסה בד"כ יחס של 1.1 טון למ"ק;

** הקבלנים אינם עוברים מפרויקט לפרויקט באופן רציף ולכן יש אבטלה מובנית בתחום.

*** עלות לפינוי לעד 30 ק"מ;

 

יש להדגיש שכל המחירים המפורטים בטבלה 1 לעיל הינם מחירי שוק, לא מפוקחים ומתארים מצב קיים. יש הטוענים שמחירים אלו מוטים כלפי מטה בגלל התחרות עם גורמים שפועלים באופן לא חוקי בשוק.

 

 

ב.  תשלום דמי הכניסה למתקן הקצה

דמי הכניסה למתקני הקצה השונים (הטמנה/מחזור) שונים מאתר לאתר ונעים ממחיר של כ- 35 ₪ למ"ק פסולת ל- 60 ₪ למ"ק פסולת.

לאור האמור לעיל, נראה שדמי הכניסה המייצגים עומדים על גובה של עלות 50 ₪ למ"ק.

יחד עם זאת, בעקבות ההסדרה המשולבת של התחום, הכוללת בין היתר הטלת האחריות על הרשות המקומית, וכן הגדלת הפיקוח וחיוב גופים במשק לשימוש בפסולת הממוחזרת, צפוי שניצולת ההון של מתקני הקצה תעלה וכמויות המכירה של החומר הממוחזר יעלו ולכן צפויה ירידה של דמי הכניסה המייצגים ל- 40 ₪ למ"ק.

לאור האמור לעיל, לצורך החישוב נלקח בחשבון דמי כניסה בסך 45 ₪ למ"ק או 40.9 ₪ לכל טון (לפי יחס המרה 1.1 טון ל- 1 מ"ק).

ג. תקורה בגין הוצאות ניהול ופיקוח של הרשות המקומית

ההסדרה של התחום על ידי הרשויות דורשת מספר פעולות:

-  יציאה למכרזים לרכישת מכולות אצירה, קבלני פינוי ומתקני קצה;

-  גביית כספים מציבור יצרני הפסולת;

-  תשלום לקבלני הפינוי ומתקני הקצה;

-  פיקוח ובקרה על אופן הפינוי.

 

על מנת לכסות הוצאות אלה, תהיה זכאית הרשות המקומית לקבל תקורה בגין מתן השירותים. לפי הצעת החוק גובה התקורה המגיעה לרשות המקומית בגין הטיפול בפסולת בניין צפוי לעמוד בין 15% ל- 20%.

ההוצאות שבגינן יש לקחת בחשבון את התקורה הן: עלויות הצבת מכולה, פינוי הפסולת והובלה למתקן קצה (43.1 ₪ למ"ק/39.1 ₪ לטון, ללא מע"מ), וכן תשלום דמי הכניסה למתקן הקצה (45 ₪ למ"ק/40.9 ₪ לטון), ובסך הכול 88.1 ₪ מ"ק/80 ₪ לטון, ללא מע"מ).

מכאן שגובה התקורה הצפויה כולל מע"מ הינו:

-  לפי 15% תקורה -                                            15.5 ₪ למ"ק / 14.1 ₪ לטון, כולל מע"מ

-  לפי 20% תקורה -                                            20.6 ₪ למ"ק / 18.7 ₪ לטון, כולל מע"מ

 

סיכום - חישוב גובה אגרת הצבת מכולה צפויה

כפי שהוצג לעיל, האגרה אמורה לכלול שלושה מרכיבים:

א.  הצבת מכולה, פינוי הפסולת והובלה למתקן קצה;

ב.  תשלום דמי הכניסה למתקן הקצה;

ג. תקורה בגין הוצאות ניהול ופיקוח של הרשות המקומית.

 

סיכום עלויות אלה מעלה, כי במידה והתקורה שתוכר לרשויות המקומיות תעמוד על 15% גובה האגרה צפוי לעמוד על סך של 101.3 ₪ למ"ק פסולת (92.1 ₪ לטון), ואילו במידה והתקורה שתוכר לרשויות המקומיות תעמוד על 20% גובה האגרה צפוי לעמוד על סך של 105.7 ₪ למ"ק פסולת (96.1 ₪ לטון), כמפורט בטבלה 2 ו- 3 להלן:

 

טבלה 2 – אגרה צפויה לפי מ"ק, לאחר הסדרה (לא כולל היטל הטמנה)

 

טבלה 3 – אגרה צפויה לפי טון, לאחר הסדרה (לא כולל היטל הטמנה)

 

 

 

נספח ד'- מתקני קצה מוסדרים ורדיוס שירות 30 ק"מ