תזכיר חוק

 

שם החוק המוצע

 הצעת חוק   לעידוד השקעות הון בחקלאות (תיקון מס' 8), התשע"ו–2016

 

מטרת החוק המוצע והצורך בו

 

במדינות המפותחות ננקטים באופן מסורתי ועקבי צעדי מדיניות שנועדו לתמוך במגזר החקלאי ולחזקו. צעדים אלה נובעים מההכרה בחשיבותה הלאומית של החקלאות ומהרצון למנוע הדרדרות של המגזר הכפרי, זניחת קרקעות, אובדן תעסוקה והשתנות של הנוף החקלאי.

 

לעיסוק בחקלאות תרומה ומשמעות החורגת מהייעוד המסורתי של אספקת תוצרת חקלאית. תרומותיה הציבוריות של החקלאות נובעות מהתועלות שהיא מספקת בתחומי ההתיישבות, החברה, התרבות, התיירות, האקולוגיה והסביבה. תרומות אלה כוללות: תרומות כלכליות (ערך הייצור החקלאי, ערכי נדל"ן הצמודים לנוף חקלאי, ערכי תיירות, פנאי ונופש), תרומות מערכתיות (שימור שטחים פתוחים), תרומות למשק המים (חלחול מי גשמים וקליטה של מי נגר), תרומות סביבתיות, תרומות אקולוגיות ושמירה על מגוון ביולוגי וכן תרומות חברתיות ותרבותיות.

 

העוסקים בחקלאות מייצרים בפועל ערכים אלו מבלי שהם מקבלים על כך כל תמורה. ערכים אלו הם חלק מהמוטיבציה להמשך קיומה של חקלאות משגשגת^[1].

 

טרם הקמת המדינה שימשה ההתיישבות החקלאית מכשיר להגשת יעדים לאומיים: קליטת עלייה, פתרונות דיור, ייצור מזון, פריסה מרחבית בשטחי ארץ ישראל, ועוד.  גם כיום, החקלאות מהווה מנוף לקידום יעדים של חיזוק ההתיישבות באזורים מועדפים. אחת התועלות המושגות באמצעות קיומם של ענפי החקלאות הינה פיזור אוכלוסייה וקידום כלכלי של הפריפריה, בדגש על הפן התעסוקתי. באזורי פריפריה החקלאות הינה מקור תעסוקה ופרנסה מרכזי המסייע לגיוון ההיצע התעסוקתי עבור התושבים.

השטחים החקלאיים הינם תשתית לפעילות נופש ותיירות, שגם לה תרומה לגיוון מקורות התעסוקה. במקרים רבים, התיירות כלכלית יותר מהחקלאות שמתקיימת באותו שטח, כאשר אין ספק שהתיירות לא תתקיים ללא החקלאות התומכת בה. בנוסף לפעילות תיירותית, פעילות חקלאית יוצרת פעילות כלכלית נלווית במשק בענפים כגון אספקת חומרי גלם, טכנולוגיות, מכשור מתאים, וכו'. פעילות כלכלית זו תלויה במידה רבה בהמשך הקיום של פעילות חקלאית יציבה.

 

ערכים ציבוריים אלה אינם משוקללים בהערכת תרומתה של החקלאות למשק ולחברה הישראלית, והעוסקים בחקלאות אינם מתוגמלים בגינם. החברה בכללותה, הדור הנוכחי והדורות הבאים, יוצאת נפסדת. הפסקת קיומה של חקלאות ונטישת שטחי חקלאות עקב חוסר כדאיות כלכלית תביא בעקבותיה לאבדן חלק נכבד מהתרומות הציבוריות ולפגיעה בשורה ארוכה של ערכים קיומיים לחברה (קפלן מ' ואחרים, חקלאות נופית. חקלאות בת קיימא, נקודת חן, 2011).

 

מגוון התועלות הציבוריות של החקלאות מחייב מציאת איזון בין צרכי הפיתוח לצרכי החקלאות במשק הישראלי והגדרת אמצעי שימור, הגנה, עידוד ופיתוח מתאימים לעיסוק החקלאי.

 

חוק עידוד השקעות הון בחקלאות התשמ"א – 1980 (להלן – החוק או חוק עידוד השקעות הון בחקלאות), אמור היה להוות את המסגרת המרכזית להקצאת מענקים לעידוד השקעות הון בחקלאות. בפועל, במשך שנים, התקציבים שהוקצו לצורך מתן מענקים לפי החוק הלכו והתמעטו, בעוד שאירועים משבריים או פוליטיים שונים הביאו את משרדי האוצר והחקלאות, המופקדים על יישום החוק, לגבש הבנות בקשר להקצאת תקציבים במסלולי תמיכה מנהליים שמטרותיהם חופפות את מטרות החוק. מגמה זו משקפת מדיניות רבת שנים של תיעדוף תקציבי נמוך להשקעות הון בחקלאות בכלל, להשקעות הון לפי החוק בפרט, וכן של שחיקה במעמדה של החקלאות בציבור ובממשלה ובתפיסתה כערך הראוי לפיתוח ועידוד, כחלק ממדיניות ארוכת טווח.

 

לאור מגמה זו, המצטרפת לתהליכים חברתיים נוספים המשפיעים על החקלאות, עלול להיווצר מצב שהיקף הפעילות החקלאית יצטמצם, ועימו יאבדו התרומות הציבוריות של החקלאות למשק ולחברה.

 

לפיכך, יש לנקוט צעדים ממשיים להפיכת החקלאות בישראל לחקלאות בת קיימא, שערכיה הציבוריים והסביבתיים ישמרו לאורך ימים. בכדי להשיג זאת, יש להביא לכך שפרנסת החקלאי תתבסס לא רק על המוצרים הסחירים שהוא מייצר אלא גם על תמורה שיקבל עבור התרומות הציבוריות והחברתיות שהחקלאות מייצרת, כאמור  – ביטחון תזונתי, התיישבות, נוף, איכות סביבה, תרבות ומורשת.

 

לפיכך, מוצע לערוך רפורמה מקיפה בחוק לעידוד השקעות הון בחקלאות על מנת ליצור הקבלה ושוויון בין ההטבות הניתנות לתעשייה לאלו הניתנות לחקלאות. בהיבטי המס מוצע לקבוע ששיעורי המס המופחתים ישתוו לשיעורי המס הקיימים בחוק לעידוד השקעות הון, התשי"ט – 1959 (להלן – חוק לעידוד השקעות הון בתעשייה), ושתתאפשר קבלת הטבות מס ומענקים בתנאים נוחים. מוצע במסגרת זו להקצות משאבים תקציביים משמעותיים וקבועים למענקים במסלולי ההטבות שיקבעו, לעודד מענקים לתמיכה בחקלאים שיקדמו חקלאות בעלת תועלות אקולוגיות וחקלאות אשר מתאימה עצמה לדרישות הגנת הסביבה.  

 

החוק המוצע מבקש לתת מענה לקשיים משפטיים מהותיים העולים מאופן יישומו בשנים האחרונות על ידי משרדי האוצר והחקלאות. בחודש מרץ 2013 ניתנה חוות דעת המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (כלכלי- פיסקאלי), אשר התייחסה למתן מענקים לעידוד השקעות הון מכוח סמכותה השיורית של הממשלה. חוות הדעת מבוססת, בין היתר, על ההלכה לפיה סמכותה השיורית של הממשלה קיימת רק מקום שבו החקיקה המסדירה את אותו נושא יוצרת הסדר שלילי המונע את הפעלתה. נקודת המוצא של חוות הדעת היא כי דרך המלך להענקת מענקים לעידוד השקעות הון צריכה להיות במסגרת חוקי העידוד (בתעשייה או בחקלאות, לפי העניין), וכי קביעת מסלולים מינהליים מכוח סמכותה השיורית של הממשלה ראוי שתישמר למקרים מוגבלים בהיקפם. בחוות הדעת נקבע כי מתן תוספת מינהלית קבועה לאורך זמן על הקבוע בחוקי העידוד מעלה קושי רב, ואינה עונה על המגבלות על פעילות הממשלה מכוח סמכותה השיורית. לפיכך נקבע בחוות הדעת כי המסלולים המנהליים שהופעלו על ידי המשרד מחייבים בחינה מחודשת.

בכדי לתת מענה לקושי המשפטי שצוין לעיל, מוצע להגדיל את שיעורי המענקים הקבועים במסלולים הסטטוטוריים המרכזיים שבחוק עידוד השקעות הון בחקלאות. עוד מוצע להסמיך את הממשלה לקבוע מסלולים נוספים, השונים מהמסלולים הסטטוטוריים המרכזיים, בפרמטרים מסוימים ובהתאם לעקרונות שייקבעו. תיקון זה יאפשר את הגמישות הנדרשת לעיתים, ליתן מענקים בשיעורים העולים על השיעורים המקסימליים הקבועים בחוק, למטרות הנכללות בין מטרות החוק. כך, החוק יהווה מסגרת נורמטיבית כוללת לעניין השקעות הון בחקלאות, ויספק מענה משפטי ומעשי לצרכי החקלאות כיום.

 

עיקרי החוק

עיקר 1 – סעיף 1

מוצע להרחיב את סעיף מטרת החוק על מנת להתאימו לתפיסת העולם העדכנית לגבי מקומה של החקלאות כיום, וכדי לייצר הלימה למטרות חוק עידוד השקעות הון בתעשייה.

 הרחבת סעיף מטרות החוק נועדה לתת מענה עדכני למציאות החקלאית כלכלית בת ימינו, תוך שימת דגש על החקלאות כאמצעי לחיזוק ההתיישבות וביטחון התזונתי והלאומי של תושבי המדינה, ובכלל זה לשם פיתוח כושר ייצור חקלאי מגוון, יצירת עוגנים כלכליים להתיישבות באיזורי פיתוח לפי החוק, עידוד חקלאות אקולוגית, המשמרת סביבה, משאבי טבע וערכי נוף ולשם שיפור יכולתו של המשק החקלאי להתמודד בתנאי תחרות בשווקים בין לאומיים.

 

עיקר 2 – סעיפים 2 ו-3

מוצע להבהיר חלק מההגדרות הקיימות בחוק ולהוסיף הגדרות חדשות. בין היתר מוצע להוסיף הגדרה של  "מפעל חקלאי מועדף בר תחרות". מטרת הגדרה זו לקבוע קריטריונים אובייקטיביים למפעל כאמור, לצורך הגשמת מטרות החוק ולעידוד המשק הישראלי להשתלב בתחרות הגלובלית ולהגדיל את הצמיחה. הגדרה דומה מופיעה בחוק עידוד השקעות הון בתעשייה.

 

עיקר 3 – סעיף 4

 

מוצע לקבוע כי שר החקלאות ופיתוח הכפר יקבע בצו מדי שנה את עקרונות מדיניות הפיתוח בחקלאות, וזאת לאחר היוועצות עם המנהלה לעידוד השקעות הון בחקלאות הפועלת מכוח החוק (להלן – המנהלה). כן מוצע לקבוע מנגנון ברירת מחדל למקרה שבו לא גובשו בשנה מסוימת עקרונות למדיניות פיתוח כאמור. בהתאם לעקרונות מדיניות הפיתוח בחקלאות, על המנהלה לגבש ולפרסם את תכנית הפיתוח בחקלאות, שהיא מכלול הנהלים למתן הטבות לפי החוק, בשנה מסוימת.

 

עיקר 4 - סעיפים 6-10  

מוצע לייעל את עבודת המנהלה ולתקן הוראות שונות בעניין הרכבה, סדרי עבודתה וסמכויותיה.

 מוצע לבטל את מועצת המנהלה מתוך הכרה שאין בפעילותו של גוף זה  כדי לתרום מהותית לעבודתה של המנהלה. אשר על כן מוצע כי כלל הסמכויות,  לרבות  ייעוץ לשר ביחס לגיבוש עקרונות התכנון השנתיים ירוכזו בידי המנהלה בלבד.

מוצע לשנות את הרכב חברי המנהלה ולכלול בהם  את נציג שירות ההדרכה והמקצוע במשרד החקלאות, את היועץ המשפטי של המשרד או נציגו וכן את חשב המשרד או נציגו, וזאת מתוך רצון להבטיח כי המענקים וההטבות הניתנות מכוח החוק נעשים תוך שמירה מיטבית על עקרונות מנהל תקין, ובהתאם לעקרונות המשפטיים הכלליים החלים לעניין ועדות תמיכות.  

מוצע לקבוע כי יושב ראש המנהלה ומנהלה, יהיה סמנכ"ל בכיר למימון ולהשקעות במשרד, ולייתר את הצורך במינויו על ידי הממשלה. עוד מוצע לקבוע כי נציגי השרים השונים במנהלה יהיו עובדי המשרדים בלבד. לצורך שילוב הציבור הרלבנטי בהליך עבודתה של המנהלה מוצע לקבוע כי השרים יהיו רשאים למנות נציגים של ארגוני מגדלים במנהלה במעמד משקיפים.

 

עיקר 5 – סעיף 13

מוצע לשנות את תנאי אישור הבקשות לקבלת הטבות לפי החוק, כך שתורחב האפשרות להגיש בקשות גם על ידי מי שאינו מחזיק בקרקע מושא ההשקעה כדין (דוגמת קבלן עיבוד שירותים) ובלבד שיש בידיו הסכם התקשרות עם מגדל התוצרת החקלאית, שהוא בעל זכויות בקרקע, מים ומכסות ייצור הדרושים לפי דין לביצוע תכנית ההשקעה.

 

עיקר 6 - סעיף 16

מוצע לתקן את סעיף 24 לחוק, בו מעוגן המסלול המרכזי למתן מענקים לפי החוק, ולהגדיל את שיעורי המענקים הקבועים בו. תיקון זה הוא בין התיקונים המיועדים לתת מענה לקושי המשפטי שתואר בחוות דעתו של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (כלכלי- פיסקאלי) המוזכרת לעיל.

 

עיקר 7 – סעיף 17

מוצע להסמיך את הממשלה לאשר מסלולים השקעה נוספים, הנדרשים לצורך הגשמת מטרות החוק. מסלולים אלו יאפשרו לקבוע שיעורי מענק שונים, תנאים ייחודיים למתן ההטבה וכן להחילם באזורים שונים מן הקבוע ביתר הוראות החוק, בכפוף להוראות הדין הכללי בעניין קביעת אזורי עדיפות לאומית. אף תיקון זה תכליתו לתת מענה לקושי המשפטי שתואר בחוות דעתו של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (כלכלי- פיסקאלי) המוזכרת לעיל.

מוצע לקבוע הקצאת תקציב שנתי קבוע למטרת מענקים לפי החוק, וזאת במטרה למנוע את המצב שנוצר בשנים האחרונות בו עקב תיעדוף תקציבי נמוך לנושא נשחק מעמדה של החקלאות בישראל, והתקציבים שנותבו להשקעות בחקלאות היו תולדה של אירועים משבריים ולא של מדיניות ארוכת טווח. בהוראה זו מבוקש לעגן את מעמדה של החקלאות כערך לאומי הראוי לתמיכה ולתקצוב קבוע, מתוך ראייה ארוכת טווח של תועלותיה הביטחוניות, ההתיישבותיות והלאומיות.

 

עיקר 8 - סעיף 20

התיקון  המבוקש מנתק את הקשר שהיה קיים עד כה בין הטבות המס לפי החוק לבין קבלת מענק. מוצע לקבוע הטבות מס עדכניות שיחולו על יחידים או על חברות או על אגודות שיתופיות חקלאיות שבחרו להיות נישומות כחברות, לגבי הכנסתם ממפעל חקלאי בר תחרות. מוצע לקבוע את הטבות המס שיינתנו ליחיד ולחבר בני אדם לפי שקלול שיעור המס החל על חברה בשיעור המס על הדיבידנד, בהנחה שכל רווחי העסק מחולקים כדיבידנד.

 

עיקר 9 - סעיפים 26-29

בהתאם לניסיון שנצבר במשרד החקלאות ביישום החוק בשנים האחרונות, מוצע להרחיב את הכלים המנהליים המסורים למנהלה ולאפשר להפעילם באופן מלא או חלקי בקשר עם ההטבות שהתקבלו בקשר עם בקשה מסוימת. כמו כן, מוצע לאפשר חסימת זכאות של מי שהשיג את ההטבות תוך עשיית שימוש בידיעות כוזבות או מטעות למשך שנתיים. שימוש בכלים המינהליים האמורים יהיה כפוף לשימוע ולהליך הוגן.

כחלק מן המגמה החדשה לאפשר למדינה כלים יעילים לפעולה מול חייבים, מוצע עוד כי אגרות המשולמות מכוח החוק ייגבו בהתאם להוראות חוק המרכז לגביית קנסות, אגרות והוצאות, התשנ"ה – 1995.

עיקר 10  - סעיף 30

נוכח הביטול המוצע של מועצת המנהלה, מבוטלת גם ועדת הערר שהרכבה נקבע בסעיף 22 לחוק.  בהתאם למקובל בחקיקה עדכנית מוצע, כי תקיפה של החלטות המנהלה והמנהל ייעשה באמצעות הגשת עתירה מינהלית לבית המשפט לעניינים מינהליים. ומשכך מוצע לתקן בהתאם את חוק בתי המשפט לעניינים מנהליים התשס"א – 2001.

 

 

השפעת החוק המוצע על החוק הקיים

סעיפים 1, 3-5, 8-10, 17-20, 24, 31, 33, 39-41 ו- 46א יתוקנו;

סעיפים 6, 7, 8(ב), 9(ד), 11-16, 17(ב), 20(ג), 21, 22, 27, 28א, 34-35א, 38(ב), 38(ג) ו-41(ג) יבוטלו;

יוספו סעיפים 9א, 24א, 24ב, 33א,33ב ו - 33ג.

 

השפעת החוק המוצע על תקציב המדינה וההיבט המנהלי

מוצע להקצות תקציב שנתי קבוע שלא יפחת מ- 250 מיליון שקלים חדשים למימון השקעות הון בחקלאות.

 

לחוק המוצע אין השפעה על תקן המשרד הממונה על ביצועו

 

להלן נוסח החוק המוצע

  

 

 

 

 

 

 

הצעת חוק מטעם הממשלה:

הצעת חוק   לעידוד השקעות הון בחקלאות (תיקון מס' 8), התשע"ו–2016