תזכיר חוק שיפוט בתי דין רבניים (סמכות שיפוט בהסכמה), התשע"ז–2017

א.  שם החוק המוצע

חוק שיפוט בתי דין רבניים (סמכות שיפוט בהסכמה), התשע"ז–2017.

ב.  רקע, מטרת החוק המוצע והצורך בו

בפסק הדין של בית המשפט העליון בעניין סימה אמיר[1] נקבע כי הפרקטיקה שנהגה עד אז, לפיה בתי הדין הרבניים דנו כבוררים בכ-700 תיקים אזרחיים בשנה צריכה להתבטל בהעדר הסמכה חוקית לכך, שהרי חוק שיפוט בתי דין רבניים התשי"ג–1953, מסמיך את בתי הדין הרבניים לדון בענייני נישואין וגירושין של יהודים ובענייני ממונות שלהם אם אלו נכרכו בתביעת הגירושין[2], אך אינו מסמיך את בתי הדין לדון בענייני ממונות אחרים – אף כשהצדדים מסכימים לכך. מאז ניתן פסק הדין הוצע בכמה הצעות חוק – הן בהצעות חוק פרטיות והן בתזכיר חוק ובטיוטת חוק ממשלתיים (בשנת 2006) – להסמיך את בתי הדין לדון בדיני ממונות בהסכמה, בשני מודלים: בוררות וסמכות שיפוט.

לאחרונה עברה בקריאה טרומית בכנסת הצעת חוק פרטית של חברי הכנסת הרב משה גפני והרב אורי מקלב^[3]. בהצעת חוק זו הוצע מודל של סמכות דיון בבוררות, ובדברי ההסבר נאמר כי בדיונים שיתקיימו בוועדת החוקה יידונו היתרונות והחסרונות של שני המודלים, מתוך מגמה להגיע להסכמה רחבה על המודל המועדף.

קיימים הבדלים בין מודל הבוררות לבין מודל סמכות השיפוט, בין היתר לעניין היקף הסמכויות הניתנות לערכאה, ולעניין הביקורת השיפוטית על החלטות הערכאה בכל אחד מהם. במודל של שיפוט, נתונות לערכאה השיפוטית כלל הסמכויות השונות כגון: כפיית עדים להתייצב; הטלת עיקולים; צווי עיכוב יציאה מן הארץ וצווים זמניים אחרים; הטלת סנקציות לפי פקודת ביזיון בית המשפט; ההחלטה ניתנת לאכיפה ישירה; היא ניתנת לערעור לפני בית הדין הרבני הגדול, השגה על פסק דין של בית הדין הרבני בערכאת ערעור ניתנת לתקיפה בבג"ץ. לעומת זה, במודל של בוררות יש צורך לפנות לבית משפט מחוזי כדי לקבל סעדים זמניים ולשם אכיפת פסק הבוררות בהוצאה לפועל, ויש אופציה אך לא חובה להסכים לאפשרות של ערעור. בנוסף, בית משפט מחוזי יכול לבטל פסק בורר בשל 10 עילות מצומצמות בהיקפן ואלו מפורטות בסעיף 24 לחוק הבוררות התשכ"ח–1968.

ואולם למודל של סמכות שיפוט יש יתרונות משמעותיים על פני הסמכת בית הדין הרבני לדון בבוררות, כמפורט להלן:

א.  יעילות הדיון – החלת סמכות שיפוט מאפשרת לבתי הדין להזמין עדים ולהוציא צווי עיקול וסעדים זמנים אחרים, וזאת לעומת הליך בוררות בהסכמה, שבו אין סמכויות כאלה. כמו כן, קיום הליך שיפוטי בבתי הדין מקנה יתרון מבחינת אחידות הפסיקה, מה שאינו קיים בהליך בוררות.

ב.  קיומה של ערכאת ערעור – במודל של סמכות שיפוט קיימת ערכאת ערעור מובנית, דבר שתורם לביקורת שיפוטית, לאחידות הפסיקה ולטיובה, בעוד שבמודל של בוררות אין בהכרח זכות ערעור.

ג.  יעילות האכיפה – הצורך באישור פסק הבורר מערים קושי בירוקרטי מיותר כאשר מדובר בפסק של ערכאה שיפוטית, ומנקודת המבט של ביקורת שיפוטית – עילות ההתערבות של בית המשפט המחוזי דומות מאד לעילות ההתערבות של בג"ץ, ועל כן אין יתרון בביקורת שיפוטית זו. יתרה מכך, בהנחה שבעלי-הדין יקבלו על עצמם להתדיין על פי תקנות הדיון בבתי הדין הרבניים – ועל פיהן ברירת המחדל היא הסכמת בעלי הדין כי פסק דין של בית דין רבני אזורי נתון לערעור לפני בית הדין הגדול – הרי על פי סעיף 21א(ג) לחוק הבוררות, התשכ"ח–1968, לא ניתן להגיש לבית המשפט המחוזי בקשה לביטול פסק הבוררות אלא על פי העילות האמורות בסעיף 24(9)[4] ו-(10)[5] בלבד.

ד.  שיקולים של כיבוד הערכאה השיפוטית הרבנית וייחוד סמכות השפיטה לערכאות השיפוטיות – עדיף שמערכת שיפוטית לא תפעל כבורר, דבר העשוי גם לגרום לבלבול בין תפקידה של המערכת השיפוטית כבעלת סמכות שיפוט לבין תפקידה כבוררת. בוררות מתאימה יותר לערכאה פרטית, במיוחד לאור העובדה שפסק בוררות כפוף לביקורת שיפוטית בבית משפט מחוזי לפי חוק הבוררות (בדרך של אישור פסק בורר או ביטולו). כמו כן, כאשר דיין משמש גם כבורר, הוא עלול להידרש להעיד על דרך ניהול הבוררות, בבקשות של הצדדים לביטול פסק בוררות. "יתר על כן, המציאות בה בית המשפט המחוזי עשוי לפקח מכח חוק הבוררות על החלטות בית הדין הרבני בתורת בורר עלולה לפגוע באיזון הראוי בין הערכאות, ולהביא להחרפת המתח בין זרועות השיפוט האזרחיות לדתיות"[6].

מטרתה של הצעת חוק זו היא אפוא לעגן בחוק את סמכותם של בתי הדין הרבניים לדון בהסכמת הצדדים בעניינים אזרחיים היכולים לשמש נושא להסכם בין צדדים. בכך יחוזק פיתוח המשפט העברי ויינתן ביטוי הולם לייחודה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית.

ג. השפעת החוק המוצע על תקציב המדינה, על תקנים במשרדי הממשלה וההיבט המינהלי

תיקי ממונות שיידונו בבתי הדין הרבניים יקלו על העומסים בבתי המשפט האזרחיים. תיקי בוררות שנדונו בבתי הדין הרבניים עד 2006 היו פחות מ-1% מכלל התיקים שנדונו בכל שנה. בשנת 2017 נוספו לבתי הדין הרבניים 4 תקני דיינים ובשנת 2018 יתווספו עוד 4 תקני דיינים. ליישום חוק זה מיועדים שני תקני דיינים וכן תקן אחד או שניים של דיינים עמיתים.

ד.  להלן נוסח החוק:

 

הצעת חוק מטעם הממשלה:

חוק שיפוט בתי דין רבניים (סמכות שיפוט בהסכמה), התשע"ז–2017

דברי הסבר

סעיף 1      מטרתה של הצעת חוק זו היא לעגן בחוק את סמכותם של בתי הדין הרבניים לדון בהסכמת הצדדים בעניינים אזרחיים היכולים לשמש נושא להסכם בין צדדים.

בתי הדין הרבניים בישראל עסקו מאז ומעולם בבירור סכסוכים בעניינים ממוניים בהסכמת הצדדים. על פי תקנות הדיון בבתי הדין הרבניים, פסקי הדין חייבים להיות מנומקים והם ניתנים לערעור לפני בית הדין הרבני הגדול. מאות ואלפי פסקי דין רבניים בענייני ממונות פורסמו בקבצי פסקי דין רבניים, והם חלק מן המשפט העברי המשמש מקור משפטי חשוב הן בישראל – לרבות לפי חוק יסודות המשפט, התש"ם–1980 – והן בכל תפוצות הגולה.

בית המשפט העליון בשבתו כבית דין גבוה לצדק מפקח על גבולות הסמכות של בתי הדין הרבניים, לרבות על חובתו שלא לפסוק בניגוד להוראות חוק המכוונות אל בית הדין. בפסק הדין שניתן בבג"ץ 8638/03 סימה אמיר נ' בית הדין הרבני הגדול בירושלים (2006), סא (1) 259, נאמר כי "עקרון החוקיות" מחייב שסמכותו של בית הדין הרבני לדון בהסכמת בעלי הדין בסכסוכים ממוניים שאינם בגדר ענייני נישואין וגירושין, תעוגן בחקיקה מפורשת של הכנסת. בית המשפט העליון הכיר בצורך של קבוצות רבות בקרב הציבור היהודי בישראל ליישב סכסוכים בבתי דין הפוסקים על פי דין תורה. הסמכת בתי הדין הרבניים לדון בדיני ממונות על פי דין תורה לחפצים בכך היא מענה הולם לצורך זה וביטוי הולם וראוי להיותה של מדינה ישראל מדינה יהודית ודמוקרטית. מן הראוי שהמדינה תעמיד לרשות אוכלוסיות בעלות מאפיינים ייחודיים כלים ממלכתיים ליישוב סכסוכים בדרך משפטית אלטרנטיבית המקובלת על קהילותיהם, במיוחד כאשר מדובר בדין-תורה, המשפט העברי, מורשתו של העם היהודי. דרך זו משתלבת עם זכות היסוד לגישה חופשית לערכאות משפטיות, לרבות בתי הדין הרבניים, ועם ערכיה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית.

אופן ההסדרה דומה להוראות סעיף 155 לחוק הירושה, התשכ"ה–1955, לפיו נתונה לבית דין דתי סמכות שיפוט אם כל הצדדים הנוגעים בדבר הביעו את הסכמתם לכך.

סעיף 2      מוצע כי אופן הפנייה אל בית הדין הרבני יבטיח כי בית הדין הרבני ידון רק בסכסוך אשר כל הצדדים הנוגעים בדבר מסכימים במפורש ובכתב לדיון בפני בית הדין. הצעת החוק מסתייגת מ"כפייה דתית": ההצעה קובעת שבית הדין לא ייתן "כתב סירוב", הנתפש כחרם דתי, נגד צד נוגע בדבר שאינו מסכים להתדיין בפני בית הדין.

לפי דין תורה צריך בעל-דין למצות את האפשרות להתדיין על פי הדין הדתי בטרם פנייתו אל ערכאות אזרחיות, ולשם כך יינתן לו "היתר-בית-דין". מן הראוי לכבד בעלי דין דתיים המקפידים לקבל "היתר-בית-דין" בטרם פנייה מצדם לערכאות אזרחיות ולהסדיר עבורם את האפשרות לקבל היתר דתי-הלכתי זה מבית הדין, ובלבד שלא יכלול כאמור עיצום דתי.

בדומה להסדר הקיים בחוק הירושה מוצע כי אם היה אחד הצדדים הנוגעים בדבר קטין, חסוי, פסול דין או נעדר, ימסור בית הדין הדתי הודעה על כך ליועץ המשפטי לממשלה, ובית הדין יהיה רשאי למנות אפוטרופוס לאותו צד לצורך מתן הסכמה לסמכות בית הדין ולצורך ייצוגו לפניו.

סעיף 3       בית דין רבני הדן לפי חוק זה ידון לפי דין תורה, ועם זאת לא ייפגעו זכויות מהותיות של בעלי דין בניגוד לחוק שיווי זכויות האישה, התשי"א–1951‏, בניגוד לחוקי המגן המעניקים זכויות לעובדים או בניגוד לחוק המעניק הגנה לאדם בעל מוגבלות.‏

סעיף 4      חוק זה אינו בא לשנות את ההסדרים הקיימים בחוקים אחרים באשר לסמכויות בתי הדין הרבניים ובאשר לדין המופעל לפי אותם חוקים.