סימוכין: 803-99-2017-053036
תזכיר חוק
א. שם החוק המוצע
הצעת חוק המאבק בטרור (סמכות להורות על תנאים ללוויית מפגע), תשע"ח-2018
ב. מטרת החוק המוצע והצורך בו
מדינת ישראל מחויבת להבטחת ביטחונם ושלומם של אזרחיה, ובכלל זה לפעול לסיכול איומי הטרור, כל זאת תוך שמירה על איזון בין עוצמת הכלים הנדרשים להתמודדות אפקטיבית עם הסיכונים האמורים לבין מחויבות המדינה לשמירה על ערכי הדמוקרטיה וזכויות אדם.
גל הטרור האחרון שהחל באוקטובר 2015, שהתאפיין בפיגועים שבוצעו על ידי מפגעים בודדים שהושפעו, בין היתר, מהסתה, הביא לדיון מחודש במדיניות עיכוב גופות מפגעים שביצעו מעשי טרור. כחלק מההתמודדות עם הפרות סדר חמורות שמתרחשות במהלך אירועי לוויה של מי נהרגו במהלך ביצוע מעשה טרור או ניסיון לבצעו, שעלולות להגיע כדי פגיעה בחיי אדם, הציבה משטרת ישראל תנאים שנועדו להבטיח את שלומו של הציבור וביטחונו ולמנוע ביצוע מעשי טרור במהלך אירוע הלוויה או בסמוך לו. במקרים מסוימים, הוחזקו גופות המפגעים שביצעו את מעשי הטרור בידי המשטרה עד לקבלת התחייבות למילוי התנאים.
מקורות הסמכות עליהם התבססה משטרת ישראל לעיכוב השבת גופות מפגעים היו עד לאחרונה, סעיפים 3 ו-4א לפקודת המשטרה [נוסח חדש], תשל"א – 1971 (להלן: פקודת המשטרה או הפקודה). סעיף 3 לפקודת המשטרה הוא סעיף כללי הקובע את תפקידי משטרת ישראל, ולפיו תעסוק המשטרה "במניעת עבירות ובגילוין, בתפיסת עבריינים ובתביעתם לדין, בשמירתם הבטוחה של אסירים, ובקיום הסדר הציבורי ובטחון הנפש והרכוש".
סעיף 4א לפקודה מעגן את סמכותה של המשטרה לפעול להצלת חיים ולמניעת פגיעה חמורה בביטחון הנפש והרכוש וקובע:
4א. חשש ממשי לפגיעה חמורה סמכות ואחריות
(א) מצא שוטר כי קיים חשש ממשי לפגיעה חמורה בביטחון הנפש או הרכוש, רשאי הוא –
(1) להורות לכל אדם הנמצא באזור או במקום שבו קיים החשש האמור, הוראה סבירה הדרושה באופן חיוני לשם הצלת הנפש או הרכוש או למניעת הפגיעה, ובכלל זה להורות על מניעת גישה לאזור או למקום, או יציאה ממנו;
(2) ....
(3) לצורך הצלת הנפש או הרכוש –
(א) להיכנס לכל מקום שהכניסה אליו דרושה באופן חיוני ולהשתמש בכוח סביר כלפי אדם או רכוש לצורך ביצוע סמכות הכניסה כאמור, ובלד שהשוטר זיהה עצמו לפני מי שנמצא במקום והודיע לו את המטרה שלשמה נדרשת הכניסה, ביקש את הסכמתו לכניסה והזהירו כי יש בכוונתו להשתמש בכוח לצורך הכניסה; חובת הזיהוי, ההודעה והאזהרה כאמור לא יחולו אם נוכח השוטר לדעת כי לא נמצא איש במקום;
(ב) לעשות כל פעולה הדרושה באופן חיוני, ולהשתמש בכוח סביר כלפי אדם או רכוש לצורך ביצוע פעולה כאמור.
בעתירה שהוגשה בעניין השבת גופות המפגעים שביצעו את הפיגוע במתחם בהר הבית בחודש יולי 2017, בו נרצחו שני שוטרים (בג"ץ 5887/17 ג'בארין נ' משטרת ישראל – להלן בג"ץ ג'בארין), הציגה משטרת ישראל לבית המשפט את הסיכונים האפשריים במקרה בו יתקיימו לוויותיהם של המפגעים ללא המגבלות המשטרתיות שהוצגו בעניין. המשטרה סברה כי קיים חשש ממשי לביטחון הנפש והרכוש, ולפיכך רשאית היא לעכב את החזרת הגופות מכוח סעיף 4א(3)(ג) עד להתקיימותם של העיתוי והנסיבות המתאימים שיבטיחו את צמצום הסיכון.
בפסק הדין שניתן בבג"ץ ג'בארין ביום 25.7.17 קבע בית משפט כי סעיפים 3 ו- 4א לפקודת המשטרה אינם מהווים בסיס סמכות חוקי לעיכוב השבת גופות מפגעים והחזקתן בידי משטרת ישראל וכי עמדת המשטרה אינה מתיישבת עם הדרישה להסמכה מפורשת בכל הנוגע לפעולה הפוגעת בזכויות יסוד. בית המשפט קבע כי מספר זכויות יסוד עומדות על כף המאזניים, ובראשן כבוד האדם. כפועל יוצא, אין המשטרה רשאית להתנות את החזרת גופות המפגעים בהתחייבות המשפחה למתכונת מסוימת של לוויה וסמכות המשטרה על פי פסיקת בג"ץ, מוגבלת רק לקביעת תנאים שנועדו להבטחת הסדר הציבורי בעת קיום הלוויה.
בפסק הדין שניתן לאחרונה בבג"ץ 4466/16 עליאן נ' מפקד כוחות צה"ל בגדה המערבית (יצוין כי המדינה הגישה עתירה לקיום דיון נוסף בפסק הדין), התייחס בית המשפט העליון לצורך בהסמכה מפורשת בנסיבות של עיכוב השבת גופות גם לצרכי משא ומתן וקבע כי:
"כל גורם מינהלי חייב לפעול בתוך דל"ת אמות הסמכות שהוקנתה לו בחוק. עקרון זה הוא אבן הפינה של המשפט המינהלי. הוא מחייב את הגורמים המינהליים לפי חוק ובכך הוא מגביל את כוחו של השלטון ומבטיח את חירויות הפרט"... כאשר המעשה המינהלי פוגע בזכויות אדם, לא זו בלבד שהגורם המינהלי נדרש להצביע על מקור סמכות לפעולתו אלא גם שההוראה המסמיכה צריכה לעמוד בדרישות החוקתיות. בכלל זה עליה להיות מעוגנת בחקיקה ראשית, בהוראת חוק מיוחדת שנועדה להתיר את הפגיעה בזכות היסוד, ובנוסף עליה להיות ברורה ספציפית ומפורשת. כך נפסק על-ידי בית משפט זה מימים-ימימה, ולימים עקרון זה אף עוגן בסעיף 8 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, המורה כי פגיעה בזכויות יסוד המוגנות לפי החוק תותר רק "לפי חוק כאמור מכוח הסמכה מפורשת בו".
מטרת הצעת החוק לעגן באופן מפורש את סמכות המשטרה לעיכוב השבת גופות של מי שביצעו או ביקשו לבצע מעשה טרור ונהרגו תוך ביצוע מעשה הטרור או הניסיון לבצעו, בנסיבות בהן בשל אירוע לוויה של האמורים, קיים חשש ממשי לביצוע מעשה טרור או פגיעה בחיי אדם, לרבות בשל הסתה. בנוסף, מוצע לעגן את הסמכות לקביעת תנאים להבטחת שלום הציבור וביטחונו במהלך לוויה, בה הכיר בית המשפט העליון בבג"ץ ג'בארין.
לפי הצעת החוק תוקנה סמכות מפורשת למפקד מחוז במשטרה להורות על קביעת תנאים שללא מתן התחייבות להתקיימותם לא תתאפשר העברת גופת המפגע לקבורה, אם קיים בעיניו יסוד סביר לחשד לכך שיתבצע מעשה טרור, תתרחש פגיעה בביטחון הנפש או יתפרסמו דברי תמיכה בטרור, והכל בזיקה ללוויה או לקבורה של מפגע, וזאת על מנת למנוע סכנה לשלום הציבור ובטחונו.
עוד מוצע כי הסמכות העניינית לקיום ביקורת שיפוטית על הפעלת סמכויות המשטרה לפי החוק המוצע תהא נתונה לבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק וזאת מכוח סמכותו לפי סעיף 15(ד)(2) לחוק-יסוד: השפיטה.
ג. עיקרי החוק המוצע
עיקר 1 - תיקון כותרת הפרק
מוצע לתקן את כותרת פרק ו' באופן שיבהיר כי פרק זה נוגע לסמכויות המשטרה.
עיקר 2 - סמכות מפקד המחוז לקביעת צו לעניין לוויה
סעיף קטן (1) - מעגן את סמכותו של מפקד המחוז להוציא צו לקביעת תנאים לעריכת לוויה.
בפסקה (א) מוצע, למען הבהירות, לעגן את סמכותו של מפקד מחוז במשטרת ישראל לקבוע תנאים לעריכת לוויה או קבורה של מי שנהרג בקשר עם ביצוע מעשה טרור על ידו או ניסיון שלו לבצע מעשה כאמור (להלן –מפגע), וזאת לשם שמירה על שלום הציבור וביטחונו. כאמור, הסמכות לקביעת תנאים במהלך לוויה על מנת להבטיח את שלום הציבור ובטחונו הוכרה על ידי בית המשפט העליון בבג"ץ ג'בארין, ולפיו רשאית המשטרה "לקבוע תנאים והוראות, לפי מיטב שיקול דעתה, על מנת להבטיח שההלוויות עצמן תערכנה תוך שמירה על הסדר הציבורי ולשם מניעת הפרות סדר ואלימות" (בג"ץ ג'בארין, סעיף 15 ב' לפסק הדין).
מוצע לקבוע רשימה של תנאים, שמפקד מחוז רשאי לקבוע לעניין קיום לוויה. בין התנאים המפורטים בסעיף שאינו מהווה רשימה ממצה: מספר המשתתפים, זהותם של המשתתפים, לרבות מניעת השתתפותו של אדם מסוים ככל שנשקפת סכנה לשלום הציבור מאותו אדם או מעצם השתתפותו באירוע הלוויה, מסלול הלוויה, מועד קיום הלוויה ושעת הלוויה, קביעת רשימה של חפצים שנשיאתם במהלך האירוע אסורה. כמו כן, רשאי מפקד המחוז לקבוע במקרים מיוחדים גם את מקום הקבורה. בקביעת מקום הקבורה יתחשב, ככל הניתן, במקום הקבורה בו ביקשה משפחת המפגע לקבור אותו.
בפסקה (ב) מוצע לקבוע את סמכותו של מפקד המחוז להורות על הפקדת ערובה כספית להבטחת קיום התנאים שקבע במהלך אירוע הלוויה של המפגע באחד משני מקרים אפשריים: הראשון, כאשר סבר כי קיים חשש לפגיעה בשלום הציבור וביטחונו בשל אירוע הלוויה או הקבורה; והשני, כאשר סבר כי קיים חשש לגילוי הזדהות עם ארגון הטרור או הסתה לטרור כאמור בסעיפים 24(א) ו(ב) לחוק. סכום הערובה שרשאי יהיה מפקד המחוז להטיל ייקבע בתקנות.
בפסקה (ג) מוצע לקבוע כי במקרה של סירוב האחראים לארגון הלוויה או הקבורה של המפגע למתן התחייבות למילוי התנאים או להפקדת ערובה כספית, מפקד המחוז יהיה רשאי לחייב את האחראים לארגון הלוויה בצו לעשות כל שביכולתם בנסיבות העניין כדי למנוע את הפרת התנאים. מפקד המחוז יקבע בצו את הסכום שניתן לצוות על האחראים על הלוויה לשלם בשל הפרת התנאים, בהתאם לגובה הערובה הכספית.
כן מוצע לקבוע במפורש כי אין באמור בסעיף קטן זה כדי לגרוע מסמכויות המשטרה הנתונות לה על פי דין.
בסעיף קטן (2) - מוצע לקבוע את סמכותו של מפכ"ל המשטרה להורות בצו על עיכוב מסירת גופה עד להבטחת מילוי התנאים שנקבעו על-ידי מפקד המחוז ממי שאחראי לקיום לוויה, כאמור בסעיף קטן (1). המפכ"ל רשאי להורות על עיכוב הגופה אם היה לו חשש ממשי כי בשל לווייתו או קבורתו של מפגע ייגרם אחד משני אלה:
א. פגיעה חמורה בביטחון הנפש, קרי בחיי אדם, לרבות בשל הסתה לטרור במהלך הלוויה, כהגדרתה בסעיפים 24(א) ו (ב) לחוק;
ב. ביצוע מעשה טרור, לרבות בשל הסתה לטרור במהלך הלוויה כאמור.
הוצאת הצו על-ידי המפכ"ל תעשה רק אם סבר כי עיכוב גופת המפגע דרוש באופן חיוני למניעת הפגיעה בביטחון הנפש או מעשה הטרור לפי העניין, וכי לא ניתן למנוע את הפגיעות כאמור בסעיף זה בדרך סבירה אחרת.
עיקר 3- תיקון סעיף 4א לפקודת המשטרה
מוצע לתקן את סעיף 4א(א)(1) לפקודת המשטרה ולקבוע כי הסמכות הקבועה בו תהיה מכוונת לא רק ביחס לאדם המצוי במקום באותה העת, אלא לגבי כל אדם שבקשר אליו עולה חשש לפגיעה האמורה בביטחון הנפש והרכוש. התיקון יאפשר לתת מענה למקרים בהם יש בידי המשטרה מידע מודיעני בדבר פיגוע שעלול להתרחש במקום מסוים, ועל מנת למנוע אותו יש צורך בביצוע פעולות או מניעת גישתם של החשודים עצמם או אנשים אחרים למקום עצמו.
ד. השפעת החוק המוצע על תקציב המדינה, על תקנים במשרדי הממשלה ועל ההיבט המינהלי
לא צפויות השלכות תקציביות להצעת החוק.
ה. השפעת החוק המוצע על החוק הקיים
יתוקן חוק המאבק בטרור.
ו. להלן נוסח החוק המוצע