תזכיר חוק לתיקון פקודת בריאות העם (תיקון מס'...)

(מצלמות בבתי חולים להגנה על חסרי ישע), התשע"ז-2017

 

א. שם החוק המוצע

חוק לתיקון פקודת בריאות העם (תיקון מס'...)(מצלמות בבתי חולים להגנה על חסרי ישע), התשע"ז-2017

 

ב. מטרת החוק המוצע והצורך בו

 

מספר אירועים שאירעו ונודעו לאחרונה, בהם תועדו מקרי התעללות קשים ואכזריים מצד צוות מטפל כלפי מאושפזים קשישים בבתי חולים סיעודיים, הובילו את שר הבריאות לדרוש ולהוביל מהלך שמטרתו לחייב כל בית חולים גריאטרי / מוסד סיעודי בו שוהים קשישים חסרי ישע - להתקין ולהפעיל מצלמות למעקב - וזאת לשם השגת שלוש תכליות: הרתעה שתסייע במניעת פגיעה במאושפזים, ברווחתם ובשלומם; איתור מקרי פגיעה באמצעות בקרה; יכולת שימוש בתיעוד פגיעה שקרתה לצורך חקירה וענישה. מצלמות יותקנו הן במרחב הציבורי שבמחלקות והן במרחב הפרטי ויאפשרו השגחה בכל זמן בו המאושפז שוהה במחיצת מטפל. החובה להתקין מצלמות והוראות ביחס לאופן בו יופעלו, יוסדרו בתקנות, אשר הסמכות להתקינן תיקבע בתיקון המוצע לפקודת בריאות העם, שלהלן.

           

הצורך בתיקון הפקודה והוספת הסעיף המסמיך נועד למען הסר ספק, לאור העובדה כי תקנות כאמור, אף שתכליתן ראויה ומידתית – כוללות פגיעה מובנית מסוימת בזכות לפרטיות של המאושפזים, בפרט ביחס לצילום גם במרחב שאינו ציבורי, לרבות חדרי האשפוז וחדרי רחצה ושירותים, וכן מטילות נטל נוסף ואחריות על בעלי ומנהלי בתי החולים / המוסדות. הזכות לפרטיות היא זכות יסוד המעוגנת בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, ולכן, נדרש כי הפגיעה תעמוד בתנאי פסקת ההגבלה הקבועה בסעיף 8 לחוק יסוד כבוד האדם וחירותו, ובהם שהפגיעה תיעשה בחוק או לפי חוק  מכח הסמכה מפורשת בו.

בהתאם, מטרת התיקון המוצע היא להוסיף לפקודת בריאות העם, 1940, שהוא החוק המסמיך בנושא רישוי מוסדות רפואיים, סעיף קונקרטי , המסמיך לקבוע תקנות בעניין הצבת מצלמות להגנה על חסרי ישע, שיקיים את הדרישה להסמכה מפורשת בחוק ויסמיך את שר הבריאות להתקין תקנות, תוך קביעת אמות מידה המגדירות את הסמכות ואת היקפה, תוך איזון בין חומרת הפגיעה בחסרי הישע – אותה מבוקש למנוע ולאתר באמצעות המצלמות, לבין הפגיעה בזכות לפרטיות. התיקון גם יסמיך את השר לקבוע בתקנות הוראות לעניין מנגנון ההסכמה או ההתנגדות של מאושפזים להצבת מצלמות, ובפרט ביחס למאושפז שאינו מסוגל להבין בעניין ושלא מונה לו נציג חוקי המוסמך לקבל החלטה עבורו.

שר הבריאות פועל להתקנת תקנות ייעודיות בנושא שיחולו על מחלקות בבתי חולים גריאטריים בהם מאושפזים חסרי ישע, על פי רוב קשישים, לתקופה ממושכת, מתוך כוונה שהתקנות והחוק יכנסו לתוקף בו זמנית, במידת האפשר.

 

ג. עיקרי החוק המוצע

 

הצעת החוק מבקשת להוסיף לפקודת בריאות העם 1940 (להלן – הפקודה), סעיף בפרק העוסק ברישוי בתי חולים, שיסמיך את שר הבריאות להתקין תקנות בדבר הצבת והפעלת מצלמות במחלקה בבית חולים המיועדת לאשפוז חסרי ישע.

 

עיקר 1- סמכות שר הבריאות להתקין תקנות בדבר התקנה והפעלה של מצלמות

הוספת סעיף המסמיך את שר הבריאות להתקין תקנות בדבר הצבה והפעלה של מצלמות והשימוש המותר והאסור במידע המצולם. התקנות שיותקנו יחולו על מחלקה בבית חולים המיועדת לאשפוז חסרי ישע, בכל המקומות בהם עשוי מאושפז חסר ישע להימצא במחיצת מטפל וללא השגחה נוספת, וזאת לשם השגת שלוש תכליות: הרתעה שתסייע במניעת פגיעה במאושפזים, ברווחתם ובשלומם, איתור מקרי פגיעה באמצעות בקרה, ויכולת שימוש בתיעוד פגיעה שצולמה, לצורך חקירה וענישה.

עיקר 2- הוראות בעניין הסכמה

מאחר ומדובר בחסרי ישע שחלק משמעותי מהם אינו מסוגל להגן על עצמו או להביע רצון חופשי ובלתי תלוי בנסיבות של אשפוז כרוני, נדרשת הוראה בתקנות בעניין הדרך להבעת התנגדות או הסכמה (על ידי מאושפז) להצבת מצלמה שמצלמת אותו. לעניין זה יש חשיבות להוראה קונקרטית ביחס לסמכות לקבל החלטות לגבי מאושפזים שאינם מסוגלים להבין בעניין ושאין להם נציג חוקי שמונה כדין.

עיקר 3- פירוט העניינים שיוסדרו בתקנות

לנוכח רגישות הנושא והפגיעה האפשרית בזכויות יסוד, מגדיר הסעיף המוצע את רשימת העניינים שעל השר לקבוע בתקנות, תוך הצבת אמות מידה כלליות להסדרת מאפייני הפגיעה בזכות לפרטיות, לצמצום הפגיעה ככל שניתן, ולסוגיות של אבטחת מידע והגנה על הצילומים, תוך שמירה על אפשרות להשגת כל התכליות של הצבת המצלמות.

 

ד. השפעת החוק המוצע על החוק הקיים

 

תיקון פקודת בריאות העם ע"י הוספת סעיף 33א המסמיך את שר הבריאות להתקין תקנות בעניין הצבת מצלמות ושימוש בצילומים בבתי חולים.

 

ה. השפעת החוק המוצע על תקציב המדינה

 

החוק כרוך בהוצאה מתקציב המדינה, שטרם הוערכה מפאת הדחיפות. במקביל להפצת התזכיר תבוצע הערכה של השלכות תקציביות אפשריות של ההוראות הקבועות בהצעת החוק, ביחס להצבת מצלמות ותפעולם במוסדות גריאטריים ממשלתיים ובמוסדות סיעודיים מהם רוכש משרד הבריאות שירותי אשפוז.

 

ו. השפעת החוק על תקנים במשרדי הממשלה ועל ההיבט המנהלי

 

אין השפעה.

 

ז. השפעת הנטל הרגולטורי (RIA)

בתיאום עם המשנה ליועמ"ש לממשלה (חקיקה), הוסכם כי בהתחשב בכך שהתיקון המוצע עוסק בהוספת סעיף מסמיך בלבד, תהליך הבדיקה שנעשה עד כה הוא מספיק, ו ובמידת הצורך יוכן דו"ח השפעת הנטל הרגולטורי לאחר הפצת התזכיר.

 

ח.  להלן נוסח החוק המוצע:

תזכיר חוק לתיקון פקודת בריאות העם  (מס' == )

 (מצלמות בבתי חולים להגנה על חסרי ישע), התשע"ז-2017

דברי הסבר

אירועים שנודעו לאחרונה, של התעללות קשה ואכזרית מצד צוות מטפל במאושפזים קשישים בבתי חולים סיעודיים, מחייבים לפעול להגנת הקשישים המאושפזים, בין היתר באמצעות הצבת והפעלת מצלמות מעקב שנועדו להשגת שלוש תכליות: הרתעה שתסייע במניעת פגיעה במאושפזים, ברווחתם ובשלומם; איתור מקרי פגיעה באמצעות בקרה; יכולת שימוש בתיעוד פגיעה שקרתה לצורך חקירה וענישה. הואיל וקביעת חובה להציב מצלמות, והפעלתן בפועל, אף שנעשית לתכלית ראויה ובאופן מידתי, כוללת פגיעה מובנית מסוימת בזכות לפרטיות של המאושפזים, נדרשת הסמכה מפורשת בחוק או לפיו על מנת לעמוד בתנאים של פסקת ההגבלה הקבועה בסעיף 8 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. לכן, הצעת החוק מבקשת להוסיף סעיף בפקודת בריאות העם, 1940, שיסמיך מפורשות את שר הבריאות להתקין תקנות בדבר הצבה והפעלה של מצלמות במחלקה בבית חולים המיועדת לאשפוז חסרי ישע.

 

סעיף 1

סעיף 33א (א)

מוצע לקבוע סעיף שיסמיך מפורשות את שר הבריאות להתקין תקנות בדבר הצבה והפעלה של מצלמות וכן בדבר השימוש שיעשה במידע המצולם, במחלקות בבתי חולים המיועדות לאשפוז חולים חסרי ישע, במרחב הציבורי והפרטי שלהם כאחד, ובכל מקום בו הם שוהים במחיצת איש צוות מטפל וללא השגחה נוספת. ההסמכה זו תאפשר לקבוע חובת צילום גם במרחב הפרטי, כולל בחדרי אשפוז ובחדרי רחצה ושירותים בהם עושים מאושפזים שימוש, על מנת לספק להם הגנה מרבית גם במקומות אינטימיים בהם אירעו מספר מקרי פגיעה חמורים. כל זאת לשם השגת שלוש התכליות האמורות לעיל.

 

עוד מוצע לקבוע כי הסמכת השר להתקין תקנות תעסוק גם בסוגיית ההסכמה או ההתנגדות של מאושפזים להצבת מצלמות ובכלל זה ביחס למאושפזים שאינם מסוגלים להבין בעניין ושלא מונה להם אפוטרופוס או נציג חוקי אחר כגון מיופה כוח לפי פרק שני1 לחוק הכשרות המשפטית והאפוטרופסות, התשכ"ה-1965 . (להלן "נציג חוקי"). זאת, כיוון שבין המאושפזים חסרי הישע בבתי החולים, יש קבוצה משמעותית של מאושפזים שאינם מסוגלים להבין בעניין, ושלא מונה להם נציג חוקי.  מאושפזים אלה מצויים במצב הפגיע ביותר, כיוון שעל פי רוב אין גם קרובי משפחה או מכרים אחרים הדואגים לשלומם ומעורבים בטיפול בהם. במצב כאמור יש לעגן במפורש את סמכות השר לקבוע הוראות מיוחדות בתקנות שיחולו על קבוצת מאושפזים זו, בפרט ביחס למצבים בהם ידרש לברר את רצונם, או ביחס לפעולות שיוחלט כי הן כרוכות בהסכמתם או בסרובם של המאושפזים. לכן,  סעיף (א) מתייחס במפורש גם לקבוצת אוכלוסיה זו.

 

סעיף 33 א (ב)

לנוכח רגישות הנושא והפגיעה האפשרית בזכויות יסוד מגדיר סעיף קטן (ב) את רשימת העניינים שעל השר לקבוע בתקנות, ובתוך כך מציב אמות מידה להסדרת הנושא לצמצום הפגיעה בפרטיות ככל שניתן ולסוגיות של אבטחת מידע והגנה על הצילומים, תוך שמירה על אפשרות השגת כלל התכליות של הצבת המצלמות. ההוראות שיקבעו בתקנות יהיו בעניינים אלה:

(א)  אופן הצבת המצלמות, ביצוע ההקלטה והפעלתן - נקבע כי לא תבוצע הקלטת קול (אודיו), שכן זו עומדת בסתירה להוראות חוק האזנת סתר.

 

(ב) אופן שמירת הצילומים, משך שמירתם והשימושים המותרים בהם - תוך סיוג, שלא יותר שימוש בצילומים אלא לשם מניעת פגיעה ואיתור פגיעה במאושפזים, שכן זו תכלית ההסמכה להתקנת תקנות, וכן יתאפשר שימוש בצילומים לפי צו פרטני שינתן ע"י בית משפט מוסמך (כגון במסגרת חקירה או תביעה).

(ג) אופן הגישה לצילומים וההרשאות לשימוש בהם - ובלבד שמאגר הצילומים והמצלמות לא יהיו מחוברים למאגרי מידע אחרים או לרשת מחשבים חיצונית, זאת על מנת להבטיח שמירה על פרטיות המאושפזים ועל נהלי אבטחת מידע, וכדי למנוע ולצמצם את הסיכון לשימוש שלא כדין במידע.

(ד) הוראות בעניין ההסכמה ובעניין האופן בו רשאי מאושפז לסרב לצילומו במרחב הפרטי - מוצע לאפשר לשר לקבוע בתקנות הוראות בנושא הסכמה או סירוב של מאושפז לצילומו במרחב הפרטי מראש או להפסקת צילומו. התקנות יפרטו את הדרך ליידע את המאושפז בדבר זכויותיו בעניין זה והיענות בית החולים לרצונו של המאושפז ביחס לצילומו.

(ה)  הוראות בעניין ניהול ההרשאות לצפייה בצילומים – השר יוסמך לקבוע בתקנות הוראות שיסדירו את סוגי המורשים לצפות בצילומים ודרך הסמכתם לכך, ולהטיל מגבלות על גישה למידע המצולם, כדי להבטיח שמירה על פרטיות המאושפזים ואבטחת המידע.

(ו) הוראות בדבר דרכיי יידוע בדבר הצבת והפעלת מצלמות – השר יקבע בתקנות הוראות שיחייבו את בתי החולים ליידע את המאושפזים ומבקריהם ואת הצוות, במספר דרכים אפשריות, על הצבת והפעלת מצלמות, מטרת ואופן הפעלתן, מיקומן, והשימוש שיעשה בהקלטות.

 

סעיף 33א (ג) ו-(ד)

בסעיף קטן (ג) ו-(ד) מוצע לקבוע שההוראות שבתקנות יקבעו ויבוצעו באופן המפחית ככל שניתן את הפגיעה בפרטיות. אמנם, בהצבת מצלמות נגרמת ללא ספק מידה מסוימת של פגיעה בפרטיות, בעיקר של המאושפזים, אולם פגיעה זו מוצדקת לשם השגת התכליות החשובות האמורות. עם זאת, נדרש כי ההוראות יהיו כאלה שיביאו לפגיעה מעטה ככל שניתן בכבודם ובפרטיותם של המאושפזים ושל אנשים אחרים השוהים ועובדים בבית החולים, וכן באופן המפחית את סיכוני אבטחת המידע ביחס למידע המצולם והנשמר בבית החולים. יחד עם זאת יש להקפיד שההוראות לא יסכלו את התכליות להצבת המצלמות. לשם כך, ולשם התייחסות לתחומים נוספים שבאחריות משרד המשפטים (כגון הטיפול בחסרי ישע, פיקוח על אפוטרופסות ועוד) מוצע לקבוע כי התקנות יהיו טעונות הסכמת שרת המשפטים.

 

סעיף 33א (ה)

בשל דחיפות הטיפול בנושא מוצע לקבוע כי תקנות לעניין זה יותקנו בתוך 90 יום מחקיקתו ומכניסתו לתוקף של הסעיף המסמיך החדש. בשלב זה, לאור אירועים  שתוקשרו בחצי השנה האחרונה באמצעי התקשורת בהם תועדו מקרי התעללויות קשות ואכזריות מצד הצוות המטפל, במאושפזים קשישים בבתי חולים סיעודיים שונים, מבקש שר הבריאות להתקין תקנות ייעודיות בנושא שיחולו על מחלקות בבתי חולים גריאטריים בהם מאושפזים על פי רוב קשישים, אשפוז ממושך. על מנת לאפשר התקנת תקנות אלה בהקדם האפשרי תועבר טיוטת התקנות לדיון בוועדה המתאימה בכנסת עוד בטרם השלמת חקיקת הסעיף המסמיך, אולם ליתר בטחון נקבע כי תקנות בנושא יותקנו בתוך 90 יום, פרק זמן שיאפשר מחד זמן סביר להשלמת גיבוש התקנות, אם זה לא יושלם עוד בטרם השלמת חקיקת החוק, ומאידך - יתחום את פרק הזמן לאחר השלמת חקיקת התיקון לחוק, ועד השלמת התקנות, ויבהיר את הדחיפות הרבה בנושא זה.