תיק הצעת חוק מס':803-10-2015-000036

סימוכין: 803-99-2015-063243

תזכיר חוק

א.  שם החוק המוצע

 חוק שמירת מוצגים לצרכים ראייתיים, התשע"ו-2015

ב.  מטרת החוק המוצע והצורך בו

החוק המוצע נועד להסדיר את נושא השמירה של מוצגים לצרכים ראייתיים, אשר אינו מוסדר במישרין בחקיקה. הוראות חוק שונות עוסקות בהיבטים המשיקים לנושא: פקודת סדר הדין הפלילי (מעצר וחיפוש) [נוסח חדש], התשכ"ט-1969, (להלן: "פקודת מעצר וחיפוש") עוסקת בחפצים שנתפסו במהלך החקירה, ואילו חוק הארכיונים, התשט"ו-1955 (להלן: "חוק הארכיונים") והתקנות מכוחו [תקנות הארכיונים (ביעור חומר ארכיוני במוסדות המדינה וברשויות המקומיות), תשמ"ו-1986 ותקנות הארכיונים (שמירתם וביעורם של תיקי בתי משפט ובתי-דין דתיים), תשמ"ו-1986] עוסקים בשמירת מסמכים המצויים בתיקי חקירה, תביעה ובתי משפט.

צוות בין-משרדי שבחן את הסוגיה מצא כי נדרש חוק ייעודי אשר יסדיר את ההיבטים של שמירת מוצגים לצרכים ראייתיים, זאת נוכח קושי מעשי לאתר מוצגים לאחר חלוף שנים מתום המשפט ועל רקע אי בהירות השורר בתחום וחוסר אחידות בין גופי האכיפה השונים, בין היתר ביחס לסוגי המוצגים שיש לשמור, תקופות השמירה ומקומה. בית המשפט העליון עמד אף הוא על הצורך בהסדרה מלאה של הנושא; ראו בש"פ 3303/14 דודי בר יוסף נ' מדינת ישראל (9.7.17) (להלן: בש"פ בר יוסף).

תכליתו של החוק המוצע היא להבטיח כי מוצגים יישמרו לשימוש ראייתי עתידי אפשרי, בהתאם לקריטריונים המוצעים ולאיזונים שנעשו כפי שיפורט להלן, זאת לנוכח האפשרות שתיבחן בעתיד הגשת בקשה למשפט חוזר (סעיף 31 לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984). יצוין כי ייתכן שבעתיד יפותחו טכנולוגיות שלא היו קיימות בזמן המשפט, אשר יאפשרו להוכיח כי אדם הורשע בעבירה שלא ביצע. כך למשל, במסגרת "פרויקט החפות" האמריקאי (Innocence Project), נערכות השוואות בין דגימות גנטיות של אסירים לבין דגימות מזירות הפשע - השוואה שלא ניתן היה לבצע בזמן המשפט משום שהיכולת הטכנולוגית לא הייתה קיימת אז. מתחילתו של הפרויקט בשנת 1992  זוכו בארה"ב מעל 300 אסירים, שנדונו לעונש מוות או למאסר עולם. אסירים אלה שוחררו מבית הכלא לאחר שהבדיקה הגנטית הוכיחה את חפותם[1].  הפרויקט עודו פעיל ומושגים בו זיכויים נוספים בעקבות השוואות דגימות הדנ"א כאמור. ללא שמירת המוצגים, לא ניתן יהיה לעשות שימוש בטכנולוגיות דומות, אשר ייתכן שיפותחו בעתיד, ולא ניתן יהיה להוכיח טענות של חפות או להפריכן בהסתמך על בדיקת המוצגים בתיק. מנגד, כבר נפסק כי הזכות לעיון ולקבלת חומרי חקירה לצורך הגשת בקשה למשפט חוזר "אמורה להיות מוגבלת בהיקפה, בשים לב לעקרון סופיות הדיון, אשר כשלעצמו מגן על ערכים חשובים ובכללם ההגנה על הוודאות המשפטית, על יעילות ההליך המשפטי ועל זכויותיהם של נפגעי העבירה. ההליך של משפט חוזר משמש כחריג לעקרון סופיות הדיון, ואמור להישאר כזה" (כב' השופטת ברק-ארז, בש"פ בר-יוסף, פסקה 35). יתר על כן, שמירת מוצגים בהיקפים גדולים מצריכה הקצאת משאבים עצומים; בין היתר נדרשים שטחי אחסון רבים ובתנאים נאותים וייעוד כח אדם למשימת השמירה.

מוצגים עשויים לשמש לצרכים ראייתיים נוספים, כגון מוצגים בתיק סגור שנפתח לאחר שהתגלו חשדות לביצוע מעשים דומים בתיק אחר או תיק סגור שנפתח בעקבות מציאת חשוד. אולם, הצעת החוק לא תחול על שימושים אלה, אלא על מוצגים בתיקים בהם הוגש כתב אישום בלבד. שמירת מוצגים בתיקים שנסגרו תוסדר בנפרד, בנהלי המשטרה.

במסגרת החלטות שניתנו בבקשות למשפטים חוזרים, קבע בית המשפט העליון כי חוק הארכיונים והתקנות שהותקנו מכוחו חלים גם על מוצגים וכי אין להשמיד מוצגים בטרם חלפו תקופות השמירה הקבועות בתקנות אלה (מ"ח 6148/95 עזריה נ' מדינת ישראל, פ"ד נא(2) 334, 4.6.1997, להלן: "מ"ח עזריה"; מ"ח 8498/13 סולימאן אל-עביד נ' מדינת ישראל, 12.2.2015, להלן: "מ"ח אל-עביד"). במ"ח אל-עביד קבעה כב' הנשיאה נאור עוד כי הוראות פקודת מעצר וחיפוש כפופות לחוק הארכיונים והתקנות מכוחו וכי בית המשפט אינו רשאי להורות על השמדת מוצג מכוח סמכותו לפי פקודת מעצר וחיפוש בטרם חלפו תקופות השמירה מכוח חוק הארכיונים. עם זאת, עמדת הממשלה היא שתכליתו של חוק הארכיונים אינה עשיית שימוש עתידי בחומר לצרכים ראייתיים, אלא תכליתו העיקרית היא שמירת חומרים בעלי ערך היסטורי, ציבורי, לאומי או חברתי, לצרכי תיעוד ומחקר, כפי שאף עולה מלשון החוק ומההיסטוריה החקיקתית שלו. יתר על כן, "חומר ארכיוני" מוגדר בסעיף 1 לחוק הארכיונים כ"כל כתב על גבי נייר או על גבי חומר אחר וכל תרשים, דיאגרמה, מפה, ציור, תו, תיק, תצלום, סרט, תקליט וכיוצא באלה...". אף פעילות ארכיון המדינה לאורך השנים גובשה בהתאם להנחה כי החוק ותקנותיו חלים על חומר ארכיוני הכולל מסמכים, ולא על מוצגים חפציים. לענין זה ראו את דברי כב' השופטת ברק-ארז בבש"פ בר יוסף לפיהם "לכאורה, תקנות הארכיונים אינן כוללות הסדרה ברורה של שמירת ראיות חפציות" (פסקה 37).

מוצע אפוא לחוקק חוק ייעודי לתכלית של שמירת מוצגים לצרכים ראייתיים עתידיים וכן להסדיר את היחס בין חוק הארכיונים לבין חוק זה.

 

ג. עיקרי החוק המוצע

כללי

הצעת החוק קובעת תקופות לשמירת מוצגים בהתאם לחומרת העבירה וחומרת העונש שהוטל על הנידון. ההנחה היא שככל שהעבירה חמורה יותר והעונש שהוטל על הנידון חמור יותר, כך האינטרס לשמר את האפשרות לבחינת בקשה לעריכת משפט חוזר בעתיד רבה יותר ומצדיקה את הקצאת המשאבים הכרוכה בשמירת המוצגים לתקופה ממושכת.

עוד מוצע להסמיך את בית המשפט לקבוע שמוצג מסוים לא יישמר לתקופות האמורות בהתאם לשיקולים המנויים בחוק, וכן לקבוע כי בית המשפט יהיה רשאי להורות על תקופת שמירה ארוכה יותר לבקשת נידון.

עוד כוללת הצעת החוק הוראות לתיאום בין החוק המוצע לבין חוק הארכיונים, אשר ייקבע בו במפורש כי הוא לא יחול על מוצגים שאינם מסמכים.

 

עיקר 1 - הגדרות

מוצע כי בית המשפט אשר יוסמך להחליט בענין שמירת מוצגים יהיה בית המשפט הדן באישום, אף אם לא יהיה זה בהכרח אותו מותב שדן בתיק.

מוצע להגדיר מוצג כחפץ אשר נתפס על ידי המשטרה יוצר או הופק על ידה במסגרת חקירת עבירה. עוד מוצע לכלול בהגדרה של מוצג גם חפץ אשר הוגש לבית המשפט כראיה מטעם הנאשם, שכן ייתכן שהוא יידרש במסגרת בחינת בקשה לעריכת משפט חוזר. האפשרות שהמוצג האמור יישמר בידי ההגנה נשקלה ונפסלה בין היתר בשל כך שבאי כוחו של הנידון עשויים להתחלף ובשל טענות בדבר שינויים במוצג שניתן יהיה להעלות אם המוצג יישמר בידי הנידון או מי מטעמו.

מוצע למעט מהגדרת מוצג חפץ שנתפס לצורך חילוטו בלבד וחפץ אשר דין אחר מסדיר את שמירתו לאחר סיום המשפט, ובכלל זה את השמדתו, כגון סמים מסוכנים. כמו כן, מוצע למעט מהגדרת מוצג דגימה הנשמרת כחלק מרשומה רפואית על פי כל דין.

היחס בין החוק המוצע לחוק הארכיונים מוסדר בסעיפים 6 ו-7 והביטוי "דין אחר" אינו מכוון לחוק זה. 

עיקר 2:

מוצע לקבוע כי מוצג יישמר במשטרה. אף כיום מוצגים ככלל נשמרים על ידי המשטרה, אצל רשם המוצגים היחידתי. כך, המוצגים ירוכזו במקום אחד וניתן יהיה לאתרם בעת הצורך. יחד עם זאת, מוצג אשר הופק או עובד במרכז הלאומי לרפואה משפטית, ניתן יהיה לשמור אותו במשטרה או במרכז הלאומי לרפואה משפטית.

מוצע כי מוצג יישמר עד למועד שבו פסק הדין הפך חלוט, בכל עבירה. עד שלא תמו ההליכים המשפטיים בערכאה הדיונית ובערכאת הערעור אין להשמיד מוצגים, שכן לעתים נדרש המשך בירור לגביהם ושימוש ראייתי בהם במסגרת הליכי הערעור.

מוצע לקבוע כי אם היתה ההרשעה בעבירה מסוג פשע, יישמר המוצג עד למועד שבו פסק הדין הפך חלוט או עד לשחרורו של הנידון ממאסר, ככל שהוטל עליו, לפי המאוחר. "שחרור מן המאסר" משמעו עזיבת הנידון את כתלי בית הסוהר, ובכלל זה שחרור בעקבות קיצור מאסר מנהלי, שחרור על ידי ועדת שחרורים וכן שחרור מן הכלא של אסיר ברשיון, אף אם הוא עלול לשוב לכותלי בית הסוהר אם יפר את תנאי הרשיון.

מוצע כי החוק יחול מעת הגשת כתב אישום, וכי על החזקת מוצג ושמירתו בטרם הגשת כתב אישום יחול הפרק הרביעי לפקודת מעצר וחיפוש.

 

 

עיקר 3:

מוצע כי אם נגזרו על אדם 15 שנות מאסר בפועל או יותר, יישמר המוצג לשלוש שנים נוספות מהשחרור מן המאסר או מהפיכת פסק הדין לחלוט, לפי המאוחר, זאת בשל הסטיגמה המשמעותית הנלווית להרשעה חמורה וההכרה בכך שייתכן שלעיתים נידון יתפנה להוכחת חפותו רק לאחר השחרור.

עיקר 4:

מוצע כי בית המשפט יהיה מוסמך להורות על שמירת מוצג לתקופות ארוכות מאלה הקבועות בסעיפים 2 או 3, לבקשת נידון, וזאת מטעמים מיוחדים, בהתאם לנסיבות המקרה.

עיקר 5:

מוצע כי בית המשפט יהיה מוסמך להורות על כך שמוצג לא יישמר, או שיישמר לתקופות הקצרות מאלה הקבועות בסעיפים 2 ו – 3, לבקשת תובע או לבקשת משטרת ישראל, זאת בשים לב לחומרת העבירה ולעונש שנגזר על הנידון, בהתקיים אחד או יותר מהשיקולים המפורטים בסעיף. ככל שהעבירה והעונש שהוטל בפועל חמורים יותר, הנטיה להורות על אי שמירת המוצג או על קיצור תקופת השמירה תהיה קטנה יותר. עקרון זו בא לידי ביטוי גם בסעיף 5(ב), לפיו אם נגזרו על אדם 15 שנות מאסר בפועל או יותר, לא יורה בית המשפט כי המוצג לא יישמר כאמור אלא מנימוקים מיוחדים שיירשמו.  

השיקולים המנויים בסעיף לאי שמירת מוצג כוללים מצבים בהם שמירת המוצג אינה סבירה או שהתועלת הצפויה ממנה אינה גבוהה, או שקיימים אינטרסים או שיקולים אחרים הגוברים על התועלת הצפויה משמירת המוצג. הודאת הנידון בביצוע העבירה במהלך המשפט וכן הסכמתו להשמדת המוצג מהווים אף הם שיקולים שעל בית המשפט לשקול לענין קיצור תקופות השמירה.

עיקר 6:

סעיף זה נועד לקבוע שמוצג שהוא מסמך יישמר לפי חוק הארכיונים והתקנות מכוחו. "חומר ארכיוני" מוגדר בחוק הארכיונים כ"כל כתב על גבי נייר או על גבי חומר אחר וכל תרשים, דיאגרמה, מפה, ציור, תו, תיק, תצלום, סרט, תקליט וכיוצא באלה...". מוצג שהוא מסמך, בהיותו "חומר ארכיוני", ישמר בתיק המתאים עד הגיע מועד ביעורו לפי חוק הארכיונים ותקנותיו, או יועבר להפקדה בארכיון המדינה, ככל שלפי חוק הארכיונים ותקנותיו הוא מיועד לשמירה לצמיתות. יחד עם זאת, כיוון שמדובר במוצג העשוי לשמש לצרכים ראייתיים בעתיד, זאת בנוסף לערך המחקרי, ציבורי או היסטורי שבשמירתו לפי חוק הארכיונים, מוצע לקבוע שהמוצג האמור יישמר לתקופה הארוכה יותר מבין השתיים - זו הקבועה בחוק שמירת מוצגים לצרכים ראייתיים או זו הקבועה מכוח חוק הארכיונים.

כפועל יוצא, מוצע לקבוע שלא תוגש בקשה לביעור מוצג שהוא חומר ארכיוני לפי סעיף 12 לחוק הארכיונים או מכוחו, כל עוד חלה חובת שמירה של המוצג לפי חוק זה.

עיקר 7:

תיקון עקיף לחוק הארכיונים - מוצע לקבוע בחוק הארכיונים כי הוא לא יחול על מוצג שאינו מסמך. כאמור, חוק הארכיונים חל על "חומר ארכיוני" המוגדר כ"כל כתב על גבי נייר או על גבי חומר אחר..". יחד עם זאת, בפסיקת בית המשפט העליון נקבע כי חוק הארכיונים חל גם על מוצגים (ראו מ"ח עזריה ומ"ח סולימאן אל-עביד). מוצע לקבוע במפורש כי חוק הארכיונים אינו חל על מוצגים, שכן החוק המוצע, אשר יסדיר שמירה של מוצגים לצרכים ראייתיים, הוא שיחול על מוצגים אלה, בעוד שכמפורט למעלה, לחוק הארכיונים תכלית שונה ונפרדת.

אולם, על מנת למנוע מצב בו המסמכים שבתיקי הפרקליטות, המשטרה או בית המשפט באותה פרשה, המהווים חומר ארכיוני ונשמרים לפי חוק הארכיונים, לא יישמרו בעוד שהמוצג יישמר - בין אם לפי התקופות הקבועות בסעיפי החוק, ובין אם לפי התקופות שיקבע בית המשפט מכח החוק - מוצע לקבוע כי לא יבוער חומר ארכיוני בתיקים האמורים, כל עוד מוצג באותו תיק נשמר לפי חוק שמירת מוצגים לצרכים ראייתיים. 

עיקר 8:

מוצע כי על החלטות בית המשפט לשמור מוצג לתקופה ארוכה או קצרה יותר מזו הקבועה בסעיפים 2 או 3, כאמור בסעיפים 4 או 5 בהתאמה, ניתן יהיה לערער בתוך ארבעה עשר ימים לבית המשפט שלערעור, אשר ידון בערעור בדן יחיד.

עיקר 9:

מוצע כי הוראות חוק זה יחולו גם על רשות חוקרת אחרת המוסמכת לחקור על פי דין. אולם, כאשר החקירה בוצעה ברשות חוקרת אחרת, מקום שמירת המוצגים יהיה באותה רשות ולא במשטרת ישראל (ראו סעיף 2 לחוק המוצע).

עיקר 10:

מוצע לקבוע כי שר המשפטים ממונה על ביצועו של חוק זה, ולהסמיכו להתקין תקנות לביצועו,  בהסכמת השר לבטחון פנים,  לרבות לענין אופן שמירת המוצגים.  

עיקר 11:

מוצע כי החוק יסדיר את אופן שמירתם של מוצגים אשר יהיו קיימים ביום כניסתו של החוק לתוקף, ובכלל זה מוצגים בתיק שההרשעה בו ניתנה לפני מועד זה.

 

ד.  השפעת החוק המוצע על החוק הקיים

לספר החוקים יתווסף חוק שמירת מוצגים לצרכים ראייתיים. לחוק הארכיונים, התשט"ו-1955 יתווסף סעיף 19.

 

ה.  השפעת החוק המוצע על תקציב המדינה, על תקנים במשרדי הממשלה ועל ההיבט המינהלי

להצעת החוק השלכה תקציבית משמעותית ביותר על המשטרה, בשל הצורך בהקמת מחסנים בפרישה ארצית לשמירת המוצגים וכן בשל הארכת תקופות השמירה, והרחבת היקף המוצגים, סוגם וכמותם המצטברת. הצעת החוק מעלה צורך באיתור, גיוס והכשרת בעלי מקצוע מתאימים למשימה.

כמו כן, צפוי גידול בהתדיינויות בבתי המשפט בנושא זה, על המשמעויות התקציביות הנלוות לכך למערכת בתי המשפט, לתביעה המשטרתית, לפרקליטות המדינה ולסניגוריה הציבורית.

 

ו.  נוסח החוק המוצע:

תזכיר חוק שמירת מוצגים לצרכים ראייתיים, התשע"ה-2015