|
ביטול החוק |
1. |
חוק להגנת הספרות והסופרים בישראל (הוראת שעה), תשע"ג-2013[1] (להלן – החוק העיקרי)- בטל. |
|
שמירת דינים |
2. |
אין באמור בסעיף 1 כדי לפגוע בתוקף מעשה או פעולה או החלטה אשר ניתנו מכוחו של החוק העיקרי עד יום ביטולו. |
דברי הסבר
א. שם החוק המוצע
תזכיר חוק להגנת הספרות והסופרים בישראל (הוראת שעה) (ביטול), התשע"ו – 2016.
ב. מטרת החוק המוצע והצורך בו:
החוק להגנת הספרות והסופרים בישראל (הוראת שעה), התשע"ג-2013 (להלן – החוק העיקרי) אושר במליאת הכנסת, בקריאה שניה ושלישית בתאריך ה-6 באוגוסט 2013, ונכנס לתוקפו ב-6 בפברואר 2014. החוק נקבע כהוראת שעה, לתקופה של שלוש שנים
מטרות החוק העיקרי, כפי שנקבעו בסעיף 1 שבו, היו "להבטיח לסופרים ישראלים גמול הולם בעד יצירתם, לקדם את הספרות בישראל, לשמור על גיוון תרבותי בפרסום ובהפצה של ספרים בישראל, לתת הזדמנות לקוראים לבחור מבין מגוון רחב של ספרים לפי רצונותיהם וטעמיהם ולאפשר תחרות בין הוצאות הספרים וחנויות הספרים בנוגע לכמות, למגוון ולאיכות הספרים המוצעים לצרכן".
בשל היותו הסדר חדשני, נקבע כי החוק יהא הוראת שעה, אשר תוקפה לשלוש שנים בלבד (הניתנות להארכה) (סעיף 43 לחוק העיקרי).
חקיקת החוק העיקרי לוותה בהתדיינות ארוכה שכללה לא מעט מחלוקות, הן במסגרת גיבוש הצעת החוק הממשלתית והן במהלך הדיונים בוועדת החינוך של הכנסת. גם לאחר כניסת החוק העיקרי לתוקף לא פסקה הביקורת על ההסדרים שנקבעו בו, ונשמעו טענות על כך כי הוא לא יקדם את מטרותיו וכי הוא טומן בחובו סכנה לא מבוטלת לפגיעה בענף הספרים בכלל, בצרכנים ובקהל הסופרים בפרט.
בעקבות הביקורת האמורה, מינתה שרת התרבות והספורט, ח"כ מירי רגב, ועדה לבחינת השפעת החוק העיקרי, שמורכבת ממר יוסי שרעבי (יו"ר) – מנכ"ל משרד התרבות והספורט; מר דני טל ממשרד הכלכלה והתעשייה, הממונה על יישום חוק הספרות והסופרים; עו"ד עדנה הראל ממשרד המשפטים; גב' דניאלה לבקוביץ' מהמועצה לספריות ציבוריות; מר עמית הלוי, עו"ד שלומי ציפורי וד"ר חיים פרלוק (להלן – "ועדת רגב" או "הוועדה").
ועדת רגב הזמינה את הציבור הרחב להציג את עמדותיו בכתב בנושא הנדון. בוועדה נתקבלו מאות פניות שביטאו את עמדתם של הגורמים הרלוונטיים לנושא לרבות מוציאים לאור, רשתות שיווק ספרים, בתי דפוס, סופרים וגם ציבור הצרכנים. הוועדה קיימה שבע ישיבות שהוקדשו לשימועים ושתי ישיבות נוספות שהוקדשו לדיון. לשימועים הוזמנו נציגים מרכזיים מכל סוגי הפונים וממגוון הדעות שהגישו את דעתם עמדותיהם וחוות הדעת שלהם לוועדה בכתב וכן מומחים נוספים מהתחום הספרות והכלכלה.
בנוסף לפניות הציבור והשימועים, הובאו בפני הוועדה התייחסויות ונתונים משלושה גורמים ממשלתיים:
א. הממונה על הפיקוח על הוראות החוק במשרד הכלכלה; אשר הוא הגורם האחראי לאיסוף המידע על השפעות החוק על שוק הספרים ואכיפת החוק.
ב. רשות ההגבלים העסקיים: עמדת הממונה על ההגבלים העסקיים , אשר סבר כי החוק העיקרי כשל בהשגת מטרותיו והביא לפגיעה בענף הספרות ובסופרים, ובכך הביא לתוצאה הפוכה מהמטרות המוצהרות שלו.
ג. המועצה הלאומית לכלכלה: הגישה נייר עמדה מה-22 ביולי 2015 אשר מנתח את סוגיית הבעלות האנכית בשוק הספרים ומרווח השיווק הגבוה הנדרש מהוצאות הספרים.
הנושאים העיקריים שנבחנו על ידי ועדת רגב היו: השפעת החוק על רשתות הספרים, השפעת החוק על המוציאים לאור, השפעת החוק על סופרים וספרים (במיוחד על סופרי ביכורים), השפעת החוק על הגיוון בספרים, על צרכני הספרים, על בתי הדפוס ועל הספריות הציבוריות. בכל הנושאים הללו, הוצגו בפני הוועדה מגוון דעות ונתונים רבים.
בסופו של יום, ולאחר סיום הליכי הדיון והשימוע, המליצו חברי הוועדה לשרת התרבות והספורט את המלצותיהם.
עמדת שרת התרבות והספורט היא כי יש לבטל את החוק לאלתר ולא לחכות עד תום תקופת הוראת השעה כפי שהומלץ על ידי חברי הוועדה. כל זאת, לאור הכשלים שנתגלו במהלך יישום החוק העיקרי, לרבות הכשל בהשגת מטרותיו, והתוצאות ההפוכות לחלק מהמטרות המוצהרות של החוק העיקרי שנתגלו מאז כניסתו לתוקף.
לפי הנתונים שהוצגו בפני הוועדה, החוק העיקרי הוביל לצמצום שוק הספרים (דהיינו, לירידה בכמות הספרים הנמכרים), ועקב כך חטא למטרתו. החוק לא הגדיל את הכנסות הסופרים, ואף הקטין את הכנסותיהם של סופרי הביכורים. זאת ועוד, החוק לא הביא לשינוי מהותי במפת המו"לים בישראל, וגם אם חל שיפור מסוים במצבם הכלכלי של המו"לים, אזי שיפור זה לא הוביל להוצאה לאור של ספרים מגוונים יותר, של ספרים שדורשים השקעה כספית גדולה יותר. לא זו אף זו, הנתונים מעידים כי החוק העיקרי לא הוביל לנכונות רבה יותר של המו"לים ליטול סיכונים בהוצאה לאור של ספרי ביכורים או של ספרים בעלי חשיבות ערכית ותרבותית גם במקרים שאין להם הצדקה כלכלית מובהקת. בחלק מהנושאים אף היתה פגיעה באוכלוסיות שהחוק נועד להיטיב איתן.
לפי הנתונים שהוצגו בפני הוועדה, הפגיעה החמורה ביותר נרשמה בתחום ספרות הילדים החדשה ובתחום ספרות הביכורים שהם ספרים של סופרים חדשים בשוק. מהנתונים עולה כי חלה ירידה ממוצעת של כ-21% במספר ספרי הביכורים שיצאו לאור בשנת 2014 (לאחר כניסת החוק העיקרי לתוקף) לעומת 2013 (לפני כניסת החוק לתוקף). הדבר מצביע על חשש של המוציאים לאור מנטילת סיכונים עם סופרים חדשים, והעדפה ברורה לתמוך בסופרים הוותיקים והמוכרים.
זאת ועוד, בהתאם לנתונים שהוצגו בפני הוועדה, הנפגע העיקרי מן החוק הוא ציבור צרכני הספרים: המחיר הממוצע של הספרים החדשים עלה בעקבות החוק העיקרי, רכישות הספרים פחתו בעקבות החוק העיקרי ונוצרו חסמים בפני אוכלוסיות מסוימות שיכלו קודם כניסת החוק לתוקף לרכוש ספרים חדשים במחירים נמוכים ונגישים לכל כיס.
בעניין הזה, בסופו של יום, התוצאות והמגמות שנוצרו בעקבות כניסת החוק העיקרי לתוקף מעלות כי החוק כשל בהשגת מטרותיו, וכי לגבי חלק מהנושאים הוא אף השיג תוצאות הפוכות מהמטרות המוצהרות שלו.
לאור כל האמור, שרת התרבות והספורט בדעה כי לא רק שאין טעם לחכות עד סוף תקופת הוראת השעה לצורך איסוף נתונים נוספים, אלא שהמתנה כאמור טומנת בחובה סכנה מוחשית להתמשכות הפגיעה בשוק הספרים ובסופרים, בעיקר הסופרים החדשים. פגיעה זו עלולה להיות בעלות השלכות מרחיקות לכת וארוכות טווח על שוק הספרים בכלל ועל הסופרים בפרט בדגש על הסופרים החדשים והלא מוכרים.
בהקשר הזה חשוב לזכור כי החוק העיקרי מתווה הסדר חריג, אשר מתערב בכוחות השוק החופשי, ומבקש לכפות, בצורה מלאכותית וקשיחה, כללים אשר מטרתם המוצהרת היתה להיטיב עם שוק הספרים, הסופרים והצרכן.
בחינת תוצאות והשפעות החוק העיקרי צריכה להיעשות תוך שימת דגש לסכנות אלו, ותוך בחינה קפדנית של הנתונים המעידים על התממשותן. מדיניות ציבורית אחראית מחייבת הכרה בכך כי החוק העיקרי כשל בהשגת מטרותיו, ובהתאם, מתחייב ביטול החוק העיקרי כבר בשלב זה, וזאת על מנת למנוע את המשך המגמה השלילית העולה מהנתונים שהוצגו בפני הוועדה.
לסיום יוער כי חלק גדול מהעדויות שהגיעו לוועדה הצביעו על שתי סוגיות אשר ייתכן ויש להן השפעה על שוק הספקים בישראל : הסוגיה הראשונה היא כי שוק הספרים הישראלי, במקטע הקמעונאי, מאופיין במבנה דואפוליסטי של שתי רשתות ספרים מרכזיות – צומת ספרים וסטימצקי (אשר החוק העיקרי הקטין אך במעט את נתח השוק שלהן). הסוגיה השניה היא כי באחת הרשתות קיים גם מבנה של בעלות אנכית הקושרת את הרשת עם מספר הוצאות לאור מרכזיות. לפי חלק מהעמדות שהוצגו בפני הוועדה, מצב עניינים זה פגע באופן ניכר ביכולת כניסה של המתחרים לתחום ובהתאם לזאת, אחת ממטרות החוק היתה לעודד תחרות במקטע הקימעונאי של ענף הספרים.
החוק העיקרי לא טיפל בשתי הסוגיות שתוארו לעיל, ולכן, גם אם יתברר כי אכן יש להן השפעה שלילית על שוק הספרים בישראל, הרי שהחוק העיקרי לא נותן כלים להתמודד איתם. נושא זה מצריך, גם לאחר ביטול החוק העיקרי – בחינה נוספת.
ג. עיקרי החוק המוצע
ביטול החוק להגנת הספרות והסופרים בישראל (הוראת שעה), התשע"ג – 2013.
ד. השפעת החוק המוצע על החוק הקיים
ביטול החוק, כפי שפורט לעיל.
ה. השפעת החוק המוצע על תקציב המדינה, על תקנים במשרדי הממשלה ועל ההיבט המינהלי
לא צפויה השפעה על תקציב המדינה. אין השפעה על תקנים במשרדי הממשלה ועל ההיבט המינהלי .