תיק הצעת חוק מסי:803-10-2017-000061 סימוכין: 303-99-2017-046914
הצעת חוק בתי משפט לענינים מינהליים (תיקון מסי...) (הסמכת בתי משפט לענינים מינהליים לדון בהחלטות מנהליות של רשויות ישראליות הפועלות באזור יהודה והשומרון), התשע"ח-2018
מטרתו של החוק המוצע להסמיך את בתי המשפט לענינים מינהליים לדון בהחלטות מנהליות של רשויות ישראליות הפועלות באזור יהודה והשומרון (להלן - האזור) בהתאם לעיקרון ההסמכה ההדרגתית הקבוע בחוק בתי משפט לענינים מינהליים, התש"ס-2000 (להלן - החוק), והכול כמפורט בהמשך הדברים.
חוק בתי משפט לענינים מינהליים אשר נחקק בשנת 2000 הקים לראשונה מחלקות מנהליות בבתי המשפט המחוזיים במטרה להוות חוק מסגרת להעברה הדרגתית ומסודרת של סמכויות מבג"ץ ומבתי המשפט הכלליים אל בתי המשפט המחוזיים בשבתם כבתי משפט לענינים מינהליים.
חקיקתו של החוק היוותה שלב ראשון בתהליך להבניית מערכת השיפוט בעניינים מנהליים כך שזו תהא מורכבת, בסופו של דבר, משלוש ערכאות. ואכן בדברי ההסבר של הצעת חוק בתי משפט לענינים מינהליים נכתב כי "בשלב זה מדובר על יצירת מדורים מינהליים בבתי המשפט המחוזיים בלבד. בשלב מאוחר יותר תיבחן האפשרות להקים מדורים מינהליים גם בבתי משפט שלום" (דברי הסבר להצעת חוק בתי משפט לענינים מינהליים, התש"ס-1999, ה"ח 2, 4).
בתוך כך ההצעה אשר לפנינו מבקשת להשתלב בתהליך האמור שעיקרו הלכה למעשה בשני תהליכי משנה השזורים זה בזה - הבניית מערכת שיפוט בעניינים מנהליים כך שזו תהא מורכבת משלוש ערכאות; וחלוקת הסמכות העניינית בעניינים מנהליים בין ערכאות השיפוט המנהלי ולפי סוגי ההליכים השונים.
ואכן בד בבד להצעה זו מקודמים בימים אלה שני חיקוקים נוספים המשרתים גם הם את תהליכי המשנה האמורים - הראשון הוא הצעת החוק שעניינה כינון מחלקות מנהליות בבתי משפט השלום אשר פורסמה בזמנו כהצעת חוק בתי משפט לענינים מינהליים (תיקון מסי 75) (בתי משפט שלום לענינים מינהליים), התשע"ב-2012; הצעת החוק האמורה אושרה בקריאה ראשונה בכנסת ה-18 ביום 25 ביולי 2012 והוחל עליה דין רציפות בכנסת ה-19 ביום 19 במרץ 2014 לפי חוק רציפות הדיון בהצעות חוק, התשנ"ג-1993. והשני הוא צו בתי משפט לענינים מינהליים (שינוי התוספות לחוק) שעניינו בהסמכת בתי המשפט לענינים מינהליים לדון בעניינים מנהליים נוספים אשר נתונים כיום לסמכותו של בג"ץ ולסמכותם של בתי משפט אחרים. משרד המשפטים שוקד על קידומם של שני החיקוקים הללו, לצד הצעת החוק שלפנינו, וכחלק ממהלך כולל כפי האמור.
נשוב להצעה אשר לפנינו; בסעיף 1 לחוק בתי משפט לענינים מינהליים נקבע כי מטרתו של החוק "להסמיך באופן הדרגתי את בית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט לענינים מינהליים לדון בענינים מינהליים הנדונים בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק או בבתי משפט אחרים...".
והנה מאז חקיקת חוק בתי משפט לענינים מינהליים ועד היום הועברו לסמכות בתי המשפט המחוזיים בשבתם כבתי משפט לענינים מינהליים סמכויות נרחבות בעניינים מנהליים. ואולם סמכויות אלה לא כללו את הסמכות העניינית לדון בהחלטות מנהליות של רשויות ישראליות הפועלות באזור אשר נותרו בסמכות בית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק (להלן - בג"ץ).
כעת מוצע להסמיך את בתי המשפט לענינים מינהליים לדון בהחלטות מנהליות של רשויות ישראליות הפועלות באזור, ובפרט בארבעת התחומים הבאים - חופש מידע; תכנון ובניה; ענייני כניסה ויציאה (כניסה לאזור, יציאה ממנו וכניסה ויציאה בתוך האזור); וצווי הגבלה ופיקוח; והכול כפי המוצע בנוסח הצעת החוק.
הסמכת בתי המשפט לענינים מינהליים לדון בהחלטות מנהליות של רשויות ישראליות הפועלות באזור תביא לכך שהחלטות אלה לא תידונה לפני בג"ץ כערכאה ראשונה ואחרונה. בעניין זה יצוין כי ניתוח הנתונים בדבר כמות העתירות המוגשות לבג"ץ מדי שנה מלמד כי ישנה כמות לא מבוטלת של עתירות בענייני האזור; כך, מעבר לתכלית אשר טמונה במהלך הכולל הנוגע למערכת השיפוט בעניינים מנהליים, הסמכת בתי המשפט לענינים מינהליים כאמור אף תסייע בהפחתת העומס המוטל על בית המשפט העליון.
לפי החוק המוצע יוסף לחוק בתי משפט לענינים מינהליים סעיף 5א אשר יקבע את גדר סמכותם של בתי המשפט לענינים מינהליים לדון בהחלטות מנהליות של רשויות ישראליות הפועלות באזור. עוד לפי המוצע תיקבע סמכות ייחודית לבית משפט לענינים מינהליים בירושלים לדון בעניינים אלה.
סעיף 5א המוצע יסמיך את בית משפט לענינים מינהליים בירושלים לדון בשני סוגים של הליכים - עתירה מינהלית בענייני האזור לפי התוספת הרביעית אשר תוסף לצורך זה לחוק; וערעור מינהלי בענייני האזור לפי התוספת החמישית אשר תוסף לצורך זה לחוק. עוד מוצע כי עתירה מינהלית בענייני האזור וערעור מינהלי בענייני האזור יידונו לפי הוראות החוק כאילו היו הם עתירה מינהלית לפי סעיף 5(1) לחוק וערעור מינהלי לפי סעיף 5(2) לחוק.
התחום הראשון אותו מוצע להעביר לסמכות בית משפט לענינים מינהליים בירושלים הוא ענייני חופש מידע הנוגעים לרשויות ישראליות הפועלות באזור. יושם אל לב כי חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998 הוחל באופן חלקי באזור, ובעיקר על מועצות מקומיות. כאן המקום להבהיר את המובן מאליו - עניינה של הצעת החוק שלפנינו, בהקשר זה, אינו בהחלת חוק חופש המידע על רשויות ישראליות הפועלות באזור, וממילא אין בכוחה של הצעת חוק זו כדי לעשות כן; עניינה של הצעת החוק אך בהסמכת בתי המשפט לענינים מינהליים לדון בבקשות מידע המופנות לרשויות ישראליות הפועלות באזור.
מוצע כי בית משפט לענינים מינהליים בירושלים ידון בבקשות לקבלת מידע מרשויות ישראליות הפועלות באזור בדרך של עתירה מינהלית לפי פרט 1 לתוספת הרביעית אשר תוסף כאמור לחוק. כך בהתאם לחוק המוצע על פסק-דינו של בית המשפט לענינים מינהליים בעתירה המינהלית ניתן יהיה להגיש ערעור בזכות לבית המשפט העליון.
התחום השני אותו מוצע להעביר לסמכות בית משפט לענינים מינהליים בירושלים הוא תכנון ובניה באזור. בתוך כך מוצע להסמיך את בית משפט לענינים מינהליים בירושלים לדון במרבית העתירות בענייני תכנון ובניה של האזור בדומה למצב המשפטי הקיים היום לפי התוספת הראשונה לחוק (כך למשל בפרט התכנון והבניה הקיים היום בתוספת הראשונה לחוק מוחרגות החלטות שר, ועל כן בהתאמה מוצע להחריג מפרט התכנון והבניה של האזור החלטות של מפקד כוחות צה"ל באזור), וכן תוך החרגה של עניינים נוספים אשר מורכבותם או רגישותם מצדיקה זאת (כך למשל מוצע להחריג מסמכותו של בית משפט לענינים מינהליים החלטה לפי סעיף 34א לחוק תכנון ערים, כפרים ובניינים, מס׳ 79 לשנת 1966 שעניינה מתן היתר בניה לפי תכנית שהופקדה וטרם נכנסה לתוקפה).
מוצע כי בית משפט לענינים מינהליים בירושלים ידון בענייני התכנון והבניה של האזור בדרך של עתירה מינהלית לפי פרט 2 לתוספת הרביעית אשר תוסף כאמור לחוק. כך בהתאם לחוק המוצע על פסק-דינו של בית המשפט לענינים מינהליים בעתירה המינהלית ניתן יהיה להגיש ערעור בזכות לבית המשפט העליון.
התחום השלישי אותו מוצע להעביר לסמכות בית משפט לענינים מינהליים בירושלים הוא ענייני כניסה ויציאה - כניסה לאזור, יציאה ממנו וכניסה ויציאה בתוך האזור. גם ביחס לעניינים אלה מוצע להסמיך את בית משפט לענינים מינהליים בירושלים לדון במרבית העתירות תוך החרגה של עניינים אשר מורכבותם או רגישותם הביטחונית מצדיקה זאת (כך למשל היא החלטה שעניינה מתן היתר כניסה לשטח צבאי סגור מסוים שלא לצורכי תעסוקה או שלא בתחומי מרחב התפר).
מוצע כי בית משפט לענינים מינהליים בירושלים ידון בענייני הכניסה והיציאה בדרך של עתירה מינהלית לפי פרט 3 לתוספת הרביעית אשר תוסף כאמור לחוק. כך בהתאם לחוק המוצע על פסק-דינו של בית המשפט לענינים מינהליים בעתירה המינהלית ניתן יהיה להגיש ערעור בזכות לבית המשפט העליון.
התחום הרביעי אותו מוצע להעביר לסמכות בית משפט לענינים מינהליים בירושלים הוא צווי הגבלה ופיקוח המוצאים באזור. מכיוון שצווים אלה נדונים קודם לפני ועדת ערעורים בה יושבים שופטים צבאיים - מוצע כי בית משפט לענינים מינהליים בירושלים ידון בעניינים אלה בדרך של ערעור מינהלי לפי פרט 1 לתוספת החמישית אשר תוסף כאמור לחוק.
כך בהתאם לחוק המוצע ולתחיקת הביטחון צו הגבלה או פיקוח יידון לפני ועדת ערעורים בה יושבים שופטים צבאיים; על החלטת ועדת הערעורים ניתן יהיה להגיש ערעור מינהלי לפני בית משפט לענינים מינהליים בירושלים; ועל פסק-דינו של בית משפט לענינים מינהליים בערעור המינהלי ניתן יהיה להגיש בקשת רשות ערעור לבית המשפט העליון.
בעניין זה חשוב להעיר כי בהצעת חוק המאבק בטרור, התשע"ה-2015 הוצע להסמיך את בתי המשפט לענינים מינהליים לדון בצווי הגבלה המוצאים במדינת ישראל בדרך של עתירה מינהלית; ודוק - עתירה מינהלית ולא ערעור מינהלי כפי המוצע כאן מכיוון שההסדר הקיים היום לגבי צווי הגבלה המוצאים במדינת ישראל, ואף זה אשר הוצע בהצעת חוק המאבק בטרור, אינו כולל דיון בצווי ההגבלה לפני ערכאה
מעין-שיפוטית כדוגמת ועדת הערעורים אשר דנה בצווי הגבלה ופיקוח המוצאים באזור. מכל מקום חלק זה של הצעת חוק המאבק בטרור פוצל מהצעת החוק המקורית ונדון בימים אלה לפני ועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת. מובן מאליו כי הצעת החוק שלפנינו תותאם במידת הצורך לחקיקה אשר תתקבל בסופו של דבר בכנסת בעניין צווי הגבלה במדינת ישראל.
ד. השפעת החוק המוצע על החוק הקיים
לפי החוק המוצע יתווסף סעיף 5א לחוק וכן תתווספנה שתי תוספות לחוק - התוספת הרביעית שעניינה עתירות מינהליות בענייני האזור והתוספת החמישית שעניינה ערעורים מינהליים בענייני האזור.
ה. השפעת החוק המוצע על תקציa המדינה, על תקנים !משרדי הממשלה ועל ההיaט המנהלי
ייתכן ותידרשנה תוספות תקינה עבור גורמים שונים הנוגעים בדבר כגון פרקליטות המדינה, הנהלת בתי המשפט, יועמ"ש איו"ש והמנהל האזרחי. עניין זה ילובן בהמשך עבודת המטה.
להלן נוסח החוק מוצע:
1. בחוק בתי משפט לענינים מינהליים, התש"ס-[1]2000 (להלן - החוק העיקרי), אחרי סעיף 5 יבוא -
"סמכות בית 5א בית משפט לענינים מינהליים בירושלים ידון באלה - משפט לענינים מינהליים לדון בענייני האזור
(1) עתירה נגד החלטה של רשות או של גוף הפועלים באזור יהודה והשומרון המנויים בתוספת הרביעית בעניין המנוי בתוספת הרביעית, ולמעט עתירה שהסעד העיקרי המבוקש בה ענינו התקנת תחיקת הביטחון, לרבות ביטולה, הכרזה על בטלותה או מתן צו להתקנתה (להלן - עתירה מינהלית בענייני האזור). עתירה מינהלית בענייני האזור תידון לפי הוראות חוק זה כאילו הייתה היא עתירה מינהלית לפי סעיף 5(1);
(2) ע רעור המנוי בתוספת החמישית (להלן - ערעור מינהלי בענייני האזור).
ערעור מינהלי בענייני האזור יידון לפי הוראות חוק זה כאילו היה הוא ערעור מינהלי לפי סעיף 5(2)".
2. אחרי התוספת השלישית לחוק העיקרי יבוא -
"תוספת רביעית עתירה מינהלית בענייני האזור
(סעיף 5א(1))
(1) חופש מידע - החלטה של רשות בבקשה לקבלת מידע המופנית כלפיה.
(2) תכנון ובניה - ענייני תכנון ובניה לפי החיקוקים הבאים -
החלטה של רשות לפי חוק תכנון ערים, כפרים ובניינים, מס׳ 79 לשנת 1966
(להלן - החוק), לפי צו בדבר תכנון ערים, כפרים ובניינים (יהודה והשומרון)
(מס׳ 418), התשל"א-1971 או לפי צו בדבר מתן היתרים לעבודות בשטחים
תפוסים לצרכים צבאיים (יהודה והשומרון) (מס׳ 997), התשמ"ב-1982,
והכול למעט -
(א) החלטה שעניינה עבירות ועונשין ובכלל זה החלטה לפי סעיף 37ב לחוק;
(ב) החלטה שעניינה תכנית מתאר מתארית או אזורית;
(ג) החלטה של מפקד כוחות צה"ל באזור יהודה והשומרון;
(ד) החלטה של ראש המנהל האזרחי לפי תקנה 3 לתקנות אישור, הקמה ופטור מהיתר לדרכים זמניות לאתרי בנייה בעלי חשיבות אזורית (הוראת שעה) (יהודה והשומרון), התשע"א-2011;
(ה) החלטה של ראש המנהל האזרחי לפי תקנה 3 לתקנות אישור הקמה ופטור מרשיון למבנה חינוך ארעי (הוראת שעה) (יהודה והשומרון), התש"ע-2010;
(ו) החלטה של מועצת התכנון העליונה לפי סעיף 7(4) לצו בדבר תכנון ערים, כפרים ובנינים (יהודה והשומרון) (מס׳ 418), התשל"א-1971;
(ז) החלטה לפי סעיף 34א לחוק. (3) כניסה ויציאה -
(א) החלטה של ראש המנהל האזרחי לפי סעיף 1ד לצו בדבר שטחים סגורים (אזור הגדה המערבית) (מס׳ 34), התשכ"ז-1967 לפטור אדם מסוים מתחולת הוראות הצו האמור;
(ב) החלטה של מפקד צבאי לפי סעיף 3 להיתר כניסה כללי (מס׳ 5) (תושבים ישראליים ותושבי חוץ) (יהודה והשומרון), התש"ל-1970;
(ג) החלטה של מתאם פעולות הממשלה בשטחים, או מי מטעמו, לפי כל נוהל שעניינה מתן אשרת כניסה לזר לאזור יהודה והשומרון, למעט החלטה כאמור שעניינה אישור מתן רישיון ביקור זר מטעם הרשות הפלסטינית;
(ד) החלטה של רשות שעניינה מתן היתר כניסה לשטח צבאי סגור באזור יהודה והשומרון לצורכי תעסוקה לפי ההכרזה בדבר סגירת שטח (ישובים ישראליים) (יהודה והשומרון), התשס"ב-2002 ולפי הצו בדבר העסקת עובדים במקומות מסוימים (יהודה והשומרון) (מס׳ 967), התשמ"ב-1982, ולמעט עתירה שהסעד העיקרי בה עניינו החלטה בדבר סגירת השטח לפי תחיקת הביטחון;
(ה) החלטה של רשות שעניינה מתן היתר כניסה לשטח שהוא מרחב תפר למעט עתירה שהסעד העיקרי בה עניינו החלטה בדבר סגירת השטח לפי תחיקת הביטחון; בפרט זה "מרחב תפר" - השטח שבין גדר הביטחון לבין קו תחום אזור יהודה והשומרון אשר הוכרז כמרחב תפר בתחיקת הביטחון;
(ו) החלטה של רשות שעניינה מניעת יציאת תושב אזור לחו"ל לפי נוהלי המנהל האזרחי.
תוספת חמישית ערעור מינהלי בענייני האזור
(סעיף 5א(2))
(1) ע רעור על החלטת ועדת ערעורים לפי סעיפים 297-296 לצו בדבר הוראת ביטחון [נוסח משולב] (יהודה והשומרון) (מסי 1651), התש"ע-2009."