טיוטת תקנות התעבורה (הפעלת מצלמות בידי רשות מקומית לשם תיעוד שימוש שלא כדין בנתיב תחבורה ציבורית), התשע"ו–2016
בתוקף סמכותי לפי סעיף 27א1(יד) לפקודת התעבורה[1] (להלן – הפקודה), ובאישור ועדת הכלכלה של הכנסת, אני מתקינה תקנות אלה:
----------------התשע"ו
(----------2016)
___________
איילת שקד
שרת המשפטים
דברי הסבר
כללי
החוק לתיקון פקודת התעבורה (מס' 113), התשע"ה-2015 (להלן – התיקון לפקודה) מסמיך רשויות מקומיות להציב ולתפעל מצלמות לשם תיעוד עבירות תעבורה המנויות בתוספת האחת עשרה, המונה כיום עבירה אחת – "שימוש שלא כדין בנתיב נסיעה אשר יועד וסומן בתמרור לפי פקודה זו כנתיב תחבורה ציבורית".
התיקון לפקודה כולל הוראות שונות לעניין הצבת המצלמות, תפעולן והפקת הודעת תשלום קנס על סמך הצילומים, ובכלל זה הוראות שתכליתן הגנה על פרטיותם של נוסעים ועוברי אורח העוברים בתחומי השטח המצולם. עוד נקבע בתיקון לפקודה, כי שר המשפטים, באישור ועדת הכלכלה של הכנסת, רשאי לקבוע בתקנות הוראות בעניינים שונים, ובהם: אופן הצבת המצלמות ותפעולן, אופן ומשך שמירת הצילומים, אופן הגישה לצילומים והפקת הצילומים והדוחות וכן אופן המצאת הצילומים לבעליו של הרכב שתועד בהם.
ההוראות המוצעות להלן גובשו על יסוד הוראות התיקון לפקודה, על מנת לאפשר את הגשמת תכלית הצבת המצלמות אותה ראה המחוקק לנגד עיניו, תוך ניסיון לצמצם את היקף התיעוד והשימושים האפשריים בו למידה הנדרשת לשם כך. כל זאת, לשם צמצום החשש לפגיעה בפרטיותם של העוברים והשבים במרחב הציבורי, תוך התאמה למאפייני הצילום המותרים על פי התיקון לפקודה ולתכליתם כאמור לעיל.
תקנה 1 מוצע להגדיר מונחים שונים בהם ייעשה שימוש בתקנות. לעניין הגדרת "אחראי", יצוין כי סעיף 27א1(ח) לפקודה קובע כי המנהל הכללי של עירייה או מקבילו במועצה מקומית, או מי שהוא הסמיכו לכך, יהיה אחראי על שמירת הצילומים ברשות המקומית. בהסתמך על הוראה זו, מוצע לקבוע כי המנהל הכללי או מקבילו, או גורם אחר שיוסמך על ידו – ובלבד שמדובר בגורם בכיר דיו, הכפוף ישירות לו או לנושא משרה בכירה אחר הכפוף ישירות למנהל הכללי – יהיה אחראי על מכלול היבטי הפעלת המצלמות לפי תקנות אלה, ובכלל זה הצבתן, הפעלתן, שמירת הצילומים ואבטחת המידע. בדרך זו תרוכז מלוא האחריות למכלול היבטי הפעלת המצלמות בידיו של גורם בכיר אחד, שיכיר את מלוא ההיבטים הרלוונטים.
לעניין הגדרת "נתיב תחבורה ציבורית" וכן "פקח הרשות המקומית" – מוצע להגדירם בהתאם להגדרתם ולמשמעותם בסעיפים המתאימים בפקודה. לעניין הגדרת "עבירה", יצוין כי התקנות המוצעות נועדו להסדיר את הפעלת המצלמות לשם תיעוד העבירה המנויה כיום בתוספת האחת עשרה – שימוש שלא כדין בנתיב תחבורה ציבורית. ככל שבעתיד יתווספו לתוספת עבירות תעבורה אחרות אותן תוסמך הרשות לתעד באמצעות מצלמות, יהיה צורך בתיקון תקנות אלה ובהתאמת ההוראות הכלולות בהן לתיעוד אותן עבירות, בהתאם למאפייניהן הייחודיים.
תקנה 2 תקנה מוצעת זו עוסקת בשלב התקנת המצלמות, לאחר שניתן אישור מליאת מועצת הרשות המקומית לפי סעיף 27א1(ב) לפקודה ולאחר שקבע האחראי נוהל אבטחת מידע בהתאם לתקנה 10, כפי שיפורט להלן. נוסף על תנאים מקדמיים אלה, מוצע לקבוע כי התקנתה של כל מצלמה תותנה בתהליך בחינה שעליו יהיה אחראי האחראי, אשר נועד לוודא ככלל כי התיעוד בידי המצלמות ממוקד בנתיב התחבורה הציבורית וכי היקפו אינו עולה על הנדרש. עוד נדרש לוודא במסגרת תהליך זה כי הרשות תמנע, ככל הניתן, מתיעוד שטח בעל מאפיינים מיוחדים, שתיעודם בהתאם להוראות התקנות עשוי לגרום פגיעה משמעותית בפרטיות. כך למשל, יש להמנע ככלל מצילום חניה או כניסה למרפאה למחלות ייחודיות, או למוסד או חנות בעלי מאפיינים אינטימיים-מיניים. זאת, שכן תיעוד כזה עלול לחשוף היבטים פרטיים ורגישים הנוגעים לבעלי רכבים או עוברי אורח הנזקקים לשירותי אותו מוסד. ככל שהשטח שעתיד להיות מצולם כולל מוסדות או מאפיינים כאלה, על הרשות לבחון אפשרויות חלופיות שיאפשרו את אכיפת העבירה ובה בעת יצמצמו את הפגיעה הצפויה בפרטיות, כגון צילום קטע הדרך באמצעות שתי מצלמות נפרדות כך שהמוסד האמור לא יתועד. אם, לאחר בחינה כאמור, נוכח האחראי כי לא ניתן למצוא כל חלופה למיקום הצבת המצלמה ולזווית הצילום, שתאפשר את אכיפת העבירה באותו חלק של הנתיב, מוצע לאפשר את הצבת המצלמה באופן זה על מנת שלא תימנע האפשרות לאכיפת העבירה באותו מקום. במצב דברים זה, מוצע לקבוע כי על האחראי לנקוט ככל הניתן באמצעים לצמצום הפגיעה, דוגמת טשטוש מכוון של חלק מהשטח המצולם.
עוד מוצע, במסגרת זו, כי הרשות המקומית תיידע את הציבור מראש על הכוונה להתקין מצלמות לאורך נתיבי התחבורה הציבורית שבתחומה, באופן שיאפשר לציבור להעיר הערות בכל הנוגע לקיומם של מוסדות או מאפיינים כאמור, ואלה יילקחו בחשבון בידי האחראי בעת קבלת ההחלטה לעניין מיקום המצלמות.
תקנה 3 מוצע לקבוע כי התקנת המצלמות תלווה בהצבת שילוט מתאים בידי הרשות המקומית, באופן שיבהיר לציבור הנהגים ולעוברים ושבים כי נתיב הנסיעה עשוי להיות מצולם. עוד מוצע לקבוע, כי הרשות המקומית תפרסם באתר האינטרנט שלה רשימה של נתיבי התחבורה הציבורית שבתחומה – שעשויים כולם להיות מצולמים. זאת, באופן העולה בקנה אחד עם האיסור הקבוע בחוק הגנת הפרטיות, תשמ"א-1981 (להלן – חוק הגנת הפרטיות) לפגוע בפרטיותו של אדם ללא הסכמתו, ועם עקרון השקיפות הקבוע בסעיף 11 לחוק הגנת הפרטיות, הקובע כי איסוף מידע על אדם למאגר מידע ילווה, בין היתר, ביידוע על האיסוף ועל מטרותיו.
תקנה 4 מוצע כי הפעלת המצלמה לשם תיעוד ביצוע עבירה תותנה בכך שהמצלמה הוצבה בהתאם להוראות תקנה 2. בהתקיים תנאי זה, מוצע לקבוע כי רשות מקומית תהיה רשאית להפעיל את המצלמה לתכלית האמורה תוך מגבלות שנועדו לצמצם את היקף התיעוד למידה הנדרשת בלבד – הפעלת המצלמות תהיה מותרת רק בשעות בהן מוגדר נתיב הנסיעה כנתיב תחבורה ציבורית; המצלמה לא תקליט קול; המצלמה לא תשמור צילומים בכושר הפרדה המביא לזיהוי נוסעים ברכב המצולם או עוברי דרך אחרים, בהתאם לדרישת סעיף 27א1(ה) לפקודה; המצלמה לא תחובר לכל מאגר מידע אחר, למעט מאגר הכולל את רשימת מספרי הרכבים המורשים לנסוע בנתיבי תחבורה ציבורית.
לעניין כושר ההפרדה (הרזולוציה) של הצילומים, יצוין כי הוראות הפקודה אינן אוסרות על עצם הפעלת המצלמה בכושר הפרדה גבוה, המאפשר זיהוי אדם, למשך הזמן המינימאלי הנדרש לשם זיהוי אוטומטי של הרכב המצולם, אולם אוסרות על שמירת הצילומים באופן המאפשר זיהוי אדם ועל אפשרות הצפיה בהם. בהתאם לכך, רשאית הרשות להפעיל את המצלמה באופן בו הצילום הראשוני מתבצע בכושר הפרדה גבוה, ככל הנדרש לשם זיהוי אוטומטי של מספר הרכב באמצעות טכנולוגיה ייעודית – במסגרת תהליך שאורכו קצר ביותר (לעתים שניות אחדות) – ובלבד שבהמשך לכך תשמור הרשות את הצילומים באופן שאינו מביא לזיהוי אדם.
תקנה 5 לעניין שמירת צילומים שצולמו לפי הוראות תקנה 4 במצלמה, מוצע לקבוע כי אלה יועברו למאגר הצילומים, ובסמוך לאחר מכן ימחקו מן המצלמה. הואיל ויתכנו תקלות בהעברת הצילומים מן המצלמה למאגר הצילומים, מוצע לקבוע כי צילומים שלא הועברו למאגר בשל תקלה כאמור, ישמרו במצלמה למשך פרק זמן שלא יעלה על 24 שעות – פרק זמן שנועד לתיקון התקלה, ובמהלכו יותר לרשות לשמור את הצילומים במצלמה על מנת שלא יאבדו וניתן יהיה לעשות בהם שימוש לתכלית של תיעוד ביצוע עבירות והפקת דוחות במקרים המתאימים.
תקנה 6 תקנה מוצעת זו עוסקת בפרק הזמן המותר לשמירת הצילומים במאגר הצילומים ברשות המקומית, בבחינתם על ידי פקח הרשות המקומית, ובהצלבת המידע מול מאגרי מידע נוספים לשם הפקת דוחות על סמך הצילומים.
לעניין משך שמירת הצילומים, מוצע לקבוע כי בטרם נבחנו הצילומים על ידי פקח הרשות המקומית, תהיה הרשות המקומית רשאית לשמור אותם במאגר הצילומים למשך פרק זמן שאורכו חמישה ימי עבודה לכל היותר. הוראה זו נועדה לקבוע פרק זמן מצומצם ככל הניתן לשמירת הצילומים שטרם נבחנו על ידי פקח, ולצד זה למנוע מצבים בהם בשל היעדרות לגיטימית של פקח מן העבודה, יימנע מן הרשות להגשים את תכלית הצבת המצלמות ולהפיק דוחות כנגד מבצעי העבירה.
לעניין המידע הכלול במאגר הצילומים, מוצע לקבוע כי במאגר יישמרו הצילומים בלבד, ללא מידע נוסף. אשר להצלבת המידע העולה מן הצילומים מול מאגרי מידע אחרים והעברת הצילומים למאגרים אחרים, מוצע לאסור כל הצלבה או העברת מידע כאמור, למעט ההצלבות וההעברות הבאות, הדרושות לשם ביצוע הוראות הפקודה. ראשית, מוצע להתיר לרשות המקומית להצליב את מספרי הרכבים המצולמים בנתיב התחבורה הציבורית מול רשימת מספרי הרכבים המורשים לנסוע בנתיבי התחבורה הציבורית, וזאת על מנת לוודא כי רכב שתועד בצילומים אכן ביצע עבירה. שנית, ביחס לרכב שאינו מורשה כאמור, מוצע לקבוע כי אם צפה פקח הרשות המקומית בצילומים המתעדים את נסיעתו בנתיב התחבורה הציבורית ונוכח כי הרכב עבר עבירה וכי הצילום כולל את הנתונים הנדרשים לפי הפקודה, רשאי הוא לבדוק את הבעלות הרשומה של הרכב במאגר רשות הרישוי על מנת למסור לו הודעת תשלום קנס. במסגרת זו, בכל הנוגע לצילומים שעל בסיסם הופקה הודעת תשלום קנס, מוצע לאפשר לפקח להעביר את הצילומים הדרושים למאגר מידע הכולל הודעות תשלום קנס.
עוד מוצע לקבוע, כי אם צפה פקח הרשות המקומית בצילומים ונוכח כי אין מקום להפיק הודעת תשלום קנס על בסיסם, יימחקו צילומים אלה בתוך יום.
לבסוף, בכל הנוגע לצילומים שעל בסיסם הופק דוח, מוצע לקבוע כי אלה יישמרו בידי הרשות המקומית למשך פרקי זמן ארוכים יותר – שנתיים ממועד תשלום הקנס או ממועד ביטול הדוח, אם בוטל, ואם הוגש כתב אישום –שנתיים מהמועד שבו פסק הדין הפך חלוט, לפי המאוחר. פרק זמן ממושך זה נדרש נוכח אופיים של ההליכים הפליליים שבמסגרתם ייעשה שימוש בצילומים.
תקנה 7 בשים לב לסעיף 27א1(יד) לפקודה, הקובע כי שר המשפטים רשאי להתקין תקנות, בין היתר, בכל הנוגע לאופן המצאת הצילומים לבעליו של הרכב שתועד בהם, מוצע לקבוע כי דוח שהופק על סמך צילום לפי תקנות אלה, יומצא לבעל הרכב בצירוף אותו צילום בו הוא מתועד בעת ביצוע העבירה. באופן זה ידע הנהג על איזה בסיס הופק הדוח, ובהתאם לכך יוכל לקבל החלטה האם לשלם את הקנס או לבקש להשפט על העבירה.
תקנה 8 על מנת לוודא עמידה בהוראות מרכזיות של התקנות לאורך זמן, מוצע למסד עריכת תהליך בחינה תקופתית בידי האחראי, וזאת בכל הנוגע לתנאי הפעלת המצלמות, יידוע הציבור על הצילום ושמירת הצילומים. בהתאם לכך, מוצע לקבוע כי החל ממועד תחילת הפעלת מצלמות לפי התקנות, אחת לשנה ולא יאוחר מיום 1 ביוני בכל שנה, יאשר האחראי בכתב כי המצלמות מופעלות בהתאם לתנאים המנויים בתקנה 4 ועומדות בתנאי תקנה 2(א), כי שילוט כאמור בתקנה 3(א) ניצב לצד נתיבי הנסיעה לאורך כל תקופת הפעלת המצלמות וכי הצילומים נשמרים בהתאם להוראות תקנה 5 ותקנה 6.
תקנה 9 על מנת להגן על פרטיותם של מי שתועדו בצילומים שנעשו לפי תקנות אלה, מוצע לקבוע במפורש הוראת סודיות שנועדה בעיקרה לחול על מורשי הגישה ברשות המקומית, וכן על גורמים אחרים אשר בדרך כזו או אחרת הגיעו לידיהם צילומים. בהוראה זו מוצע לקבוע איסור על שימוש בצילומים או במידע שהופק מהם אלא בהתאם להוראות התקנות, וכן איסור על העברת המידע לגורם אחר, אלא בהתאם להוראות כל דין המחייב מסירת מידע, דוגמת הפעלת סמכות חקירה בידי רשויות חקירה, או על פי צו בית משפט.
תקנה 10 לבסוף, כנדבך נוסף במסגרת ההגנה על פרטיותם של מי שתועדו בצילומים ועל המידע אודותיהם, מוצע לקבוע הוראות לעניין אבטחת המידע שבמצלמות ובמאגר הצילומים. ראשית, מוצע לקבוע כי על האחראי, בהתייעצות עם רשם מאגרי המידע, לקבוע נוהל אבטחת מידע שיבטיח כי הפעלת המצלמות, השימוש בצילומים ושמירתם ייעשו תוך הפעלת אמצעי אבטחת מידע נאותים על מנת לצמצם ככל הניתן את הסיכון לשימוש לא מורשה בצילומים או במידע שמקורו בצילומים כאמור, שיבושו, חשיפתו או העתקתו בלא רשות כדין. במסגרת הנוהל יעוגנו האמצעים הטכנולוגיים והארגוניים שיופעלו לשם התמודדות עם סיכון כאמור. כאמור לעיל בדברי ההסבר לתקנה 2, מוצע כי קביעת נוהל כאמור תהווה תנאי מקדמי להצבת מצלמות לפי תקנה זו ועל אחת כמה וכמה להפעלתן.
במסגרת זו, על מנת לתחום את היקף חשיפת הצילומים רק לבעלי התפקידים הרלוונטים ברשות המקומית, מוצע לקבוע בתקנה זו את רשימת בעלי התפקידים שיהיו מורשי גישה לצילומים, וזאת לשם מילוי תפקידם בכל הנוגע לביצוע הוראות הפקודה והוראות התקנות. כן מוצע לקבוע כי על האחראי לערוך ולעדכן את רשימת מורשי הגישה האמורים באותה רשות מקומית. על מנת לוודא עמידה מתמשכת בהוראות נוהל אבטחת המידע, מוצע לעגן חובה לערוך ביקורת אבטחת מידע לעניין הפעלת המצלמות ושמירת הצילומים, אחת לשנתיים לפחות. בנוסף, מוצע לקבוע חובת תיעוד אירועים המעלים חשש לפגיעה בשלמות המידע השמור במצלמה או במאגר הצילומים וחובת דיווח לרשם מאגרי המידע ככל שאירע אירוע אבטחה שנעשה בו שימוש בחלק מהותי מן המידע. כל זאת, בהתאם לתפיסה העדכנית לעניין עקרונות מרכזיים בתחום אבטחת המידע, בהתבסס על תקני אבטחת מידע מקובלים בעולם – עקרונות המעוגנים אף בטיוטת תקנות הגנת הפרטיות (אבטחת מידע), התשע"ו-2016, שקידומה מצוי בימים אלה בשלבים מתקדמים.
עוד מוצע להבהיר, כי הוראות תקנה זו אין בהן כדי לגרוע מחובת אבטחת מידע לפי כל דין.