תזכיר חוק תיקוני אכיפה בדיני ניירות ערך (תיקוני חקיקה), התשע"ח-2017

  א. שם החוק המוצע

תזכיר חוק תיקוני אכיפה בדיני ניירות ערך (תיקוני חקיקה), התשע"ז-2017.

ב. מטרת החוק המוצע והצורך בו

עניינו של התיקון הוא תיקונים שונים בתחום האכיפה הנוגעים לאיסור השימוש במידע פנים, להגבלות על החזקה, ניהול תיקי השקעות ועשיית עסקאות בניירות ערך על ידי גורמים שונים המפוקחים על ידי הרשות והרחבת אפשרויות האכיפה הפרטית בתחום דיני ניירות הערך.

ג. עיקרי החוק המוצע

עיקר 1 - תיקון הגדרת "ניירות ערך מסחריים"

ניירות ערך מסחריים הם איגרות חוב לטווח קצר המהווים חלק ממקורות המימון של תאגידים. לפי ההגדרה הקבועה כיום בחוק ניירות ערך, התשכ"ח-1968 (להלן – חוק ניירות ערך), נייר ערך מסחרי הוא נייר ערך שהוא התחייבות התאגיד לשלם למחזיק סכום כסף במועד שאינו מוקדם משבעה ימים מיום ההצעה ואינו מאוחר מתום שנה מהיום האמור, ושאינו ניתן למימוש או להמרה לניירות ערך. על מנת לפתח את שוק ניירות הערך המסחריים בישראל, מוצע לתקן את ההגדרה כך שיתאפשר לחדש את תקופת הפירעון של ניירות ערך מסחריים לתקופות שלא יעלו על שנה אחת ובסך הכל לתקופה מרבית של חמש שנים, וזאת בהתאם לכללים שתקבע הרשות לניירות ערך (להלן – הרשות).

עיקר 2 - הבהרת איסור עשיית עסקה בניירות ערך על ידי חבר רשות ועובד משרד האוצר הממלא תפקיד בענייני ניירות ערך כך שיחול גם על בני משפחתו.

לפי סעיף 5 לחוק ניירות ערך, חל איסור על חבר הרשות ועל עובד משרד האוצר הממלא תפקיד בענייני ניירות ערך לבצע עסקה בניירות ערך. מוצע להבהיר במפורש כי האיסור האמור חל גם על בני משפחתם של הגורמים האמורים.

עיקר 3 - איסור שימוש בחוות דעת על נייר ערך שהתקבלה מאיש פנים בחברה  

לפי סעיף 52ב(א)(2) לחוק ניירות ערך מסירת חוות דעת על נייר ערך מוגדרת במפורש כעשיית שימוש במידע פנים, אולם ביחס למקבל חוות הדעת, החוק אינו כולל איסור מפורש על פעילות המבוצעת על בסיס חוות הדעת. לעניין זה מוצע לקבוע, באופן מפורש, כי העושה שימוש בחוות דעת שהגיעה לידיו מאת איש פנים בחברה ובהתקיים יתר יסודות העבירה שאותם מוצע לקבוע, עושה שימוש אסור במידע פנים.

עיקר 4 - מידע שאינו מידע פנים

לפי סעיף 52ו לחוק ניירות ערך אין רואים מידע כמידע פנים אם דיווח עליו נמסר לרשות או לבורסה והן פרסמו אותו או אם פורסם המידע בדרך מקובלת אחרת, ועבר יום מסחר מהמועד שבו פורסם המידע בכל אחד מאופנים אלו. בנוסף, לפי  הסעיף האמור המידע יחדל להיות מידע פנים בחלוף ארבעה ימים ממועד הדיווח אף אם הרשות או הבורסה לא פרסמו את המידע.

לנוכח התמורות הטכנולוגיות שחלו מעת חקיקתו לראשונה של סעיף זה, ולנוכח החלת חובת הדיווח האלקטרוני לפי פרק ז'1 לחוק ניירות ערך, מוצע לקבוע כי מידע ייחשב כידוע לציבור בחלוף שלושים דקות ממועד פרסומו האלקטרוני, בהתאם לפרק ז'1 לחוק ניירות ערך.

עיקר 5 - הארכת תקופת ההתיישנות של הפרות מינהליות

לפי סעיף 52טז לחוק ניירות ערך הרשות רשאית למסור למי שהפר הוראה מהוראות חוק ניירות ערך הודעה על כוונתה להטיל עליו עיצום כספי ובלבד שלא חלפה שנה מהמועד שבו גילתה הרשות את ביצוע ההפרה או שטרם חלפו שלוש שנים מביצועה, לפי המוקדם. מוצע לקבוע כי המועד היחיד הרלוונטי יהיה שלוש שנים מביצוע ההפרה וללא תלות במועד שבו גילתה הרשות את דבר ביצועה.

עיקר 6 - הרחבת שיתוף הפעולה של הרשות עם רשות חוץ

פרק ט'2 לחוק ניירות ערך מסדיר את שיתוף הפעולה של הרשות עם רשות חוץ. מוצע לקבוע במפורש כי הרשות רשאית לסייע לרשות חוץ גם במקרים שבהם נושא הבקשה של רשות החוץ נוגע לפיקוח של רשות חוץ על ביצוע דיני ניירות ערך.

בנוסף מוצע להסמיך את יושב ראש הרשות ליזום בעצמו העברת מידע שעשויה לסייע לרשות החוץ בפיקוח, ביצוע ואכיפה של דיני ניירות ערך וזאת גם אם רשות החוץ לא פנתה ביוזמתה בבקשה לסיוע אך בכפוף לכך שלרשות החוץ שלה נמסר המידע קיימת סמכות דומה לעניין העברת מידע.

עיקר 7 - מימון תובענות ייצוגיות

לפי סעיף 55ג לחוק ניירות ערך הרשות רשאית לשאת בהוצאות תובענות ייצוגיות. לשם מימוש סמכות המימון של הרשות מקצה הרשות מידי שנה סכום מתוך תקציבה לסיוע במימון תובענות ייצוגיות. סמכות זו משמשת לסיוע באכיפה אזרחית-פרטית של דיני ניירות ערך ומהווה סמכות מקבילה לסמכות מימון תובענות נגזרות המצויה בסעיף 205א לחוק החברות, התשנ"ט-1999.

עם זאת, לפי הסעיף האמור, סמכות המימון של הרשות מוגבלת למימון תובענות ייצוגיות המוגשות לפי פרטים 4א ו-5 לתוספת השנייה לחוק תובענות ייצוגיות, התשס"ו-2006 (להלן – התוספת השנייה), שהן תובענות בעניין ניהול זירת סוחר (פרט 4א לתוספת האמורה), ותובענות בעילה הנובעת מזיקה לנייר ערך או ליחידה, אלא אם הוא אינו רשום למסחר בבורסה ולא הוצע לציבור בישראל על פי תשקיף (פרט 5 לתוספת השנייה).

הניסיון שהצטבר ברשות באשר למימון תובענות ייצוגיות מלמד כי צמצום סמכותה של הרשות לממן תובענות רק לאלו המוגשות לפי פרטים 4א ו-5 לתוספת השנייה, מגביל את יכולתה לתמוך בתובענות ייצוגיות חשובות, אשר יש בהן עניין מהותי לציבור.

כדי לאפשר לרשות למלא את תפקידה ולממש באופן מלא את סמכות המימון שהוענקה לה בידי המחוקק, מוצע לתקן את סעיף 55ג לחוק ניירות ערך כך שתתווסף אליו אפשרות למימון תובענה שהוגשה לפי פרט 1 לתוספת השנייה, היינו:תביעה נגד עוסק, כהגדרתו בחוק הגנת הצרכן, התשמ"א-1981, בקשר לענין שבינו לבין לקוח, בין אם התקשרו בעסקה ובין אם לאו,  ובלבד שיש בה כדי להשפיע על עניינם של ציבור המשקיעים בישראל, וכן אפשרות למימון תובענה שהוגשה לפי פרט 5 לתוספת השנייה גם כאשר מדובר בנייר ערך שאינו רשום למסחר בבורסה או שהוצע לציבור בישראל על פי תשקיף, ובלבד שהתובענה  מבוססת על הפרה נטענת של חוק ניירות ערך.

עיקר 8 - מגבלות על החזקת ניירות ערך וביצוע עסקאות בהם

מוצע לקבוע הסדר אחיד ביחס להגבלות על החזקה ועשיית עסקאות בניירות ערך הקבועות כיום בסעיף 4 לחוק הסדרת העיסוק בייעוץ השקעות, בשיווק השקעות ובניהול תיקי השקעות, התשנ"ה-1995 (להלן - חוק הייעוץ) ובסעיף 21 לפי חוק השקעות משותפות בנאמנות, התשנ"ד-1994 (להלן - חוק השקעות משותפות). תיקון זה נובע מהתפיסה כי לעניין ההגבלות האמורות, אין מקום לקבוע הסדרים שונים ביחס לבעלי רישיון לייעוץ השקעות ועובדי מנהל קרן להשקעות משותפות בנאמנות.

לפיכך מוצע לתקן את שני ההסדרים ולהמירם בהסדר שיהיה דומה בעיקרו ואשר ייקבע ברוח ההסדר הקיים כיום והמעוגן בהיתר שר האוצר לפי סעיפים 5, 10 ו-45ג לחוק ניירות ערך ביחס לחברי רשות, עובדיה, דירקטוריון ועובדי הבורסה, וכן עובדי משרד האוצר שעיסוקם נוגע לניירות ערך.

עיקר 9 - ניהול תיקי השקעות בזירת סוחר

לפי סעיף 22(3) לחוק הייעוץ, על מנהל התיקים לנהל את כספי הלקוח בחשבון בתאגיד בנקאי או חבר בורסה. מטרת הוראה זו היא להגן על לקוחות מנהל התיקים ולמנוע מצב של מעילה בכספי הלקוח או הברחת נכסים, וזאת באמצעות דרישה כי חשבון הלקוח ייפתח בתאגיד מתאים ומפוקח, המאפשר הגנה מיטבית על כספי הלקוח. זהות התאגיד שבו ייפתח החשבון משליכה על איכות ההגנה המוענקת ללקוח.

בשל כך, כיום לא ניתן לנהל תיקי השקעות בזירת סוחר בעלת רישיון בישראל. זאת, בשל הוראת סעיף 22(3) לחוק הייעוץ, אשר אינה מאפשרת ניהול תיקים כאשר חשבונו של הלקוח אינו בתאגיד בנקאי או בחבר בורסה. תוצאה זו הייתה בעלת חשיבות רבה בעת שתחום הזירות היה פרוץ ולא מפוקח, והאיסור על ניהול תיקים בזירה הגן על המשקיעים מפני אובדן כספם.

אולם, לאיסור זה אין הצדקה במציאות הרגולטורית שלאחר תיקון 42 לחוק ניירות ערך שהסדיר את תחום זירות הסוחר.

יצוין כי לגבי זירות סוחר המוסדרות ומפוקחות מחוץ לישראל, הרי שכבר בנוסח סעיף 22 לחוק הייעוץ ניתן לנהל תיקים במסגרתן ("או אצל מי שרשאי לפי דין במדינה שבה הוא פועל לנהל בעבור לקוח חשבון כספי, חשבון ניירות ערך או נכסים פיננסיים") וזאת בכפוף לחובתה של זירה כאמור הפונה במישרין או בעקיפין ללקוחות ישראלים לקבל רישיון זירה, אף אם אין לה נציגות בישראל ואינה מציבה חומרה בישראל. תיקון סעיף 22 לחוק הייעוץ יביא לדין זהה ביחס לפעילות של ניהול תיקים בזירות סוחר בישראל ובחו"ל.

 

ד. השפעה על תקציב המדינה

לתיקונים המוצעים לא צפויה השפעה על תקציב המדינה.

  ה.  השפעת התיקונים המוצעים על ההיבט המנהלי והתקן

לתיקונים המוצעים לא צפויה השפעה על ההיבט המנהלי והתקן במשרד האוצר או ברשות ניירות ערך.

ו.  השפעת החוק המוצע על חוקים קיימים

יתוקן חוק ניירות ערך, התשכ"ח-1968;

יתוקן חוק הסדרת העיסוק בייעוץ השקעות, בשיווק השקעות ובניהול תיקי השקעות, התשנ"ה-1995;

יתוקן חוק השקעות משותפות בנאמנות, התשנ"ד-1994.

ז. מצורף נוסח החוק המוצע.

 

 

הצעת חוק מטעם הממשלה:

תזכיר חוק תיקוני אכיפה בדיני ניירות ערך (תיקוני חקיקה), התשע"ח-2017

 

 

 

 

דברי הסבר

כללי

עניינו של החוק הוא תיקונים שונים הנוגעים בעיקרם לתחום אכיפת דיני ניירות ערך. במסגרת זו עוסקים התיקונים באיסור השימוש במידע פנים, בהגבלות על החזקה, ניהול תיקי השקעות ועשיית עסקאות בניירות ערך על ידי גורמים שונים המפוקחים על ידי הרשות, וכן הרחבת אפשרות תמיכת הרשות באכיפה הפרטית.

 

סעיף 1 - תיקון חוק ניירות ערך

לפסקה (1)

ניירות ערך מסחריים הם אגרות חוב לטווח קצר המהווים חלק ממקורות המימון של התאגידים, הנדרש להם לצורך הפעילות השוטפת ולהרחבת עסקיהם. להרחבה ולגיוון מקורות המימון נודעת חשיבות רבה לשם חידוש וחיזוק הצמיחה במשק, ולשם עידוד ושכלול שוק ההון כחלופה למימון הבנקאי. מנקודת מבט התאגיד המציע, נייר ערך מסחרי מתחרה במישרין באשראי הבנקאי לזמן קצר ומספק לפירמות העסקיות אשראי שוטף לניהול פעילותן. מנקודת מבטם של המשקיעים, נייר ערך מסחרי מהווה תחליף ישיר לפיקדון בנקאי, תחליף המספק תשואה גבוהה יותר. בארצות הברית ובאירופה מהווה שוק ניירות הערך המסחריים רכיב מרכזי בשוק הכסף והוא מתאפיין בנזילות גבוהה וביציבות יחסית.  לעומת זאת, שוק ניירות הערך המסחריים בישראל אינו מפותח, והוא אינו מהווה תחרות לאשראי הבנקאי.

על רקע האמור, מוצע לתקן את הגדרת "ניירות ערך מסחריים" שבסעיף 1 לחוק ניירות ערך כך שיתאפשר לחדש את תקופת הפירעון של ניירות הערך המסחריים לתקופות שלא יעלו על שנה כל אחת, ובסך הכל עד לתקופה מרבית של חמש שנים. גלגול המוצר יותנה בקיום כללים שייקבעו על ידי הרשות, אשר עתידים לכלול התייחסות לדוחות שיהיה על המנפיק לפרסם טרם החידוש, וכן חובה לפדות את ניירות הערך המסחריים של מי שהודיע כי אין ברצונו להאריך את תקופת הפירעון.

 

לפסקאות (2)    ו-(3) תיקון סעיפים 5 ו-45ג

עניינו של סעיף 5 לחוק ניירות ערך הוא איסור עשיית עסקה בניירות ערך על ידי חבר רשות ועובד משרד האוצר הממלא תפקיד בענייני ניירות ערך. מוצע להבהיר את תחולת הוראות הסעיף ולקבוע במפורש כי הוראות סעיף 5 לחוק ניירות ערך, חלות גם ביחס לבני זוג ובני משפחה אחרים של חבר הרשות או של עובד משרד האוצר שאליהם מתייחס הסעיף. הבהרה זו נדרשת לאור חוק ניירות ערך (תיקון מס' 23), התשס"ד-2004, שבמסגרתו תוקן סעיף 5 לחוק ניירות ערך, והמונח רכישה הוחלף במונח עשיית עסקה. כתוצאה מהתיקון, המונח רכישה כהגדרתו בסעיף 1 לחוק ניירות ערך, הכולל גם רכישות שנעשו על ידי בני משפחה הגרים עם חבר הרשות או עובד משרד האוצר, וכן בני משפחה שפרנסתם עליו או שפרנסתו עליהם, כבר אינו חל ביחס להסדר הקבוע בסעיף 5 לחוק ניירות ערך. השימוש במונח עסקה נועד להרחיב את תחולת האיסור גם למכירת ניירות ערך ומוצע להבהיר מפורשות כי הוא מתייחס לכל אותם גורמים המוזכרים לעיל. לאור ההפניה בסעיפים 10(ב) ו-45ג לחוק ניירות ערך, (בנוסחו המתוקן בהצעה זאת) הבהרה זאת תחול אף לגביהם.

 

לפסקה (4)    תיקון כותרת פרק ח'1

כותרתו של פרק ח'1 לחוק ניירות ערך היא הגבלת השימוש במידע פנים. מכיוון שמעשית אין מדובר בהגבלת שימוש במידע פנים אלא בהחלת איסור על השימוש בו, מוצע לתקן את כותרתו של פרק ח'1 כך שתשקף באופן מדויק יותר את תוכן הפרק.

 

לפסקאות (5), (6), (8) ו-(16)   תיקון סעיף 52א , 52ב(א), 52ד(ב) והתוספת השביעית

מטרת התיקון היא הבהרת המצב המשפטי ביחס לעשיית שימוש בחוות דעת על נייר ערך, שהגיעה לידי אדם מאיש פנים בחברה. בית המשפט העליון התייחס בפס"ד 3164/14 גיא פן וצבי רבין נ' מדינת ישראל, לחוסר הסימטריה שבחוק בין העברת חוות דעת לבין קבלתה, כדלקמן: "כפי שצוין בפיסקה 123 שלעיל, קיימת אי-התאמה בין המגבלות המוטלות על מוסר המידע לבין אלה המוטלות על מקבל המידע. בעניין זה כבר קיימת כאמור יוזמה לתיקון החוק (תזכיר הצעת החוק בנושא איסור הטרמה), ויש לקוות שיוזמה זו תצלח, או שהמחוקק יערוך לפחות תיקון בחוק ניירות ערך ויגדיר, באופן ברור, את הגבול שבין מידע פנים לבין חוות דעת".

בהתייחסו למסירת מידע פנים, מכליל החוק בפירוש גם מסירת חוות דעת על נייר ערך בגדר איסור השימוש במידע פנים, בעוד שביחס למקבל חוות הדעת, לא כולל החוק התייחסות לפעילות המבוצעת על בסיס חוות הדעת. לעניין זה מוצע לקבוע באופן מפורש כי המנצל חוות דעת שהגיעה לידיו מאת איש פנים בחברה עושה שימוש במידע פנים, אם הוא מקיים את יתר יסודות העבירה אותם מוצע לקבוע. יסודות העבירה המוצעים כוללים בין היתר, יסוד נפשי שלפיו למנצל חוות הדעת יש ידיעה או שיש יסוד סביר להניח כי מידע פנים מצוי בידי איש הפנים שמסר לו את חוות הדעת.

כן מוצע לקבוע כי, להבדיל ממקרה בו נמסר מידע הפנים גופא, הרי שבמקרה שבו מועברת חוות דעת בלבד העבירה תחול רק על המודלף שקיבל את חוות הדעת ישירות מאיש הפנים, ולא על מודלפים נוספים בשרשרת המסירה. ההצדקה לפער נעוצה בעובדה שחוות דעת היא עיבוד של מידע פנים, ולא מידע פנים עצמו, המהווה בסיס לקבלת החלטה. כאשר חוות הדעת מועברת ללא מידע הפנים עליה נסמכת חוות הדעת, הרי שמקבל חוות הדעת נסמך במידה כזו או אחרת על מוסר חוות הדעת ולא על מידע הפנים שבידיו. על מקבל חוות הדעת לשקול היטב האם מוסר חוות הדעת שוקל נכון את מצב הדברים והאם חוות הדעת היא אכן בעלת ערך מוסף. בכך מוחלשת העבירה הקלאסית של עשיית שימוש במידע פנים, ודומה, כי ככל שחוות הדעת מתרחקת מאיש הפנים, מקור המידע שעליו היא נסמכת, אין הצדקה לכלול את המעשה בגדר העבירה הפלילית.

כהשלמה לתיקון האמור, מוצע להוסיף לחלק ג' לתוספת השביעית הפרה שעניינה עשיית שימוש בחוות דעת בניגוד להוראות סעיף 52ד(ב) לחוק ניירות ערך, בדומה להפרות הקיימות היום ביחס למידע פנים בפרטים (10) ו-(11) בחלק ג' לתוספת השביעית לחוק ניירות ערך.

 

לפסקה (7)    תיקון כותרת סעיף 52ג

מוצע תיקון טכני לכותרת הסעיף, באופן שיבהיר כי הסעיף מתייחס לשימוש במידע פנים.

 

לפסקה (9)    תיקון סעיף 52ו

עניינו של סעיף 52ו לחוק ניירות ערך הוא מידע שאינו מידע פנים. כיום, קובע הסעיף האמור כי אין רואים מידע כמידע פנים אם דיווח עליו נמסר לרשות או לבורסה והן פרסמו אותו, או אם פורסם המידע בדרך מקובלת אחרת, ועבר יום מסחר מהמועד בו פורסם המידע בכל אחד מאופנים אלו. עוד קובע הסעיף, כי אם נמסר המידע לרשות או לבורסה כאמור, יחדל המידע להיות מידע פנים, בחלוף ארבעה ימים ממועד הדיווח אף אם הרשות או הבורסה לא פרסמו את המידע.

בהתאם לתמורות הטכנולוגיות בתחום הדיווח שחלו מעת חקיקתו לראשונה של סעיף זה, מוצע להסיר את ההתייחסות לפער בין מועד מסירת המידע לרשויות לבין דיווחו לציבור, פער שאינו קיים עוד מאז החלת חובת הדיווח האלקטרוני. לפיכך, מוצע לקבוע כי מידע ייחשב כידוע לציבור בחלוף שלושים דקות ממועד פרסומו במגנא. נראה כי די בשהות זו על מנת להחשיב מידע כידוע לציבור.

עם זאת, מוצע להותיר את ההוראה לפיה על הטוען שמידע אינו מידע פנים להוכיח את התקיימות התנאים לכך שהמידע לא יחשב כמידע שאינו ידוע לציבור.

 

 

לפסקאות (10) ו-(11)   תיקון סעיפים 52טז(א) ו-52נט(א) לעניין תקופת התיישנות של הפרות מנהליות

סעיף 52טז לחוק ניירות ערך הכלול בפרק ח'3 לחוק ניירות ערך שעניינו הטלת עיצום כספי, מגביל את מסגרת הזמן שבו נתונה לרשות הסמכות למסור למפר הודעה על כוונת חיוב, ולמעשה קובע הוראת התיישנות בנוגע לעיצום כספי המוטל על-ידי הרשות. הסעיף קובע כי הודעת חיוב תישלח רק אם טרם חלפה שנה מהמועד שבו גילתה הרשות את ביצוע ההפרה או שטרם חלפו שלוש שנים ממועד ביצוע ההפרה, לפי המוקדם. הסדר זהה קיים בסעיף 52נט(א) לחוק ניירות ערך, בפרק ח'4 שעניינו ההליך המנהלי הרחב, ביחס להפרות המנויות בחלק א' של התוספת השביעית. ביחס להפרות המנויות בחלקים ב' ו-ג' לתוספת השביעית קובע החוק מועדי התיישנות העומדים על חמש ושבע שנים בהתאמה, ממועד ביצוע ההפרה.

הניסיון שנצבר מלמד כי לעיתים מתעורר קושי ביחס להגדרת נקודת הזמן אשר בה גילתה הרשות את ביצוע ההפרה ומכאן גם בקביעת מועד תחילת מרוץ ההתיישנות. מעבר לזאת, תקופות ההתיישנות הקבועות בחוק הן תקופות קצרות אשר מגבילות את אפשרות האכיפה ביחס להפרות הרלוונטיות.

אשר על כן, מוצע לתקן את סעיף 52טז לחוק ניירות ערך וכן את סעיף 52נט(א) לחוק האמור, כך שתקופת ההתיישנות תעמוד על שלוש שנים מעת ביצוע ההפרה ותושמט ההתייחסות למועד שבו גילתה הרשות את ביצוע ההפרה.

יצוין, כי ההסדרים הקבועים בפרק ח'3 ובפרק ח'4 לחוק ניירות ערך מוחלים בשינויים מסוימים בחוק הייעוץ ובחוק השקעות משותפות בנאמנות, כך שתיקון סעיף 52טז לחוק ניירות ערך ישנה את המצב החוקי גם בשני החוקים האמורים. תיקון סעיף 52נט לחוק ניירות ערך ישנה את המצב החוקי בחוק השקעות משותפות בלבד שכן חוק הייעוץ קובע במפורש הסדר לעניין זה.

 

פסקה (12) תיקון סעיף 52סד(ב)

בעקבות תיקון התוספת השביעית, נוצר צורך לתקן את ההפנייה שבסעיף 52סד, כך שזה יותאם למספור החדש של התוספת.

 

פסקה (13) תיקון סעיף 54יא2(2)

בעשורים האחרונים קיימת מגמת גלובליזציה בשוק ההון, ופעילים פיננסיים מקיימים פעילות במספר מדינות במקביל. מגמה זו מחייבת שיתופי פעולה בפיקוח על שחקנים אלה מצדם של הרגולטורים במדינות השונות, שכן הפיקוח אינו עוד עניין מקומי. למען הסר ספק מוצע להבהיר ולקבוע במפורש כי הסיוע לרשות הזרה יכול להינתן הן לצורכי פיקוח והן לצורכי אכיפה. לשם כך מוצע לתקן את פסקה (2) לסעיף 54יא2 לחוק ולהבהיר כי הרשות תהיה רשאית לסייע לרשות זרה גם אם נושא הבקשה נוגע לפיקוח על ביצוע דיני ניירות ערך.

 

פסקה (14) תיקון סעיף 54יא5(4)

סעיף 54יא5 לחוק עוסק בהעברת מידע לרשויות אכיפה ואסדרה זרות, כחלק משיתוף פעולה בין רשויות אלו, ובהתאם להסכמים בינלאומיים שנחתמו בעניין זה. לשם הגברת שיתוף הפעולה בין הרשויות ולשם הגברת ההגנה על ציבור המשקיעים, מוצע להסמיך את יושב ראש הרשות ליזום בעצמו העברת ידיעה המצויה בידי הרשות ושעשויה לסייע לרשות החוץ בפיקוח, בביצוע ובאכיפה של דיני ניירות ערך, גם אם לא פנתה רשות החוץ עצמה בבקשה לסיוע. מוצע להתנות את העברת המידע כאמור בקיומה של הדדיות, קרי, סמכות מקבילה להעברת מידע מצד הרשות הזרה.

 

פסקה (15)    תיקון סעיף 55ג

סעיף 55ג לחוק ניירות ערך מסמיך את הרשות לשאת בהוצאות תובענות ייצוגיות. לשם מימוש סמכות המימון של הרשות מקצה הרשות מידי שנה סכום מתוך תקציבה לסיוע במימון תובענות ייצוגיות ונגזרות. סמכות זו משמשת לסיוע באכיפה האזרחית-פרטית של דיני ניירות ערך, ומהווה סמכות מקבילה לסמכות מימון תובענות נגזרות המצויה בסעיף 205א לחוק החברות.

עם זאת, לפי הסעיף האמור, סמכות המימון של הרשות מוגבלת למימון תובענות ייצוגיות המוגשות לפי פרטים 4א ו-5 לתוספת השנייה לחוק תובענות ייצוגיות (להלן – התוספת השנייה), שהן תובענות בעניין ניהול זירת סוחר (פרט 4א לתוספת האמורה), ותובענות בעילה הנובעת מזיקה לנייר ערך או ליחידה, אלא אם הוא אינו רשום למסחר בבורסה ולא הוצע לציבור בישראל על פי תשקיף (פרט 5 לתוספת השנייה).

הניסיון שהצטבר בקרב הרשות באשר למימון תובענות ייצוגיות מלמד כי צמצום סמכותה של הרשות לממן תובענות רק לאלו המוגשות לפי פרטים 4א ו-5 לתוספת השנייה, מגביל את יכולתה לתמוך בתובענות חשובות, אשר יש בהן עניין מהותי לציבור. זאת, בשל העובדה כי ישנן תובענות ייצוגיות העוסקות בעניינים הנמצאים תחת פיקוח הרשות, ואשר יש להן השפעה על ציבור המשקיעים בניירות ערך שאינן מוגשות מכוח הפרטים האמורים, אלא מכוח פרט 1 לתוספת השנייה, אשר עניינו בתובענות שבין ספק ללקוח. תביעות נוספות עשויות להיות מוגשות מכוח פרט 5 לתוספת השניה אך הן בזיקה לנייר ערך שאינו רשום למסחר בבורסה ולא הוצע לציבור בישראל על פי תשקיף ולכן לרשות לא תהיה סמכות לסייע במימונן.

כדי לאפשר לרשות למלא את תפקידה ולממש באופן מלא את סמכות המימון שהוענקה לה בידי המחוקק, מוצע לתקן את סעיף 55ג לחוק כך שתתווסף אליו אפשרות למימון תובענה שהוגשה לפי פרט 1 לתוספת השנייה לחוק, ובלבד שיש בה כדי להשפיע על עניינם של ציבור המשקיעים בישראל, וכן אפשרות למימון תובענה שהוגשה לפי פרט 5 לתוספת השנייה גם כאשר מדובר בנייר ערך שאינו רשום למסחר בבורסה או שהוצע לציבור בישראל על פי תשקיף, אך היא מבוססת על הפרה נטענת של החוק.

 

לסעיף 2(2) ו-(3)-(5)  וסעיף 3 תיקון חוק הסדרת העיסוק וחוק השקעות משותפות לעניין הגבלות על עסקאות

סעיף 4 לחוק הייעוץ מטיל מגבלות על מסחר והחזקת ניירות ערך על ידי בעל רישיון. סעיף קטן (א) לסעיף האמור, קובע איסור על יחיד בעל רישיון להחזיק או לרכוש מניות עבור עצמו. כפי שהובהר בבג"ץ 1715/97 לשכת מנהלי ההשקעות בישראל נ' שר האוצר פ"ד נא(4) 367 (בעמ' 398), מטרתו העיקרית של סעיף זה היא למנוע הימצאות במצב של ניגוד עניינים בין יועץ ובין לקוחו. עם זאת, הסעיף מונה מספר חריגים, אשר בהתקיימם ניתן לבצע עסקאות או להחזיק בניירות ערך, חרף הכלל האמור. אחד החריגים הוא החזקה בדרך של נאמנות עיוורת.

באופן דומה, סעיף 21 לחוק השקעות משותפות מטיל על דירקטור או עובד של מנהל קרן וכן על חבר ועדת השקעות מגבלות בקשר למסחר בניירות ערך. גם במקרה זה, תכליתו של הסעיף היא מניעת ניגוד עניינים. בשונה מסעיף 4 לחוק הייעוץ, סעיף 21 לחוק השקעות משותפות מבחין בין דירקטור של מנהל קרן או חבר ועדת השקעות (הנידונים בסעיף קטן (א)) ובין עובד של מנהל קרן (הנדון בסעיף קטן (ג)). ביחס לראשונים קובע הסעיף הסדר דומה להסדר הקיים בסעיף 52ט לחוק ניירות הערך, ואילו ביחס לאחרונים נקבע כי הם רשאים לבצע עסקאות בניירות ערך שהתיר שר האוצר, לרבות באמצעות נאמנות עיוורת.

להשלמת התמונה נוסיף כי תקנה 11 לתקנות הפיקוח על שירותים פיננסיים (ביטוח) (דירקטוריון וועדותיו), תשס"ז-2007 מחילה בשינויים מעטים את הוראת סעיף 21 האמורה על דירקטור של מבטח החבר בוועדת השקעות או בוועדת האשראי.^[4] כמו כן, תקנה 41ה7(ב) לתקנות מס הכנסה (כללים לאישור ולניהול קופות גמל), תשכ"ד-1964 קובעות כי על עובד של קופת גמל או של חברה מנהלת או מי שמועסק על ידן, המשתתף בקבלת החלטות השקעה יחולו הוראות סעיף 4 לחוק הייעוץ.

על אף המטרות הדומות העומדות בבסיס ההסדרים בחוק הייעוץ ובחוק השקעות משותפות, ניכרים ההבדלים ביניהם: ראשית, נאמנות עיוורת מוגדרת באופן שונה בחוק הייעוץ ובתקנות השקעות משותפות בנאמנות (הגבלות אישיות על דירקטור, חבר ועדת השקעות ועובד של מנהל קרן), התשנ"ט-1999; שנית, חוק הייעוץ לא קובע כל מגבלות החזקה ביחס לעובד שאינו בעל רישיון; שלישית, בחוק הייעוץ נקבעה רשימה רחבה יותר של ניירות ערך המותרים בהחזקה שלא בנאמנות עיוורת, לעומת זו הקבועה לפי חוק השקעות משותפות.

כך למשל, עובדי מנהל קרן, הכפופים למגבלת הנאמנות העיוורת, אינם יכולים לבצע השקעות בקופות גמל. השונות בין ההסדר בחוק הייעוץ לעומת ההסדר בחוק השקעות משותפות אינה מוצדקת.

השונות בין ההסדרים אינה מוצדקת ואף יוצרת, במובן מסוים, אפליה בלתי הוגנת בין הגופים המפוקחים על ידי הרשות. לפיכך מוצע לתקן את שני ההסדרים ולהמירם בהסדר שיהיה דומה בעיקרו. קביעת הסדר כאמור תסייע ביצירת בהירות ועקביות רבה יותר בין שני החיקוקים. הסדר זה ייקבע ברוח ההסדר הקיים כיום והמעוגן בהיתר שר האוצר לפי סעיפים 5, 10 ו-45ג לחוק ניירות ערך, התשכ"ח-1968 ביחס לחברי הרשות, עובדיה, עובדי הבורסה ודירקטוריון הבורסה, וכן עובדי משרד האוצר שעיסוקם נוגע לניירות ערך, בשינויים המתאימים.

המנגנון המוצע קובע איסור רחב ולצידו הסמכה של שר האוצר לקבוע בחקיקת משנה התרה של חלק מהפעולות האסורות. במסגרת ההיתר כאמור ייתכן שייקבעו הבחנות על בסיס סוג ההשקעה או האדם נשוא האיסור. מוצע לקבוע שהאיסור יחול על הגורמים העיקריים המעורבים בקבלת החלטות השקעה: האיסור לפי חוק הייעוץ יחול על בעלי רישיון וכן על נושאי משרה בתאגיד בעל רישיון ניהול תיקים, לאור מעורבותם והשפעתם הפוטנציאלית על השקעת כספי אחרים. האיסור לפי חוק השקעות משותפות יחול על נושאי משרה למעט דירקטור וחבר ועדת השקעות במנהל קרן ועל כל מי ששותף לקבלת החלטות ההשקעה במנהל קרן (שלא מכוח חברותו בוועדת השקעות).

מוצע כי ההגבלות האמורות יוטלו ביחס להחזקה או ביצוע עסקאות בניירות ערך כהגדרתם בסעיף 52 לחוק ניירות ערך, וכן ביחס ליחידות של קרן להשקעות משותפות כאמור.

מוצעים אם כן, תיקונים ביחס להגבלות על החזקת ניירות ערך ועשיית עסקאות בניירות ערך, הקבועות בסעיף 4 לחוק הייעוץ ובסעיף 21 לחוק השקעות משותפות. הסדר כאמור ייקבע בחקיקה משנית וישרת את ההוראות משני החוקים, בהתאם למאפיינים המיוחדים של כל אחד מהם. לעניין זה, מוצע לקבוע את מועד התחילה של תיקוני החקיקה למועד תחילת חקיקת המשנה בעניין זה.

עוד מוצע, כי ביצוע פעולה בניגוד לסעיף האמור תחשב להפרה בגינה ניתן יהיה לנקוט בהליך אכיפה מנהלי.

 

לסעיף 2(1) תיקון הגדרת "חבר בורסה"

הגדרת "חבר בורסה" בסעיף 1 לחוק הייעוץ בנוסחו דהיום היא:

"חבר בורסה" – כהגדרתו בסעיף 50א לחוק ניירות ערך".

ההגדרה בסעיף 50א לחוק ניירות ערך היא: "לענין בורסה כהגדרתה בסעיף 1 – מי שהוא חבר בורסה בהתאם לתקנון הבורסה כמשמעותו בסעיף 46, ולענין בורסה מחוץ לישראל או שוק מוסדר, כאמור בהגדרה "בורסה" שבסעיף קטן זה – מי שאושר על ידם כחבר בהם או כמשתתף בהם". הגדרה זו רלוונטית לעניין סעיף 22(3) לחוק הייעוץ, הקובע כי מנהל תיקים "ינהל עבור לקוח חשבון כספי, חשבון ניירות ערך ונכסים פיננסיים בתאגיד בנקאי, בבנק מחוץ לישראל, אצל חבר בורסה, או אצל מי שרשאי לפי דין במדינה שבה הוא פועל לנהל בעבור לקוח חשבון כספי, חשבון ניירות ערך או נכסים פיננסיים". משכך, נוצרת כפילות ביחס לחבר בבורסה זרה, אשר כלול בהגדרה הקיימת לחבר בורסה, וכן מוכלל במפורש בסעיף 22(3). לאור זאת, מוצע לתקן את הגדרת חבר בורסה, כך שהיא תכלול רק חבר בורסה בישראל, ובכך תימנע הכפילות הקיימת כיום ביחס לחבר בורסה מחוץ לישראל.

 

לסעיף 2(3)   תיקון סעיף 22

סעיף 22(3) לחוק הייעוץ, קובע כי על מנהל התיקים לנהל את כספי  הלקוח בחשבון בתאגיד בנקאי או חבר בורסה. מטרת הוראה זו היא להגן על לקוחות מנהל התיקים ולמנוע מצב של מעילה בכספי הלקוח או הברחת נכסים. מטרת הפסקה דלעיל היא להבטיח כי חשבון הלקוח נפתח בתאגיד מתאים ומפוקח, המאפשר הגנה מיטבית על כספי הלקוח, וזאת מכיוון שזהות התאגיד בו נפתח החשבון משליכה על איכות ההגנה המוענקת ללקוח.

ניסוחו הקיים של סעיף 22 לחוק אינו מאפשר, ניהול תיקי השקעות בזירת סוחר בעלת רישיון בישראל. זאת, בשל הוראת פסקה (3) האמורה לעיל, אשר אינה מאפשרת ניהול תיקים כאשר חשבונו של הלקוח אינו בתאגיד בנקאי או בחבר בורסה. תוצאה זו הייתה בעלת חשיבות רבה בעת שתחום הזירות היה פרוץ ולא מפוקח, והאיסור על ניהול תיקים בזירה הגן על המשקיעים מפני אובדן כספם.

אולם, לאיסור זה אין הצדקה במציאות הרגולטורית שלאחר תיקון 42 לחוק ניירות ערך שהסדיר את תחום זירות הסוחר. לגבי זירות סוחר המוסדרות ומפוקחות מחוץ לישראל, הרי שכבר בנוסחו היום סעיף 22 מאפשר ניהול תיקים במסגרתן ("או אצל מי שרשאי לפי דין במדינה שבה הוא פועל לנהל בעבור לקוח חשבון כספי, חשבון ניירות ערך או נכסים פיננסיים") וזאת בכפוף לחובתה של זירה כאמור הפונה במישרין או בעקיפין ללקוחות ישראלים לקבל רישיון זירה אף אם אין לה נציגות בישראל ואינה מציבה חומרה בישראל. תיקון סעיף 22 יביא לדין זהה ביחס לפעילות של ניהול תיקים בזירות סוחר בישראל ובחו"ל.