תזכיר חוק
א. שם החוק המוצע
ב. מטרת החוק המוצע והצורך בו
סימן ב'1 לפקודת בתי הסוהר [נוסח חדש], התשל"ב -1971 (להלן: "הפקודה") מסדיר את סוגיית החזקתו של אסיר בהפרדה מכלל האסירים. במהלך החזקתו של אסיר במשמורת שירות בתי הסוהר, עשוי להתקיים צורך להחזיקו בנפרד מכלל האסירים, וזאת כאשר הדבר נדרש לשם ביטחון המדינה, ביטחון בית הסוהר, שמירה על שלומם או בריאותם של האסיר או אסירים אחרים, או לשם מטרות נוספות המנויות בסעיף 19ב לפקודה. החזקתו של אסיר בהפרדה איננה המצב הרצוי, והיא בעלת השלכות על תנאי החזקתו של אסירים ומידת האינטראקציה האנושית שביכולתו לקיים עם אסירים אחרים. עם זאת, חרף מורכבות ברורה זו, ישנם מצבים בהם נדרשת החזקת אסיר בהפרדה, כאשר התקיימה אחת העילות המנויות לעיל וכשלא ניתן להשיג את מטרת ההפרדה בדרך אחרת.
בספטמבר 2012 פרסמה הסנגוריה הציבורית דו"ח בנושא החזקת אסירים בהפרדה, אשר כלל, בין היתר, מספר הצעות לתיקוני חקיקה שהוצע כי יעוגנו בפקודת בתי הסוהר. בעקבות האמור, התקיימה סדרת ישיבות במשרד המשפטים, בהן הוחלט על קידום מספר תיקוני חקיקה.
החזקתו של אסיר בהפרדה מאסירים אחרים היא בעלת השלכות על תנאי מאסרו, ובמיוחד על מידת הקשר האנושי אשר מתאפשרת לו עם בני אדם אחרים בסביבתו. נוכח המשמעות המורכבת של החזקה כאמור, יש צורך לחזק את מנגנוני הפיקוח והבקרה על השימוש בכלי זה ולהבטיח שמירה על זכויות אסירים. הצעת החוק מציעה לעגן בפקודה היבטים שונים שיבטאו תכלית זו.
החלטה על השמה בהפרדה מתקבלת בשלב הראשון על ידי סוהר בכיר בשירות בתי הסוהר, בהתאם להוראות סעיף 19ג לפקודה. החזקת אסיר בהפרדה בתא לבדו יכולה להיות מוארכת מעת לעת, עד לתקופה כוללת שלא תעלה על חצי שנה, בהחלטת סוהר שדרגתו אינה פחותה מדרגת גונדר משנה, ושהוסמך לכך על ידי הנציב. החזקה של אסיר בהפרדה בתא עם אסיר או אסירים אחרים, ניתנת להארכה על ידי סוהר כאמור, עד לתקופה כוללת של שנה. לאחר תום תקופות אלה, תוארך ההחזקה בהפרדה רק בהוראת בית המשפט המחוזי, על פי סעיף 19ה לפקודה. במסגרת הצעת החוק, מוצע להבנות את שיקול הדעת המנהלי ושיקול הדעת השיפוטי, בבואו של הגורם המוסמך להחליט על החזקה בהפרדה או הארכתה. אשר על כן, מוצע להוסיף את סעיף 19ב1 אשר ינחה את שירות בתי הסוהר ובית המשפט המחוזי בדבר השיקולים שיש לשקול טרם קבלת ההחלטה. על פי הצעת החוק, הגורם המוסמך יקבל את ההחלטה, בין היתר בשים ללצורך בשמירה על בריאותו של האסיר, למשך הזמן בו שוהה האסיר בהפרדה ולעילת החזקתו בהפרדה לפי סעיף 19ב.
על פי הפקודה, החלטת בית המשפט להאריך את החזקתו של אסיר בהפרדה, ניתנת לערעור לבית המשפט העליון אם ניתנה לכך רשות מאת בית המשפט. מוצע לקבוע זכות לערעור כאמור, מבלי להזדקק לרשות מאת בית המשפט, וזאת נוכח העובדה כי מדובר בהחלטה שיפוטית בערכאה ראשונה, והיא נוגעת ישירות לזכויות בסיסיות של האסיר. עוד מוצע, להבחין בפקודה בין הליך של "עיון חוזר" בהחלטת בית המשפט, לבין הליך של "עיון מחדש".
כמו כן, מוצע לקבוע כי פנייה לבית המשפט בבקשה להארכת החזקת אסיר בהפרדה עם אסיר או אסירים אחרים, לתקופה העולה על שנה, תוגש רק באישור פרקליט מחוז ומשנהו.
ג. עיקרי החוק המוצע
סעיף 1-
מוצע לקבוע בפקודה שיקולים שעל הגורם המוסמך לשקול בבואו להחליט בדבר החזקת אסיר בהפרדה או הארכת החזקה כאמור. סעיף 19ב לפקודה קובע מהן העילות להחזקת אסיר בהפרדה, ומורה כי ניתן להורות על החזקה בהפרדה רק אם לא ניתן להשיג את מטרתה בדרך אחרת. יש צורך בהבניית שיקול הדעת של הגורם המוסמך ובמניית רשימה לא סגורה של שיקולים, שעליו לבחון בבואו לקבל החלטה בעניין זה. נוכח המשמעויות שעשויות להיות להפרדת אסיר מאסירים אחרים, מוצע כי תהיה חובה לדאוג לשמירה על בריאותו של האסיר, ליתן משקל למשך זמן שהייתו של האסיר בהפרדה ולבחון את הצורך בהפרדה גם בהתייחס לעילה הפרטנית המתקיימת בעניינו של האסיר. כך, ייתכן שמשקלה של עילה אחת, בנסיבות הפרטניות של האסיר שעניינו מובא בפני הגורם המוסמך, יהיה שונה מעילה אחרת לגבי אותו אסיר, או מעילה דומה לגבי אסיר שנסיבות עניינו שונות. על הגורם המוסמך לשקול את כל אלה, והוא מוסמך לשקול שיקולים נוספים אף אם לא נמנו בסעיף.
הבניית שיקול הדעת כאמור מתיישבת עם מגמת המחוקק ובתי המשפט בשנים האחרונות להנחות את מקבלי ההחלטות באמצעות קביעת אבני דרך לביסוס החלטתם.
סעיף 2-
הפקודה מבחינה כאמור בין "הפרדת יחיד", בה מוחזק האסיר לבדו בתא, לבין "הפרדה זוגית", בה מוחזק האסיר בתאו יחד עם אסיר או אסירים אחרים. בעניין "הפרדה זוגית", נתונה סמכות לגורם המנהלי להורות על החזקה כאמור לתקופה כוללת של שנה. לאחר שנה, מוסמך בית המשפט המחוזי להאריך את ההחזקה בהפרדה לתקופה שלא תעלה על ששה חודשים. נוכח פרקי הזמן הארוכים בהם מדובר, מוצע כי פנייה לבית המשפט בבקשה להאריך הפרדה כאמור, תוגש רק באישור פרקליט מחוז או משנהו. קביעה כאמור תבטיח את בחינת הצורך בהארכה על ידי גורם בכיר ותהווה מנגנון פיקוח ובקרה על השימוש בכלי זה. בכך, יש להניח, כי יצומצם מספר הפניות שאינן מוצדקות לבית המשפט.
סעיף 3-
סעיף 19ז לפקודת בתי הסוהר קובע כי החלטת בית המשפט המחוזי על הארכת החזקתו של אסיר בהפרדה, ניתנת לערעור בפני בית המשפט העליון אם ניתנה רשות לכך. בשל היותו של הליך ההפרדה חריג, רגיש ומורכב, יש חשיבות בקיומה של בקרה מרבית על הצורך בו, במיוחד כאשר מדובר בתקופות הפרדה ארוכות, המצויות בסמכותו של בית המשפט. לשם הבטחת שמירה על זכויות האסיר וכדי לוודא שלא ייעשה שימוש בהפרדה מקום שיש אפשרות להימנע ממנה, יש צורך להבטיח נגישות מלאה לערכאת הערעור בסוגיה זו. על כן, מוצע לעגן זכות ערעור לבית המשפט העליון, אשר ידון בו כדן יחיד.
סעיף 4-
אסיר בהפרדה רשאי לפנות לבית המשפט בבקשה ל"עיון חוזר" בהחלטה אם נתגלו עובדות חדשות או אם שהשתנו נסיבות באופן שיש בו כדי להשפיע על ההחלטה, בהתאם לסעיף 19ו. הסעיף קובע, כי בית המשפט רשאי לקיים את ההחלטה, לבטלה או לתת אחרת במקומה. סעיף 19ט קובע, כי אין בהוראות הנוגעות לעיון חוזר ולערעור על ההחלטה, כדי למנוע קבלת החלטה בדבר הפרדה, אם "במועד שלאחר החלטת בית המשפט התקיימו נסיבות המהוות את אחת מעילות ההפרדה לפי סעיף 19ב".
חיי המעשה מלמדים כי יש מקום להבחין בין מצב בו נוצרו נסיבות חדשות, שבאו לעולם רק לאחר מתן ההחלטה בעניינו של האסיר, לבין מצב בו התקיימו נסיבות רלוונטיות לפני מתן ההחלטה, שמחמת טעות, אי ידיעה או תקלה אחרת, לא הובאו במועד לידיעת בית המשפט. במקרה הראשון, דהיינו כאשר מדובר בנסיבות חדשות שנוצרו לאחר מתן ההחלטה, יהיה רשאי אסיר לפנות בבקשה לעיון חוזר, כאמור בסעיף 19ו. במקרה השני, אם נודעה לתביעה נסיבה או עובדה חשובה שלא הובאה בפני בית המשפט לפני קבלת ההחלטה, אף שהייתה קיימת קודם לכן, ויש בה לדעת התביעה כדי לשנות את תוצאת ההחלטה השיפוטית, תהיה התביעה רשאית לפנות בבקשה ל"עיון מחדש" בהחלטה, וזאת מיד עם גילוי המידע ולא יאוחר מארבעה עשר יום ממועד החלטת בית המשפט. התנאי לקיומו של הליך זה, הוא בכך שהמידע הנוסף לצד המידע הקודם שהיה בפני בית המשפט עובר להחלטתו, מקים עילה להחזקה בהפרדה לפי סעיף 19ב.
ד. השפעת החוק המוצע על תקציב המדינה, על תקנים במשרדי ממשלה ועל ההיבט המינהלי:
לא צפויה השפעה
ה. השפעת החוק המוצע על החוק הקיים:
יתוקנו סעיפים 19ה(א)(2), 19ז לפקודת בתי הסוהר [נוסח חדש], תשל"ב-1971, יתווספו לפקודה סעיפים 19ב1, 19ט1.
ו. להלן נוסח החוק המוצע:
הצעת חוק לתיקון פקודת בתי הסוהר (החזקת אסירים בהפרדה), התשע"ז–2017
03921317