חקיקת משנה מס':2015-1207

סימוכין: 803-99-2015-069581

צו בתי משפט לענינים מינהליים (שינוי התוספות לחוק), התשע"ח-2018

 

 

__________ התשע"ח (__________ 2018)

(חמ       )

                                                                           _______________

                       איילת שקד

                     שרת המשפטים

דברי הסבר

עד לשנת 2000 שימש בית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק כערכאה השיפוטית שבידה הפקיד המחוקק את עיקר התפקיד של קיום ביקורת שיפוטית על פעולותיהן של רשויות השלטון השונות. כלומר בג"ץ שימש ערכאה ראשונה ואחרונה במרבית העניינים המִנהליים מבלי שהייתה לכך הצדקה הן מבחינה דיונית והן מבחינה עניינית.

מבחינה דיונית נוצר עומס רב על בית המשפט העליון אשר הכביד עד מאוד על עבודתו וגרם להתארכות דיונים באופן בלתי סביר. מבחינה עניינית המתכונת של בג"ץ כערכאה ראשונה ואחרונה בעניינים מִנהליים מקורה בשיקולים ובאילוצים שבעבר מתקופת השלטון הבריטי בארץ ישראל. באמצעות מתכונת זו הבטיח השלטון המנדטורי הבריטי כי הביקורת השיפוטית על פעולותיהן של רשויות השלטון המנדטוריות תיעשה רק על-ידי בית המשפט העליון שבזמנו השופטים אשר כיהנו בו היו ברובם שופטים בריטיים. זאת להבדיל מבתי המשפט הנמוכים יותר בהם כיהנו שופטים מקומיים. עם הקמת המדינה מצב זה השתמר מכוח הוראות רציפות הדין ומאוחר יותר אף עוגן בחקיקה הישראלית.

בעיית העומס על בג"ץ הביאה להקמתן של ועדות שונות לאורך השנים לבחינת הצורך בהעברת סמכויות מבג"ץ לערכאות אחרות. ואולם ועדות אלה לא הצליחו להביא לכדי הסדרת העניין בחקיקה. בהיעדר פתרון תחיקתי החל תהליך לא מבוקר של העברת סמכויות מבג"ץ לבתי המשפט הכלליים בדרך של פרשנות וחקיקה שיפוטית.

העברת סמכויות מבג"ץ לבתי המשפט המחוזיים ולבתי משפט השלום שלא בדרך של חקיקה ראשית עוררה קשיים מעשיים אשר נבעו מחוסר היערכות של בתי המשפט, וכן קשיים עיוניים אשר נבעו מטשטוש מאפייניו הייחודיים של המשפט המִנהלי. קשיים אלה הביאו את המחוקק לכדי הבנה שיש לייצר פתרון תחיקתי כולל אשר יסדיר את העברת הסמכויות בעניינים מִנהליים בחקיקה ראשית ותוך היערכות מִנהלית ומקצועית.

בעקבות כך נחקק, ביוזמת הממשלה, חוק בתי משפט לענינים מינהליים, התש"ס-2000 (להלן – החוק) אשר הקים לראשונה מחלקות מִנהליות בבתי המשפט המחוזיים במטרה להוות חוק מסגרת להעברה הדרגתית ומסודרת של סמכויות מבג"ץ ומבתי המשפט הכלליים אל בתי המשפט המחוזיים בשבתם כבתי משפט לענינים מינהליים (חוק בתי משפט לענינים מינהליים, התש"ס-2000, ס"ח 190). 

כך בסעיף 1 לחוק בתי משפט לענינים מינהליים נקבע כי מטרתו של החוק "להסמיך באופן הדרגתי את בית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט לענינים מינהליים לדון בענינים מינהליים הנדונים בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק או בבתי משפט אחרים...".

ואכן מאז חקיקת חוק בתי משפט לענינים מינהליים ועד היום הועברו לסמכות בתי המשפט המחוזיים, בשבתם כבתי משפט לענינים מינהליים, סמכויות נרחבות בעניינים מִנהליים.

בתוך כך בבסיסו של צו זה עומדות מספר תכליות; ראש להן היא התכלית של חלוקה מושכלת של סמכויות בין הערכאות המִנהליות השונות, ולצדה התכלית של הורדת עומס מבית המשפט העליון לערכאות נמוכות יותר. הכול באמצעות תיקון התוספות לחוק, הראשונה והשנייה, כמפורט בהמשך הדברים. אך עוד קודם לכן יוזכר כי התוספת הראשונה לחוק בתי משפט לענינים מינהליים (להלן - התוספת הראשונה) קובעת את גדר סמכותם של בתי המשפט לענינים מינהליים לדון בעתירה מינהלית כהגדרתה בסעיף 5(1) לחוק האמור; וכן כי התוספת השנייה לחוק בתי משפט לענינים מינהליים (להלן - התוספת השנייה) קובעת את גדר סמכותם של בתי המשפט לענינים מינהליים לדון בערעור מינהלי כהגדרתו בסעיף 5(2) לחוק האמור. 

תיקון פרט 3 לתוספת הראשונה שכותרתו "חינוך"            פרט 3 לתוספת הראשונה מסמיך את בתי המשפט לענינים מינהליים לדון בהחלטה של רשות בענייני חינוך למעט הסייגים הקבועים בו וביניהם החלטת שר.

חוק פיקוח על בתי ספר, התשכ"ט-1969 קובע זכות ערר לפני שר החינוך למי שהמנהל הכללי של משרד החינוך סירב לתת לו אישור להעסקת עובד חינוך או למי שאישורו בוטל. לפי המצב המשפטי הקיים על החלטת שר החינוך ניתן להגיש עתירה לבג"ץ שכן כאמור החלטת שר מסויגת מסמכותם של בתי המשפט לענינים מינהליים. כך יוצא שאם גורם אחר, הרואה עצמו נפגע מהחלטה בעניין אישור להעסקת עובד חינוך כאמור, רוצה לתקוף את ההחלטה עליו להגיש עתירה מינהלית לבית משפט לענינים מינהליים שכן אין לו זכות ערר לשר החינוך ואז מדובר בהחלטת המנהל הכללי של משרד החינוך הנתונה לסמכותם של בתי המשפט לענינים מינהליים.

פיצול דומה קיים גם לגבי עובדי שירות בנוגע להחלטת המנהל הכללי של משרד החינוך לדרוש לפטר עובד שירות. מוצע לבטל פיצול זה ולהסמיך את בתי המשפט לענינים מינהליים לדון גם בהחלטת שר לפי חוק פיקוח על בתי ספר.

תיקון פרט 12 לתוספת הראשונה שכותרתו "מינהל אוכלוסין, עובדים זרים ומסתננים"       עד לשנת 2002 הסמכות העניינית לדון בהחלטות מִנהליות בענייני מִנהל אוכלוסין הייתה נתונה לבג"ץ. בראשיתה של שנת 2002, כשנה וחצי לאחר חקיקת חוק בתי משפט לענינים מינהליים, התש"ס-2000, נכנס לתוקפו פרט 12 לתוספת הראשונה (להלן - פרט 12) אשר הסמיך את בתי המשפט לענינים מינהליים לדון ב"החלטה של רשות בענייני אשרות כניסה ורישיונות ישיבה ועבודה, לרבות ענייני הרחקה, משמורת ושחרור בערובה, לפי חוק הכניסה לישראל, התשי"ב-1952" (ראה פרט 12 כנוסחו בצו בתי משפט לענינים מינהליים (שינוי התוספות לחוק), התשס"ב-2001 אשר נכנס לתוקף ביום 1 בינואר 2002).

בחלוף כשש שנים, בראשיתה של שנת 2008, הורחבה סמכותם של בתי המשפט לענינים מינהליים לדון בענייני מִנהל אוכלוסין באופן משמעותי (ראה פרט 12 כנוסחו בצו בתי משפט לעניינים מינהליים (שינוי התוספת הראשונה לחוק), התשס"ח-2007 אשר נכנס לתוקף ביום 2 במרץ 2008).

במהלך השנים מאז נערכו תיקונים נוספים לפרט 12; העיקרי שבהם נחקק במסגרת תיקון מספר 22 לחוק הכניסה לישראל, התשי"ב-1952 אשר כונן את בית הדין לעררים שלפי חוק הכניסה לישראל המשמש היום ערכאה ראשונה בחלק ניכר של ענייני מִנהל אוכלוסין.

מסקירה קצרה זו נקל להיווכח כי מאז שנת 2002 ועד היום פעלו הגורמים הנוגעים בדבר להסמכת ערכאות מִנהליות לדון בענייני מִנהל אוכלוסין, תחת בג"ץ, תוך שמירה על עיקרון ההדרגתיות אשר מהווה עיקרון מנחה במלאכת חלוקת הסמכויות בין הערכאות המִנהליות השונות.    

וזהו נוסחו של פרט 12 נכון להיום -        

"מינהל אוכלוסין, עובדים זרים ומסתננים – החלטה של רשות לפי חוקים אלה, למעט החלטות הממשלה בענייני מינהל אוכלוסין, עובדים זרים ומסתננים ולמעט החלטות הנתונות לערר לפני בית הדין לעררים לפי פרק רביעי1 לחוק הכניסה לישראל, התשי"ב-1952:

           (1)  חוק הכניסה לישראל, התשי"ב-1952;

           (2)  סעיפים 7 ו-11(א) לחוק האזרחות, התשי"ב-1952;

           (3)  חוק האזרחות והכניסה לישראל (הוראת שעה), התשס"ג-2003, למעט החלטות לפי סעיפים 3א1 ו-3ג;

           (4)  חוק עובדים זרים, התשנ"א-1991, למעט החלטה לפי פרקים ד'3 או ה' בחוק האמור;

           (5)  חוק הדרכונים, התשי"ב-1952;

           (6)  חוק עדכון כתובת, התשס"ה-2005;

           (7)  חוק השמות, התשט"ז-1956;

           (8)  חוק למניעת הסתננות (עבירות ושיפוט), התשי"ד-1954".

בחלוף יותר מחמש-עשרה שנים מאז הוסמכו לראשונה בתי המשפט לענינים מינהליים לדון בענייני מִנהל אוכלוסין נראה כי בשלה העת להסמיכם לדון בכל ענייני מִנהל האוכלוסין בכפוף לסייגים הקבועים היום ברישה של פרט 12; קרי להסמיכם לדון בכל ענייני מִנהל האוכלוסין למעט בהחלטות של הממשלה ולמעט בהחלטות הנתונות לסמכותו של בית הדין לעררים שלפי חוק הכניסה לישראל.

כך מוצע לתקן את פרט משנה 12(2) לתוספת הראשונה לחוק שעניינו חוק האזרחות, התשי"ב-1952 ולהסמיך את בתי המשפט לענינים מינהליים לדון בכל החלטה מִנהלית המתקבלת לפי חוק האזרחות; לתקן את פרט משנה 12(3) לתוספת הראשונה לחוק שעניינו חוק האזרחות והכניסה לישראל (הוראת שעה), התשס"ג-2003 ולהסמיך את בתי המשפט לענינים מינהליים לדון בכל החלטה מִנהלית המתקבלת לפי חוק האזרחות והכניסה לישראל (הוראת שעה); וכן להוסיף פרטי משנה אשר יסמיכו את בתי המשפט לענינים מינהליים לדון בהחלטה מִנהלית המתקבלת לפי חוק השבות, התש"י-1950 או לפי חוק מרשם האוכלוסין, התשכ"ה-1965.

בתוך כך על-מנת לבצע מהלך זה באופן הדרגתי מוצע כי סמכותם העניינית של בתי המשפט לענינים מינהליים לדון בהחלטה מִנהלית המתקבלת לפי חוק השבות תיכנס לתוקף בחלוף שנה מיום התחילה של הצו.

תיקון פרט 21 לתוספת הראשונה שכותרתו "הסדרת עיסוק"         מדובר בתיקון צורני בלבד אשר נובע ממספור כפול.

תיקון פרט 23 לתוספת הראשונה שכותרתו "הגנת הסביבה"         פרט 23 לתוספת הראשונה מסמיך את בתי המשפט לענינים מינהליים לדון בשורה של החלטות מִנהליות מתחום הגנת הסביבה. מוצע להוסיף לרשימה זו החלטות לפי חוק להגנת חיית הבר, התשט"ו-1955 וכן החלטה של הרשות לשמירת הטבע והגנים הלאומיים, או של נושא תפקיד בה, לפי חוק גנים לאומיים, שמורות טבע, אתרים לאומיים ואתרי הנצחה, התשנ"ח-1998.

אשר להחלטות לפי חוק להגנת חיית הבר - עניין זה נדון בפסק-הדין בבג"ץ 8525/14 נתן נ' רשות הטבע והגנים (פורסם בנבו, 13.6.2016) שם נאמרו מפי המשנה לנשיאת בית המשפט העליון דאז, כבוד השופט בדימוס רובינשטיין, הדברים הבאים - "נפתח ונאמר כי תימה גדולה מדוע תיק כזה צריך להגיע לבית המשפט העליון ואינו יכול להגיע, כרבים מקבילים לו בתיקים אחרים, לבית המשפט לעניינים מינהליים כעתירה מינהלית (שאפילו כותרתה בתיקנו היא כזאת). הדברים יובאו לידיעת העוסקים במשפט המינהלי במשרד המשפטים, ודומה שככל שיתקנו את התוספת לחוק בתי המשפט לעניינים מינהליים להוספת החוק להגנת חיות הבר, תשט"ו-1955. יפה שעה אחת קודם".

 

תיקון פרט 30 לתוספת הראשונה שכותרתו "ספורט"        מוצע לערוך תיקון לפרט 30 לתוספת הראשונה שכותרתו "ספורט" ולהסמיך את בתי המשפט לענינים מינהליים לדון בהחלטה של רשות שעניינה מתן מעמד ספורטאי בצבא.

תיקון פרט 39 לתוספת הראשונה שכותרתו "אגודות שיתופיות"     לפי המצב המשפטי הקיים מאז שנת 2001 החלטותיו של רשם האגודות השיתופיות לפי פקודת האגודות השיתופיות למעט בענייני פירוק אגודות שיתופיות, בוררות בסכסוכים ועיקול זמני על נכסים, נתונות לערעור בדרך של ערעור מינהלי לפני בתי המשפט לענינים מינהליים.

הליך של ערעור מינהלי הוא הליך המיועד לתקיפת החלטה מעין-שיפוטית של גוף מעין-שיפוטי; מאפייניו של הליך הערעור המינהלי, כדוגמת זהות הצדדים להליך, נקבעו בהתאם לתכליתו.

במהלך השנים התברר כי חלק מהחלטותיו של רשם האגודות השיתופיות הן החלטות מִנהליות באופיין ומשכך דינן להתברר ככל החלטה מִנהלית אחרת ולא בדרך של ערעור מינהלי.

מוצע ליצור הבחנה בין החלטות מִנהליות של רשם האגודות השיתופיות שנכון שתיתקפנה בדרך של הגשת עתירה מינהלית לבית משפט לענינים מינהליים לבין החלטות מעין-שיפוטיות של הרשם שנכון שתיתקפנה בדרך של הגשת ערעור מינהלי לבית משפט לענינים מינהליים. הבחנה זו תיעשה באמצעות תיקון פרט 39 לתוספת הראשונה שעניינו בהסמכת בתי המשפט לענינים מינהליים לדון בהחלטות מִנהליות של רשם האגודות השיתופיות בדרך של עתירה מינהלית. 

תיקון פרט 40 לתוספת הראשונה שכותרתו "הפחתת סכומי תמיכה"          פרט 40 לתוספת הראשונה מסמיך את בתי המשפט לענינים מינהליים לדון בהחלטת שר האוצר לפי סעיף 3ב לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 שעניינה הפחתת תקציב או תמיכה בשל פעילות נגד עקרונות המדינה.

מוצע להסב פרט זה לפרט כללי בענייני תמיכות; בתוך כך מוצע לשנות את כותרתו של פרט 40 ל-"תמיכות" וכן מוצע להוסיף לפרט זה החלטה שעניינה מתן תמיכה לגוף אחר לפי הוראות החשב הכללי, למעט החלטה שעניינה קביעת מבחן תמיכה לפי הוראות אלה. כך יוסמכו בתי המשפט לענינים מינהליים לדון בתמיכות בגופים אחרים הניתנות לפי הוראות החשב הכללי, זאת להבדיל מתמיכות במוסדות ציבור הניתנות לפי סעיף 3א לחוק יסודות התקציב אשר ימשיכו להידון לפני בג"ץ.

תיקון פרט 41 לתוספת הראשונה שכותרתו "חקלאות"      פרט 41 לתוספת הראשונה מסמיך את בתי המשפט לענינים מינהליים לדון בשורה של החלטות מִנהליות מתחום החקלאות. מוצע להוסיף לרשימה זו החלטות לפי סעיפים 3-2 ו-10 לחוק ההתיישבות החקלאית (סייגים לשימוש בקרקע חקלאית ובמים), התשכ"ז-1967 וכן החלטות לפי פקודת הדיג.

תיקון פרט 57 לתוספת הראשונה שכותרתו "השקעות הון"            במסגרת חקיקת חוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב 2017 ו-2018), התשע"ז-2016 הוחלט לתקן את החוק לעידוד השקעות הון, התשי"ט-1959 ולהקים ועדת השגה אשר תדון בהשגות על החלטות מסוימות של מינהלת הרשות להשקעות ולפיתוח התעשייה והכלכלה (להלן - מינהלת הרשות) וכן בהשגות על החלטות מסוימות של מנהל הרשות להשקעות ולפיתוח התעשייה והכלכלה (להלן - מנהל הרשות), תחת ההליך הקודם שהיה קבוע בחוק לעידוד השקעות הון לפיו על החלטות אלה הוגש "ערר" לשר האוצר ולשר הכלכלה. בהתאם לכך הייתה כוונה להסמיך את בתי המשפט לענינים מינהליים לדון בהחלטות ועדת ההשגה; ואולם בשגגה הוסמכו בתי המשפט לענינים מינהליים לדון באותן ההחלטות של מינהלת הרשות ושל מנהל הרשות בהן דנה ועדת ההשגה. כלומר לפי המצב החוקי הקיים על החלטות מסוימות של מינהלת הרשות ושל מנהל הרשות יש להגיש השגה לוועדת ההשגה שלפי סעיף 24א לחוק לעידוד השקעות הון; ולכאורה ניתן גם להגיש על החלטות אלה עתירה מינהלית ישירות לבתי המשפט לענינים מינהליים, מבלי בהכרח למצות הליכים לפני ועדת ההשגה, בעוד שלכאורה על החלטות ועדת ההשגה שלפי סעיף 24א לחוק לעידוד השקעות הון יש להגיש עתירה לבג"ץ. מובן מאליו כי מצב זה אינו רצוי ולא זו הייתה כוונתו האמתית של המחוקק.

לפיכך מוצע לתקן את פרט 57 לתוספת הראשונה כך שבתי המשפט לענינים מינהליים יוסמכו לדון בהחלטות ועדת ההשגה שלפי סעיף 24א לחוק לעידוד השקעות הון.

החלפת פרט 59 לתוספת הראשונה שכותרתו "מיזם חקלאי-תיירותי משולב"         פרט 59 לתוספת הראשונה  אשר הוסף לאחרונה מסמיך את בתי המשפט לענינים מינהליים לדון בהחלטות שונות הקשורות לחוק הרשות לפיתוח הנגב, התשנ"ב-1991; החלטות אלה נוגעות במישרין לרשות מקרקעי ישראל.   

מוצע להסב פרט זה לפרט כללי בענייני רשות מקרקעי ישראל אשר יסמיך את בתי המשפט לענינים מינהליים לדון בשלושה סוגים של החלטות - האחד הוא החלטה של רשות מקרקעי ישראל שעניינה הקצאה ראשונית של מקרקעין; השני הוא החלטות שונות הקשורות לחוק הרשות לפיתוח הנגב, התשנ"ב-1991; והשלישי הוא החלטה של ועדת ההשגות הפועלת לפי החלטות מועצת מקרקעי ישראל שעניינה השגה על שומת מקרקעין שנערכה במסגרת עסקה עם רשות מקרקעי ישראל.

הוספת פרט חדש לתוספת הראשונה שעניינו החלטה של רשות לפי סעיף 78 לפקודת המשטרה [נוסח חדש], התשל"א-1971 (להלן - פקודת המשטרה) - סעיף 78 לפקודת המשטרה מסמיך קצין משטרה בכיר וממונה על המחוז (וכן שופט בית משפט שלום או שופט בית משפט מחוזי) לצוות על סגירת מקום בתנאים הקבועים שם. מוצע להוסיף לתוספת הראשונה פרט חדש אשר יסמיך את בתי המשפט לענינים מינהליים לדון בהחלטה של רשות לפי סעיף 78 לפקודת המשטרה; בעניין זה יובהר כי אין בכך כדי להסמיך את בתי המשפט לענינים מינהליים לדון בהחלטה כאמור במצב בו היא מתקבלת על-ידי שופט, אלא רק בהחלטה כאמור במצב בו היא מתקבלת על-ידי רשות מִנהלית קרי על-ידי קצין משטרה בכיר או על-ידי הממונה על המחוז.    

הוספת פרט חדש לתוספת הראשונה שכותרתו "התגוננות אזרחית"           מוצע להוסיף לתוספת הראשונה פרט חדש אשר יסמיך את בתי המשפט לענינים מינהליים לדון בהחלטה של רשות לפי חוק ההתגוננות האזרחית, התשי"א-1951 למעט בהחלטה של הממשלה, בהחלטת שר או בהחלטה של ראש המטה הכללי של הצבא, ולמעט בהחלטה לפי סעיפים 8ד, 9ג ו-9ד לחוק האמור.

הוספת פרט חדש לתוספת הראשונה שכותרתו "ייבוא וייצוא"      מוצע להוסיף לתוספת הראשונה פרט חדש אשר יעסוק בייבוא וייצוא ואשר יסמיך את בתי המשפט לענינים מינהליים לדון בהחלטה פרטנית של רשות שעניינה ייבוא לפי כל דין; ויובהר כי הכוונה היא להחלטה פרטנית מסוימת, להבדיל מהחלטה רוחבית או כללית.

הוספת פרט 5א לתוספת השנייה             מוצע להוסיף לתוספת השנייה פרט חדש אשר יקבע באופן מפורש כי אופן הערעור על החלטת ועדת המשנה של המועצה הארצית שלפי סעיף 6(ג) לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965, בדונה בפיצויים ובהיטל השבחה של שטח המצוי במרחב תכנון מחוזי אשר חל עליו סעיף 12 לחוק התכנון והבניה ואשר מכונה "שטח גלילי", הוא בדרך של ערעור מינהלי; זאת בדומה לאופן הערעור על החלטת ועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה הפועלת לפי חוק התכנון והבניה וראה לעניין זה פרט 5 לתוספת השנייה. יצוין כי ממילא זוהי הפרשנות המקובלת במחלקת ייעוץ וחקיקה של משרד המשפטים ואולם למען הסר ספק מוצע לקבוע זאת באופן מפורש.

תחילה ותחולה               מוצע כי תחילתו של צו זה תהא שלושים ימים לאחר יום פרסומו; למעט תחילתו של פרט משנה 12(9) לתוספת הראשונה אשר יסמיך את בתי המשפט לענינים מינהליים לדון בחוק השבות, לגביו מוצע כי תחילתו תהא שנה לאחר יום התחילה של הצו.

עוד מוצע, נוכח היקפו של צו זה, כי הצו יחול על הליכים אשר יוגשו לאחר יום התחילה.