תזכיר חוק

א.  שם החוק המוצע

חוק המאבק בטרור (הכרזות על ארגונים ופעילים זרים) (תיקון מס' 2), התשע"ז-2017

 

ב.  מטרת החוק המוצע והצורך בו

מטרת החוק היא להעביר את הסמכות להכריז על ארגוני טרור זרים ועל פעילי טרור זרים, מוועדת השרים לענייני ביטחון לאומי אל שר הביטחון, וכן להסדיר מחדש את מסלולי ההכרזות לגבי ארגונים ופעילים זרים. התיקון יאפשר לייעל את הליך ההכרזות בישראל על ארגוני טרור זרים ופעילי טרור זרים אשר הוכרזו על ידי מועצת הביטחון של האו"ם, לצורך התאמתו לדרישות הבינלאומיות בתחום המאבק בטרור ובמימון טרור.

 

בחוק המאבק בטרור, התשע"ו – 2016 (להלן: החוק), הוסדרו, בפרק ב' לחוק, מסלולי ההכרזה על ארגון טרור ועל פעיל טרור. סימן א' בפרק ב' עוסק בהכרזה על ארגון טרור על ידי שר הביטחון, וסימן ב' בפרק ב' עוסק בסמכותה  של ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי להכריז על ארגון טרור זר או על פעיל טרור זר שהוכרזו קודם לכן על ידי גורם מוסמך מחוץ לישראל.

הליך ההכרזה על ארגון טרור זר ועל פעיל טרור זר, בסימן ב' כאמור, הועתק, בשינויים קלים בלבד, מהליך ההכרזה שהיה מעוגן קודם לכן בחוק איסור מימון טרור התשס"ה - 2005, (ושבוטל בחוק המאבק בטרור) לרבות לעניין התנאים להכרזה והסמכות להכריז.

הניסיון המצטבר משנות ההפעלה של הליכי הכרזה אלה, מלמד כי הליך אימוץ ההכרזות הזרות על ארגונים זרים ועל פעילים זרים במתכונתו הנוכחית, הוא הליך ממושך ומסורבל ביותר, אשר גורם להתמשכות ההליכים ומשום כך מונע ממדינת ישראל לעמוד בסטנדרטים הבינלאומיים המחייבים בכל הנוגע לאימוץ הכרזות האו"ם, כמפורט להלן:

 

(1) ארגון ה-FATF (Financial Action Task Force) הוא הארגון הבינלאומי המוביל בתחום המאבק בהלבנת הון ומימון טרור ואשר אמון על קביעת הסטנדרט הבינלאומי המחייב בתחום. הארגון הוקם בשנת 1989 על ידי מדינות ה- G7 במטרה לפתח ולקדם מדיניות למאבק בהלבנת הון ומימון טרור ברמה הלאומית והבינלאומית. הסטנדרטים שקבע הארגון מחייבים את כל מדינות העולם ומטילים חובות בתחום איסור הלבנת הון ומימון טרור. מדינה שאינה משתפת פעולה עם המלצות הארגון או אינה מציגה התקדמות מספקת בתיקונם של ליקויים שאותרו, חשופה לסיכון של הכללתה ב"רשימה השחורה" שמפרסם הארגון. היכללות ברשימה זו טומנת בחובה השלכות שליליות רבות, לרבות פגיעה משמעותית במוניטין המדינה ובמידת האטרקטיביות שלה להשקעות, ומסכלת את יכולתם של המוסדות הפיננסיים הפעילים במדינה לפעול בזירה הפיננסית הבינלאומית.  

(2) המלצה 6 של המלצות ה-FATF^[1] קובעת הוראות בנושא הטלתן של סנקציות פיננסיות ממוקדות בנושא טרור ומימון טרור שמטרתן להקפיא כספים או נכסים אחרים הנמצאים בבעלותו של אדם או גוף מוכרז מכוח ההכרזות תחת פרק 7 לאמנת מועצת הביטחון. במסגרת ההמלצה נדרש מהמדינות לאמץ את הכרזות מועצת הביטחון של האו"ם בנושא טרור ומימון טרור "באופן מיידי" ("without delay"). לעמדת ה-FATF מדובר בפרק זמן של מספר שעות ממועד ההכרזה באו"ם, וזאת על מנת לאפשר למדינה להקפיא את נכסי המוכרז באופן מיידי ולמנוע את הברחת הנכסים.

(3) על מנת לוודא כי המדינות עומדות בהמלצות הארגון ומיישמות אותן באופן אפקטיבי, נערכות במדינות ביקורות תקופתיות. ביקורות כאלה נערכו בישראל ב-2008 וב-2013 על ידי ארגון Moneyval, שהוא ארגון אזורי של מועצת אירופה בסגנון ה-FATF . בחודש יוני 2016 צורפה ישראל לארגון ה-FATF במעמד של מדינה משקיפה וזאת כחלק מהליך הצטרפותה של המדינה לארגון כחברה. הישג משמעותי זה יאפשר למדינה להשתתף בהתוויית המדיניות העולמית ולמצב אותה כשחקן משפיע בתחום. בהתאם לכללי הארגון, המדינה תקבל מעמד של חברה מלאה רק אם תעמוד בהצלחה בביקורת בינלאומית מקיפה שתתקיים בשנת 2017.

(4) במסגרת דו"ח הביקורת על ישראל משנת 2013, נמתחה ביקורת על כך שהליך אימוץ ההכרזות של מועצת הביטחון אינו מתבצע "באופן מיידי" וכן על כך שמסגרת הזמן הנוכחית לאימוץ הכרזות מועצת הביטחון ארוכה מדי ואינה עומדת בדרישה הבינלאומית. דו"ח הביקורת הגדיר מסגרת זמן זו כ- "insufficiently prompt".

(5) עוד יצויין כי בוועידת חרום אשר כונסה על ידי ארגון ה-FATF בדצמבר 2015 בעקבות אירועי הטרור בפריז ולשם גיבוש תכנית פעולה בינלאומית למאבק באיומי הטרור, נדונה סוגיית ההכרזות והוחלט כי מדינות אשר לא מאמצות את הכרזות מועצת הביטחון של האו"ם על פי דרישות הארגון יוכרזו כמדינות בסיכון מוגבר למימון טרור.

(6) התמשכות הליך ההכרזה בישראל, בנוגע לאימוץ הכרזות של מועצת הביטחון של האו"ם, נובעת  ממספר שלבים בהליך ההכרזה, כמפורט להלן. (יצויין כי הליך אימוץ הכרזות של גורמים בינלאומיים אחרים הוא ממושך עוד יותר בשל החובה לבדוק גם את הבסיס להכרזה, אולם הכרזות אלה אינן במוקד הביקורת הנזכרת).

(א)  בהתאם להוראות סעיף 11(ב)(1) לחוק, וכן סעיף 2(ד) לחוק איסור מימון טרור שקדם לו, ועדת השרים אינה רשאית להכריז על ארגון טרור זר, אם קיימת הכרזה של שר הביטחון על הארגון (לפי סימן א' לפרק ב' בחוק, או לפי החיקוקים שהסדירו זאת לפני חקיקת חוק המאבק בטרור), או אם קיימת היתכנות להכרזה "פנימית" כזו. הסיבה לכך היא שכאשר מדובר בארגון טרור שפועל נגד מדינת ישראל או שיש לו זיקה מובהקת לישראל, יש להעדיף הליך הכרזה ישראלי ראשוני, שמשמעותו בחינה יסודית של התשתית הראייתית נגד הארגון שתבסס את ההצדקה להכרזה עליו, נוכח ההשלכות מרחיקות הלכת של הכרזה מסוג זה: כגון העמדה לדין של חברי הארגון והמסייעים לו, חילוט רחב-היקף של רכוש הארגון, ועוד. ככל שישנה היתכנות לעשות שימוש באמצעי אכיפה אלה, ראוי כי הדבר ייעשה לאחר הכרזה המבוססת הליך בדיקה מעמיק ובחינת כלל הראיות הנוגעות בדבר, לרבות הליך שימוע, שקיים רק לגבי הכרזות הנעשות על ידי שר הביטחון לפי סימן א' כאמור.

(ב)  משמעותה של הוראה זו היא כי בטרם אימוץ הכרזה זרה בישראל, ראשית על גורמי הביטחון לקיים בחינה מקצועית לגבי הארגון המוכרז, לבחינת היתכנות הכרזה בישראל במסלול "הפנימי" על ידי שר הביטחון. בחינה זו עשויה לארוך מספר חודשים, ועד להשלמתה כלל לא ניתן להתקדם בהליך אימוץ ההכרזה הזרה בישראל.

(ג)  גם לאחר השלמת הבדיקה האמורה, וקבלת "אור ירוק" לאימוץ ההכרזה הזרה במסלול של סימן ב' לפרק ב' לחוק (לאחר שלא נמצא מקום להכרזה על הארגון לפי סימן א'), עדיין מדובר בתהליך אישור ממושך, הנובע מהקניית הסמכות בנושא זה לוועדת שרים ממשלתית. הצעה המובאת לאישור ועדת שרים עוברת הליך הכנה ממושך במטה ללוחמה בטרור, לרבות העברת הצעת ההחלטה לסבב התייחסויות גורמי המקצוע במשרדים השונים, לקראת הבאתה לאישור הוועדה.

 

כל אלו מביאים לכך שלוח הזמנים לאישור ההכרזה בישראל חורג במידה ניכרת מהסטנדרט הנדרש בביקורת הבינלאומית בנושא.

נוכח כל האמור, הצעת החוק הנוכחית נועדה לפתור את הקשיים שפורטו, בשתי דרכים מרכזיות:

א.   על ידי העברת סמכות ההכרזה אל שר הביטחון, בדומה להכרזות הפנימיות על ארגונים בישראל לפי סימן א'. השלמת ההליך המינהלי לאימוץ ההכרזה על ידי גורם ממשלתי יחיד תאפשר טיפול מהיר ויעיל יותר בהליך ההכרזה. זאת, בפרט מאחר שכאשר מדובר בהכרזות על ארגוני טרור שנעשו על ידי מועצת הביטחון של האו"ם, ממילא אימוץ ההכרזה בישראל אינו מצריך כל בדיקה נוספת, פרט להגבלה על הכרזה כפולה כאמור. לפיכך אין צורך ממשי במנגנוני בדיקה ואישור ממושכים ומסורבלים. יוזכר, בהקשר זה, כי בסעיף 3(ד) לחוק נקבע כי במקרים מיוחדים, רשאי ראש הממשלה לקבוע כי הכרזה מסויימת תיעשה בכל זאת על ידי ועדת השרים או הממשלה. בהצעת החוק הנוכחית מוצע לאמץ הסדר זה גם לגבי ההכרזות הזרות, ובכך נשמרת הסמכות להביא הכרזות לאישור הממשלה אם בנסיבות העניין נמצא כי יש מקום לכך.

ב.  כדי שלא לעכב את ההכרזה בתקופת הבדיקה של גורמי הביטחון לגבי היתכנות הכרזה במסלול הפנימי – מוצע לקבוע כי הכרזה על ארגון טרור או על פעיל טרור שנעשתה בידי האו"ם תאומץ אוטומטית בישראל, ללא כל הליך אישור אקטיבי, למשך תקופה מוגבלת, כמפורט להלן. מדובר ב"אימוץ זמני של הכרזה", כאשר במהלך תקופה זו יושלמו הבדיקות הנדרשות, ולאחריהן תתבצע הכרזה אקטיבית על ידי שר הביטחון. הכרזה על ארגון טרור תיעשה  לפי סימן א', אם נמצא כי יש בסיס להכרזה על הארגון במסלול זה (לגבי ארגון שמרכז פעילותו בישראל או שפועל לביצוע מעשי טרור שהדין הישראלי חל לגביהם), או לפי סימן ב' – כאימוץ של הכרזה זרה. בתקופת האימוץ הזמני של ההכרזה לא תחול המגבלה האוסרת על הכרזה כפולה (למקרה שהארגון כבר הוכרז בישראל בעבר), כדי לאפשר את התחולה המיידית של ההכרזה בישראל ובכך לאפשר עמידה  בדרישות הבינלאומיות בנושא, מבלי לוותר על הבדיקה העקרונית בעניין. הכרזה על פעיל טרור תיעשה לפי הוראות סעיף 11(א)(3)(ג) המוצע, לאחר בדיקה שתוודא שאין מדובר באדם שהוא אזרח ישראלי או תושב ישראל, שעליו לא ניתן להכריז בישראל שהוא פעיל טרור, בהתאם להגדרת "אדם זר" לפי סעיף 10.

 

ג. עיקרי החוק המוצע

 

עיקר 1:

תיקון סעיף 11:

תיקון סעיף קטן (א) – מוצע לתקן את הסעיף כך שהסמכות להכריז על ארגון טרור זר או על פעיל טרור זר תעבור מוועדת השרים לידי שר הביטחון, בדומה להכרזה על ארגוני טרור לפי סימן א' לפרק ב'.

הוספת סעיף קטן (א)(3) החדש – מוצע להסדיר את הליך ההכרזה על ארגון טרור זר ועל פעיל טרור זר שהוכרז על ידי מועצת הביטחון של האומות המאוחדות. בפיסקאות (א) ו- (ב) מוצע לקבוע כי הכרזת האו"ם על ארגון טרור זר תוחל אוטומטית בישראל למשך שלושה חודשים (ולכל היותר למשך ששה חודשים), במעמד של "אימוץ זמני של הכרזה". במהלך תקופה זו יושלמו הבדיקות לגבי ההיתכנות להכריז על הארגון במסלול של סימן א' לפרק ב' בחוק, ועד תום התקופה האמורה יש להכריז על הארגון באופן אקטיבי באחד משני המסלולים, או שהאימוץ הזמני יפקע והארגון לא ייחשב לארגון טרור מוכרז. יצויין כי בתקופת האימוץ הזמני של ההכרזה, לא יחולו הוראות סעיף קטן (ב)(1), האוסרות על אימוץ הכרזה זרה לפי סימן ב', לגבי ארגון שיש כוונה להכריז עליו לפי סימן א'. זאת, כדי לאפשר אימוץ אוטומטי של ההכרזה למשך תקופת הביניים עד להשלמת הבדיקה בדבר האפשרות להכריז על הארגון לפי סימן א'. כמו כן מוסדרת בפיסקאות אלה התחולה האוטומטית של הכרזת מועצת הביטחון על אדם זר שהוא פעיל טרור, למשך 30 ימים שבמהלכם יכריז עליו שר הביטחון, לפי פיסקה (ג). יודגש כי בהתאם להגדרת "אדם זר" בסעיף 10, רק הכרזה של מועצת הביטחון לגבי אדם שאיננו אזרח או תושב ישראל – תאומץ בישראל הן במודל האוטומטי והן בהכרזת שר הביטחון.

בפיסקה (3)(ב) מוצע להבהיר כי מועד הכניסה לתוקף של ההכרזה בישראל, לגבי הכרזת מועצת הביטחון כאמור בפיסקה (3)(א), יהיה מועד פרסום הכרזת מועצת הביטחון. זאת - כדי לעמוד בדרישה הבינלאומית לאימוץ מיידי של ההכרזה באופן אפקטיבי. קביעה זו תאפשר לגופים הפיננסיים לפעול באופן מיידי להקפאת רכוש ולהקפאת פעולות פיננסיות בחשבונותיהם של הארגונים והפעילים המוכרזים, כמתחייב לגביהם. כמו כן מוצע לקבוע בפיסקה (2) את תקופת תוקפה של ההכרזה, כמפורט להלן.

יצויין כי לעניין מי שהוכרז על ידי מועצת הביטחון שהוא פעיל טרור, מודל האימוץ הזמני של ההכרזה במנגנון האוטומטי לא יחול לגבי אדם שהוא אזרח או תושב ישראל. זאת, בהתאם להגדרת "אדם זר" בסעיף 10 לחוק, וכעולה מנוסח סעיף 11(א)(3), החל רק לגבי הכרזה על "אדם זר".

 הסדר זה נובע מהתפיסה על פיה אין מקום להכריז על אזרח או תושב ישראל שהוא פעיל טרור, ולנקוט נגדו את הצעדים המינהליים הנובעים מהכרזה כזו (הקפאת חשבונותיו וכיו"ב), באשר הדרך הראויה היא העמדתו לדין פלילי בישראל בגין פעילותו, ונקיטת צעדים עונשיים נגדו (לרבות חילוט רכוש, במקרים הרלוונטיים), באמצעות הסנקציות הפליליות שרשאי בית המשפט להטיל עליו לאחר הרשעתו בדין.

האימוץ הזמני של ההכרזה לגבי ארגון טרור יעמוד בתוקפו למשך שלושה חודשים, במהלכם ניתן יהיה להשלים את הבדיקה לגבי הארגון, כדי לקבל החלטה בדבר האפשרות להכריז עליו בהכרזה "פנימית" לפי סימן א' לפרק ב'. תוקף האימוץ הזמני של ההכרזה יפקע במועד ההכרזה עליו על ידי שר הביטחון – בין לפי סימן א' ובין לפי סימן ב', כפי שיוחלט, או בתום שלושה חודשים, אם לא הוכרז עליו בינתיים כאמור. כמו כן מוצע לקבוע כי שר הביטחון רשאי להאריך תקופה זו בתקופות נוספות שלא יעלו על 90 ימים נוספים, ביוזמתו או לבקשת ראש השב"כ. זאת – כאשר במסגרת בדיקות גורמי הביטחון מסתמן כי עשוי להיות בסיס להכרזה על הארגון לפי הוראות סימן א' לפרק ב', אולם השלמת הבדיקה ואיסוף המידע לעניין זה, כדי לבסס את ההכרזה, מצריכה פרק זמן נוסף כאמור.

האימוץ הזמני של הכרזה על פעיל טרור יעמוד בתוקפו לפי המוצע למשך 30 ימים, במהלכם ניתן יהיה להשלים את אימוץ ההכרזה בצו של שר הביטחון. פרק זמן זה קצר יותר מפרק הזמן המוצע לגבי הכרזה על ארגוני טרור כאמור, מפני שלגבי פעיל טרור אין צורך בבדיקה לגבי היתכנות ההכרזה במסלול אחר בישראל (שהרי אין מסלול מקביל להכרזה "ישראלית" עצמאית על פעיל טרור), והבדיקה היחידה הנדרשת היא לגבי זהותו של פעיל הטרור – במטרה להבטיח כי לא יוכרז בישראל על פעיל טרור שהוא אזרח או תושב ישראל, כאמור לעיל.

בפיסקה (ג) מוצע לקבוע את סמכותו של שר הביטחון להכריז באופן אקטיבי על חבר בני אדם זר שהוא ארגון טרור ועל אדם זר שהוא פעיל טרור, בעקבות הכרזת מועצת הביטחון של האו"ם, וזאת – ללא בדיקות נוספות, בהתאם להסדר הקבוע היום בסעיף 11(א)(3) לעניין סמכותה של ועדת השרים. הכרזה זו תהיה הכרזה קבועה באמצעות צו, בדומה להכרזת שר הביטחון לפי סימן א'.

 

עיקר 2:

מוצע לתקן את סעיף קטן (ב)(1) בסעיף 11, כאמור לעיל, ולהבהיר כי האיסור על אימוץ הכרזה זרה לגבי ארגון טרור שהוכרז עליו או שיש כוונה להכריז עליו לפי סימן א' לפרק ב' (סעיף 4 לחוק) – לא יחול לעניין אימוץ זמני של הכרזה, כמוסבר לעיל. לאחר חלוף תקופת האימוץ הזמני של ההכרזה – יחולו הוראות הסעיף, ולא ניתן יהיה להכריז על הארגון לפי סעיף 11(א)(3)(ג) אם נמצא שיש כוונה להכריז על הארגון לפי סימן א'.

עוד מוצע לקבוע, בסעיף קטן (ג) המוצע, כי הוראות סעיף 3(ד) יחולו גם לעניין אימוץ הכרזה זרה לפי סעיף זה. מדובר בסמכותו של ראש הממשלה להורות במקרים מיוחדים כי לגבי הכרזה מסויימת – ההחלטה על ההכרזה תהיה בידי ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי, או הממשלה. אם החליט ראש הממשלה כאמור, לא יחולו הוראות סעיף קטן (א)(3) לעניין האימוץ הזמני של ההכרזה באופן אוטומטי, אלא קליטת ההכרזה בישראל תהיה מותנית בהכרזה אקטיבית של ועדת השרים או של שר הביטחון, לפי העניין, אשר תפורסם בצו על ידי שר הביטחון.

 

עיקר 3:

התיקונים המוצעים בסעיפים 12 – 13 הם טכניים בעיקרם, ונועדו להתאים את לשון הסעיפים להעברת סמכות ההכרזה וביטול ההכרזה מוועדת השרים אל שר הביטחון, מבלי לשנות את ההסדרים המהותיים שנקבעו בסעיפים אלה לעניין הביקורת התקופתית על ההכרזות, והליך ביטול ההכרזה.

ואולם מוצע להוסיף את סעיף קטן 13(ה) ולהבהיר כי הכרזה על ארגון זר, שנעשתה בידי ועדת שרים או הממשלה, בהתאם להוראות סעיף 11(ג) החדש, כאמור לעיל, תבוטל רק בידי ועדת השרים או הממשלה, בהתאמה.

 

עיקר 4:

נוכח העברת הסמכות להכרזה על ארגונים זרים ופעילי טרור זרים אל שר הביטחון, וריכוז כלל סמכויות ההכרזה בידיו, מוצע לתקן את סעיף 97 בעניין האחריות לביצוע חלקי החוק השונים, ולקבוע כי שר הביטחון ממונה על ביצוע כלל הוראות פרק ב' לחוק, ויהיה שותף לקביעת התקנות לגבי כלל ההכרזות לפי פרק ב' לחוק.

 

עיקר 5:

בסעיף 2 להצעת החוק, מוצע לקבוע הוראות מעבר:

בסעיף קטן (א) מוצע לקבוע כי לעניין הכרזות של מועצת הביטחון על ארגוני טרור שנעשו טרם כניסת החוק לתוקף אולם טרם אומצו בישראל על ידי וועדת השרים, יחול ההסדר בעניין אימוץ זמני של הכרזה לפי סעיף 11(א)(3) לחוק, החל ממועד תחילתו של החוק ולמשך שלושה חודשים. זאת, כדי להבטיח החלה מיידית של ההכרזה בישראל בהתאם למטרותיה של הצעת החוק, ויחד עם זאת לאפשר לגורמי הביטחון להשלים את הבדיקות הנדרשות לצורך גיבוש החלטה בעניין המסלול המתאים לביצוע ההכרזה בישראל.

בסעיף קטן (ב) מוצע לקבוע כי עם העברת סמכות ההכרזה וביטול ההכרזה על ארגונים זרים ופעילי טרור זרים אל שר הביטחון, תועבר אליו גם הסמכות לביטול ההכרזות על ארגונים זרים ועל פעילים זרים שנעשו בעבר על ידי וועדת השרים, לפי הדין הקודם. זאת, מאחר שעם ביטול תפקידי וועדת השרים בעניין הכרזות אלה, אין עוד מקום להביא בפניהן, לעתים לאחר חלוף שנים רבות, בקשות לביטול הכרזה, ואין כל קושי כי שר הביטחון יבחן, במועד בקשת הביטול, את כל החומר הנוגע לעניין ויקבל החלטה בבקשה.

 

ד.  השפעת החוק המוצע על החוק הקיים

יתוקן חוק המאבק בטרור, התשע"ו – 2016.

 

ה.  השפעת החוק המוצע על תקציב המדינה, על תקנים במשרדי הממשלה ועל ההיבט המינהלי

ההסדר הקבוע בהצעת החוק מעביר את סמכות ההכרזה על ארגונים זרים בישראל, מוועדת השרים לענייני ביטחון לאומי אל משרד הביטחון. אין בכך כדי להגדיל את הנטל הכולל על רשויות המדינה. יהיה צורך בעריכת התאמות בהיבט המינהלי בעבודת משרד הביטחון לשם היערכות לטיפול בהכרזות אלה.

 

ו.  נוסח החוק המוצע:

להלן נוסח החוק מוצע:

תזכיר חוק מטעם משרד המשפטים:

תזכיר חוק המאבק בטרור (הכרזות על ארגונים ופעילים זרים) (תיקון מס' 2) (תיקון מס'...)(...)